KOMISSION TIEDONANTO

Tilapäiset puitteet yritysten yhteistyöhön liittyvien kilpailunrajoituskysymysten arvioimiseksi meneillään olevasta covid-19-epidemiasta johtuvissa kiireellisissä tilanteissa

(2020/C 116 I/02)

1. Covid-19-epidemia, sen vaikutukset talouteen ja mahdolliset kilpailua rajoittavat vaikutukset

(1)

Covid-19-epidemia on vakava kansanterveydellinen uhka kansalaisille ja yhteiskunnille. Se on myös merkittävä ja ennennäkemätön sokki globaalille taloudelle ja unionin talouksille.

(2)

Tämä sokki vaikuttaa koko talouteen eri kanavien kautta ja eri tavoin. Tarjontaketjujen häiriintymisestä aiheutuu yleinen tarjontasokki. Siihen yhdistyy epäsymmetrinen kysyntäsokki, joka johtuu joko tiettyjen tuotteiden ja palvelujen kysynnän äkillisestä laskusta tai muiden tuotteiden ja palvelujen kysynnän jyrkästä kasvusta. Kysyntä on kasvanut erityisesti terveydenhuoltoalalla ja kohdistuu mm. lääkeyrityksiin, terveydenhuollon laitteiden valmistajiin ja niiden jakelijoihin. Tässä vaiheessa on myös epävarmuutta sekä sokin kestosta että voimakkuudesta, sillä ne riippuvat pääasiassa tekijöistä, jotka eivät kaikki ole yritysten määräysvallassa. Näitä tekijöitä ovat viranomaisten päätökset, jotka perustuvat muun muassa kansanterveydellisiin näkökohtiin.

(3)

Covid-19-kriisin vuoksi yrityksillä on näin ollen edessään poikkeuksellisia haasteita, ja niillä voi olla ratkaiseva rooli kriisin vaikutusten voittamisessa. Nykyiset poikkeukselliset olosuhteet ja niihin liittyvät haasteet voivat johtaa siihen, että yritysten on tehtävä keskenään yhteistyötä kriisin vaikutuksista selviytymiseksi tai ainakin niiden lieventämiseksi, mikä viime kädessä hyödyttää kansalaisia. Koska kriisi on monitahoinen ja epäsymmetrinen, yrityksillä voi olla erilaisia haasteita ja ne saattavat joutua turvautumaan erilaisiin yhteistyömuotoihin.

(4)

Tässä tiedonannossa käsitellään mahdollisia yritysten välisen yhteistyön muotoja, jotta voidaan varmistaa välttämättömien niukasti saatavilla olevien tuotteiden ja palvelujen tarjonta ja riittävä jakelu covid-19-epidemian aikana ja siten puuttua ennen kaikkea kysynnän nopeasta ja räjähdysmäisestä kasvusta johtuviin keskeisten tuotteiden ja palvelujen puutteisiin (1). Tämä koskee erityisesti lääkkeitä ja terveydenhuollon laitteita (2), joita käytetään covid-19-potilaiden testaamiseen ja hoitoon tai jotka ovat tarpeen epidemian lieventämiseksi ja mahdollisesti voittamiseksi. Tällaista yhteistyötä voitaisiin tehdä tällä alalla toimivien yritysten välillä näiden puutteiden korjaamiseksi sekä muilla aloilla toimivien yritysten välillä (esim. tietyt yritykset, jotka muuntavat osan tuotantolinjoistaan aloittaakseen niukasti saatavilla olevien tuotteiden tuotannon). Kriisin kehittymisestä riippuen komissio voi muuttaa tai täydentää tätä tiedonantoa muiden yhteistyömuotojen sisällyttämiseksi siihen.

(5)

Tämän tiedonannon tarkoituksena on selventää seuraavia seikkoja:

a.	tärkeimmät arviointiperusteet, joita komissio käyttää arvioidessaan näitä mahdollisia yhteistyöhankkeita, joilla pyritään puuttumaan välttämättömien tuotteiden ja palvelujen puutteeseen covid-19-epidemian aikana, ja asettaessaan täytäntöönpanon valvonnan painopisteitä tämän kriisin aikana; ja

b.	väliaikainen menettely, jonka komissio on tässä yhteydessä poikkeuksellisesti ottanut käyttöön antaakseen tarvittaessa yrityksille tapauskohtaisesti kirjallisia takeita erityisissä ja tarkoin määritellyissä yhteistyöhankkeissa.

2. Tärkeimmät arviointiperusteet arvioitaessa kilpailun kannalta yritysten yhteistyöhankkeita, joiden tarkoituksena on puuttua keskeisten tuotteiden ja palvelujen puutteeseen covid-19-epidemian aikana

(6)

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (3) voimaantulon jälkeen yritykset eivät voi enää ilmoittaa sopimuksistaan komissiolle saadakseen yksittäispoikkeuksen SEUT-sopimuksen 101 artiklan soveltamisesta, vaan niiden on itse arvioitava sopimustensa ja menettelytapojensa laillisuus. Tämä itsearviointijärjestelmä, joka perustuu komission antamiin laajoihin ohjeisiin (4), on vakiintunut.

(7)

Komissio ymmärtää, että yritysten välinen yhteistyö voisi auttaa tehokkaammin puuttumaan keskeisten tuotteiden ja palvelujen puutteeseen covid-19-epidemian aikana, ja tässä yhteydessä yritykset saattavat tarvita erityisiä ohjeita yhteistyöaloitteistaan itsearvioinnin helpottamiseksi. Voi jopa olla asianmukaista antaa yrityksille tapauskohtaista palautetta tai takeita erityisten yhteistyöaloitteiden laillisuudesta. Komissio on näin ollen valmis antamaan yrityksille tai yritysten yhteenliittymille tällaista ohjausta ja takeita helpottaakseen aloitteita, jotka on pantava nopeasti täytäntöön, jotta covid-19-epidemiaan voidaan puuttua tehokkaasti, erityisesti silloin, kun voi olla edelleen epäselvää, ovatko tällaiset aloitteet EU:n kilpailulainsäädännön mukaisia (5). Tätä varten komission kilpailun pääosasto on jo perustanut verkkosivuston (https://ec.europa.eu/competition/antitrust/coronavirus.html) ja erillisen sähköpostiosoitteen (COMP-COVID-ANTITRUST@ec.europa.eu), joita voidaan käyttää epävirallisten ohjeiden pyytämiseen yksittäisistä aloitteista.

(8)

Monet EU:n jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että niillä on jo puutetta covid-19-potilaiden hoitoon käytettävistä lääkkeistä tai ne odottavat lääkkeiden loppuvan hyvin pian (6). Komissio on viime viikkoina saanut yrityksiltä ja toimialajärjestöiltä useita tiedusteluja, joissa pyydetään ohjeistusta yhteistyöhankkeisiin, joita ne suunnittelevat erityisesti terveydenhoitoalalla siksi, että covid-19-potilaiden hoidossa käytettävistä kriittisistä sairaalalääkkeistä voi tulla puutetta.

(9)

Nämä pyynnöt ovat hyvä esimerkki yhteistyömuodoista, joita saatetaan tarvita nykyiseen covid-19-epidemiaan liittyvissä kiireellisissä tilanteissa, ja niiden SEUT-sopimuksen 101 artiklan mukaisesta arvioinnista jäljempänä esitetyn mukaisesti.

(10)

Kysynnän ja tarjonnan välinen kuilu voidaan kuroa umpeen erilaisin toimenpitein. Se saattaa edellyttää erittäin merkittävää ja pikaista tuotannon lisäämistä sellaisten tuotteiden osalta, joita tarvitaan mutta joiden tarjonta on puutteellista. Tämä voi johtaa muiden tuotteiden tuotannon vähenemiseen. Se saattaa myös edellyttää varastojen kohdentamista uudelleen, mikä edellyttäisi sitä, että yritykset suostuvat vaihtamaan/ilmoittamaan myyntiä ja varastoja koskevia tietoja. Tuotannon lisäämiseksi yritysten on ehkä muunnettava joidenkin sellaisten lääkkeiden, jotka eivät ole keskeisiä tai joista ei ole puutetta, (tai muiden tuotteiden) tuotantolinjojaan sellaisten lääkkeiden (tai muiden tuotteiden) tuottamiseksi, jotka ovat tarpeen epidemian torjumiseksi. Lisäksi tuotantoa voitaisiin lisätä entisestään ja tehokkaammin, jos yhdessä laitoksessa tuotettaisiin vain yhtä lääkettä (sen sijaan, että tuotantoa vaihdettaisiin eri tuotteiden välillä, mikä vaatii aikaavievää koneiden puhdistusta jne.). Näin voitaisiin hyödyntää mittakaavaedut ja olla turvautumatta liikaa mihinkään tiettyyn tuotantolaitokseen.

(11)

Tämä osoittaa, että reagointi covid-19-epidemiaan liittyviin kiireellisiin tilanteisiin saattaa edellyttää eriasteista yhteistyötä, johon liittyy eriasteisia mahdollisia kilpailunrajoituksiin liittyviä huolenaiheita.

(12)

Viimeaikaisten kokemusten perusteella komissio katsoo, että terveydenhoitoalan yhteistyö voisi rajoittua esimerkiksi siihen, että toimialajärjestölle (tai riippumattomalle neuvonantajalle, riippumattomalle palveluntarjoajalle tai julkiselle elimelle) annetaan tehtäväksi

a.	koordinoida tuotantopanosten yhteisiä kuljetuksia,

b.	auttaa tunnistamaan ne keskeiset lääkkeet, joiden osalta ennakoidun tuotannon perusteella on olemassa lääkepulan riski,

c.	yhdistää tuotantoa ja kapasiteettia koskevia tietoja ilman, että ilmoitetaan yksittäisiä yritystietoja,

d.	työstää mallia, jonka avulla voidaan ennustaa kysyntää jäsenvaltioiden tasolla, ja tunnistaa toimitusvajeet,

e.	jakaa toimitusvajausta koskevat yhdistetyt tiedot ja pyytää osallistuvia yrityksiä yksilöllisesti ja ilman, että nämä tiedot toimitetaan kilpailijoille, ilmoittamaan, pystyvätkö ne täyttämään toimitusvajeen kysynnän tyydyttämiseksi (joko olemassa olevien varastojen tai tuotannon lisäämisen avulla).

(13)

Tällaiset toimet eivät aiheuta kilpailuongelmia, jos niihin sovelletaan riittäviä suojatoimia (kuten yksilöityjen yritystietojen toimittamatta jättäminen kilpailijoille), kuten todetaan komission suuntaviivoissa SEUT-sopimuksen 101 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (7).

(14)

Terveydenhoitoalan yhteistyössä on ehkä mentävä pidemmälle kriittisten toimituspuutteiden voittamiseksi. Se voi esimerkiksi olla tarpeen ulottaa tuotannon uudelleenorganisoinnin koordinointiin tuotannon lisäämiseksi ja optimoimiseksi, jotta kaikki yritykset eivät keskittyisi yhteen tai muutamaan lääkkeeseen, jolloin muita lääkkeitä ei tuotettaisi tarpeeksi. Tällainen uudelleenorganisointi mahdollistaisi sen, että valmistajat voivat tyydyttää kiireesti tarvittavien lääkkeiden kysynnän jäsenvaltioissa.

(15)

Tuotannon mukauttamiseen, varastojen hallintaan ja mahdolliseen jakamiseen alalla liittyvät toimenpiteet saattavat edellyttää kaupallisesti arkaluonteisten tietojen vaihtoa ja tiettyä koordinointia sen suhteen, mikä tuotantopaikka tuottaa mitä lääkkeitä, jotta kaikki yritykset eivät keskity yhteen tai muutamaan lääkkeeseen, jolloin muita lääkkeitä ei tuotettaisi tarpeeksi. Tällainen yritysten välinen tietojenvaihto ja koordinointi on normaalisti ongelmallista EU:n kilpailusääntöjen kannalta. Nykyisissä poikkeuksellisissa olosuhteissa tällaiset toimenpiteet eivät kuitenkaan sitä olisi tai – tilanteen kiireellisyyden ja väliaikaisen luonteen vuoksi – ne eivät olisi ensisijaisia valvottavia komission suorittamassa sääntöjen täytäntöönpanon valvonnassa, jos ne olisivat i) suunniteltuja ja objektiivisesti tarpeellisia lisäämään tuotantoa tehokkaimmalla tavalla, jotta voidaan puuttua keskeisten tuotteiden tai palvelujen, kuten covid-19-potilaiden hoidossa käytettävien tuotteiden tai palvelujen, tarjonnan puutteeseen tai välttää se; ii) luonteeltaan tilapäisiä (eli niitä voidaan soveltaa vain niin kauan kuin on olemassa puuteriski tai joka tapauksessa covid-19-epidemian aikana); ja iii) sellaisia, että ne eivät ylitä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä tarjonnan puutteen korjaamista tai välttämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Yritysten olisi dokumentoitava kaikki tietojenvaihdot ja välisensä sopimukset ja annettava ne pyynnöstä komission käyttöön. Se, että viranomainen kannustaa yhteistyöhön ja/tai koordinoi sitä (tai toteuttaa sitä asettamissaan puitteissa), on myös merkityksellinen tekijä, joka on otettava huomioon, kun päätellään, että tällainen yhteistyö ei olisi ongelmallista EU:n kilpailulainsäädännön kannalta tai että se ei olisi ensisijainen valvottava komission suorittamassa sääntöjen täytäntöönpanon valvonnassa.

(16)

Kun viranomaiset pyytävät yrityksiä tekemään tilapäistä yhteistyötä covid-19-epidemiaan liittyvissä kiireellisissä tilanteissa (esimerkiksi tuotannon ja jakelun järjestämiseksi, jotta voidaan vastata kiireelliseen tarpeeseen ylläpitää covid-19-potilaiden terveydenhuollon toimivuutta), tällainen yhteistyö on sallittua.

3. Poikkeuksellinen menettely tapauskohtaisen ohjeistuksen tarjoamiseksi erityisille yhteistyöhankkeille, joiden tarkoituksena on korjata keskeisten tuotteiden ja palvelujen puutetta covid-19-epidemian aikana

(17)

Komissio antaa jatkossakin kilpailun pääosastonsa välityksellä yrityksille ja toimialajärjestöille ohjeita erityisistä yhteistyöaloitteista, joilla on EU:n laajuinen ulottuvuus ja jotka on pantava nopeasti täytäntöön, jotta covid-19-epidemiaan voidaan puuttua tehokkaasti, erityisesti silloin, kun on edelleen epävarmuutta siitä, ovatko tällaiset aloitteet EU:n kilpailulainsäädännön mukaisia.

(18)

Jotta kilpailuasioita koskevaan ohjeistukseen liittyvää oikeusvarmuutta voitaisiin lisätä tämänhetkiseen covid-19-epidemiaan liittyvien tiettyjen tilanteiden kiireellisyyden edellyttämässä aikataulussa, komissio on kilpailun pääosastonsa välityksellä valmis antamaan tällaista ohjeistusta poikkeuksellisesti ja oman harkintansa mukaan tapauskohtaisella hallinnollisella kirjeellä.

4. Päätelmät

(19)

Komissio on tietoinen poikkeuksellisista haasteista, joita yritykset kohtaavat covid-19-epidemian vuoksi, ja yritysten ratkaisevasta roolista kriisin vaikutusten voittamisessa. Komissio kannustaa kilpailua edistävää yhteistyötä, jolla pyritään vastaamaan näihin haasteisiin, erityisesti vastauksena covid-19-epidemiaan liittyviin kiireellisiin tilanteisiin. Komissio on sitoutunut antamaan kilpailunrajoituksia koskevaa ohjausta ja tukea, jotta voidaan helpottaa kriisin ratkaisemiseksi tarvittavan yhteistyön asianmukaista ja nopeaa toteuttamista, mistä on viime kädessä hyötyä kansalaisille.

(20)

Samalla komissio korostaa, että näissä poikkeuksellisissa olosuhteissa on tärkeämpää kuin koskaan, että kilpailuoikeus suojaa yrityksiä ja kuluttajia. Sen vuoksi komissio seuraa edelleen tiiviisti ja aktiivisesti markkinoiden kehitystä havaitakseen tapaukset, joissa yritykset käyttävät hyväkseen nykyistä tilannetta ja rikkovat EU:n kilpailulainsäädäntöä joko tekemällä kilpailunvastaisia sopimuksia tai käyttämällä väärin määräävää asemaansa. Komissio ei suinkaan hyväksy sellaisten yritysten käyttäytymistä, jotka pyrkivät opportunistisesti hyödyntämään kriisiä kilpailunvastaisen salaisen yhteistyön tai määräävän asemansa väärinkäyttämisen peittona (mukaan lukien tämän kriisin erityisolosuhteista johtuva määräävä asema) esimerkiksi käyttämällä asiakkaita ja kuluttajia hyväksi (esim. veloittamalla normaalia kilpailukykyistä tasoa korkeampia hintoja) tai rajoittamalla tuotantoa kuluttajien haitaksi (esim. estämällä yrityksiä laajentamasta tuotantoaan tarjonnan puutteen aikaansaamiseksi). Näin ollen komissio kannustaa yrityksiä ja kansalaisia ilmoittamaan edelleen kaikista tietoonsa tulevista kartelleista ja muista kilpailusääntöjen rikkomisista, myös määräävän aseman väärinkäytöstä, tavanomaisia kanavia pitkin (8).

(21)

Komissio soveltaa tätä tiedonantoa 8. huhtikuuta alkaen ottaen huomioon covid-19-epidemian vaikutukset, jotka edellyttävät välittömiä toimia. Komissio voi tarkastella tiedonantoa uudelleen covid-19-epidemian kehittymisen perusteella. Tiedonantoa sovelletaan, kunnes komissio peruuttaa sen (kun se katsoo, että taustalla olevat poikkeukselliset olosuhteet eivät enää täyty).

(1) Muita tekijöitä, jotka pahentavat puutteita, ovat massiivinen varmuusvarastointi jakeluketjun kaikissa vaiheissa, tehtaiden sulkeminen karanteeni- tai eristystoimenpiteiden vuoksi, rajojen sulkemisen aiheuttamat logistiset ongelmat, vientikiellot ja sulkutoimet EU:hun toimittavissa kolmansissa maissa.

(2) Ellei toisin mainita, tässä tiedonannossa olevat viittaukset lääkkeisiin kattavat myös terveydenhuollon laitteet.

(3) Neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003, annettu 16 päivänä joulukuuta 2002, perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta (EYVL L 1, 4.1.2003, s. 1.).

(4) Komissio on antanut useita ohjeita, joiden avulla yritykset voivat arvioida, ovatko niiden liiketoimintajärjestelyt EU:n kilpailuoikeuden mukaisia (ks. erityisesti komission tiedonanto – Suuntaviivat perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta (EUVL C 101, 27.4.2004, s. 97.), komission tiedonanto – Suuntaviivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (EUVL C 11, 14.1.2011, s. 1.) (”horisontaaliset suuntaviivat”) ja komission tiedonanto – Suuntaviivat vertikaalisista rajoituksista (EUVL C 130, 19.5.2010, s. 1.) (”vertikaaliset suuntaviivat”). Ks. myös komission asetus (EU) N:o 1217/2010, annettu 14 päivänä joulukuuta 2010, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tutkimus- ja kehityssopimusten tiettyihin ryhmiin (EUVL L 335, 18.12.2010, s. 36.) (”T&K-sopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus”), komission asetus (EU) N:o 1218/2010, annettu 14 päivänä joulukuuta 2010, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta erikoistumissopimusten tiettyihin ryhmiin (EUVL L 335, 18.12.2010, s. 43.) (”erikoistumissopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus”), komission asetus (EU) N:o 316/2014, annettu 21 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta teknologiansiirtosopimusten ryhmiin (EUVL L 93, 28.3.2014, s. 17-23.) (”teknologiansiirtoa koskeva ryhmäpoikkeusasetus”) ja komission asetus (EU) N:o 330/2010, annettu 20 päivänä huhtikuuta 2010, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin (EUVL L 102, 23.4.2010, s. 1.) (”vertikaalisia rajoituksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus”)).

(5) Ks. myös Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston, jonka muodostavat Euroopan komissio, EFTAn valvontaviranomainen ja kansalliset kilpailuviranomaiset, yhteinen julkilausuma kilpailusääntöjen soveltamisesta covid-19-kriisin aikana (https://ec.europa.eu/competition/ecn/202003_joint-statement_ecn_corona-crisis.pdf).

(6) Ks. myös 8. huhtikuuta 2020 hyväksytyt komission ohjeet lääkkeiden optimaalisesta ja järkevästä tarjonnasta lääkepulan välttämiseksi covid-19-epidemian aikana.

(7) Komission tiedonanto – Suuntaviivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (EUVL C 11, 14.1.2011, s. 1).

(8) Sen lisäksi, että yksityishenkilöt voivat ottaa yhteyttä Euroopan komissioon tai tehdä kantelun kilpailuoikeuden rikkomisesta (https://ec.europa.eu/competition/contacts/electronic_documents_en.html), he voivat auttaa nimettömästi kartellien ja muiden kilpailunvastaisten käytäntöjen torjunnassa komission väärinkäytösten paljastamista koskevan välineen avulla (https://ec.europa.eu/competition/cartels/whistleblower/index.html). Sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaa komission ohjelmaa, jonka avulla yritykset voivat ilmoittaa osallistumisestaan kartelliin ja saada vastineeksi alennuksen niille määrätyn sakon määrästä, sovelletaan myös täysimääräisesti näinä poikkeuksellisina aikoina (https://ec.europa.eu/competition/cartels/leniency/leniency.html).