EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 20.5.2020

COM(2020) 540 final

KOMISSION KERTOMUS

Suomi

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus

KOMISSION KERTOMUS

Suomi

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus

1.    Johdanto

Komissio antoi 20. maaliskuuta 2020 tiedonannon vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnista. Lauseke, josta säädetään asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 1 kohdassa, 6 artiklan 3 kohdassa, 9 artiklan 1 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa sekä asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa, helpottaa finanssipolitiikan koordinointia talouden vakavan taantuman yhteydessä. Tiedonannossaan komissio oli neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että kun otetaan huomioon odotettavissa oleva covid-19-epidemian aiheuttama vakava talouden taantuma, tämänhetkiset olosuhteet mahdollistavat lausekkeen aktivoinnin. Jäsenvaltioiden valtiovarainministerit yhtyivät komission arvioon 23. maaliskuuta 2020. Yleisen poikkeuslausekkeen aktivoiminen mahdollistaa tilapäisen poikkeamisen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Korjaavan osion osalta neuvosto voi myös päättää komission suosituksesta hyväksyä tarkistetun julkisen talouden kehityskaaren. Yleinen poikkeuslauseke ei keskeytä vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia menettelyjä. Se antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden poiketa niistä julkista taloutta koskevista vaatimuksista, joita tavallisesti sovellettaisiin, ja samalla komissiolla ja neuvostolla on mahdollisuus toteuttaa tarvittavat politiikan koordinointitoimenpiteet vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa.

Suomen viranomaisten 31. maaliskuuta 2020 ilmoittamat ja Eurostatin myöhemmin vahvistamat tiedot 1 osoittavat, että vuonna 2019 Suomen julkisen talouden alijäämä oli 1,1 prosenttia suhteessa BKT:hen ja julkisen talouden bruttovelka 59,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vuoden 2020 vakausohjelmassa Suomi ennakoi, että vuonna 2020 alijäämä on 7,2 prosenttia suhteessa BKT:hen ja velka 69,1 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Vuodeksi 2020 ennakoitu alijäämä on lähtökohtaisesti näyttönä vakaus- ja kasvusopimuksessa määritellyn liiallisen alijäämän olemassaolosta.

Tätä taustaa vasten komissio on laatinut tämän kertomuksen, jossa analysoidaan, noudattaako Suomi perussopimuksessa määrättyä alijäämäkriteeriä. Velkakriteeriä voidaan katsoa noudatetun, koska velkasuhde oli vuonna 2019 alle perussopimuksen mukaisen viitearvon, joka on 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kertomuksessa otetaan huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, ja siinä otetaan asianmukaisesti huomioon myös covid-19-pandemiaan liittyvä merkittävä talouden häiriö.

Taulukko 1. Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen)

		2016	2017	2018	2019	2020 KOM	2021 KOM
Alijäämäkriteeri	Julkisen talouden rahoitusasema	–1,7	–0,7	–0,9	–1,1	–7,4	–3,4
Velkakriteeri	Julkisen talouden bruttovelka	63,2	61,3	59,6	59,4	69,4	69,6

Lähde: Eurostat, vuoden 2020 vakausohjelma, komission kevään 2020 talousennuste

2.Alijäämäkriteeri

Vuoden 2020 vakausohjelman perusteella Suomen julkisen talouden alijäämän ennakoidaan kasvavan 7,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020, eli se ylittää perussopimuksen mukaisen viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, eikä ole lähellä sitä.

Perussopimuksessa määrätyn viitearvon ylittyminen vuonna 2020 on poikkeuksellinen, koska se johtuu talouden vakavasta taantumasta. Komission kevään talousennusteessa otetaan huomioon covid-19-pandemian vaikutus Suomen talouteen ja ennustetaan reaalisen BKT:n supistuvan 6,3 prosenttia vuonna 2020.

Perussopimuksen viitearvon ylittyminen ei ole komission kevään 2020 talousennusteen perusteella väliaikaista, sillä alijäämän ennustetaan pysyvän yli 3 prosentissa suhteessa BKT:hen vuonna 2021.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vuodeksi 2020 ennakoitu alijäämä ylittää perussopimuksen 3 prosentin viitearvon eikä ole sitä lähellä. Ylittymistä pidetään perussopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksessa määriteltynä poikkeuksellisena mutta ei väliaikaisena ylittymisenä. Näin ollen analyysi viittaa siihen, että perussopimuksessa ja asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettua alijäämäkriteeriä ei lähtökohtaisesti noudateta.

3.    Merkitykselliset tekijät

Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Kertomuksessa on otettava ”huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”.

Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle”. Kuten asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 4 kohdassa säädetään, alijäämäkriteerin osalta on kuitenkin todettava, että koska julkinen velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon eivätkä kaksi edellytystä – alijäämä pysyy lähellä viitearvoa ja viitearvon ylitys on väliaikaista – täyty, näitä merkityksellisiä tekijöitä ei voida Suomen osalta ottaa huomioon liiallisen alijäämän olemassaoloa koskevaan päätökseen johtavissa vaiheissa, kun noudattamista arvioidaan alijäämäkriteeriä soveltaen. Komissio myöntää kuitenkin, että olosuhteet, jotka ovat johtaneet alijäämäkriteerin noudattamisen arviointiin vuonna 2020, ovat poikkeukselliset.

Tämänhetkisessä tilanteessa keskeinen huomioon otettava lisätekijä vuoden 2020 osalta on yleisen poikkeuslausekkeen aktivointi covid-19-pandemian taloudellisen vaikutuksen vuoksi. Pandemia vaikuttaa erittäin merkittävästi julkisen talouden tilanteeseen ja johtaa erittäin epävarmoihin näkymiin. Pandemia on johtanut myös yleisen poikkeuslausekkeen aktivoimiseen.

3.1.        Covid-19-pandemia

Covid-19-pandemia on johtanut merkittävään talouden häiriöön, jolla on huomattava kielteinen vaikutus kaikkialla Euroopan unionissa. Vaikutukset BKT:n kasvuun riippuvat sekä pandemian että niiden toimenpiteiden kestosta, joita kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet ja joita toteutetaan Euroopan tasolla ja globaalisti pandemian leviämisen hidastamiseksi, tuotantokapasiteetin suojelemiseksi ja kokonaiskysynnän tukemiseksi. Jäsenvaltiot ovat jo ottaneet tai ovat ottamassa käyttöön budjettitoimenpiteitä terveydenhuoltojärjestelmien kapasiteetin lisäämiseksi ja avun tarjoamiseksi niille ihmisille ja aloille, joita kriisi erityisesti koettelee. Lisäksi on otettu käyttöön merkittäviä maksuvalmiustukitoimenpiteitä ja muita takauksia. Toimivaltaisten tilastoviranomaisten on tutkittava yksityiskohtaisempien tietojen perusteella, onko kyseisillä toimenpiteillä välitöntä vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan. Nämä toimenpiteet yhdistettynä talouden toimeliaisuuden vähenemiseen kasvattavat julkisen talouden alijäämiä ja heikentävät velka-asemia huomattavasti.

3.2    Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne

Suomen talouskasvu oli hidastumassa jo ennen kriisiä. Covid-19-pandemia ja sen hillitsemiseksi toteutetut toimenpiteet ovat vaikuttaneet voimakkaasti talouskasvuun. Reaalisen BKT:n ennustetaan supistuvan vuonna 2020 jyrkästi, noin 6,3 prosenttia, ja kasvavan 3,7 prosenttia vuonna 2021. Yksityisen kulutuksen ja yksityisten investointien odotetaan olevan tärkeimmät kasvua hidastavat tekijät vuonna 2020, kun taas julkinen kulutus ja julkiset investoinnit tukevat taloutta. Vakausohjelman perustana olevan makrotalouden ennusteen mukaan Suomen bruttokansantuote supistuu 5,5 prosenttia vuonna 2020 ja kasvaa 1,3 prosenttia vuonna 2021 samojen tekijöiden yhteisvaikutuksesta. BKT:n jyrkkä lasku vuonna 2020 on lieventävä tekijä arvioitaessa, noudattaako Suomi alijäämäkriteeriä vuonna 2020.

Suuren epävarmuuden ja kasvavan työttömyyden odotetaan vähentävän kotimaista kysyntää vuonna 2020. Kotitalouksien odotetaan lisäävän varovaisuussäästämistä, viivyttävän harkinnanvaraisia menoja ja vähentävän kulutusta. Yksityisten investointien odotetaan vähenevän jyrkästi sekä asuntomarkkinoiden että yrityssektorin epävarmojen näkymien vuoksi. Nettoviennin vaikutus on negatiivinen. Vaikutukset kohdistuvat voimakkaasti työmarkkinoihin, jotka olivat pysähdyksissä jo ennen kriisiä. Työttömyyden odotetaan kasvavan huomattavasti vuoden 2020 puoliväliin mennessä.

Pandemian kehittymisestä ja rajoitusten purkutoimenpiteiden aikataulusta sekä niiden vaikutuksesta talouden toimeliaisuuteen vallitsee poikkeuksellisen suuri epävarmuus. Ennusteskenaarioiden heikkenemisriskit liittyvät pääasiassa siihen, kuinka pitkään ja vakavasti pandemia häiritsee kotimaista ja ulkomaista kysyntää. Kriisin pitkittyminen joissakin vapaa-aikaan liittyvissä toiminnoissa, kuten risteilyalusteollisuudessa, voisi merkitä Suomen julkiselle taloudelle huomattavaa lisähäiriötä. Toisaalta Suomen tärkeimmät kauppakumppanit näyttävät olevan siirtymässä elpymisvaiheeseen odotettua nopeammin.

3.3        Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema

Suomi sai 13. heinäkuuta 2018 suosituksen varmistaa, että nettomääräisten julkisten perusmenojen nimellinen kasvu on enintään 2,9 prosenttia vuonna 2019 (menojen kasvun vertailuarvo), jolloin vuotuinen rakenteellinen sopeutus olisi –0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. 2  Toteutumatietojen ja komission ennusteen perusteella julkisten perusmenojen kasvu johti vuonna 2019 jonkinasteiseen poikkeamiseen suositetulta julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta. Myös rakenteellinen rahoitusasema viittaa jonkinasteiseen poikkeamiseen vuonna 2019. Näin ollen kokonaisarviointi viittaa siihen, että suositetulta julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta poiketaan vuonna 2019 jonkin verran.

Talouden taantuma ja hallituksen toteuttamat toimenpiteet covid-19-taudin leviämisen hillitsemiseksi heikentävät huomattavasti julkista taloutta. Vuoden 2020 ensimmäisessä lisätalousarviossa hallitus otti käyttöön useita määräaikaisia ja kohdennettuja toimenpiteitä, joilla torjutaan koronaviruspandemian vaikutuksia ihmisten terveyteen ja talouteen. Toimenpiteisiin sisältyy päätösperäisiä investointeja yhteensä noin 4,1 miljardilla eurolla vuosina 2020–2024. Ne rasittavat erityisesti vuoden 2020 talousarviota, johon on otettu etupainotteisesti vuosien 2019–2023 hallitusohjelman toteuttamiseen liittyviä menoja.

Huhtikuun 2020 puoliväliin mennessä hyväksyttyjen pandemiaan liittyvien tukitoimenpiteiden kustannukset julkiselle taloudelle ovat määrältään 1,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Useimmat toimenpiteet ovat tukia talouden aloille, joihin kriisi on vaikuttanut eniten, ja niillä autetaan pk-yrityksiä ja itsenäisiä ammatinharjoittajia selviytymään sulkutoimien ajasta. Hallitus on päättänyt myös tilapäisesti alentaa sosiaaliturvamaksuja. Tukitoimenpiteiden menoihin kuuluu myös terveydenhuollon tarvikkeisiin, yleiseen järjestykseen ja rajaturvallisuuteen liittyviä menoja. Tämän lisäksi julkista taloutta rasittaa myös automaattisten vakauttajien vaikutus (3–4 % suhteessa BKT:hen) eli verotulojen pieneneminen ja sosiaaliturvamenojen kasvu. Kaiken kaikkiaan kriisin vaikutuksen ennustetaan tällä hetkellä heikentävän julkisen talouden rahoitusasemaa –7,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020.

Vaikka talouden odotetaan elpyvän vuonna 2021, julkisen talouden tulojen odotetaan pysyvän kriisiä edeltäneitä ennusteita pienempinä olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana. On odotettavissa, että valtaosa pandemiaan liittyvistä menoista poistuu kokonaan vuoden 2020 loppuun mennessä, mutta joitakin yritystukiohjelmia on tarkoitus jatkaa. Lisäksi valtion odotetaan kärsivän jonkin verran tappioita lainoille ja investoinneille myöntämiensä takauksien seurauksena. Näin ollen vuonna 2021 julkisen talouden rahoitusasema on komission ennusteen mukaan –3,4 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Julkisen talouden kehitysarvioihin liittyy suurta epävarmuutta, joka johtuu makrotalouden kehityksestä, maksettavaksi lankeavien takausten määrästä, covid-19-pandemian lieventämiseksi toteutettujen tukitoimien kustannuksista julkiselle taloudelle ja tarpeesta ottaa käyttöön lisätoimenpiteitä.

3.4.    Julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema

Komission kevään 2020 talousennusteen mukaan julkinen velka suhteessa BKT:hen kasvaa vuosien 2019 ja 2021 välillä 59,4 prosentista 69,6 prosenttiin. Velkakestävyysarviointi osoittaa, että huolimatta joistakin riskeistä velka-asema pysyy keskipitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla, kun otetaan huomioon myös merkittävät lieventävät tekijät (kuten velkaprofiili). Vaikka velka-asema heikkenee covid-19-kriisin seurauksena, perusskenaariossa velkasuhteen odotetaan olevan kestävällä (laskevalla) kehitysuralla keskipitkällä aikavälillä 3 .

Kuvio 1: Julkinen velka suhteessa BKT:hen, Suomi, % suhteessa BKT:hen

Lähde: Komission yksiköt

3.5    Muut jäsenvaltion esittämät tekijät

Suomen viranomaiset toimittivat 11. toukokuuta 2020 kirjeen, jossa ne ilmoittivat asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut merkitykselliset tekijät. Edellä tässä kertomuksessa esitetty analyysi kattaa jo suurimman osan viranomaisten esittämistä keskeisistä tekijöistä. Muut tekijät, joita ei ole vielä mainittu edellä, ovat rakenneuudistuksia ja pitkän aikavälin kestävyyden parantamista koskevat hallituksen suunnitelmat. Ne koskevat erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistuksen valmistelua sekä etenemissuunnitelmaa julkisen talouden kestävyysvajeen pienentämiseksi. Lisäksi kirjeessä muistutetaan, että Suomella on vahva nettovarallisuusasema, jota voidaan käyttää tulevan kasvun edistämiseen ja talouden pitkän aikavälin kestävyyden parantamiseen. Lopuksi hallitus vahvistaa linjaavansa talouspolitiikan kokonaisuudesta budjettiriihessä syksyllä 2020. Hallitus tulee laatimaan myös vakiomuotoisen vakausohjelman, jossa asetetaan julkisen talouden monivuotiset tavoitteet. Kirjeessä korostetaan, että 30. huhtikuuta 2020 toimitetussa vakausohjelmassa esitetään vain riippumattomat makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet vuosiksi 2020–2022 eikä hallituksen virallisesti hyväksymiä julkisen talouden tavoitteita.

4.    Päätelmät

Vuoden 2020 vakausohjelman mukaan Suomen julkisen talouden nimellisen alijäämän ennakoidaan kasvavan 7,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Tämä ylittää perussopimuksessa asetetun 3 prosentin viitearvon eikä ole lähellä sitä. Viitearvon ennakoitua ylittymistä pidetään poikkeuksellisena mutta ei väliaikaisena.

Perussopimusta ja vakaus- ja kasvusopimusta noudattaen tässä kertomuksessa on tarkasteltu myös merkityksellisiä tekijöitä. Kuten asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 4 kohdassa säädetään, alijäämäkriteerin noudattamisesta vuonna 2020 on kuitenkin todettava, että koska julkinen velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon eivätkä kaksi edellytystä – alijäämä pysyy lähellä viitearvoa ja viitearvon ylitys on väliaikaista – täyty, merkityksellisiä tekijöitä ei voida Suomen osalta ottaa huomioon liiallisen alijäämän olemassaoloa koskevaan päätökseen johtavissa vaiheissa, kun noudattamista arvioidaan alijäämäkriteeriä soveltaen.

Kaiken kaikkiaan analyysi viittaa siihen, että perussopimuksessa ja asetuksessa (EY) N:o 1467/1997 määriteltyä alijäämäkriteeriä ei noudateta.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(2) Neuvoston suositus, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2018, Suomen vuoden 2018 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2018 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto, EUVL C 320, 10.9.2018, s. 112.

(3) Perusskenaario perustuu komission kevään 2020 talousennusteeseen. Vuoden 2021 jälkeen finanssipolitiikkaa on tarkoitus sopeuttaa asteittain EU:n talous- ja finanssipolitiikan koordinointi- ja valvontakehysten mukaisesti. Reaalisen BKT:n kasvuennusteet laaditaan talouspoliittisen komitean tuotantokuilutyöryhmän (OGWG) ns. T+10-menetelmän mukaisesti. Toteutunut (reaalisen) BKT:n kasvu perustuu sen potentiaaliseen kasvuun, ja siihen vaikuttavat kaikki harkitut julkisen talouden lisäsopeutustoimet (finanssipolitiikan kertoimen kautta). Inflaation odotetaan lähentyvän asteittain 2:ta prosenttia. Korko-oletukset vastaavat rahoitusmarkkinoiden odotuksia. Epäsuotuisassa skenaariossa oletetaan, että perusskenaarioon verrattuna korot ovat korkeammat (500 peruspistettä) ja BKT kasvaa hitaammin (–0,5 prosenttiyksikköä) koko ennustejakson ajan.