Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi vuoteen 2030 ulottuvasta yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta”

(COM(2020) 652 final – 2020/0300 (COD))

(2021/C 123/12)

Yleisesittelijä:

Lutz RIBBE

Lausuntopyyntö	Euroopan parlamentti, 11.11.2020 neuvosto, 5.11.2020
Oikeusperusta	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 192 artiklan 1 kohta ja 304 artikla
Vastaava jaosto	”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö”
Työvaliokunnan päätös	1.12.2020
Hyväksyminen täysistunnossa	27.1.2021
Täysistunnon numero	557
Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä)	227/4/4

1. Päätelmät ja suositukset

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean (ETSK) mielestä nyt esitetyllä ehdotuksella kahdeksanneksi ympäristöalan toimintaohjelmaksi on vain hyvin marginaalinen lisäarvo, joka muodostuu seurantamallin ja raportoinnin ilmoitetusta parantamisesta. Muutoin ehdotuksessa keskitytään pikemminkin yleisiin tilannekuvauksiin ja aiejulistuksiin kuin sisältöön ja toimenpiteisiin. Hallinnoinnin parantaminen ei kuitenkaan sinällään edellytä ”toimintaohjelmaa”.

1.2

ETSK pohtii, onko tällainen kahdeksas ympäristöohjelma todellakin tarpeen lisäponnen antamiseksi EU:n ympäristöpolitiikalle, joka on viimeistään Euroopan vihreän kehityksen ohjelman myötä noussut EU:n politiikan ehdottomaan ytimeen.

1.3

1.4

ETSK:n mielestä olisikin hyödyllistä, jos strategiset aloitteet, kuten biodiversiteettistrategia, Pellolta pöytään -strategia tai kiertotaloutta koskeva EU:n toimintasuunnitelma, jotka komissio on esittänyt Euroopan vihreän kehityksen ohjelman täytäntöön panemiseksi, integroitaisiin yksityiskohtaisine vaatimuksineen kahdeksanteen ympäristöohjelmaan ja hyväksyttäisiin sen yhteydessä. Lisäksi neuvosto ja Euroopan parlamentti voisivat kahdeksannen ympäristöohjelman kautta velvoittaa komission Euroopan vihreän kehityksen ohjelman vakiinnuttamiseen ja syventämiseen antamalla sille nimenomaiseksi tehtäväksi esittää viimeistään uuden toimikauden alkuun mennessä säädösehdotus ”EU:n toimintaohjelma 2050” (muutettu ja laajennettu Euroopan vihreän kehityksen ohjelma), jonka myötä kahdeksanteen ympäristöohjelmaan lisättäisiin konkreettisen ja yksityiskohtaisen toimenpideluettelon sisältävä liite. Tällaisia toimia ei kuitenkaan kaavailla.

1.5

ETSK kehottaakin käymään periaatekeskustelua ympäristöohjelmien merkityksestä ja hyödystä ja toistaa kehotuksensa laatia erillinen ”EU:n kestävän kehityksen toimintaohjelma 2050”. Komitean mielestä Euroopan vihreän kehityksen ohjelma tarjoaa tätä varten hyvän ja vakaan perustan.

2. Lausunnon taustaa

EU:n ympäristöalan toimintaohjelma

2.1

EU-tasolla on toteutettu ympäristöalan toimintaohjelmia 1970-luvun alkupuolelta lähtien, ja seitsemäs ympäristöä koskeva toimintaohjelma päättyi 31. joulukuuta 2020.

2.2

Komissio panee merkille ehdotuksessaan kahdeksannesta ympäristöalan toimintaohjelmasta, että ympäristöohjelmat ”ovat ohjanneet EU:n ympäristöpolitiikan kehitystä”. Se kuitenkin myös myöntää epäsuorasti, ettei kyseisillä ohjelmilla ole viime kädessä ollut luvattua vaikutusta. Komissio toteaakin, että ”luonnonsuojeluun ja terveyteen liittyvissä toimissa sekä ympäristönäkökohtien sisällyttämisessä muuhun politiikkaan ei ole edistytty riittävästi”. Se viittaa Euroopan ympäristökeskuksen 4. joulukuuta 2019 julkaisemaan raporttiin ”Euroopan ympäristö – nykytila ja tulevaisuudennäkymät vuonna 2020” (The European Environment – state and outlook, SOER 2020), jonka mukaan ”[y]mpäristöön, ilmastoon ja kestävyyteen kohdistuu tällä hetkellä ennennäkemättömän laajoja ja kiireellisiä haasteita, jotka vaativat välittömiä ja yhtenäisiä toimia ja systeemisiä ratkaisuja”. ”Jos nykyinen kasvumalli jatkuu, ympäristöpaineiden odotetaan lisääntyvän entisestään, mikä aiheuttaa suoria ja välillisiä haittavaikutuksia ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille. Tämä koskee erityisesti aloja, joiden ympäristövaikutukset ovat suurimmat, eli elintarvike-, liikkuvuus- ja energia-alaa sekä infrastruktuureja ja rakennuksia.”

2.3

Tämä toteamus vastaa Euroopan kestävän kehityksen raporttia 2020 (Europe Sustainable Development Report), jonka Sustainable Development Solutions Network -verkosto (SDSN) ja Euroopan ympäristöpolitiikan instituutti julkaisivat viime joulukuussa. Yksi kyseisen raportin tärkeimmistä päätelmistä on, että Euroopalla on kestävän maatalouden sekä elintarvikkeiden, ilmaston ja biologisen monimuotoisuuden aloilla edessään suurimmat kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseen liittyvät haasteet.

2.4

Komissio toteaa hyväksyneensä 11. joulukuuta 2019 julkaistun Euroopan vihreän kehityksen ohjelman myötä kunnianhimoisen suunnitelman, jonka avulla a) EU:sta tehdään ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa vuoteen 2050 mennessä, b) suojellaan, säilytetään ja parannetaan EU:n luonnonpääomaa ja c) suojellaan kansalaisten terveyttä ja hyvinvointia ympäristöön liittyviltä riskeiltä ja vaikutuksilta.

2.5

Neuvosto, Euroopan parlamentti ja alueiden komitea ovat kuitenkin pyytäneet komissiota esittämään ehdotuksen kahdeksanneksi ympäristöohjelmaksi, joka neuvoston ja Euroopan parlamentin on tämän jälkeen määrä hyväksyä. Komissio esitti käsillä olevassa lausunnossa tarkastelevan asiakirjan ”Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös vuoteen 2030 ulottuvasta yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta” (kahdeksas ympäristöohjelma) 14. lokakuuta 2020 eli lähes vuosi Euroopan vihreän kehityksen ohjelman julkaisun jälkeen ja vain kaksi ja puoli kuukautta ennen seitsemännen ympäristöohjelman päättymistä.

Kahdeksannen ympäristöalan toimintaohjelman sisältö

2.6

Ehdotetussa päätöksessä kahdeksannesta ympäristöalan toimintaohjelmasta on vain kuusi artiklaa.

2.7

Ehdotuksen 2 artiklassa luetellaan jo tunnetut ja myös neuvoston ja Euroopan parlamentin hyväksymät EU:n ympäristötavoitteet, kuten kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen, ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä, ilmastonmuutokseen sopeutuminen, myrkyttömään ympäristöön tähtäävä saasteettomuustavoite sekä luonnon monimuotoisuuden suojeleminen, säilyttäminen ja ennallistaminen, ja todetaan näiden olevan kahdeksannen ympäristöohjelman ensisijaiset aihekohtaiset tavoitteet. Toisin kuin seitsemännessä ympäristöohjelmassa, konkreettisia välineitä tai toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseksi tai muita ympäristötoimia ei kuitenkaan mainita. Tämä on yllättävää etenkin siksi, että tavoitteet ovat osittain huomattavan kunnianhimoisia. Pyrkimyksenä on esimerkiksi ”eteneminen kohti uusintavaa kasvumallia, jossa maapallolle annetaan enemmän kuin siltä otetaan” (1).

2.8

Ehdotuksen 3 artiklassakin mainitaan vain jo pitkään tiedossa olleet ”edellytykset”, jotka ovat välttämättömiä ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Niitä ovat muun muassa

—	unionin ympäristö- ja ilmastolainsäädännön täytäntöönpano vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla

—	vahvistettujen ensisijaisten tavoitteiden valtavirtaistaminen kaikkiin asiaankuuluviin strategioihin, lainsäädäntöaloitteisiin ja muihin aloitteisiin, ohjelmiin, investointeihin ja hankkeisiin unionin tasolla sekä kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla

—	ympäristön kannalta haitallisten tukien asteittainen lakkauttaminen unionin ja jäsenvaltioiden tasolla.

2.9

Ehdotuksen 4 artiklassa kuvataan kahdeksannen ympäristöohjelman varsinainen painopiste. Se perustuu lupaukseen laatia parannettu seuranta- ja raportointikehys, jonka avulla poliittisten päättäjien ja myös kansalaisten on määrä saada parempi yleiskuva edistymisestä (tai puutteista). Ehdotuksessa todetaan, että esimerkiksi neuvosto ja ETSK ovat kehottaneet mittamaan taloudellista suorituskykyä ja yhteiskunnallista edistystä ”bkt:n lisäksi” muillakin indikaattoreilla. Lisäksi on tarkoitus laatia ”pääindikaattoreita”, jotta esim. luonnon monimuotoisuutta tai kiertotaloutta voidaan seurata paremmin. Euroopan ympäristökeskukselle ja Euroopan kemikaalivirastolle annetaan tässä yhteydessä avainrooli, minkä vuoksi niiden henkilöstöä olisi lisättävä.

2.10

Ehdotuksen 5 artiklassa todetaan lopuksi, että komissio suorittaa 31. maaliskuuta 2029 mennessä kahdeksannen ympäristöohjelman arvioinnin. Väliarviointia ei näin ollen ole suunnitteilla.

2.11

Ehdotuksen 6 artiklassa säädetään voimaantulosta.

3. Huomioita

3.1

ETSK on komission kanssa samaa mieltä siitä, että ympäristöohjelmat ovat jo pitkään ohjanneet EU:n ympäristöpolitiikan kehitystä. Ympäristöpolitiikkaa 1970-, 1980- ja 1990-luvuilla ei kuitenkaan voi enää verrata nykyiseen ympäristöpolitiikkaan, mikä herättääkin kysymyksen ympäristöohjelmien roolista tai tehtävästä.

3.2

Tämän vuoksi ETSK pohtii, onko kahdeksas ympäristöohjelma todellakin tarpeen lisäponnen antamiseksi EU:n ympäristöpolitiikalle, joka on viimeistään Euroopan vihreän kehityksen ohjelman myötä noussut EU:n politiikan ehdottomaan ytimeen. Kysymys on oikeutettu erityisesti siksi, että ehdotukselle kahdeksannesta ympäristöohjelmasta ovat leimallisia pikemminkin yleiset tilannekuvaukset ja aiejulistukset kuin sisältö ja toimenpiteet. Se on toimintaohjelma ilman toimia!

3.3

ETSK:lla ei tietenkään ole epäilystäkään siitä, että 2 artiklassa mainitut painopisteet ovat hyviä ja että 3 artiklassa esiin tuodut ”edellytykset tämän ohjelman ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi” ovat oikeita. Miten ympäristöpolitiikkaa kuitenkaan edistetään niin, että kahdeksannessa ympäristöohjelmassa käytännössä vain toistetaan Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteet määrittämättä edes periaatteessa täytäntöönpanovälineitä tai -toimia, jotka olisivat neuvoston ja Euroopan päätöksellä sitovia? Mitä todellista hyötyä on jo ennestään tunnettujen ”edellytysten” pelkällä luettelemisella, jollei näiden edellytysten täyttämiseksi esitetä ja hyväksytä sitovaa suunnitelmaa?

3.4

Komission esittämä ehdotus vahvistaa entisestään ETSK:n käsitystä, jonka se on jo vuosia tuonut yhä uudelleen esiin: tietoa siitä, mitä tulisi tehdä, on riittävästi. Riittämätöntä on sen sijaan tiedossa olevien, usein jo kauan sitten päätettyjen toimenpiteiden täytäntöönpano ja poliittinen tahto. Komissio ja osittain Euroopan unionin tuomioistuinkin ovat jo vuosia valittaneet, että jäsenvaltiot ovat usein panneet puutteellisesti täytäntöön monia voimassa olevia ympäristösäädöksiä. Millään ympäristöohjelmalla ei voida korvata puutteellista täytäntöönpanoa tai puuttuvaa poliittista tahtoa.

3.5

Unionin toimielimillä ja jäsenvaltioilla on ilman ympäristöohjelmaakin riittävästi mahdollisuuksia lunastaa annetut lupaukset käytännössä. Esimerkkinä tästä on luonnon monimuotoisuutta koskeva politiikka.

3.6

Luonnon suojeleminen, säilyttäminen ja ennallistaminen on nimenomaisesti mainittu toisesta ympäristöohjelmasta (1977–1981) lähtien kaikissa (!) ympäristöohjelmissa ”ensisijaisena tavoitteena”, ja nyt jälleen kerran kahdeksannessa ympäristöohjelmassa. Tähänastisten ympäristöohjelmien puolesta ei puhu se, että luonnon monimuotoisuus on yli 40 vuotta (!) ollut kyseisten ohjelmien keskiössä, mutta komission oli todettava toukokuussa 2020 esittämässään biodiversiteettistrategiassa, että ”luonto on kriisissä”.

3.7

Kaikkien ympäristöohjelmien rinnalla on kuitenkin olemassa selkeitä ajatuksia ja ehdotuksia tilanteen korjaamiseksi. Esimerkiksi komission esittämään biodiversiteettistrategiaan (2) sisältyy pitkä toimenpideluettelo. Sekä neuvostolla että Euroopan parlamentilla olisi ollut riittävästi tilaisuuksia panna täytäntöön siihen sisältyviä konkreettisia vaatimuksia muun muassa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistuksen yhteydessä. Tähän tilaisuuteen ei tartuttu. ETSK ei ymmärrä, mitä parannuksia voitaisiin nyt saada aikaan kahdeksannella ympäristöohjelmalla, joka neuvoston ja Euroopan parlamentin on määrä hyväksyä.

3.8

On kuitenkin selvää, miten kahdeksannella ympäristöohjelmalla voisi olla lisäarvoa: jos biodiversiteettistrategia ja Pellolta pöytään -strategia (ja muut vastaavat strategia-asiakirjat), jotka komissio on esittänyt Euroopan vihreän kehityksen ohjelman täytäntöön panemiseksi, integroitaisiin konkreettisine yksityiskohtaisine vaatimuksineen virallisesti kahdeksanteen ympäristöohjelmaan, neuvosto ja parlamentti toisivat esiin kannattavansa näiden konkreettisten ehdotusten täytäntöönpanoa.

3.9

Lisäksi neuvosto ja Euroopan parlamentti voisivat kahdeksannen ympäristöohjelman kautta myös velvoittaa komission Euroopan vihreän kehityksen ohjelman vakiinnuttamiseen ja syventämiseen antamalla sille nimenomaiseksi tehtäväksi esittää viimeistään uuden toimikauden alkuun mennessä säädösehdotus ”EU:n toimintaohjelma 2050” (muutettu ja laajennettu Euroopan vihreän kehityksen ohjelma), jonka myötä kahdeksanteen ympäristöohjelmaan lisättäisiin konkreettisen ja yksityiskohtaisen toimenpideluettelon sisältävä liite.

3.10

Tällaisia toimia ei kuitenkaan nyt kaavailla, minkä vuoksi kahdeksannen ympäristöohjelman esitetyssä muodossaan mukanaan tuoma lisäarvo kaventuu seurantamallin ja raportoinnin ilmoitettuun parantamiseen. Seurannan ja hallinnoinnin parantamiseen – niin tärkeää kuin se onkin – ei kuitenkaan tarvita ”toimintaohjelmaa”.

4. Loppuhuomioita

4.1

Komissio arvioi edellisten ympäristöohjelmien ja uuden kahdeksannen ympäristöohjelman merkityksen ja vaikutuksen selvästi suuremmaksi kuin ETSK. Komitea ei esimerkiksi yhdy komission toteamukseen, jonka mukaan seitsemännessä ympäristöohjelmassa ”ennakoitiin Yhdistyneiden kansakuntien Agenda 2030 -toimintaohjelmaa”. YK:n Agenda 2030 -toimintaohjelma on aivan liian monitahoinen, jotta se voisi näkyä innovatiivisessakaan eurooppalaisessa ympäristöpolitiikassa. Kaikessa ympäristöpolitiikassa olisi luonnollisesti otettava huomioon myös köyhyys-, nälkä-, koulutus- ja sukupuolikysymykset, mutta niitä ei voida käsitellä riittävästi sen puitteissa.

4.2

Juuri tästä syystä ETSK on kehottanut EU:ta laatimaan erillisen ”EU:n toimintaohjelman 2050”, johon on luonnollisesti sisällyttävä myös vahva ympäristöulottuvuus. Edes nykyinen Euroopan vihreän kehityksen ohjelma ei ole riittävä YK:n Agenda 2030 -toimintaohjelman täytäntöön panemiseksi, sillä – niin eurooppalaisiin kuin maailmanlaajuisiin – sosiaalisiin kysymyksiin ei puututa riittävästi. ETSK haluaa kuitenkin erityisesti korostaa, että sen mielestä Euroopan vihreän kehityksen ohjelma on hyvä ja vakaa perusta kattavalle kestävän kehityksen strategialle ”EU:n toimintaohjelma 2050”.

4.3

ETSK suosittaa myös, että komission teksteissä esitettävät poliittiset tavoitteet muotoillaan siten, että Euroopan kansalaiset kykenevät hahmottamaan, miten ne voidaan saavuttaa. Kahdeksannessa ympäristöohjelmassa puhutaan sellaisen ”uusintavan kasvumallin” edistämisestä, jossa ”maapallolle annetaan enemmän kuin siltä otetaan”. Monille kansalaisille ja myös poliittisille päättäjille lienee epäselvää, mitä tarkoitetaan ”uusintavalla kasvumallilla” ja mitä tarkoittaisi päivittäisessä elämässä, että maapallolle annetaan enemmän kuin siltä otetaan.

4.4

Lisäksi ETSK suosittaa painokkaasti käynnistämään yleisen keskustelun mahdollisten tulevien ympäristöohjelmien roolista. Tässä yhteydessä olisi avuksi, että kahdeksannen ympäristöohjelman arviointi toteutettaisiin aiemmin kuin vasta yhdeksän kuukautta ennen ohjelman päättymistä.

Bryssel 27. tammikuuta 2021.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2020:0652:FIN:FI:PDF, 2 artiklan 2 kohdan c alakohta.

(2) Vuoteen 2030 ulottuva EU:n biodiversiteettistrategia, COM(2020) 380 final.