PERUSTELUT

Käsillä oleva suositus koskee päätöstä, jolla komissiolle annetaan lupa osallistua unionin puolesta kansainvälisen sokerisopimuksen (jäljempänä ’sopimus’) osittaista uudelleentarkastelua koskeviin neuvotteluihin, jotka kansainvälinen sokerineuvosto (jäljempänä ’ISC’) päätti käynnistää Yhdistyneiden Kansakuntien kauppa- ja kehityskonferenssin (UNCTAD) ohjauksessa. ISC:n 19. heinäkuuta 2019 tekemän päätöksen mukaisesti kyseisissä neuvotteluissa käsitellään hallinnollista talousarviota ja jäsenmaksuja sekä pieniä muutoksia kansainvälisen sokerijärjestön (jäljempänä ’järjestö’) tavoitteisiin ja työohjelmaan.

1.SUOSITUKSEN TAUSTA

•Vuoden 1992 kansainvälisen sokerisopimuksen uudistaminen

Euroopan unioni on kansainvälisen sokerisopimuksen, jäljempänä ’sopimus’, osapuoli.

Sopimuksen tarkoituksena on varmistaa tiiviimpi kansainvälinen yhteistyö sokeriin suoraan tai välillisesti liittyvissä asioissa maailmassa ja toimia sokerista käytävien hallitustenvälisten neuvottelujen foorumina, jotta parannettaisiin maailman sokeritaloutta, helpotettaisiin kauppaa keräämällä ja jakamalla tietoa maailman sokerimarkkinoista ja muista makeutusaineista ja edistettäisiin sokerin lisääntynyttä kysyntää erityisesti muuta kuin sen perinteistä käyttöä varten. Sopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 1993 kolmivuotiseksi kaudeksi, joka päättyi 31. joulukuuta 1995. Sopimuksen voimassaoloa on sittemmin jatkettu säännöllisin väliajoin kahdella vuodella. Viimeksi sitä jatkettiin ISC:n päätöksellä heinäkuussa 2019. Sopimus on voimassa 31. joulukuuta 2021 saakka.

Sopimuksen 8 artiklan mukaan ISC on elin, joka vastaa kaikkien niiden tehtävien hoitamisesta, jotka ovat tarpeen sopimuksen määräysten soveltamiseksi. Sopimuksen 13 artiklassa määrätään, että ISC tekee kaikki päätöksensä periaatteessa yksimielisesti, jollei sopimuksessa toisin määrätä. Jollei yksimielisyyttä saavuteta, päätökset tehdään yksinkertaisella ääntenenemmistöllä, jollei sopimuksessa vaadita määräenemmistöä.

Sopimuksen 25 artiklan mukaan järjestön jäsenillä on yhteensä 2 000 ääntä. Jokaisella järjestön jäsenellä on tietty äänimäärä, jota tarkistetaan vuosittain sopimuksessa ennakolta määrättyjen perusteiden mukaisesti.

Sopimus, ja erityisesti jäsenten keskinäinen äänten jakautuminen, joka osaltaan määrää jäsenten maksuosuuden suuruuden, ei enää vastaa todellista tilannetta maailman sokerimarkkinoilla. Tällä hetkellä unioni on selvästi suurin järjestön rahoittaja. Vuodesta 2015 lähtien järjestössä on keskusteltu työryhmätasolla mahdollisuuksista tarkistaa äänten jakautumista.

Vuonna 2017 komissio sai neuvostolta toimeksiannon aloittaa ISC:ssä sopimuksen muiden osapuolten kanssa neuvottelut sopimuksen uudistamiseksi. Tarkoituksena oli puuttua erityisesti järjestön jäsenten välisiin eroihin vaikutusvallassa, äänimäärässä ja maksuosuuksissa sekä suhteellisessa asemassa, joka jäsenillä on sokerin maailmanmarkkinoilla. Toimeksianto on voimassa 31. joulukuuta 2019 saakka. Toimeksiannon perusteella komissio on tehnyt aloitteen neuvotteluihin osallistumiseksi järjestön jäsenmaiden kanssa ja esittänyt konkreettisia muutosehdotuksia sopimuksen 25 artiklaan hallinnollisen talousarvion hyväksymisen ja maksuosuuksien vahvistamisen osalta.

ISC päätti 55. istunnossaan, joka järjestettiin 19 päivänä heinäkuuta 2019, avata neuvottelut ennen seuraavaa kokoustaan (marraskuu 2019) UNCTADin ohjauksessa. Neuvotteluissa on kyse sopimuksen osittaisesta tarkistamisesta. Painopisteinä ovat I ja VII luku, erityisesti hallinnollinen talousarvio ja jäsenten maksuosuudet. Jäsenet ovat esittäneet käsiteltäviksi myös muita pienempiä muutoksia, mukaan lukien IX ja X luku. ISC:n päätöksen mukaisesti tämä prosessi on saatettava päätökseen ennen 31. joulukuuta 2021. Tämä tarkoittaa sitä, että sopimuksen suunniteltu uudistaminen koskee äänten jakautumisen ja jäsenten maksuosuuden (VII luku) ohella myös seuraavia:

(1)järjestön päämäärät (I luku), erityisesti etanolin huomioon ottamiseksi,

(2)laajempi näkemys tiedotus- ja tutkimustoiminnasta (IX luku), erityisesti etanolin huomioon ottamiseksi,

(3)laajempi näkemys tutkimuksesta ja kehityksestä (X luku).

Sopimuksen 1 artiklassa esitettyjä järjestön päämääriä ei ole tarkoitus muuttaa siinäkään tapauksessa, että etanoli otetaan huomioon.

Järjestön uudistaminen on selkeästi unionin etujen mukaista: sen myötä voidaan ottaa huomioon käytännöt, joita unioni noudattaa muissa kansainvälisissä tuotelautakunnissa, ja kehitys, jota maailman sokerimarkkinoilla on tapahtunut vuodesta 1992. Uudistamisen odotetaan vähintäänkin lisäävän avoimuutta jäsenten äänestysvelvollisuuksien ja maksuosuuksien suhteen. Äänten jakautumista järjestössä olisi voitava mitata indikaattoreilla, joita ovat muun muassa ”kauppa”, ”kulutus”, ”tuotanto” ja ”maksukyky”. Maksukykyindikaattoria käytetään Yhdistyneissä kansakunnissa, jotta voidaan ottaa huomioon sokeriin liittyvä kehitysnäkökulma. Tämän indikaattorin avulla suurempi osa taloudellisesta vastuusta voidaan osoittaa jäsenille, jotka myös kykenevät paremmin osallistumaan järjestön talousarvion rahoittamiseen. Etanolin ottaminen virallisesti huomioon järjestön tavoitteissa ja työohjelmassa on linjassa unionin tavoitteen eli sopimuksen uudistamisen kanssa ja mukauttaa sopimuksen sisältöä olemassa olevan käytännön mukaiseksi.

•Yhdenmukaisuus kansainvälisissä perushyödykelautakunnissa sovellettavan käytännön kanssa

Kansainvälisissä perushyödykelautakunnissa, kuten kansainvälisessä viljaneuvostossa (IGC) ja kansainvälisessä oliivineuvostossa (IOC), unioni on neuvotellut sellaisesta äänioikeuksien jakautumisesta ja selkeistä vuosittaisista päivitysmekanismeista, joissa otetaan huomioon unionin suhteellinen painoarvo oliiviöljy-, oliivi- ja viljamarkkinoilla. IGC:ssä indikaattoreita ovat ”kauppa”, ”kulutus” ja ”tuotanto”. Tämä on ristiriidassa järjestön nykykäytännön kanssa: sopimuksen nojalla ei ole (vuodesta 1992 lähtien) voinut tehdä mukautuksia, jotka kuvastaisivat jäsenten aseman muutoksia maailman sokeritaloudessa. Lisäksi äänioikeuksien jakautumista ei nykyään voida laskea etukäteen jäsenten kesken, vaan laskennan on perustuttava avoimuuteen. Tämän ehdotuksen kohteena olevan sopimuksen osittaisen uudelleentarkastelun yhteydessä olisi pyrittävä saattamaan järjestön käytännöt niiden käytäntöjen mukaisiksi, joita sovelletaan muissa kansainvälisissä perushyödykelautakunnissa.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa

Sokeri on arkaluonteinen tuote unionin yhteisen kauppapolitiikan ja yhteisen maatalouspolitiikan kannalta. Unionin käymissä kansainvälisissä kauppaneuvotteluissa sokeri on keskeisellä sijalla, ja komissio seuraa tarkkaan sekä sen tuotantoa että kauppaa. Sokeri on myös tärkeä hyödyke monissa kehitysmaissa, ja sokerin kehitysnäkökulmalla on suurta merkitystä yhteiselle kauppapolitiikalle. Järjestö on puolueeton foorumi, jolla voidaan keskustella sokeriin liittyvistä kysymyksistä laajassa jäsenpaneelissa. Maailman sokerimarkkinoilla tapahtuvan kehityksen seuraaminen edistää markkinoiden hallintamahdollisuuksia yhteisen maatalouspolitiikan alalla.

2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

•Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 218 artiklan 3 kohdassa määrätään luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseksi ja – suunnitellun sopimuksen alasta riippuen – unionin neuvottelijan tai neuvotteluryhmän johtajan nimeämisestä. SEUT-sopimuksen 218 artiklan 4 kohdassa määrätään, että neuvosto voi antaa neuvottelijalle ohjeita ja nimetä erityiskomitean, jota on kuultava neuvottelujen aikana.

•Soveltaminen käsiteltävänä olevassa asiassa

Suunnitellulla neuvottelutoimeksiannolla pyritään antamaan neuvottelijoille unionin puolesta keinot saavuttaa päämäärät, jotka esitetään kohdan 1 ensimmäisessä luetelmakohdassa.

Ehdotetun päätöksen menettelyllinen oikeusperusta on näin ollen SEUT-sopimuksen 218 artiklan 3 ja 4 kohta.

•Päätelmät

Ehdotetun päätöksen oikeusperustan olisi oltava SEUT-sopimuksen 218 artiklan 3 ja 4 kohta.

·Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)

Unioni on sopimuksen osapuoli, ja sitä edustaa ISC:ssä komissio. Jäsenvaltiot eivät ole sopimuksen erillinen osapuoli. Unionin neuvottelut sopimuksen osittaisesta uudelleentarkastelusta kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan.

·Suhteellisuusperiaate

On unionin etujen mukaista muuttaa sopimusta sellaisen äänten jakautumisen aikaan saamiseksi, joka vastaa järjestön jäsenten suhteellista merkitystä sokerin maailmanmarkkinoilla, ja ottaa huomioon myös muita kysymyksiä, jotta sopimusta voidaan uudistaa. EU:n osallistuminen järjestöön hyödyttää sekä unionia että järjestön muita jäsenmaita, mutta se tulee EU:lle liian kalliiksi, koska EU:n suhteelliseen merkitykseen tehdyt muutokset eivät näy pienempänä äänimääränä ja sitä kautta pienempänä maksuosuutena. Lisäksi järjestön sellaisten muiden jäsenten maksuosuudet, jotka ovat lisänneet läsnäoloaan sokerin maailmanmarkkinoilla, eivät ole nousseet vastaavasti. Sopimuksen uudistaminen ja sopimuksen soveltamisalan laajentaminen eivät johtaisi kustannusten nousuun. Niiden odotetaan lisäävän kiinnostusta järjestöä kohtaan: mahdollisesti järjestö saa uusia jäseniä ja sen työn merkityksellisyys kasvaa.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Sidosryhmien kuuleminen

Unioni on järjestön jäsen, ja tätä jäsenyyttä ovat vuodesta 1992 lähtien kannattaneet yleisesti EU:n sokeriala ja useimmat jäsenvaltiot. Koska kyseessä on yksinomaan unionin jäsenyyden jatkaminen – tosin sellaisin säännöin, jotka on saatettu muiden sellaisten kansainvälisten perushyödykelautakuntien sääntöjen mukaisiksi, joissa EU on jäsenenä – sidosryhmien kuulemista ei pidetä välttämättömänä. EU:n suhteellisen painoarvon väheneminen EU:n sokerin maailmanmarkkinoilla olisi viime kädessä näyttävä EU:n järjestölle suorittamien maksuosuuksien maltillisena vähenemisenä.

•Vaikutustenarviointi

Täysimääräinen vaikutustenarviointi ei ole tarpeen, koska toimenpiteellä ei todennäköisesti ole merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia tai ympäristöön liittyviä vaikutuksia. Sopimuksen muuttaminen onnistuneesti merkitsisi sitä, että unionin maksuosuus järjestön talousarviota varten pienenisi. Avoimempi ja oikeudenmukaisempi äänten jakautuminen voi myös auttaa houkuttelemaan järjestöön uusia jäseniä, mikä puolestaan vähentäisi kustannuksia lisää.

Vaikka kohtuullinen ja oikeudenmukainen EU:n maksuosuus järjestön talousarviota varten on varmastikin sopimuksen muuttamisen painavin syy, uudistaminen on tarpeen myös muista kuin budjettisyistä. Yksi tärkeimmistä lähtökohdista järjestön uudistamiseksi on järjestön jäsenten tarve osallistua järjestön hallinnolliseen talousarvioon painoarvonsa mukaisesti. Tämän odotetaan myös lisäävän jäsenten aktiivisuutta järjestön toiminnassa.

4.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET

Neuvottelujen aloittamisen ei katsota vaikuttavan talousarvioon.

Suositus

NEUVOSTON PÄÄTÖS

luvan antamisesta aloittaa neuvottelut vuoden 1992 kansainvälisen sokerisopimuksen muuttamiseksi

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 218 artiklan 3 ja 4 kohdan,

ottaa huomioon Euroopan komission suosituksen,

sekä katsoo seuraavaa:

(1)Unioni on osapuolena vuoden 1992 kansainvälisessä sokerisopimuksessa 1 , jäljempänä ’sopimus’, ja jäsenenä kansainvälisessä sokerijärjestössä, jäljempänä ’järjestö’.

(2)Unioni on vuodesta 1995 lähtien hyväksynyt sopimuksen voimassaolon jatkamisen kaksivuotiskausilla. Saatuaan neuvostolta siihen luvan 2 komissio esitti 19 päivänä heinäkuuta 2019 pidetyssä kansainvälisen sokerineuvoston 55. istunnossa kantansa sen puolesta, että sopimuksen voimassaoloa jatketaan uudella kaksivuotiskaudella, joka päättyy 31 päivänä joulukuuta 2021.

(3)Sopimuksen 8 artiklan nojalla kansainvälinen sokerineuvosto, jäljempänä ’ISC’, hoitaa tai huolehtii kaikkien niiden tehtävien hoitamisesta, jotka ovat tarpeen sopimuksen määräysten soveltamiseksi. Sopimuksen 13 artiklan nojalla ISC tekee päätöksensä periaatteessa yksimielisesti. Jollei yksimielisyyttä saavuteta, päätökset tehdään yksinkertaisella ääntenenemmistöllä, jollei sopimuksessa vaadita määräenemmistöä.

(4)Sopimuksen 25 artiklan mukaan järjestön jäsenillä on yhteensä 2 000 ääntä. Jokaisella järjestön jäsenellä on tietty äänimäärä, joka tarkistetaan vuosittain sopimuksessa määrättyjen perusteiden mukaisesti.

(5)On unionin etujen mukaista osallistua kansainväliseen sokerialaa koskevaan sopimukseen, kun otetaan huomioon kyseisen alan merkitys useille jäsenvaltioille ja Euroopan sokerialan taloudelle.

(6)Sopimuksen institutionaalinen kehys ja erityisesti järjestön jäsenten keskinäinen äänten jakautuminen, joka myös määrittää jäsenten järjestölle suorittaman maksuosuuden, eivät kuitenkaan enää vastaa todellista tilannetta maailman sokerimarkkinoilla.

(7)Järjestölle suoritettavia maksuosuuksia koskevien sopimuksen sääntöjen mukaan unionin maksuosuus on vuodesta 1992 lähtien pysynyt samana, vaikka sokerin maailmanmarkkinat, ja erityisesti unionin suhteellinen asema niillä, ovat sittemmin muuttuneet huomattavasti. Tämän tuloksena unioni on viime vuosina vastannut suhteettoman suuresta osuudesta järjestön talousarviokustannuksia ja kantanut suhteettoman suuren osuuden järjestön talousarviovastuusta.

(8)Neuvoston päätöksellä (EU) 2017/2242 3 komissio sai neuvostolta toimeksiannon aloittaa neuvottelut sopimuksen muiden osapuolten kanssa ISC:ssä sopimuksen uudistamiseksi; tarkoituksena oli erityisesti puuttua järjestön jäsenten välisiin eroihin äänimäärässä ja maksuosuuksissa sekä suhteellisessa asemassa, joka jäsenillä on sokerin maailmanmarkkinoilla. Tämä toimeksianto on voimassa 31 päivään joulukuuta 2019 saakka.

(9)Neuvoston päätöksellä (EU) 2017/2242 saamansa toimeksiannon perusteella komissio osallistui neuvotteluihin järjestön jäsenmaiden kanssa ja esitti konkreettisia muutosehdotuksia sopimuksen 25 artiklaan hallinnollisen talousarvion hyväksymisen ja maksuosuuksien vahvistamisen osalta. ISC päätti 55. istunnossaan, joka järjestettiin 19 päivänä heinäkuuta 2019, avata neuvottelut sopimuksen osittaisesta uudelleentarkastelusta ennen seuraavaa kokoustaan (marraskuu 2019) Yhdistyneiden Kansakuntien kauppa- ja kehityskonferenssin (UNCTAD) ohjauksessa. Useiden järjestön jäsenmaiden pyyntöjen perusteella ISC päätti, että sen lisäksi, että tarkastellaan uudelleen sopimuksen 25 artiklaa, kuten unioni oli ehdottanut, myös muista sopimuksen aihealueista olisi käytävä virallisia neuvotteluja. Nämä muut aihealueet koskevat etenkin järjestön tavoitteita ja työn painopisteitä.

(10)ISC:n 19 päivänä heinäkuuta 2019 antaman päätöksen mukaisesti nämä neuvottelut on saatettava päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2021. Tämä määräaika tarkoittaa sitä, ettei neuvotteluja ole määrä saattaa päätökseen ennen päätöksellä (EU) 2017/2242 saadun toimeksiannon voimassaolon päättymistä. Siksi neuvostolta tarvitaan uusi toimeksianto, joka kattaa pidennetyn määräajan ja neuvottelujen laajuuden.

(11)Kaikki näissä neuvotteluissa sovitut muutokset olisi hyväksyttävä sopimuksen 44 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti. Kyseisen artiklan mukaan ISC voi määräenemmistöllä antaa järjestön jäsenille suosituksen sopimuksen muuttamisesta. Unionin, joka on ISC:n jäsen sopimuksen 7 artiklan mukaisesti, olisi voitava osallistua neuvotteluihin sopimuksen institutionaalisen kehyksen muuttamiseksi.

(12)Siksi on aiheellista, että komissiolle annetaan lupa osallistua neuvotteluihin ISC:ssä sopimuksen muuttamiseksi, että annetaan neuvotteluohjeet ja että komissio voi neuvotteluita käydessään kuulla päätöksellä (EU) 2017/2242 nimettyä erityiskomiteaa,