EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 13.11.2018

COM(2018) 850 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa

{SWD(2018) 550 final}

1.JOHDANTO

Komissio teki tammikuussa 2017 kattavan arvioinnin Bulgarian edistymisestä yhteistyö- ja seurantamekanismin käyttöönottoa vuonna 2007 seuranneiden kymmenen vuoden aikana. 1 Ottaen huomioon pitkän aikavälin näkökohdat ja huomattavan edistymisen komissio laati 17 keskeistä suositusta, joiden toteuttaminen päättäisi yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessin. Puheenjohtaja Juncker on asettanut tavoitteeksi, että yhteistyö- ja seurakuntamekanismiprosessi saadaan päätökseen vielä tämän komission toimikauden aikana. Tammikuussa 2017 esitettyjen suositusten katsotaan riittävän yhteistyö- ja seurantamekanismin päättämiseen – elleivät jotkin tapahtumat osoita selkeästi, että on tapahtunut käänne huonompaan suuntaan. Arvioinnissa korostettiin lisäksi edistymisvauhdin riippuvan siitä, miten pian Bulgaria kykenee noudattamaan suosituksia peruuttamattomalla tavalla. Suosituksissa keskityttiin erityisesti Bulgarian viranomaisilta edellytettyyn vastuullisuuteen ja tilivelvollisuuteen ja sellaisten sisäisten turvamekanismien kehittämiseen, joilla varmistettaisiin tulosten pysyvyys. Niiden avulla osoitettaisiin, että käynnissä olevia hankkeita jatketaan – jopa ilman yhteistyö- ja seurantamekanismia. Kuten neuvosto on todennut, yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki kuusi Bulgariaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla.

Komissio totesi marraskuussa 2017 antamassaan kertomuksessa 2 , että ”tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa esitettyjen suositusten osalta on edistytty merkittävästi. Erityisesti tämä koskee suositusta 1, jonka osalta uuden ylimmän tuomarineuvoston on nyt saatava aikaan tuloksia, sekä suosituksia 16 ja 17, joiden osalta olisi jatkettava myönteistä kehitystä. Myös suosituksen 4 osalta on edistytty, mutta vielä on paljon tehtävää. Vaikka komissio ei vielä tässä vaiheessa voi todeta, että yksikään arviointiperusteista olisi täytetty tyydyttävästi, se katsoo edelleen, että jatkamalla poliittista ohjausta ja sitoutumalla päättäväisesti uudistusten edistämiseen Bulgaria kykenee todennäköisesti noudattamaan myös jäljellä olevia yhteistyö- ja seurantamekanismin suosituksia lähitulevaisuudessa.” Neuvosto oli tyytyväinen huomattavaan edistymiseen, vaikka se totesikin, että tehtävää oli vielä paljon. 3  

Tässä kertomuksessa esitetään, miten tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa vahvistettujen suositusten suhteen on edistytty marraskuusta 2017 lähtien. Edellisvuosien tapaan komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Bulgarian instituutioiden kanssa. Kertomuksen laatimiseen on osallistunut myös kansalaisyhteiskunnan ja muiden sidosryhmien edustajia, esimerkiksi muita jäsenvaltioita.

2.    YLEISTILANNE

Tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa todettiin, että yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevien arviointiperusteiden osalta saavutetusta edistyksestä huolimatta tilannetta olivat haitanneet epäsuotuista olosuhteet, jotka koskivat hallinnon epävakautta, lainsäädäntöprosessin arvaamattomuutta ja uudistusten kannalta epäsuotuisaa mediaympäristöä. 4  Vaikka nämä seikat eivät sisältyneet yhteistyö- ja seurantamekanismin varsinaiseen soveltamisalaan, ne ovat kuitenkin vaikuttaneet uudistuksen etenemiseen. 

Kuluneen vuoden aikana marraskuusta 2017 lähtien Bulgarian hallinto on toiminut vakaasti, mikä on tukenut uudistusprosessia. Merkittävin yksittäinen askel on ollut yleisen korruptiontorjuntakehyksen uudistuksen hyväksyminen tammikuussa 2018. Työtä on jatkettu myös muilla aloilla, kuten aiemmin hyväksyttyjen uudistusten täytäntöönpanossa. Joillakin aloilla uudistukset ovat edelleen kesken tai keskustelu oikeasta etenemistavasta jatkuu. Lainsäädännön kehitys on aiheuttanut edelleen kiistaa joissakin tapauksissa. Lainsäädäntöprosessi on joissakin tapauksissa kyennyt reagoimaan ja mukautumaan, 5  mutta joissakin tapauksissa ristiriidat ovat jatkuneet myös lainsäädännön hyväksymisen jälkeen. 6  Kaikkiaan lainsäädäntöjärjestelmän avulla on kuitenkin saatu aikaan uudistuksia ennakoitavammalla ja vähemmän kiistanalaisella tavalla kuin aikaisemmin.

Kansainväliset tarkkailijat ovat viime vuosina havainneet Bulgarian media-alan tilanteen heikenneen merkittävästi. Media-alalle on ominaista omistussuhteiden läpinäkymättömyys ja journalististen normien heikko noudattaminen. Tilanne vaikuttaa julkisen keskustelun laatuun ja uhkaa sitä kautta rajoittaa yleisön mahdollisuuksia saada tietoa, sillä tarjolla on vain muutamia riippumattomia tietolähteitä. 7 Media-alan tilanteella on erityinen merkitys oikeuslaitoksen riippumattomuuden kannalta, sillä eräät tiedotusvälineet, joiden intressit ovat hämärän peitossa, ovat kohdistaneet hyökkäyksiä tuomareihin, ja tällaisissa tilanteissa on esiintynyt vaikeuksia tehokkaiden oikeussuojakeinojen käytössä. Ylimmällä tuomarineuvostolla on keskeinen tehtävä oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustamisessa tällaisilta hyökkäyksiltä. 8  

Yleisesti voidaan todeta, että tiedotusvälineiden ja kansalaisyhteiskunnan valmiudet asettaa vallanpitäjät vastuuseen moniarvoisessa ympäristössä, jossa ei esiinny painostusta, muodostaa keskeisen perustan yhteistyö- ja seurantamekanismin edellyttämien uudistusten toteuttamiselle ja hyvälle hallinnolle laajemminkin.

3.    ARVIO EDISTYMISESTÄ YHTEISTYÖ- JA SEURANTAMEKANISMIN ARVIOINTIPERUSTEIDEN TÄYTTYMISESSÄ YHTEISTYÖ- JA SEURANTAMEKANISMISTA TAMMIKUUSSA 2017 ANNETUSSA KERTOMUKSESSA VAHVISTETTUJEN SUOSITUSTEN PERUSTEELLA

3.1.    Ensimmäinen arviointiperuste: oikeuslaitoksen riippumattomuus

Edellisessä kertomuksessa korostettiin uuden ylimmän tuomarineuvoston valinnan merkitystä vuoden 2017 keskeisenä edistysaskeleena. Valinta tapahtui uuden ja parannetun perustuslaillisen ja oikeudellisen kehyksen puitteissa. Sen mukaan uudet jäsenet tuomareiden kiintiöön valitaan suoralla vaalilla ja kansalliskokouksen kiintiöön kansalliskokouksen kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä. Uusi ylin tuomarineuvosto aloitti toimintansa viime vuoden lokakuussa, ja sillä on keskeinen rooli sekä oikeuslaitoksen päivittäisessä hallinnossa että sen jatkuvassa uudistamisessa.

Ylin tuomarineuvosto näyttää yleisesti ryhtyneen toteuttamaan johtotehtäväänsä ammattimaisuuden ja hyvän yhteistyön hengessä ja pyrkien välttämään edellisen tuomarineuvoston toimintaa usein leimannutta voimakkaasti jakautunutta ilmapiiriä. Päätökset, jotka koskivat nimityksiä oikeuslaitoksen korkean tason virkoihin, aiheuttivat aiemmin huolta, koska ne eivät olleet läpinäkyviä ja niiden yhteydessä esiintyi väitteitä asiattomasta poliittisesta vaikuttamisesta tai taloudellisista intresseistä. Tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa todettiin sen vuoksi, että uuden ylimmän tuomarineuvoston olisi saatava aikaan tuloksia läpinäkyvien ja ansioihin perustuvien nimitysten edistämisessä.

Kuluneen vuoden aikana on nimitetty useita oikeudellisten elinten päälliköitä, eivätkä nimitykset näytä yleisesti ottaen juuri aiheuttaneen kiistaa. 9 Sofian kaupungin tuomioistuimen uuden puheenjohtajan nimitysmenettelyä ei saatu maaliskuussa päätökseen, koska ylimmän tuomarineuvoston tuomarijäsenten äänet jakautuivat. Sofian kaupungin tuomioistuimen yhteydessä esiintyi suuria skandaaleja vuosina 2014 ja 2015, ja tuomioistuimessa on sen jälkeen toteutettu yleinen uudistus uuden johdon alaisuudessa. Tuomioistuimen puheenjohtaja erosi tehtävästään henkilökohtaisista syistä kesällä 2017, eikä tuomioistuimella ole sen jälkeen ollut pysyvää johtoa. Ylimmän tuomarineuvoston on tärkeä varmistaa, että uuden puheenjohtajan nimittämismenettely on avoin ja läpinäkyvä, jotta uusi puheenjohtaja saavuttaa sekä suuren yleisön että tuomioistuimessa työskentelevien tuomareiden luottamuksen. 10  Lisäksi parhaillaan on käynnissä menettely uuden puheenjohtajan nimittämiseksi järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevään tuomioistuimeen. 11 Saatujen tietojen mukaan valmisteilla on kilpailuja työntekijöiden nimittämiseksi tuomioistuimiin, alkaen korkeimmasta kassaatiotuomioistuimesta ja kattaen lopulta kaikki oikeuslaitoksen tasot. Tällaiset kilpailut ovat olennainen osa läpinäkyvyyttä. Sen takia ylimmän tuomarineuvoston on tärkeää varmistaa, että avoimet virat voidaan kilpailujen avulla täyttää tehokkaasti ja asianmukaisesti. 12

Toinen aiemmin huolta herättänyt asia olivat kurinpitomenettelyt. Ylimmällä tuomarineuvostolla on tällä alalla vastuu yhdessä riippumattoman oikeuslaitoksen tarkastusviraston kanssa. Jälkimmäiselle myönnettiin tammikuussa 2017 lisävaltuuksia valvoa tuomareiden lahjomattomuutta muun muassa tarkastamalla henkilökohtaista varallisuutta koskevat ilmoitukset. Lisäksi tarkastusvirastolle annettiin keskeisempi rooli kurinpitomenettelyjen vireillepanossa. Ulkopuolisen asiantuntemuksen hyödyntämistä koskevan komission suosituksen perusteella on hiljattain käynnistetty hanke, joka on tarkoitus saada päätökseen vuonna 2019. Hankkeessa ovat avustaneet komission rakenneuudistusten tukipalvelu ja Euroopan neuvosto.

Ensimmäistä arviointiperustetta koskevan analyysin perusteella Bulgaria on pannut suosituksen 1 täytäntöön, ja suositusten 2 ja 3 täytäntöönpano on alkamassa. Koska osa toimista on kesken, suositusten 2 ja 3 osalta on kiinnitettävä edelleen huomiota käytännön tuloksiin, jotta tämä arvio voidaan vahvistaa. Ensimmäisen arviointiperusteen voidaan kuitenkin katsoa alustavasti täyttyneen.

3.2.    Toinen arviointiperuste: sääntelykehys

Yksi keskeisistä tammikuun 2017 kertomuksessa mainituista jäljellä olevista haasteista oli tarve poistaa Bulgarian rikoslakiin ja -menettelyihin liittyvät puutteet. Tarkoituksena oli erityisesti parantaa rikosoikeudellisen järjestelmän valmiuksia vastata korkean tason korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen vaikuttavilla toimilla.

Bulgaria on toteuttanut vuosien aikana useita käytännön lainsäädäntötoimia korjatakseen nämä ongelmat, ja vuonna 2017 se teki lisämuutoksia rikosprosessilakiin. Keskeisiin muutoksiin kuului muun muassa korkean tason korruptiotapausten siirtäminen järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevälle tuomioistuimelle sekä tiukemmat säännöt, jotka koskevat tuomioistuinten mahdollisuuksia siirtää tapauksia takaisin syyttäjälle muodollisin perustein. Tällainen tapausten siirtäminen muoto- ja menettelyvirheiden takia on nyt mahdollista vain alustavan käsittelyn yhteydessä heti oikeudenkäyntimenettelyn alussa. 13  

Nämä muutokset ovat nyt tulleet voimaan. Erityissyyttäjänvirasto on saanut lisäresursseja selviytyäkseen ylimääräisestä työtaakasta, ja lisäksi on käynnistetty menettelyjä järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevän tuomioistuimen resurssien lisäämiseksi. 14 Muutosten vaikutus tuomioistuinmenettelyjen nopeuteen on näkynyt siinä, että tapauksia on siirretty aiempaa enemmän menettelyjen varhaisvaiheessa. Tämä voi olla luonnollista siirtymävaiheessa ja johtua osittain tuomareiden varovaisesta lähestymistavasta uusien sääntöjen yhteydessä. Tilanteen odotetaan kuitenkin vähitellen vakiintuvan, kun menettelyt nopeutuvat alustavan vaiheen päätyttyä. 15  

Rikosprosessilakiin vuonna 2017 tehtyjen lainsäädäntömuutosten lisäksi kuluneen vuoden aikana on keskusteltu siitä, miten Bulgarian erittäin monimutkaista ja kaavamaista rikosoikeudenkäyntien menettelykehystä voitaisiin yksinkertaistaa. Tältä osin hyödynnetään useita analyyseja, joita ovat viime vuosina tehneet sekä Bulgarian viranomaiset että ulkopuoliset asiantuntijat ja jotka ovat liittyneet oikeuslaitoksen uudistusstrategian jatkamiseen ja erityisesti korruptiotapausten tutkintaa ja syytteeseenpanoa koskevien puitteiden parantamiseen. 16  

Keskusteluja on käyty oikeusministeriön työryhmissä, ja niihin on osallistunut oikeusalan edustajia ja tutkijoita. Vuonna 2018 on päästy yhteisymmärrykseen useista kysymyksistä, joiden osalta ei kuitenkaan ole katsottu tarpeelliseksi toteuttaa lainsäädännöllisiä jatkotoimia. 17  Niissä tapauksissa, joissa on päätetty olla antamatta lainsäädäntöä, on tärkeää harkita mahdollisia muita toimia, jotta taustalla olevat ongelmat saadaan ratkaistua.

Eräiden analyyseissa mainittujen seikkojen osalta harkitaan edelleen mahdollisia lainsäädäntötoimia. Eräs näiden ongelmien luonnetta olennaisesti kuvaava esimerkki liittyy siihen, miten oikeudenkäyntiä edeltävien toimien aloittamiskynnys olisi määriteltävä ja siihen liittyen miten esitutkinnan tuloksia olisi hyödynnettävä, sillä näistä seikoista ei säädetä rikosprosessilaissa eikä niitä varten kerättyjä tietoja voida käyttää todisteena tuomioistuimessa. Tehokkuuden osalta voidaan esittää perusteluja sekä esitutkintatulosten hyödyntämisen puolesta että sitä vastaan. Lisäksi on otettava huomioon eräät arkaluonteiset kysymykset, jotka koskevat mahdollisuutta hakea syyttäjänviraston päätöksiin muutosta oikeusteitse. 18  Toinen arkaluonteinen asia, jonka käsittelyssä ei vielä ole päästy lopputulokseen, koskee menettelyjä, joiden tarkoituksena on saattaa tuomarikunnan ylimmissä tehtävissä työskentelevät (mm. virkaa tekevä valtakunnansyyttäjä) vastuuseen silloin kun heitä syytetään vakavasta väärinkäytöksestä tai rikoksista. 19  

Rikoslain osalta hallitus valmisteli kohdennettuja muutoksia, joilla pyrittiin helpottamaan syytteeseenpanoa korruptiorikoksista julkisella sektorilla ja laajentamaan rikoslain soveltaminen kattamaan myös yksityisen sektorin korruptio. Nämä muutokset ovat osoittautuneet kiistanalaisiksi, ja niiden käsittely on edelleen kesken Bulgarian lainsäädäntöelimessä.

Päätettäessä jäljellä olevien kysymysten ratkaisemisesta on tärkeää noudattaa huolellista harkintaa ja kuulla sidosryhmiä, erityisesti kun otetaan huomioon toimenpiteiden mahdolliset seuraukset koko rikostutkintajärjestelmän ja keskeisten instituutioiden keskinäisen tasapainon kannalta. Vaikka toisessa arviointiperusteessa keskitytään mahdollisiin lainsäädäntöratkaisuihin, haasteet liittyvät läheisesti myös kolmannen ja neljännen arviointiperusteen kohteena olevien oikeuslaitoksen laajemman uudistusstrategian ja korruptiontutkinnan puitteissa ilmenneisiin kysymyksiin.

Toisen arviointiperusteen analysoinnin perusteella voidaan todeta, että Bulgaria on edistynyt merkittävästi suosituksen 4 osalta ja toteuttanut käytännön toimia parantaakseen asiaa koskevaa lainsäädäntökehystä. Useita sellaisia kysymyksiä, joilla on merkitystä myös kolmannen ja neljännen arviointiperusteen kannalta, on edelleen Bulgarian viranomaisten käsiteltävänä. Toisen arviointiperusteen voidaan katsoa alustavasti täyttyvän, mutta lainsäädäntömuutosten jatkotoimien seurantaa on vielä jatkettava.

3.3.    Kolmas arviointiperuste: oikeuslaitoksen jatkuva uudistaminen

Oikeuslaitoksen uudistamista jatketaan useilla vuonna 2014 laaditussa uudistusstrategiassa esitetyillä osa-alueilla. Hallitus on jatkanut vuoropuhelua sidosryhmien kanssa oikeuslaitoksen uudistamista käsittelevässä neuvoa-antavassa neuvostossa ja ryhtynyt julkaisemaan säännöllisesti tiedotteita uudistusprosessin edistymisestä ja sen painopisteistä. Nykyinen uudistusstrategia päättyy vuonna 2020, mutta näitä mekanismeja voitaisiin hyödyntää ponnahduslautana laajemmalle yhteiskunnalliselle keskustelulle Bulgarian oikeuslaitoksen tulevaisuudesta sekä lähtökohtana mahdollisten uudistusaloitteiden ensisijaisille tavoitteille myös vuoden 2020 jälkeen. Keskusteluun olisi hyödyllistä ottaa mukaan myös ylin tuomarineuvosto, jolla on laajat riippumattomat valtuudet oikeuslaitoksen hallinnossa Bulgariassa.

Tältä osin keskeinen kysymys on tuomioistuinten työmäärän hallinta ja siihen liittyvä tuomioistuinverkoston mahdollinen tuleva uudistaminen. Syyttäjälaitos on käynnistämässä pilottihanketta, jonka tarkoituksena on lujittaa muutamien paikallisten syyttäjänvirastojen toimintaa ensimmäisenä askeleena kohti laajempaa uudistusta. Tuomioistuinten osalta ylin tuomarineuvosto on noudattanut varovaista lähestymistapaa ja odottanut käynnissä olevan hankkeen lopputulosta. Tuomioistuinverkoston yleinen uudistus vaikuttaa lyhyellä aikavälillä yhä epätodennäköisemmältä. Sen sijaan on toteutettu aloitteita, joiden tarkoituksena on jakaa uudelleen tuomioistuinten työmäärää siviilioikeudellisissa asioissa lainsäädäntömuutoksen kautta, jotta voidaan siirtää tapauksia kaikkein kuormitetuimmilta (yleensä Sofiassa sijaitsevilta) tuomioistuimilta muille tuomioistuimille. Tämän hallituksenkin tukeman lähestymistavan seurauksena kansalliskokous on hiljattain hyväksynyt käytännön muutoksia. 20  Näiden lainsäädäntöaloitteiden lisäksi ylin tuomarineuvosto on hiljattain käynnistänyt useita menettelyjä tuomioistuinten virkojen siirtämiseksi suurimpiin tuomioistuimiin Sofiassa. Nämä lainsäädäntö- ja hallintotoimet ovat tärkeitä, jotta kyseisten tuomioistuinten paineita voidaan keventää lyhyellä aikavälillä. Pitkällä aikavälillä tarvitaan myös rakenteellisia toimia, jotta voidaan varmistaa oikeuslaitoksen tuloksellinen ja tehokas toiminta. 21  

Toinen keskeinen oikeuslaitoksen uudistamisstrategiaan sisältyvä toimintalinja koskee parannuksia kehykseen, jolla säännellään korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien tapausten oikeudellisia jatkotoimia. Useita jäsenvaltioita edustavien kokeneiden syyttäjien ryhmä laati vuonna 2016 komission rakenneuudistusten tukipalvelun tuella kertomuksen Bulgarian syyttäjälaitoksesta ja esitti Bulgarian viranomaisille useita suosituksia. Joulukuussa 2016 julkaistun kertomuksen suositukset muodostivat perustan Bulgarian viranomaisten vuonna 2017 esittämälle etenemissuunnitelmalle. Useiden suositusten pohjalta on sittemmin toteutettu käytännön jatkotoimia, kuten lujitettu järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevän syyttäjänviraston valtuuksia siten, että se vastaa nyt myös korkean tason korruptiosta. Jotkin suositukset eivät ole saaneet viranomaisten tukea. Bulgarian viranomaiset pitivät ongelmallisina erityisesti suosituksia, joiden mukaan syyttäjälaitoksen johtotason olisi osallistuttava tiiviimmin käytännön tapauksiin. Viranomaisten mukaan tällainen johtotason roolin virallinen tunnustaminen yksittäisten tapausten osalta vaikuttaisi paluulta järjestelmään, joka koettiin aiemmin haitalliseksi. 22 Bulgarian viranomaiset ovat toteuttaneet useiden suositusten pohjalta käytännön toimia, kuten harkinneet mahdollisia lainsäädäntömuutoksia, joista osa on edelleen kesken 23 , ja useita organisaatioon liittyviä toimenpiteitä ensisijaisesti syyttäjälaitoksessa. Tämän työn vaikutukset tulevat näkyviin vasta vähitellen, ja ne edellyttävät jatkuvaa keskittymistä hallinnon rooliin syyttäjälaitoksessa, jotta voidaan varmistaa toimenpiteiden pysyvyys. 

Syyttäjälaitosta koskeva riippumaton analyysi vuonna 2016 oli erittäin laaja-alainen hanke. Sen lisäksi Bulgarian viranomaiset toteuttivat itse vastaavia toimenpiteitä, jotka perustuivat edellisissä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa esitettyihin suosituksiin. Bulgaria laati erityisesti erillisen analyysin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelemistä asioista, joissa oli havaittu puutteita rikosten tehokkaassa tutkinnassa Bulgariassa. Tavoitteena oli havaita sellaiset toistuvat ongelmat, jotka voitaisiin ratkaista lainsäädäntö- tai muilla toimenpiteillä. Tämän työn ohella vuonna 2017 laadittiin etenemissuunnitelma, jossa esitettiin useita toimintalinjoja ja jota on hyödynnetty edellä mainitussa lainsäädäntömuutosten käsittelyssä erilaisten johtotasoa ja organisaatiota koskevien toimenpiteiden lisäksi. 24 .

Kolmannen arviointiperusteen analysoinnin perusteella Bulgaria on edistynyt huomattavasti, ja suositusten 5, 6, 7 ja 8 täytäntöönpano on alkamassa. Osa muutoksista on edelleen kesken, joten tämän arvion vahvistamiseksi tarvitaan jatkuvaa seurantaa.

3.4.    Neljäs arviointiperuste: korkean tason korruptio

Bulgariassa tehtiin tammikuussa 2018 korruptiontorjuntalainsäädännön kattava uudistus. Uudella lailla toteutetaan eturistiriitojen, laittoman vaurastumisen ja korruption ehkäisemistä koskevan lainsäädäntökehyksen kattava uudistaminen. Sillä perustetaan uusi yhtenäinen korruptiontorjuntavirasto, joka vastaa korkeiden virkamiesten eturistiriitojen ja yksityisen varallisuuden tarkistamisesta, tällaisten virkamiesten mahdollisia väärinkäytöksiä koskevien väitteiden tutkimisesta, korruption torjunnan edistämisestä yleisesti sekä laittomien varojen takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevien menettelyjen toteuttamisesta. Uuteen virastoon on yhdistetty useita olemassa olevia instituutioita, ja se on nyt täydessä toimintavauhdissa. Virastoon on myös yhdistetty aiemmin kansallisen turvallisuuden viraston alaisuudessa toiminut osasto, ja sillä on toimivalta avustaa syyttäjälaitosta korkean tason korruptiota koskevien epäilyjen tutkinnassa. Vaikka uudella virastolla ei ole itsenäisiä rikostutkintavaltuuksia (nämä kuuluvat lainvalvontaviranomaisille ja syyttäjälaitokselle), sillä on laajat valtuudet toteuttaa valvonta- ja tiedustelutoimenpiteitä toimivaltansa puitteissa. Uuteen virastoon on siirretty myös aiemmin toimineen, rikoksella saatujen varojen takavarikoinnista vastaavan toimikunnan henkilöstö, resurssit ja valtuudet. Se on nyt tärkein laittomien varojen takavarikoinnista ja menetetyksi tuomitsemisesta vastaava virasto Bulgariassa.

Uudella lailla varmistettiin henkilöstön ja lainsäädäntökehyksen vahva jatkuvuus. Maaliskuussa kansalliskokous valitsi rikoksella saatujen varojen takavarikoinnista vastaavan toimikunnan entisen päällikön uuden viraston johtoon kilpailumenettelyllä, jossa oli mukana kaksi hakijaa. 25 Varajohtaja ja muut kolme hallintoneuvoston jäsentä nimitettiin sen jälkeen vasta valitun johtajan ehdotuksesta samanlaisella menettelyllä. Menettely toteutettiin läpinäkyvällä tavalla, mutta lain mukainen menettely aiheutti hyväksymisensä yhteydessä kuitenkin kiistaa, koska sen mukaan hallintoneuvosto valitaan kansalliskokouksessa yksinkertaisella enemmistöllä. 26  Sen vuoksi on tärkeää, että uusi johto kykenee luomaan viraston toiminnan hallinnoinnissa riippumattomuuden ja puolueettomuuden ilmapiirin.

Uuden viraston keskeisenä haasteena on hallinnoida tehokkaasti laajaa vastuualuettaan, joka kattaa muun muassa ehkäisevän toiminnan ja tutkintaan ja varojen takavarikointiin liittyvät toimet. On myös tärkeää varmistaa, että kaikki yleisen strategisen lähestymistavan toimintalinjat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että eri tehtävät erotetaan tarvittaessa selvästi toisistaan. 27 Tässä yhteydessä erillisen haasteen muodostaa tarve viestiä yleisön kanssa tehokkaasti ja avoimesti viraston eri tehtävistä, jotta voidaan lisätä yleisön luottamusta viraston riippumattomuuteen ja välttää roolien sekoittuminen. 28  

Hallitus on pyrkinyt tukemaan uuden viraston keskittymistä korkean tason virkamiehiin päivittämällä ja selkeyttämällä valtionhallinnon sisäisiä tarkastusvirastoja koskevaa lainsäädäntökehystä. Kehys sisältää muun muassa uudet ja laajemmat valtuudet tarkastaa julkishallinnon työntekijöiden antamia ilmoituksia eturistiriidoista ja varoista, ja sen täytäntöönpano on käynnissä. Tarkastusvirastoille on tarkoitus osoittaa lähikuukausina lisää henkilöstöä. Uusissa säännöissä myös vahvistetaan pääministerin kanslian alaisuudessa toimivan ylimmän tarkastusviraston koordinointitehtävää ja selkeytetään tarkastajien työhön ja pätevyysvaatimuksiin sovellettavia sääntöjä.

Peräkkäisissä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on keskeiseksi ongelmaksi mainittu se, että Bulgariassa ei ole annettu johdonmukaisesti tuomioita korkean tason korruptiotapauksissa. Syyttäjänvirasto tarkasteli vuonna 2016 päätöksen saatujen korruptiotapausten otosta havaitakseen ongelmat, jotka haittasivat syytteeseenpanon onnistumista tällaisissa tapauksissa. Tarkastelun pohjalta toteutettiin useita toimenpiteitä, joista osaan liittyi mahdollisten lainsäädäntömuutosten pohdinta. Tavoitteena oli parantaa Bulgarian rikosoikeusjärjestelmän valmiuksia puuttua tehokkaasti korkean tason korruptioon. 29  

Korruption tutkinta- ja syytteeseenpanotoimia koskevan kehyksen parantamista olisi jatkettava, jotta Bulgaria kykenee saamaan aikaan käytännön tuloksia ja esittämään niistä vakuuttavaa näyttöä. Tässä yhteydessä tapausten edistymistä koskeva avoin viestintä on tärkeä osa vastuuvelvollisuutta kansalaisia kohtaan. Bulgarian viranomaiset tarkastelevat teknisiä käytännön vaihtoehtoja tarjotakseen yleisölle aiempaa avoimempaa tietoa hyödyntämällä saavutettua edistystä, joka pantiin merkille marraskuussa 2017 annetussa kertomuksessa.

Neljännen arviointiperusteen analysoinnin perusteella Bulgaria on edistynyt huomattavasti suositusten 9, 10, 11 ja 12 osalta. Bulgarian viranomaisten on saatava aikaan konkreettista näyttöä käytännön tuloksista, josta ovat osoituksena korkean tason korruptiotapauksissa annetut lopulliset tuomiot. Uusi korruptiontorjuntaa koskeva institutionaalinen kehys edellyttää jatkuvaa seurantaa, sillä saavutettu edistyminen on saatava vakiinnutettua.

3.5.    Viides arviointiperuste: korruptio yleensä, mukaan lukien korruptio paikallistasolla ja maan ulkorajoilla

Bulgaria on osana viime vuosina toteutettua julkisen hankintajärjestelmänsä laajempaa uudistusta ottanut käyttöön uuden järjestelmän, jossa julkisiin hankintamenettelyihin kohdistetaan ennakkotarkastuksia, jotta tarkastusten tuloksellisuutta voidaan parantaa ja niiden jatkotoimia tehostaa. Koska kyseessä on erittäin riskialtis ala, tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa suositettiin ulkoisen arvioinnin toteuttamista uuden järjestelmän toiminnasta sen vaikuttavuuden tarkistamiseksi ja mahdollisten puutteiden havaitsemiseksi. Bulgarian viranomaiset ovat nyt käynnistäneet arvioinnin. Se toteutetaan yhteistyössä Maailmanpankin kanssa, ja sen on tarkoitus valmistua vuoden 2019 alussa. Arviointi on tärkeä askel kohti korruption ehkäisemistä julkisissa hankintamenettelyissä.

Korruption torjunnan vastaisista toimista vastaava kansallinen neuvosto käynnisti vuonna 2017 arvioinnin alakohtaisista korruptiontorjuntasuunnitelmista kaikkein riskialttiimmilla valtionhallinnon aloilla. Arvioinnin jälkeen neuvosto antoi horisontaalisia ohjeita suunnitelmien jatkokehittämistä varten. Tämän työn tarkoituksena on levittää hyviä toimintatapoja, jotka perustuvat osin sisäministeriössä saatuihin kokemuksiin. Ministeriö on kehittänyt vuodesta 2015 lähtien kattavaa ohjelmaa, johon sisältyy kohdennettuja korruptiontorjuntatoimia. 30  Uudet ohjeet muodostavat selkeämmän kehyksen ennalta ehkäisevälle työlle useilla hallinnon aloilla sekä selkeät vastuulinjat ja standardit toimenpiteiden määrittelyä, niitä koskevia jatkotoimia ja niistä raportoimista varten. Ohjelmaa pannan nyt täytäntöön kaikilla valtionhallinnon aloilla. 31  

Korruptiontorjuntatoimista vastaava kansallinen neuvosto jatkaa toimintaansa. Se on yleisesti vastuussa toimien ohjaamisesta, ja samalla se toimii hyödyllisenä yhdyssiteenä hallinnon, kansalaisyhteiskunnan ja oikeuslaitoksen välillä. Neuvosto on myös keskeinen foorumi, jonka kautta voidaan yleisesti valvoa ja arvioida kansallisen korruptiontorjuntastrategian täytäntöönpanoa. 32  

Viidennen arviointiperusteen analyysin perusteella Bulgaria on edistynyt huomattavasti suositusten 13, 14 ja 15 osalta. Yleisesti ottaen Bulgarian viranomaisten on toteutettava näihin asioihin liittyviä jatkotoimia pitkällä aikavälillä, jotta se voi osoittaa saaneensa aikaan konkreettisia tuloksia.

3.6.    Kuudes arviointiperuste: järjestäytynyt rikollisuus

Aiemmissa kertomuksissa todettiin Bulgarian edistyneen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, mutta mainittiin eräitä jäljellä olevia ongelmia, joita oli seurattava. Ensimmäinen niistä koski sellaisen järjestelmän käyttöönottoa, joka varmistaisi läpinäkyvyyden järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa saavutettua edistymistä koskevassa raportoinnissa. Marraskuussa 2017 annetussa kertomuksessa todettiin jonkin verran edistystä jo tapahtuneen tältä osin. Lisäksi käynnissä on uusia toimia, jotka kattavat myös korkean tason korruptiotapaukset. 33

Toinen ongelma liittyi varojen takavarikointia koskevan lainsäädännön tarkistamiseen, joka on tarpeen, jotta voidaan varmistaa laittomien varojen takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevan järjestelmän yleinen tuloksellisuus. Nämä muutokset toteutettiin, ja ne on sisällytetty vuoden 2018 alussa hyväksyttiin uuteen lainsäädäntökehykseen.

Kuudennen arviointiperusteen analysoinnin pohjalta tässä kertomuksessa vahvistetaan marraskuussa 2017 annetun kertomuksen päätelmä, että Bulgaria on edistynyt huomattavasti suosituksen 16 osalta ja pannut suosituksen 17 täytäntöön. Kuudennen arviointiperusteen voidaan katsoa alustavasti täyttyvän.

4.    PÄÄTELMÄT

Bulgaria on marraskuusta 2017 lähtien jatkanut 12 kuukauden ajan pyrkimyksiään panna tammikuun 2017 kertomuksessa esitetyt suositukset täytäntöön.

Tässä kertomuksessa esitetyn arvioinnin perusteella komissio katsoo, että useita suosituksia on jo toteutettu ja useiden suositusten täytäntöönpano on pian alkamassa. Näin ollen komissio toteaa, että ensimmäinen, toinen ja kuudes arviointiperuste voidaan katsoa alustavasti täytetyiksi. Koska osa muutoksista on vielä kesken, tilannetta on seurattava jatkuvasti tämän arvioinnin vahvistamiseksi. Komissio on varma siitä, että Bulgaria kykenee panemaan kaikki jäljellä olevat suositukset täytäntöön.

Jos Bulgaria toteuttaa määrätietoisesti jäljellä olevia suosituksia koskevia jatkotoimia, se ottaa tärkeän askeleen kohti useiden jäljellä olevien haasteiden ratkaisemista. Bulgarian on saatava aikaan enemmän konkreettisia tuloksia saavutetun edistymisen lujittamiseksi. Myönteistä kehityssuuntausta on jatkettava yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa, ja Bulgarian viranomaisten on itse jatkettava edistymisen seurantaa mekanismin päättymisen jälkeen. Bulgarian viranomaisten, suuren yleisön ja kansalaisyhteiskunnan harjoittamalla avoimella raportoinnilla on merkittävä rooli kansallisen tason valvonnan sisäistämisessä ja tarvittavien takeiden antamisessa, jotta Bulgaria voi jatkaa edistyksen ja uudistusten tiellä.

Komissio seuraa tiiviisti edistymistä myös jatkossa ja laatii vielä yhden arvioinnin edistymisestä ennen toimikautensa päättymistä. Komissio olettaa, että yhteistyö- ja seurantamekanismi voidaan siinä vaiheessa saattaa päätökseen Bulgarian osalta. Tämän tavoitteen mukaisesti komissio kehottaa Bulgariaa jatkamaan nykyistä myönteistä kehitystä kohti kaikkien jäljellä olevien suositusten täytäntöönpanoa.

(1)

     COM(2017) 43. Unionin neuvoston 17. lokakuuta 2006 antamien päätelmien (13339/06) jälkeen mekanismi perustettiin neuvoston 13 päivänä 2006 tekemällä päätöksellä (C(2006) 6570).

(2)

     COM(2017) 750.

(3)

     Neuvoston päätelmät yhteistyö- ja seurantamekanismista, 12.12.2017.

(4)

     COM(2017) 43.

(5)

     Rikoslain muutokset, joiden tarkoituksena oli puuttua korruptioon yksityisellä sektorilla, herättivät laajalti vastustusta liike-elämän järjestöjen ja oikeusalan asiantuntijoiden keskuudessa. Sen takia kansalliskokouksen oikeudellisten asioiden valiokunta käynnisti säädösluonnoksesta ylimääräisen kuulemiskierroksen.

(6)

     Esimerkiksi hallintomenettelylain muutokset, jotka hyväksyttiin kesällä 2018 huolimatta kansalaisjärjestöjen vastalauseista, jotka koskivat etenkin oikeussuojan saatavuutta, edellyttivät presidentin veto-oikeuden ohittamista. Muutokset on sittemmin viety perustuslakituomioistuimeen, jotta se tarkastaisi, ovatko ne perustuslain mukaisia.

(7)

     Toimittajat ilman rajoja -järjestön lehdistönvapausindeksin mukaan Bulgaria on vuonna 2018 sijalla 111 kaikkiaan 180 maasta. Tämä on huonoin sijoitus kaikista EU:n jäsenvaltioista ja kuvastaa tilanteen merkittävää heikkenemistä viime vuosina. Vuonna 2013 Bulgaria oli sijalla 87. Ks. https://rsf.org/en/ranking Ks. myös tiedotusvälineiden moniarvoisuuden seurantavälineen vuoden 2016 tulokset: http://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2016-results/bulgaria/

(8)

     Ilmoitusten mukaan ylimmässä tuomarineuvostossa on joissakin tapauksissa ollut vaikea päästä tarvittavaan yhteisymmärrykseen asianmukaisista toimista. Tuomarineuvoston jäsenet ovat esittäneet, että on löydettävä tasapaino yhtäältä oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja toisaalta sen välillä, että on tiedotusvälineiden oikeutetun edun mukaista voida raportoida oikeudellisista asioista. Koska tällaisissa tapauksissa on noudatettava johdonmukaista linjaa, ylin tuomarineuvosto on laatinut yhteisesti sovitut standardit, joita on tarkoitus hyödyntää tulevissa tapauksissa.

(9)

     Korkeimman hallinto-oikeuden uuden presidentin nimitys saatiin päätökseen vuonna 2017, ja se käsiteltiin jo marraskuussa 2017 annetussa kertomuksessa.

(10)

     Käynnissä on nyt toinen menettely, jossa virkaan on tarjolla kaksi ehdokasta.

(11)

     Tällä erityistuomioistuimella on Bulgarian oikeusjärjestelmässä keskeinen rooli, koska se käsittelee kaikki järjestäytynyttä rikollisuutta ja – viime marraskuusta lähtien – korkean tason korruptiota koskevat asiat.

(12)

     Aiemmin pitkäaikaisia siirtoja toisiin tehtäviin käytettiin usein vaihtoehtoisena keinona ylentää tuomareita. Tämä aiheutti kuitenkin epäilyjä mahdollisista tuomareiden riippumattomuutta uhkaavista riskeistä. Sidosryhmät ovat tuoneet esiin riskin, että tällaiset toimintatavat saatetaan ottaa uudelleen käyttöön vuonna 2017 tapahtuneiden lainsäädäntömuutosten seurauksena. Tuolloin kumottiin vuoden 2016 uudistuksen yhteydessä käyttöön otetut säännökset, joiden tarkoituksena oli säädellä toisiin tehtäviin siirron kestoa.

(13)

     Ks. COM(2017) 750, s. 4, ja SWD(2017)700, s. 6–7.

(14)

     Sidosryhmät ovat ilmaisseet huolensa järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevän tuomioistuimen tuomareiden nimitysten viivästymisestä, mutta nimitysmenettelyn on sittemmin ilmoitettu käynnistyneen.

(15)

     Bulgarian viranomaiset ovat ilmoittaneet odottavansa lähikuukausina selkeitä myönteisiä tuloksia eli oikeudenkäyntimenettelyjen yleistä nopeutumista.

(16)

     Ks. myös 3.3 ja 3.4 kohta jäljempänä.

(17)

     Esimerkki kysymyksestä, joka on päätetty ratkaista muutoin kuin lainsäädäntötoimin, koskee syytteiden sisältöä ja muotoa. Valtakunnansyyttäjä on pyytänyt korkeimmalta kassaatiotuomioistuimelta tulkintaratkaisua oikeusperustan selkeyttämiseksi. Toinen kysymys, jonka osalta Bulgarian viranomaiset päättivät olla toteuttamatta jatkotoimia, liittyy suosituksiin johdon tiiviimmästä osallistumisesta käytännön tapauksia koskeviin päätöksiin syyttäjänvirastossa. Bulgarian viranomaiset pitivät asiaa mahdollisesti ongelmallisena, kun otetaan huomioon maan tilanne.

(18)

     SWD(2018) 550, s. 9.

(19)

     Virkaa tekevää valtakunnansyyttäjää koskevien tehokkaiden tutkintamekanismien puute oli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan Bulgarian rikosoikeusjärjestelmän keskeisimpiä ongelmia vuonna 2009 käynnistyneessä merkittävässä tapauksessa, jonka jatkotoimia Euroopan neuvosto seuraa edelleen. Ks. Kolevi v. Bulgaria, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-95607"]} ) .

(20)

     Siviiliprosessilakiin on tehty muutoksia tuomiovallan kohdentamiseksi uudelleen tietyntyyppisissä kuluttaja- ja vakuutusriidoissa. Harkittavana on myös muita muutoksia, joissa voidaan hyödyntää komission rakenneuudistusten tukipalvelun teknistä tukea.

(21)

     Tärkeä osa tällaisia uudistuksia on sähköiseen oikeudenkäyttöön perustuvien ratkaisujen kehittäminen tuomioistuinverkoston laajemman rakenneuudistuksen yhteydessä. Ylin tuomarineuvosto on käynnistänyt jälleen toimenpiteitä tällä alalla. Edellinen tuomarineuvosto käynnisti EU:n rahoituksen turvin useita hankkeita, jotka ovat kuitenkin viivästyneet merkittävästi.

(22)

     Viime aikojen uudistuksissa on päinvastoin pyritty laajentamaan yksittäisten syyttäjien riippumattomuutta koskevia muodollisia takeita.

(23)

     Ks. 3.2 jakso edellä.

(24)

     Oikeusministeriö ja syyttäjänvirasto laativat hiljattain kehyksen, joka koskee tällaisiin tapauksiin liittyviä koordinoituja jatkotoimia Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa.

(25)

     Ehdokas sai kansalliskokouksessa laajan enemmistön tuen.

(26)

     Laki hyväksyttiin aluksi joulukuussa 2017, mutta Bulgarian presidentti käytti veto-oikeuttaan useiden ongelmallisten kysymysten takia, joista osan olivat tuoneet esiin myös opposition ja kansalaisjärjestöjen edustajat. Kansalliskokous kumosi lopulta veto-oikeuden ja hyväksyi lain tammikuussa 2018.

(27)

     Viraston odotetaan olevan keskeisessä roolissa laajemman korruptiontorjuntastrategian kehittämisessä ja sitä koskevassa viestinnässä. Samanaikaisesti useat erittäin arkaluonteiset tehtävät, jotka liittyvät korruptiontorjuntatutkimuksiin ja varojen menetetyksi tuomitsemista koskeviin menettelyihin, edellyttävät huolellista hallinnointia, jotta voidaan varmistaa luottamuksellisuus sekä asianmukainen avoimuus ja vastuuvelvollisuus koko yhteiskuntaa kohtaan.

(28)

     Tähän sisältyy myös tarve tiedottaa viraston roolista lainvalvontaoperaatioissa tavalla, joka korostaa sen riippumattomuutta.

(29)

     Nämä toimenpiteet ovat merkittävässä määrin päällekkäisiä edellä 3.2 ja 3.3 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden kanssa.

(30)

     Toiminta jatkuu edelleen sisäministeriössä. Tavoitteena on muun muassa puuttua korruptioon maan rajoilla, myös tullissa.

(31)

     Ensimmäiset uusien ohjeiden mukaiset korruptiontorjuntasuunnitelmat hyväksyttiin maaliskuussa 2018.

(32)

     Neuvostossa ovat edustettuina kaikki keskeiset hallituksen virastot, ja sen puheenjohtajana toimii korruption torjunnan kansallinen koordinaattori. Tällä hetkellä tehtävää hoitaa varapääministeri, jonka vastuualueena on oikeuslaitoksen uudistaminen.

(33)

     Ks. myös 3.4 jakso edellä.