EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 17.12.2018

COM(2018) 844 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

välittömän verotuksen alan automaattista tietojenvaihtoa koskevien tilastojen ja tietojen yleiskatsauksesta ja arvioinnista

1.JOHDANTO

Globalisoituvassa maailmassa verojärjestelmien väliset erot saattavat haitata veronkantoa, koska yritykset voivat siirtää voittojaan rajojen yli ja verovelvolliset voivat ansaita tuloja ulkomailta ilman, että niitä verotetaan, jos asiassa osallisten maiden verosäännöksiä ei noudateta. Tästä syystä veroviranomaisten välille on kehitetty erilaisia yhteistyömekanismeja, joihin viitataan ilmaisulla ”hallinnollinen yhteistyö välittömän verotuksen alalla”.

EU:ssa neuvoston direktiivi 2011/16/EU hallinnollisesta yhteistyöstä välittömän verotuksen alalla, jäljempänä ’virka-apudirektiivi’ tai ’DAC’, on jäsenvaltioiden välisen yhteistyön keskeinen väline. Direktiivillä on autettu jäsenvaltioita vuodesta 2013 saakka luomalla uudet, entistä paremmat puitteet yhteisesti laadituille työmenetelmille ja sähköisille välineille keskinäisestä avunannosta vuodesta 1977 lähtien saatujen kokemusten perusteella.

Veroviranomaisille on erittäin tärkeää saada tietoa maassa verotuksellista kotipaikkaansa pitävien verovelvollisten ulkomailla ansaitsemista tuloista ja ulkomaisesta omaisuudesta. Näin ollen tietojenvaihto verovelvollisista, joilla on rajatylittävää toimintaa, on tehokkaan hallinnollisen yhteistyön olennainen osa ja yksi virka-apudirektiivin alaan kuuluvista yhteistyömuodoista. Tietojenvaihdossa on kyse kahden maan toimivaltaisten veroviranomaisten kahdenvälisestä tietojen välityksestä, joka koskee sekä luonnollisilta että oikeushenkilöiltä perittäviin veroihin liittyviä, todennäköisesti olennaisia tietoja.

Virka-apudirektiivissä säädetään seuraavista kolmesta tietojenvaihdon muodosta: i) pyyntöön perustuva tietojenvaihto (EOIR), jolla tarkoitetaan sellaisten tietojen vaihtoa, jotka pyynnön esittävä maa ilmoittaa haluavansa tietyistä henkilöistä tai liiketoimista, ii) oma-aloitteinen tietojenvaihto (SEOI), jolla tarkoitetaan sellaisten tietojen satunnaista välittämistä, joiden uskotaan kiinnostavan vastaanottavaa maata, sekä iii) automaattinen tietojenvaihto (AEOI), jolla tarkoitetaan ennalta määriteltyjen verotietojen vaihtamista ennalta määritellyissä muodoissa ja ennalta määriteltyinä aikoina ilman toisen maan etukäteen esittämää pyyntöä.

Tässä kertomuksessa käsitellään automaattista tietojenvaihtoa. Se eroaa muista tietojenvaihdon muodoista sikäli, että se on luonteeltaan pakollista ja sen soveltamisala on muita tietojenvaihdon muotoja laajempi.

Jäsenvaltiot sopivat, että pakollinen automaattinen tietojenvaihto aloitettiin vuoden 2015 puolivälissä muissa jäsenvaltioissa verotuksellista kotipaikkaansa pitäviä verovelvollisia koskevien verotietojen osalta viidessä tulo- ja pääomalajissa (DAC1). Vuonna 2014 jäsenvaltiot sopivat direktiivin ajantasaistamisesta niin, että Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) laatima yhteinen tietojenvaihtostandardi pannaan täytäntöön EU:ssa ottamalla käyttöön finanssitilitietojen automaattinen vaihto (DAC2). Vuonna 2015 direktiiviä muutettiin jälleen siten, että automaattinen tietojenvaihto otettiin käyttöön myös veropäätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten osalta (DAC3). Automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalaa laajennettiin edelleen vuosina 2016 ja 2017 1 .

Tämä kertomus perustuu direktiivin 8 b artiklan 2 kohtaan, jossa edellytetään, että komissio antaa 1. tammikuuta 2019 mennessä kertomuksen, jossa esitetään yleiskatsaus ja arvio direktiivien DAC1, DAC2 ja DAC3 mukaisesta automaattisesta tietojenvaihdosta. Kertomuksessa kuvataan tärkeimmät havainnot automaattisen tietojenvaihdon toteuttamisesta, sen kustannuksista ja hyödyistä sekä toimista, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet vastaanotettavien tietojen hyödyntämiseksi.

Kertomus on laadittu pääasiassa jäsenvaltioiden veroviranomaisilta vuotuisessa kyselyssä saatujen tietojen ja vuosittain kerättävien tilastotietosarjojen perusteella 2 . Tarkasteltava ajanjakso ulottuu direktiivin DAC1 osalta vuodesta 2015 vuoden 2018 puoliväliin ja direktiivien DAC2 ja DAC3 osalta vuodesta 2017 vuoden 2018 puoliväliin.

On huomattava, että komissio on tämän kertomuksen laatimishetkellä toteuttamassa virka-apudirektiivin kokonaisvaltaista arviointia 3 , jossa tarkastellaan automaattisen tietojenvaihdon ohella myös kaikkia muita hallinnollisen yhteistyön muotoja.

2.DAC1

Direktiivissä DAC1 edellytetään, että jäsenvaltiot vaihtavat automaattisesti seuraavista viidestä tulo- ja pääomalajista saatavilla olevia tietoja: työtulo, johtajanpalkkiot, henkivakuutustuotteet, eläkkeet sekä kiinteän omaisuuden omistaminen ja siitä saatava tulo 4 .

Nämä tiedot on lähetettävä vähintään kerran vuodessa verovelvollisen asuinjäsenvaltiolle. Tietoja vaihdettiin ensimmäisen kerran kesäkuussa 2015, jolloin tiedot koskivat verovuotta 2014. Tietojenvaihdon aloittamiseen sovellettiin vaiheittaista lähestymistapaa, joten jäsenvaltioiden odotettiin lähettävän tiedot ainakin kolmesta virka-apudirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa mainituista viidestä tulo- tai pääomalajista vuoteen 2017 mennessä.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioilta saatuja, verovuosia 2015, 2016 ja 2017 koskevia tietoja.

2.1 Direktiivin DAC1 mukaisen tietojenvaihdon keskeiset piirteet

Kesäkuuhun 2017 mennessä jäsenvaltiot olivat vaihtaneet tietoja lähes 16 miljoonan verovelvollisen tuloista ja pääomista, joiden yhteenlaskettu arvo oli yli 120 miljardia euroa. Suurin osa tiedoista koski työtuloa ja eläkkeitä. Yli 80 prosentilla verovelvollisista kyse oli tällaisista tiedoista, ja niiden osuus kokonaissummasta oli 95 prosenttia.

Verovelvollisten lukumäärä (miljoonaa)	Vaihdettujen tietojen kattama rahasumma (milj. euroa)
* Vain osa vuodesta	* Vain osa vuodesta

Kuvio 1. Direktiivin DAC1 mukaisten tietojenvaihtojen kehitys ilmoitusvuosittain

Vaihdettujen tietojen määrä on ollut kasvussa, ja määrä kaksinkertaistui vuodesta 2015 vuoteen 2016. Vuoden 2017 ensimmäisen puoliskon tietojenvaihtoja koskevat tiedot viittaavat siihen, että kasvusuuntaus on jatkunut. Tämä päätelmä saa vahvistusta myös rahasummia koskevista raporteista, joita voidaan hankkia turvallisesta tietojenvaihtokanavasta, jota jäsenvaltiot käyttävät kahdenvälisissä tietojenvaihdoissa. Vaihdettujen tietomäärien kasvusuuntaus on jatkunut myös vuonna 2017.

Lähettäjämaat	Vastaanottajamaat
Verovelvollisten lukumäärä (miljoonaa)

Kuvio 2. 10 suurinta lähettäjä- ja vastaanottajamaata vuonna 2016 lähetettyjen tiedostojen perusteella

Tietojenvaihtovirrat noudattelevat valtaosin EU:n sisäisiä muuttovirtoja. Maastamuuttomaat ovat tietojen nettovastaanottajia. Erityisesti Puolan vastaanottamat tiedot kattavat 14 kertaa suuremman määrän verovelvollisia ja 19 kertaa suuremman rahasumman kuin Puolan lähettämät tiedot. Tilanne on päinvastainen maissa, joissa maahanmuutto ylittää maastamuuton. Esimerkkinä on Luxemburg, jonka lähettämät tiedot kattavat viisi kertaa suuremman määrän verovelvollisia ja yli kolmekymmentä kertaa suuremman rahasumman kuin sen vastaanottamat tiedot. Muita tietojen nettovastaanottajia ovat muun muassa Espanja ja Portugali, kun taas Saksa ja Tanska ovat tietojen nettolähettäjiä.

Kuten voi olettaa, suuret EU-maat, kuten Ranska, Saksa, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta, kuuluvat sekä tietojen suurimpiin lähettäjiin että tietojen suurimpiin vastaanottajiin, joskin lähetetyt ja vastaanotetut tiedot poikkeavat jonkin verran tulolajien osalta. Esimerkiksi Ranska ja Saksa lähettävät verovelvollisista ylivoimaisesti eniten työ- ja eläketuloja koskevia tietoja, kun taas huomattava osa niiden vastaanottamista tiedoista koskee kiinteää omaisuutta. Italiassa, Espanjassa ja Portugalissa tilanne on juuri päinvastainen: suuri osa niiden lähettämistä tiedoista koskee kiinteää omaisuutta, mutta niiden vastaanottamat tiedot koskevat valtaosin eläkkeitä.

Yleiskatsaus kahdenvälisistä vuorovaikutussuhteista osoittaa, että tietojenvaihto on hyvin keskittynyttä ja virrat näyttäytyvät erilaisina sen mukaan, tarkastellaanko verovelvollisten lukumäärää vai vaihdettujen tietojen kattamaa rahasummaa. Verovelvollisten lukumäärän osalta Ranska ja Saksa ovat suurimmat lähettäjämaat. Huomattava osa tietojenvaihdoista tapahtuu kahdella akselilla, joista yksi yhdistää Saksan ja Ranskan Espanjaan ja Portugaliin ja toinen yhdistää Saksan ja Italian. Näiden lisäksi on havaittu kaksi muuta merkittävää tietojenvaihtovirtaa yhtäältä Ranskan ja Italian ja toisaalta Alankomaiden ja Puolan välillä.

Tilanne on erilainen, kun tarkastellaan vaihdettujen tietojen kattamia euromääriä. Kolme suurinta virtaa, joiden yhteisarvo on yli 9 miljardia euroa, saavat alkunsa Luxemburgista ja päätyvät Belgiaan, Ranskaan ja Saksaan. Lisäksi Ranskasta Portugaliin suuntautuu merkittävä virta, jolla on selkeä yhteys verovelvollisten lukumäärän osalta havaittuun tietojenvaihtoon.

Kuvio 3. Suurimmat kahdenväliset virrat / vaihdettujen tietojen kattamat rahasummat / vuosi 2016

Tietojen saatavuus

Direktiivin DAC1 mukaan jäsenvaltioiden on jaettava ainoastaan ne tiedot, jotka ovat saatavilla niiden kansallisissa verotietokannoissa. Minkäänlaista lisätietojen keruuta ei verohallintojen sisäisiin verotustarkoituksiin keräämien tietojen ohella edellytetä.

Vuonna 2017 kahdeksassa jäsenvaltiossa oli saatavilla tietoja kaikista viidestä direktiivin DAC1 piiriin kuuluvasta tulo- ja pääomalajista, ja yhdeksässä jäsenvaltiossa oli saatavilla tietoja kaikista muista lajeista paitsi henkivakuutustuotteista. Vain yhdessä maassa, nimittäin Kyproksessa, tietoja oli saatavilla vain yhdestä tulolajista (eläkkeet). Muut kymmenen jäsenvaltiota pystyivät vaihtamaan tietoja kolmesta tulolajista. Tietojen saatavuudessa on tapahtunut vain vähäistä kehitystä tarkasteltujen kolmen vuoden aikana. Ainoastaan Tšekki, Viro, Suomi ja Italia ovat kasvattaneet tulolajien määrää vuodesta 2015.

Kuvio 4. Niiden direktiivin DAC1 mukaisten tulo- ja pääomalajien lukumäärä, joista tietoja on ollut saatavilla vuosina 2015–2017

Uusien tietojen saattaminen automaattisen tietojenvaihdon piiriin voi olla verohallinnoille aikaavievää ja kallista. Esimerkiksi Irlanti ilmoitti, että tietojen kerääminen henkivakuutustuotteista edellyttäisi huomattavan paljon resursseja ja aikaa, jotta tarvittavat lait ja tietojärjestelmät saataisiin otettua käyttöön. Malta huomautti, että lisätietojen kerääminen aiheuttaisi merkittävää rasitusta talouden toimijoille.

On kuitenkin olemassa jonkin verran näyttöä siitä, että tietojen saatavuuden lisääminen ei aina edellytä lisätietojen keräämistä. Saatavuutta voidaan laajentaa parantamalla olemassa olevien tietojen saavutettavuutta. Vuonna 2015 Tšekki järjesti kansalliset verotietokantansa uudelleen antaakseen tietoja omaisuudesta saatavasta tulosta, ja vuonna 2016 Suomi onnistui aloittamaan omaisuudesta saatavaa tuloa koskevien tietojen lähettämisen integroimalla olemassa olleita tietokantoja.

Tunnistetietojen saatavuus – verotunnistenumero (TIN-tunniste)

Tunnistetietojen sisällyttäminen lähetettäviin tietoihin on ensiarvoisen tärkeää, jotta jäsenvaltiot voivat yhdistää vastaanottamansa tiedot kansallisiin verovelvollisia koskeviin tietokantoihin. Verovelvollisen nimeä ja vastaanottajamaan antamaa TIN-tunnistetta pidetään tietojen automaattisen yhteensovittamisen kannalta hyödyllisimpinä tunnistetietoina. Mikäli tieto verovelvollisen TIN-tunnisteesta sisällytettäisiin tietoihin järjestelmällisesti, voitaisiin välttyä useilta ongelmilta, joita liittyy nimen käyttämiseen tunnistetietona. Ongelmia aiheuttavat esimerkiksi kirjoitusvirheet tai käännökset/translitteroinnit sekä homonyymit.

Kuitenkin vain kaksi maata, Irlanti ja Liettua, sisällytti vaihdettuihin tietoihin vastaanottajamaan antaman TIN-tunnisteen kaikista verovelvollisista. Viro ilmoitti TIN-tunnisteen lähes 60 prosentista verovelvollisia.

Peräti 15 tapauksessa lähetetyt tiedot eivät sisältäneet vastaanottajamaan TIN-tunnistetta yhdestäkään verovelvollisesta, josta tietoja jaettiin. Koska suurimmat lähettäjämaat kuuluvat kyseiseen joukkoon, kaiken kaikkiaan ainoastaan 2 prosentista verovelvollisia, joista tietoja vaihdettiin, ilmoitettiin tietojen yhteydessä vastaanottajamaan antama TIN-tunniste. Näin ollen verovelvollisten tunnistaminen perustuu käytännössä vapaassa tai strukturoidussa muodossa ilmoitettuihin tietoihin heidän syntymäajastaan ja nimestään.

Kuvio 5. Niiden verovelvollisten/asianosaisten osuus, joiden tietoihin lähettävä jäsenvaltio sisällytti vastaanottajamaan TIN-tunnisteen (kaikkien ilmoitusvuosien painotettu keskiarvo)

Tulon verovuoden ja tiedon lähettämisajankohdan välinen viive

Jäsenvaltioilla on velvollisuus jakaa direktiivin DAC1 mukaiset tiedot kuuden kuukauden kuluessa sen jäsenvaltion verovuoden päättymisestä, jonka aikana tiedot tulivat saataville. Käytännössä viivettä on voinut olla peräti kahdeksantoista kuukautta verovuoden päättymisestä.

Yleisesti ottaen sen jälkeen, kun direktiivin DAC1 mukainen tietojenvaihto on aloitettu, verotiedot on lähetetty keskimäärin kaksitoista kuukautta sen verovuoden päättymisen jälkeen, jota tiedot koskevat, mutta jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja.

Tarvittava aika on vähitellen lyhentynyt, eikä eri tulolajien välillä ole merkittäviä eroja. Kuuden kuukauden kuluessa vaihdettujen tietojen osuus oli verovuotta 2014 koskeneista tiedoista 31 prosenttia, mutta verovuotta 2015 koskeneista tiedoista jo 45 prosenttia.

Mitään korrelaatiota ei havaittu yhtäältä tietojenvaihtoon kuluneen ajan ja toisaalta tulo- ja pääomalajin, lähetettyjen tiedostojen lukumäärän, verovelvollisten lukumäärän tai tietojen kattaman rahasumman välillä. Lisäksi kymmenen jäsenvaltiota lähettää kaikki ilmoitukset samaan aikaan, kun taas muut lähettävät ilmoitukset yleensä useiden kuukausien aikana.

Vastaanotettujen tietojen käsittely ja käyttö

Ensimmäinen työvaihe vastaanotettujen tietojen käytössä on tiedoston avaaminen ja sen käsittelyn aloittaminen. Jäsenvaltiot avaavat tiedostot yleensä yhden vuoden kuluessa niiden vastaanottamisesta. Vuonna 2017 kaikkiaan 23 jäsenvaltiota ilmoitti avaavansa vastaanotetut tiedostot – tulolajin mukaan – sen vuoden aikana, jona tiedostot vastaanotetaan. Vuoden 2017 tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että vain kolmessa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Malta ja Slovakia) vastaanotettuja tiedostoja ei ole käsitelty niiden vastaanottamisvuonna eikä sen jälkeisinä vuosina.

Tavallisesti ensimmäinen vaihe on sovittaa vastaanotetut tiedot yhteen tunnistetun verovelvollisen verotietojen kanssa. Jos verovelvollista ei ole tunnistettu, tietoja on vaikeampi hyödyntää. Kun tiedot sovitetaan yhteen, muista maista vastaanotetut tiedot pystytään yhdistämään oikeaa verovelvollista koskeviin tiedostoihin.

Tulo- ja pääomalajien mukaista vaihtelua esiintyy siinä, miten suuressa osassa direktiivin DAC1 mukaisesti automaattisesti vaihdetuista verovelvollisten tiedoista verovelvollinen oli tunnistettu ja miten suuri osa tiedoista onnistuttiin sovittamaan yhteen kansallisten tietokantojen kanssa. Niissä jäsenvaltioissa, joiden osalta tietojen yhteensovittamisesta oli saatavilla tietoja vuodelta 2017, työtuloa ja eläkkeitä koskevista tiedoista keskimäärin noin 90 prosenttia oli saatu sovitettua yhteen, kun taas johtajanpalkkioiden ja kiinteän omaisuuden omistamisen ja siitä saatavan tulon osalta luku vaihteli 75–80 prosentin välillä ja oli henkivakuutustuotteiden osalta keskimäärin vain 59 prosenttia. Tiedoista lähes 90 prosentin osalta yhteen sovittaminen on automatisoitu osittain tai kokonaan. Tietojen manuaalisen yhteensovittamisen osuus on pienentynyt ajan kuluessa.

Kaikkien kolmen vuoden aikana ilmoitettujen tietojen osalta yleisimmät käyttötarkoitukset olivat riskinarviointi ja henkilön tuloveron määrääminen 5 . Yleinen suuntaus näyttää olevan se, että vastaanotettuja tietoja hyödynnetään entistä enemmän ja tehokkaammin. Eri tulolajeja koskevien tietojen hyödyntämisessä ei ole huomattavia eroja muuten kuin siinä, että henkivakuutustuotteita koskevia tietoja hyödynnetään järjestelmällisesti muita tulolajeja vähemmän.

Kuvio 6. Direktiivin DAC1 mukaisten tietojen käyttötarkoitukset

3.DAC2

Direktiivissä DAC2 edellytetään, että jäsenvaltiot vaihtavat automaattisesti finanssitilitietoja, joita ovat raportoitavan tilin saldo vuoden lopussa sekä osingot, korot, bruttotulot ja muut tilille vuoden aikana maksetut sijoitustulot. Jäsenvaltioiden veroviranomaiset saavat nämä tiedot rahoituslaitoksilta, joiden on ensin suoritettava tiettyjä due diligence -menettelyitä raportoitavien finanssitilien määrittämiseksi ja raportoitava tämän jälkeen vaaditut tiedot. Direktiivillä DAC2 pannaan EU:ssa täytäntöön OECD:n laatima ja kansainvälisesti laajasti sovellettu yhteinen tietojenvaihtostandardi (Common Reporting Standard, CRS).

Tiedot lähetetään vuosittain yhdeksän kuukauden kuluessa kalenterivuoden tai muun sellaisen asianmukaisen raportointijakson päättymisestä, johon tiedot liittyvät. Ensimmäiset tiedot vaihdettiin syyskuussa 2017.

Tämän kertomuksen laadintaa varten saatavilla olivat tiedot puolivuotisjaksolta, joka alkoi syyskuun 2017 puolivälistä ja päättyi maaliskuuhun 2018. Näin ollen tietovirroista ei voida tunnistaa mitään varsinaisia suuntauksia eikä tietojen mahdollisesta hyödyntämisestä voida tehdä luotettavaa analyysia. Lisäksi Itävalta alkoi soveltaa direktiiviä DAC2 täysimääräisesti vasta vuonna 2018.

Direktiivin DAC2 mukaisen tietojenvaihdon keskeiset piirteet

Jäsenvaltiot vaihtoivat tietoja kaikkiaan noin 8,7 miljoonasta tilistä, ja tilien vuoden lopun saldojen mukaiset rahoitustulot olivat yhteensä 2 919 miljardia euroa. Toistaiseksi tietojenvaihdot ovat kuitenkin koskeneet ainoastaan olemassa olevia ”suuriarvoisia tilejä” 6 ja ”uusia tilejä”, jotka on avattu vuoden 2016 viimeisinä kuukausina. Tilien määrän odotetaan näin ollen kasvavan, kun direktiivin DAC2 raportointivaatimuksia aletaan soveltaa niiden täydessä laajuudessa.

Muut vaihdetut rahoitustiedot näyttävät liittyvän pääasiassa bruttotuloihin, joiden arvo on 3 466 miljardia euroa. 7 Osinkojen arvo on 21,2 miljardia euroa, korkojen 19,0 miljardia euroa ja muiden maksujen 61,8 miljardia euroa.

Lähettäjämaat	Vastaanottajamaat
Tilien lukumäärä (miljoonaa)
Kokonaismäärä (miljardia euroa)

Kuvio 7. Direktiivin DAC2 mukaisten tietojen 10 suurinta lähettäjä- ja vastaanottajamaata

Kahdenvälisten tietojenvaihtojen verkoston keskipisteitä ovat Luxemburg ja – paljon vähäisemmässä määrin – Irlanti. Valtaosa lähtevistä rahoitustietojen virroista on peräisin Luxemburgista: sen lähettämät tiedot käsittävät 17 prosenttia tileistä ja lähes 80 prosenttia ilmoitetuista summista. Myös Irlanti on huomattava lähettäjämaa. Se sijoittuu neljännelle sijalle sekä tilien lukumäärän että ilmoitetun kokonaissumman perusteella.

Saapuvissa tiedoissa on eroja sen mukaan, mitä muuttujaa tarkastellaan. Tilien lukumäärän mukaisessa tarkastelussa maiden järjestys kuvastaa laajasti ottaen jäsenvaltioiden talouksien kokoa, ja Saksan, Italian, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan osuus kokonaismäärästä on puolet. Kun sitä vastoin tarkastellaan ilmoitettuja summia, kärkeen sijoittuvat Belgia, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta, joiden yhteenlaskettu osuus kokonaissummasta on 63 prosenttia.

Kuvio 8. Suurimmat kahdenväliset virrat – tilien lukumäärä (vasemmalla) ja vaihdettujen tietojen kattamat rahasummat (oikealla)

Tietojen saatavuus ja oikea-aikaisuus

Tietojen saatavuus tai oikea-aikaisuus eivät ole direktiivin DAC2 kannalta merkityksellisiä, sillä direktiiviin ei liity ”saatavuuslauseketta” eikä mahdollisesti pitkää viivettä veroviranomaisten rahoituslaitoksiltaan saamien tietojen vaihtamisessa. Direktiivin DAC2 mukaisiin tietoihin sisältyy paljon enemmän TIN-tunnisteita kuin direktiivin DAC1 mukaisiin tietoihin. Kaiken kaikkiaan noin 70 prosenttia tileistä, joiden haltijat ovat luonnollisia henkilöitä, on yhdistetty ainakin yhteen tilinhaltijoiden TIN-tunnisteeseen, ja 73 prosenttia tileistä, joiden haltijat ovat oikeushenkilöitä, on yhdistetty organisaation tunnistenumeroon. Tämä liittyy rahoituslaitosten ja pankkien asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen.

Vastaanotettujen tietojen käsittely ja käyttö

Direktiivin DAC2 mukaisen tietojenvaihdon ensimmäisenä vuonna ainoastaan kolme valtiota (Bulgaria, Slovakia ja Malta) ilmoitti, että ne eivät olleet avanneet vastaanottamiaan tiedostoja. Italia ja Ruotsi ilmoittivat suorittaneensa vastaanottamilleen tiedostoille esivalinnan kynnysarvojen ja muiden kriteerien yhdistelmän avulla, kun taas kaikki muut jäsenvaltiot ovat käsitelleet suoraan koko datajoukkoa.

Tietoja yhteensovitettujen tietojen osuuksista ja yhteensovittamismenetelmistä (täysin tai osin automaattinen tai manuaalinen menetelmä) on saatavilla vain muutamasta jäsenvaltiosta. Useimmissa jäsenvaltioissa hyödynnetään automatisoitua yhteensovittamista. Vain muutamissa käytetään vähemmän tehokkaita manuaalisia menettelyitä. Tulosten osalta voidaan todeta, että seitsemän jäsenvaltiota onnistui sovittamaan yhteen vähintään 80 prosenttia vastaanottamistaan tiedoista, kun taas kaksi muuta jäsenvaltiota onnistui sovittamaan yhteen 75 prosenttia tiedoista. Muilla jäsenvaltioilla tulokset ovat heikommat. Virossa yhteensovitettujen tietojen osuus on kaikkein alhaisin (37 prosenttia).

Direktiivin DAC2 mukaisten tietojen yleisimmäksi käyttötarkoitukseksi on ilmoitettu riskinarviointi ja toiseksi yleisimmäksi veron määrääminen. Monet jäsenvaltiot ilmoittivat hyödyntävänsä tietoja myös tiedotuskampanjoissa sekä verovelvollisille toimitettavissa omien tietojen ilmoittamista koskevissa kehotuksissa.

Ensimmäiset tiedot vaihdettiin syyskuussa 2017, joten direktiivin DAC2 mukaisia tietoja ei ole vuonna 2017 hyödynnetty yhtä paljon kuin direktiivin DAC1 mukaisia tietoja. Yhdeksän jäsenvaltiota ilmoitti, että ne eivät olleet hyödyntäneet direktiivin DAC2 nojalla vastaanottamiaan tietoja. Näistä valtioista viisi (Bulgaria, Saksa, Luxemburg, Malta ja Slovakia) ei myöskään kyseisenä vuonna hyödyntänyt direktiivin DAC1 mukaisesti vastaanottamiaan tietoja. Italia, joka on hyödyntänyt direktiivin DAC1 mukaisia tietoja vain vähän, ilmoitti hyödyntäneensä direktiivin DAC2 mukaisia tietoja, joskin vain tiedotuskampanjoihin.

4.DAC3

Direktiivin DAC3 mukainen automaattinen tietojenvaihto edellyttää tietojen jakamista rajatylittäviä tilanteita varten annettavista verotuksen ennakkopäätöksistä ja ennakkohinnoittelusopimuksista, jotka on osoitettu henkilölle tai henkilöryhmälle, luonnolliset henkilöt pois lukien. Jakaminen tapahtuu kirjaamalla tiedot kaikkien jäsenvaltioiden käytettävissä olevaan keskustietokantaan.

Direktiivillä DAC3 on parannettu merkittävästi verotuksen ennakkopäätöksiä ja ennakkohinnoittelusopimuksia koskevien tietojen avoimuutta. Vuonna 2017 keskusrekisteriin tallennettiin lähes 18 000 päätöstä, kun taas vuonna 2015 ja sitä edeltäneinä vuosina tietoja päätöksistä ei vaihdettu spontaanisti juuri ollenkaan. On kuitenkin vielä liian aikaista analysoida, miten näitä lisätietoja on hyödynnetty.

5.KUSTANNUKSET JA HYÖDYT

Jäsenvaltioille aiheutuvat kustannukset liittyvät pääasiassa tietojen automaattiseen vaihtoon käytettävien tietojärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitämiseen. Valtaosa kustannuksista muodostuu silloin, kun tietojärjestelmiä kehitetään, kun taas toistuvat kustannukset ovat paljon pienempiä.

Saatavilla olevien tietojen perusteella automaattista tietojenvaihtoa koskevien säännösten täytäntöönpanon kokonaiskustannukset näyttävät olleen noin 112 miljoonaa euroa jaksolla 2012–2017. Kustannukset vaihtelivat järjestelmän mukaan, kuten seuraavissa osioissa selostetaan.

DAC1

Kustannukset, jotka jäsenvaltioille aiheutuivat direktiivin DAC1 mukaisen automaattisen tietojenvaihdon toteuttamisesta, olivat kokonaisuudessaan 69 miljoonaa euroa. Kustannukset vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa ja eri vuosina. Tätä voidaan selittää eroilla automaattiseen tietojenvaihtoon käytettävien tietojärjestelmien kehittyneisyydessä ja hankintamenetelmissä (esimerkiksi ulkoistaminen vs. sisäinen kehitys). Kustannukset voivat olla suurempia myös siitä syystä, että tietojen hyödyntämistä koskevat ratkaisut (esimerkiksi tietojen yhteensovittamisessa käytettävät välineet) on alusta alkaen sisällytetty kehitystyöhön.

Kuvio 9. Direktiiviin DAC1 liittyvät kustannukset vuoteen 2017 saakka (22 jäsenvaltiota) (miljoonaa euroa)

DAC2

Kustannukset, jotka jäsenvaltioille aiheutuivat direktiivin DAC2 mukaisen automaattisen tietojenvaihdon toteuttamisesta, olivat kokonaisuudessaan 45,4 miljoonaa euroa. Koska direktiivin DAC2 säännökset perustuvat OECD:n yhteiseen tietojenvaihtostandardiin (CRS), tietojärjestelmät, joita käytetään DAC2:n ja CRS:n mukaiseen tietojen keruuseen sekä tietojenvaihtoon, vastaavat suurelta osin toisiaan. Tästä syystä direktiiviin DAC2 liittyviä kustannuksia on vaikeaa erottaa CRS:n kustannuksista, ja kustannukset, jotka johtuvat nimenomaisesti direktiivistä DAC2, saatetaan arvioida liian suuriksi jäsenvaltioiden ilmoittamissa kustannuksissa.

Kuvio 10. Direktiiviin DAC2 liittyvät kustannukset vuoteen 2017 saakka (21 jäsenvaltiota) (miljoonaa euroa)

Kuten direktiivin DAC1 yhteydessä havaittiin, myös direktiiviin DAC2 liittyvissä kustannuksissa on huomattavia eroja jäsenvaltioiden kesken. 

Jäsenvaltioiden ohella direktiivin DAC2 tapauksessa myös rahoituslaitoksille on aiheutunut kustannuksia, koska ne ovat joutuneet mukauttamaan tietojärjestelmiään. Vaikka tarkkaa tietoa näiden kustannusten määrästä ei ole saatavilla, käytettävissä olevan näytön perusteella näyttää siltä, että rahoituslaitoksille aiheutuneet kustannukset ovat jäsenvaltioille aiheutuneita kustannuksia suuremmat. Sidosryhmien antamat arviot rahoituslaitoksille koituneista kertaluonteisista kustannuksista Itävallassa, Ranskassa, Saksassa, Luxemburgissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ovat yhteensä noin 340 miljoonaa euroa, kun taas vuotuisten kustannusten arvioidaan olevan 120 miljoonaa euroa.

Määrällisiä arvioita ei ole saatavilla siitä, miten suuri hallinnollinen rasite verovelvollisille on koitunut direktiivin DAC2 raportointivelvoitteiden noudattamisesta. Direktiivin DAC2 nojalla varsinaisia raportointielimiä, jotka toimittavat tiedot veroviranomaisille, eivät ole verovelvolliset itse, vaan raportoitavia tilejä ylläpitävät rahoituslaitokset.

DAC3

Kustannukset, jotka jäsenvaltioille aiheutuivat direktiivin DAC3 mukaisen automaattisen tietojenvaihdon toteuttamisesta, olivat kokonaisuudessaan 2,1 miljoonaa euroa. Kustannukset ovat merkittävästi pienemmät kuin direktiivien DAC1 ja DAC2 yhteydessä, mikä johtuu seuraavista syistä:

·direktiivin DAC3 mukaisia tietoja ei vaihdeta kahdenvälisesti, vaan tiedot ladataan komission ylläpitämään keskusrekisteriin;

·jaettavien yksittäisten tietojen lukumäärä on paljon pienempi kuin direktiivien DAC1 ja DAC2 yhteydessä;

·järjestelmät ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on täytynyt ottaa käyttöön, eivät ole yhtä monimutkaisia kuin muissa direktiiveissä edellytetyt.

Pienemmistä kustannuksista huolimatta jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin merkittäviä eroja.

Kuvio 11. Direktiiviin DAC3 liittyvät kustannukset vuoteen 2017 saakka (16 jäsenvaltiota) (euroa)

Toimivaltaisten veroviranomaisten välisen automaattisen tietojenvaihdon hyödyt

Automaattisen tietojenvaihdon keskeinen hyöty on se, että veroviranomaiset saavat tietoja, joista on hyötyä rajatylittävien veropetosten, verovilpin ja verojen kierron torjunnassa. Tuloa tai omaisuutta koskevien verosäännösten tahattoman ja tahallisen noudattamatta jättämisen riski on korkea silloin, kun on kyse tuloista tai omaisuudesta, joita kolmannet osapuolet, kuten työnantajat ja pankit, eivät ilmoita kansallisesti. Koska verovelvollinen itse on ainoa taho, joka ilmoittaa asuinmaassaan ulkomaisesta lähteestä peräisin olevista tuloistaan ja ulkomaisesta omaisuudestaan, tämän voidaan olettaa olevan riskialtis osa-alue verosäännösten noudattamisen näkökulmasta 8 .

Kun automaattisen tietojenvaihdon hyötyjä on haluttu ilmaista määrällisesti kasvaneina verotuloina, jäsenvaltiot ovat edellisestä huolimatta toistuvasti ilmoittaneet, että ulkomailta saatujen verotietojen välittömän rahallisen hyödyn määrittely on vaikeaa. Tämä johtuu siitä, että nämä tiedot ovat parhaimmassakin tapauksessa vain osa muita tietoja, joita käytetään lisäverojen määräämiseksi tehtävässä arvioinnissa, eikä niiden johdosta välttämättä muodostu minkäänlaisia lisäverotuloja. Voidaan katsoa, että pakollisen automaattisen tietojenvaihdon ansiosta saavutettava verotuksen oikeellisuus on jo itsessään arvokas hyöty, vaikka lisää verotuloja ei silti välttämättä saada. Tämän lisäksi on huomattava, että koska ulkomailta automaattisesti saatavat tiedot sisältävät kattavan joukon tietoa tietyistä verovelvollisista, niiden avulla voidaan laatia riskialttiin tai säännöksiä noudattavan verovelvollisen kokonaisprofiili. Merkittävää lisähyötyä on varmasti myös verovelvollisiin kohdistuvasta pelotevaikutuksesta, joka perustuu siihen oletukseen, että vaihdettujen tietojen hyödyntäminen lisääntyy nykyisestä.

Muilta jäsenvaltioilta automaattisten tietojenvaihtojen kautta vastaanottamiensa tietojen perusteella muutamissa jäsenvaltioissa on kyetty havaitsemaan, että eräät verovelvolliset ovat ilmoittaneet tulonsa todellista pienemmiksi.

Kun on tarkasteltu hyötyjä, jotka liittyvät verosäännösten entistä tarkempaan noudattamiseen, viidessä jäsenvaltiossa (Belgia, Viro, Suomi, Puola ja Slovenia) on onnistuttu laskemaan direktiivin DAC1 mukaisten tietojen hyödyntämisestä saadut rahalliset hyödyt.

Taulukko 12: Direktiiviin DAC1 liittyvistä toimista syntyneet lisäverotulot (tuhatta euroa)

Viron, Puolan ja Slovenian osalta tietoja on saatavilla useammalta kuin yhdeltä vuodelta. Tiedoista käy ilmi, että hyödyt kasvavat ajan myötä. Tämä voi selittyä sillä, että veroviranomaiset alkavat vähitellen hyödyntää vaihdettuja tietoja entistä paremmin. Belgiassa, Puolassa ja Sloveniassa, jotka ilmoittivat tietonsa direktiivin DAC1 tietolajien mukaan, käytännössä kaikki hyödyt perustuivat direktiivin DAC1 mukaisten tietojen hyödyntämiseen työtuloa ja eläkkeitä koskevien verosäännösten noudattamisen varmistamisessa eli sen valvonnassa, ovatko verovelvolliset ilmoittaneet nämä ulkomaiset tulonsa. Belgian ja Suomen osalta hyödyt on esitetty veropohjan laajenemisena. Todelliset lisätulot eivät ole tiedossa, mutta ne ovat todennäköisesti pieni osa veropohjan kokonaiskasvusta. Belgiassa, Virossa, Suomessa ja Sloveniassa ilmoitetut hyödyt ovat ilmoitettuja kustannuksia suuremmat 9 . Esimerkiksi Belgia on ilmoittanut direktiivin DAC1 noudattamisen kustannuksiksi 9 100 000 euroa ja veropohjan (ilmoittamattomiksi) lisätuloiksi 289 470 000 euroa. Jos näille lisätuloille määrättäisiin 10 prosentin vero, se merkitsisi 28 947 000 euroa lisää verotuloja. Direktiivien DAC2 ja DAC3 osalta ei ole saatavilla tietoja hyödyistä, jotka on saatu vastaanotettujen tietojen käyttämisestä verosäännösten noudattamisen varmistamisessa. Tämä johtuu siitä, että tämän kertomuksen laatimishetkellä ensimmäisistä vuonna 2017 toteutetuista DAC2:n ja DAC3:n mukaisista tietojenvaihdoista oli kulunut vasta varsin lyhyt aika.

Pelotteeseen perustuvien hyötyjen osalta arvioista ilmenee, että CRS:llä (joka on pantu EU:ssa täytäntöön direktiivillä DAC2) on ollut huomattava pelotevaikutus. Maailmanlaajuisen foorumin mukaan CRS johti verotietojen vapaaehtoisiin ilmoittamisiin ja tutkimuksiin, jotka toivat valtioille lähes 85 miljardia euroa lisää verotuloja 10 . Tämä luku perustuu kuitenkin CRS:n koko soveltamisalaan eikä ainoastaan EU:n sisäisiin direktiivin DAC2 mukaisiin tietojenvaihtoihin. Vaikka DAC2:n ja CRS:n hyötyjä (ja kustannuksia) on vaikeaa erottaa toisistaan, on huomattava, että hyvin pienikin osa tästä määrästä, esimerkiksi miljardi euroa, ylittäisi selvästi ilmoitetut veroviranomaisille aiheutuneet kustannukset.

6.PÄÄTELMÄT JA TULEVAT TOIMET

Tästä kertomuksesta voidaan tehdä kolme keskeistä päätelmää.

Ensinnäkin jäsenvaltiot ovat havainneet, että automaattisen tietojenvaihdon kautta vastaanotettavia verotietoja voidaan hyödyntää eri tavoin. Veroviranomaiset käyttävät tietoja pääasiassa riskinarviointiin ja henkilöiden tuloverojen määräämiseen. Monet jäsenvaltiot kuitenkin hyödyntävät vastaanottamiaan tietoja edelleen hyvin vähän tai eivät lainkaan.

Toiseksi automaattinen tietojenvaihto on edellyttänyt jäsenvaltioilta merkittäviä kehittämisinvestointeja, ja vaikka toistuvat kustannukset ovat pienempiä, tietojenvaihtotoimintojen ylläpitämisestä aiheutuu vuotuisia kustannuksia. Automaattisen tietojenvaihdon hyötyjen osalta näyttää siltä, että pääasiallisia hyötyjä ovat verosäännösten entistä parempi noudattaminen ja verovelvollisiin kohdistuva pelotevaikutus. Automaattisen tietojenvaihdon hyötyjä on kuitenkin vaikeaa ilmaista määrällisesti kasvaneina verotuloina.

Kolmanneksi jäsenvaltiot lähettävät usein tietoja, jotka eivät sisällä kaikkia tarvittavia tunnistetietoja, joiden avulla nämä lähetetyt tiedot voitaisiin sovittaa automaattisesti yhteen kansallisten tietojen kanssa. Jatkotoimia varten määritellään kaksi keskeistä osa-aluetta, joilla toimintaa voidaan parantaa.

Tietojen laadun parantaminen

Jos automaattista tietojenvaihtoa käytettäisiin nykyistä tehokkaammin, jäsenvaltiot voisivat parantaa verosäännösten noudattamista koko EU:n alueella ja varmistaa tasapuoliset toimintaolosuhteet sekä kansallisesti että yli rajojen toimiville verovelvollisille. Suurten tietomäärien tehokas hyödyntäminen edellyttää ennen kaikkea kahta toimenpidettä:

•    Jäsenvaltioiden olisi arvioitava keräämiensä tietojen laatua ennen kuin ne lähettävät tiedot eteenpäin.

•    Tiedot vastaanottavien jäsenvaltioiden olisi annettava tietojen lähettäjille oikea-aikaista ja rakentavaa palautetta, jotta automaattisesti vaihdettujen tietojen laatua voisi ajan myötä parantaa. Jäsenvaltioiden olisi annettava palautetta myös niille tahoille, esimerkiksi rahoituslaitoksille, jotka toimittavat tietoja automaattista tietojenvaihtoa varten.

Automaattisen tietojenvaihdon kautta vastaanotettavien tietojen entistä parempi hyödyntäminen

Automaattisen tietojenvaihdon kautta saatavien tietojen täysimääräinen hyödyntäminen edellyttää strategisen painopisteen asettamista jäsenvaltioiden tasolle ja sopimista tietyistä yhteisistä hyötyjen arvioimiseen käytettävistä pääindikaattoreista ja arviointimenetelmistä:

•    Jäsenvaltioiden olisi laadittava yhteisiä menetelmiä, joilla automaattisen tietojenvaihdon hyötyjä voitaisiin arvioida luotettavasti ja kattavasti.

•    Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että automaattisen tietojenvaihdon tiedot ovat osa verotuksen riskinhallintasykliä ja että tietoja hyödynnetään entistä enemmän tarkastuksissa sekä verosäännösten vapaaehtoisen noudattamisen parantamiseen tähtäävissä tiedotuskampanjoissa . Näitä tarkoituksia varten olisi syytä yhdistää kaikki automaattisen tietojenvaihdon virrat sekä kansallisesti saadut ja muussa hallinnollisessa yhteistyössä (esimerkiksi samanaikaiset tarkastukset, edustus muissa verohallinnoissa tutkimusten aikana ja tietojen vaihto pyynnöstä ja oma-aloitteisesti) hankitut tiedot.

•    Jäsenvaltioiden olisi jaettava tietoa parhaista käytännöistä, joiden avulla tietoja kyetään hyödyntämään täysimääräisesti ja tehokkaasti. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi kehittyneiden analyysitekniikoiden, kuten tiedonlouhinnan, käyttöä.

EU:n veroyhteistyötä koskevalla Fiscalis-ohjelmalla 11 voidaan tukea sekä automaattisen tietojenvaihdon tietojen laadun parantamista että sen varmistamista, että vaihdettuja tietoja hyödynnetään tehokkaasti ja vaikuttavasti, jotta voidaan luoda entistä oikeudenmukaisempi verojärjestelmä Euroopan ja sen kansalaisten hyödyksi.

(1)

Lisätietoja on saatavilla verotuksen ja tulliliiton pääosaston hallinnollista yhteistyötä käsittelevillä verkkosivuilla.

(2)

Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/99 vuosittaisen arvioinnin muodosta ja tilastotiedoista.

(3)

Arvioinnin toteutussuunnitelma: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-1068597_fi  

(4)

Tässä kertomuksessa direktiivin DAC1 mukaisen automaattisen tietojenvaihdon yhteydessä käytetään seuraavia lyhenteitä: työtulo = EI (employment income); eläkkeet = PEN (pensions); henkivakuutustuotteet = LIP (life insurance products); kiinteästä omaisuudesta saatava tulo tai sen omistaminen = IP (income or ownership of immovable property); johtajanpalkkiot = DF (directors’ fees).

(5)

Direktiivin DAC1 mukaisia tietoja hyödynnetään tulolajista riippumatta pääasiassa henkilöiden tuloverotuksen alalla. Muita aloja, joilla direktiivin DAC1 mukaisia tietoja hyödynnetään verrattain usein, ovat muun muassa yhtiöverotus ja verojen perintä.

(6)

Ilmaisulla ”suuriarvoinen tili” tarkoitetaan tiliä, joka on avattu ennen 1.1.2016 ja jonka yhteenlaskettu saldo tai arvo on ylittänyt 31. joulukuuta 2015 tai 31. joulukuuta minä tahansa vuonna tämän jälkeen määrän, joka vastaa miljoonaa (1 000 000) Yhdysvaltain dollaria.

(7)

On syytä huomata, että kyseiseen arvoon vaikuttavat merkittävästi tilastotiedot Yhdistyneestä kuningaskunnasta Ranskaan lähetetyistä tiedoista, jotka kattoivat yli 1 254 miljardin euron arvoiset bruttotulot, ja Ranskasta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan lähetetyistä tiedoista, jotka kattoivat 1 320 miljardin euron bruttotulot. 

(8)

Ks. Yhdysvaltojen hallituksen tilintarkastusviraston (Government Accountability Office, GAO) finanssivaliokunnalle ja Yhdysvaltain senaatille esittämä raportti verotulovajeesta.

(9)

Puolan osalta tietoja kustannuksista ei ole saatavilla.

(10)

Maailmanlaajuinen foorumi, maaliskuu 2018, Progress report to Ministers of Finance (valtiovarainministereille esitetty edistymiskertomus), s. 13.

http://www.oecd.org/tax/transparency/about-the-global-forum/g20/  

(11)

Ehdotus, annettu 8. kesäkuuta 2018, asetukseksi veroyhteistyötä koskevan Fiscalis-ohjelman perustamisesta osana vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1529053629679&uri=CELEX:52018PC0443