Tämä Unkariin tehtyä tiukennettuun valvontaan kuuluvaa valvontakäyntiä koskeva kertomus toimitetaan neuvostolle asetuksen (EY) N:o 1466/97 1 –11 artiklan 4 kohdan nojalla. Valvontakäyntiä koskevat alustavat havainnot on asetuksen (EY) N:o 1466/97 –11 artiklan 5 kohdan nojalla toimitettu aikaisemmin Unkarin viranomaisille kommentoitaviksi.

Unkari – Merkittävän poikkeaman menettely

Tiukennettuun valvontaan kuuluva valvontakäynti 18.–19. syyskuuta 2018

Kertomus

1. Johdanto

Unkarin osalta käynnistettiin keväällä 2018 merkittävän poikkeaman menettely, koska maan havaittiin poikenneen merkittävästi vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion vaatimuksesta vuonna 2017. Komissio antoi Unkarille varoituksen 23. toukokuuta 2018. Neuvoston 22. kesäkuuta 2018 antamassa suosituksessa vahvistettiin komission arvio ja kehotettiin viranomaisia toteuttamaan tarvittavat toimet, jotta voidaan palauttaa julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävä asianmukainen sopeuttamisura. Neuvosto suositti erityisesti, että Unkari toteuttaa tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että nettomääräisten julkisten perusmenojen nimelliskasvu on enintään 2,8 prosenttia vuonna 2018. Tällöin vuotuinen rakenteellinen sopeutus olisi 1 prosentti suhteessa BKT:hen. Vuoden 2018 finanssipoliittisessa maakohtaisessa suosituksessa viitataan suoraan kyseiseen merkittävän poikkeaman menettelyssä annettuun suositukseen. Unkari raportoi neuvostolle suosituksen perusteella toteutetuista toimista 15. lokakuuta 2018 mennessä. Komissio hyväksyi Unkarin toteuttamien toimien arvioinnin 21. marraskuuta 2018. Tässä kertomuksessa esitetään havainnot, jotka komissio teki tiukennettuun valvontaan kuuluvan valvontakäynnin aikana Unkarissa 18.–19. syyskuuta 2018.

Komission kevään 2018 talousennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä kasvaa 2,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2018, kun se oli 2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2017. Rakenteellisen rahoitusaseman arvioitiin ennusteessa heikkenevän edelleen. Tilapäisten tulojen väheneminen ja uudet veronalennukset lisäävät alijäämää. Samaan aikaan julkisten menojen kasvun, lukuun ottamatta EU:n varoista rahoitettavia menoja, odotettiin hidastuvan vuoteen 2017 verrattuna. Nettomääräisten perusmenojen, joista on vähennetty kertaluonteiset menot ja päätösperäisten toimenpiteiden vaikutukset, arvioitiin kuitenkin edelleen kasvavan nopeammin kuin maan keskipitkän aikavälin potentiaalinen BKT. Kasvuvauhti ylittää reilusti viitearvon, joka vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion mukaista vaatimusta.

Komissio teki tiukennettuun valvontaan kuuluvan valvontakäynnin 18.–19. syyskuuta 2018. Valvontakäynnin tavoitteena oli saada tietoa viranomaisten näkemyksistä julkisen talouden kehityksestä ja suunnitelluista toimista sekä kannustaa vakaus- ja kasvusopimuksen noudattamiseen. Komission edustajat tapasivat seuraavat henkilöt i) ministeri Mihály Varga ja valtiosihteerit Péter Banai ja Norbert Izer (valtiovarainministeriö); ii) Unkarin finanssipoliittisen neuvoston puheenjohtaja Árpád Kovács ja iii) Unkarin keskuspankin pääjohtaja Barnabás Virág. Valvontakäynnin aikana käsiteltiin myös merkittävän poikkeaman menettelyn asiayhteyttä ja vaikutuksia talousarvio- ja Eurooppa-asioiden valiokuntien jäseninä olevien Unkarin parlamentin jäsenten sekä työmarkkinaosapuolten ja ajatushautomoiden edustajien kanssa. Tämä kertomus perustuu ennen valvontakäyntiä ja sen aikana saatuihin tietoihin.

2. Valvontakäynnin aikana tehdyt havainnot

Unkarin viranomaiset eivät suunnittele merkittäviä toimia tänä vuonna noudattaakseen merkittävän poikkeaman menettelyssä annettua suositusta, mutta ne näyttävät olevan sitoutuneita tiukentamaan finanssipolitiikan viritystä vuodesta 2019 alkaen. Viranomaiset aikovat noudattaa julkisen talouden alijäämää koskevaa alkuperäistä tavoitettaan vuonna 2018. Sen sijaan jo heinäkuussa 2018 hyväksytyssä ensi vuoden talousarviossa tavoitteena on supistaa julkisen talouden alijäämää 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2019. Merkittävän poikkeaman menettelyssä annettu suositus ei kuitenkaan koske vuotta 2019.

Unkari on toteuttanut merkittäviä toimia julkisen taloutensa vakauttamiseksi kriisin jälkeen, mutta tämä prosessi on viime aikoina hiipunut. Julkista velkaa on edelleen paljon, yli 70 prosenttia suhteessa BKT:hen. Unkarin liittyessä unioniin julkisen talouden alijäämä oli suuri, ja maahan sovellettiin liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä vuosina 2004–2013. Sittemmin julkisen talouden alijäämä on pidetty turvallisesti alle alijäämälle asetetun kynnysarvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Valvontakäynnin tehneet komission edustajat pitivät tätä hyvänä saavutuksena, mutta huomauttivat, että julkisen talouden vakauttaminen on viime aikoina keskeytynyt. Komission arvion mukaan finanssipolitiikan viritys on muuttunut erittäin myötäsykliseksi vuoden 2016 jälkeen. Tämä voi aiheuttaa merkittäviä riskejä tulevaisuudessa, kun talous altistuu taas häiriöille. Unkarin talous on yksi unionin nopeimmin kasvavista talouksista vuonna 2018 (4,7 prosenttia vuoden alkupuoliskolla), ja ylikuumenemisesta on jo merkkejä. Tästä huolimatta tämän vuoden tavoitteeksi asetettu 2,4 prosentin nimellinen alijäämä suhteessa BKT:hen on EU:n kolmanneksi suurin (ja ylittää selvästi EU:n keskiarvon, joka on 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen). Lisäksi julkista velkaa on edelleen paljon eli noin 73 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jotkut valvontakäynnin aikana tavatut parlamentin jäsenet ja talousasiantuntijat olivat komission edustajien kanssa samaa mieltä siitä, että Unkarin olisi tarkistettava myötäsyklistä finanssipolitiikkaansa.

Vaikka Unkarin viranomaiset myönsivät finanssipolitiikan olleen jossain määrin myötäsyklistä, niillä oli erilainen näkemys ongelman vakavuudesta jo siltä osin, miten vuoden 2017 talousarvion toteutumaa arvioidaan. Komissio arvioi, että tuotantokuilu oli suurempi kuin +1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2017. Sitä vastoin valtiovarainministeriön laskelmien perusteella negatiivinen tuotantokuilu oli tuolloin vielä sulkeutumassa. Tämän vuoksi Unkarin viranomaiset arvioivat julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman selvästi paremmaksi kuin komissio. Viranomaisten arvion mukaan rakenteellinen rahoitusasema pysyi vuonna 2017 lähellä keskipitkän aikavälin tavoitetta (–1,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun keskipitkän aikavälin tavoite oli –1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Näin ollen merkittävän poikkeaman menettelyn aloittamiselle ei niiden mielestä ollut perusteita. Komission edustajat korostivat vastauksessaan, että vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten noudattamisen arvioinnin on perustuttava menetelmiin, joista kaikki jäsenvaltiot ovat yhteisesti sopineet. Komission edustajat huomauttivat myös, että menojen kasvulle asetetulle vertailuarvolle annettiin arvioinneissa aiempaa suurempi painoarvo tunnustaen suhdannetilanteen arviointiin liittyvät epävarmuustekijät. Myöskään tällä perusteella ei voitane kiistää vuonna 2017 havaittua merkittävää poikkeamaa. Ilman merkittävien veronkevennysten vaikutustakin julkiset perusmenot (joista on vähennetty EU:n rahoitus ja kertaluonteiset toimenpiteet) kasvoivat vuonna 2017 kaikilla tarkastelutavoilla selvästi nopeammin kuin Unkarin potentiaalinen BKT.

Vuoden 2017 osalta havaitusta menojen nopeasta kasvusta Unkarin viranomaiset totesivat, että sen taustalla julkisen talouden rahoitusasema (”todellinen” rakenteellinen rahoitusasema) parani huomattavasti. Vuonna 2017 hallitus päätti käyttää osan säästöistä ja odotettua suuremmista tuloista kertaluonteisiin päätösperäisiin kohteisiin vuoden lopussa (lähinnä tulonsiirtoina yksityiselle ja kolmannelle sektorille). Tästä huolimatta julkisen talouden alijäämä osoittautui nimellistä tavoitetta pienemmäksi vuonna 2017. Komissio ehdotti, että jos tämä asetelma uusiutuu vuoden 2018 lopulla, ylimääräiset tulot olisi käytettävä rakenteellisen alijäämän pienentämiseen merkittävän poikkeaman menettelyssä annetun suosituksen mukaisesti sen sijaan, että lisätään päätösperäisiä menoja.

Unkarin viranomaisten näkemyksen mukaan ei olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa neuvoston suosittamaa tuntuvaa julkisen talouden sopeutusta vuoden 2018 jälkipuoliskolla. Viranomaisten mielestä vuoden 2018 julkisen talouden toteutuma on jo suurelta osin määritetty aiemmissa päätöksissä, ja ehdotettu loppuvuoden sopeutus olisi taloudelle haitallista. Viranomaiset mainitsivat kuitenkin tiettyjä toimia, joilla voitaisiin parantaa julkisen talouden rahoitusasemaa jo vuonna 2018 tai ainakin tuottaa joitakin positiivisia riskejä (esim. 1. heinäkuuta käyttöön otettu yritysten välisten liiketoimien pakollinen sähköinen laskutus, jolla pyritään tehostamaan veronkantoa). Lisäksi voitaisiin edistää suunniteltua menojen hillitsemistä vuonna 2019 (esim. aloittamalla julkishallinnon henkilöstömäärän rationalisointi). Unkarin viranomaiset totesivat, että keskipitkän aikavälin tavoitteesta odotetaan vain tilapäistä poikkeamista vuonna 2018, ja tilanteen on tarkoitus korjaantua vuonna 2019.

Komission valtuuskunta totesi, että vuoden 2019 talousarvion hyväksyminen oli askel oikeaan suuntaan. Samalla komission edustajat varoittivat, että vuotta 2019 koskevissa hallituksen suunnitelmissa on edelleen vaarana, että vaaditusta sopeutuksesta poiketaan merkittävästi tarkasteltaessa vuosia 2018 ja 2019 kokonaisuutena, kuten komission tekemästä vuoden 2018 lähentymisohjelman arvioinnista käy ilmi. Toisin sanoen vuoden 2019 talousarvion suunnitelmien mukaisen toteuttamisen odotetaan parantavan rakenteellista rahoitusasemaa, mutta se ei ilmeisesti riitä kompensoimaan aiemman myötäsyklisen finanssipolitiikan vaikutuksia rahoitusasemaan etenkään siinä tapauksessa, että vuonna 2018 ei tapahdu merkittävää parannusta. Lisäksi valvontakäynnin aikana todettiin, että ensi vuodelle laaditut talousarviosuunnitelmat näyttävät vahvasti nojautuvan optimistiseen makrotalouden skenaarioon, jonka mukaan BKT:n kasvuvauhti on jatkuvasti noin 4 prosenttia. Tältä osin Unkarin viranomaiset korostivat, että budjetoituja vakausvarantoja on kasvatettu puskuriksi epäsuotuisamman tilanteen varalta.

Vaarana on, että viimeaikaisilla veronalennuksilla on keskipitkällä aikavälillä Unkarin viranomaisten oletuksia suurempi vaikutus verotulojen määrään. Unkari on hiljattain toteuttanut useita huomattavia veronalennuksia. Tähän kuuluvat erityisesti työantajien sosiaaliturvamaksujen alennukset peräkkäisinä vuosina 2017 ja 2018, ja niitä on tarkoitus jatkaa myös ensi vuonna. Tähän mennessä sosiaaliturvamaksujen alennusten vaikutukset julkiseen talouteen ovat olleet vaimeita, koska työvoimasta on pulaa ja palkat nousevat nopeasti. Komission edustajat varoittivat, että näiden alennusten vaikutukset voivat voimistua, kun tilanne heikkenee suhdannevaihtelun myötä. Viranomaiset olivat yhtä mieltä tällaisten riskien olemassaolosta, mutta väittivät, että tähän mennessä havaittua palkkojen dynaamisen nousun vaikutusta tulojen ja BKT:hen suhteeseen voitaisiin pitää suurelta osin pysyvänä olotilana. Talouden työtulo-osuus on elpymässä, mikä on päättänyt kriisin jälkeisen laskusuuntauksen. Tätä kehitystä on mahdollisesti edistetty myös viimeaikaisilla minimipalkan huomattavilla korotuksilla, jotka ovat osaltaan vähentäneet verotuksen ulkopuolelle jäävien tulojen määrää taloudessa.

Julkisten investointien toteuttaminen on erittäin myötäsyklistä. Unkari on nopeuttamassa julkisten investointien toteuttamista, mukaan lukien sekä kansallisesti rahoitetut että EU:n rahoitusta saaneet hankkeet. Julkisten investointimenojen kokonaismäärän on tarkoitus kasvaa nopeasti vuosina 2018 ja 2019, jolloin saavutetaan ennätyksellinen taso, noin 7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komissio totesi, että tämä hyvin etupainotteinen aikataulu ei näytä olevan linjassa talouden suhdannetilanteen kanssa. Kun otetaan huomioon rakennusalan nykyiset tiukat kapasiteettirajoitukset, tämä kehitys voi johtaa yksityisen sektorin investointeja haittaavaan syrjäyttämisvaikutukseen ja nostaa julkisten hankkeiden kustannuksia. Jos talouden laajentuessa ei varmisteta riittävästi julkisen talouden liikkumavaraa, hallitus joutuu peruuttamaan nopeasti investointeja, kun seuraava taantuma alkaa. Tämä voimistaisi tuotannon vaihtelua väärään aikaan ja väärään suuntaan. Tältä osin ajatushautomot ja työmarkkinaosapuolet ovat ilmaisseet huolensa siitä, että julkisten investointien voimakas kiihtyminen voi vaikuttaa kielteisesti julkisen varainkäytön laatuun.

Unkarin finanssipoliittinen neuvosto on varoittanut, että vuosien 2017–2019 talousarviosuunnitelmat eivät ole rakenteellista rahoitusasemaa koskevan kansallisen säännön mukaisia. Unkarin julkisen talouden vakautta koskevassa laissa säädetyn rakenteellista rahoitusasemaa koskevan säännön mukaan hallituksen talousarvioesityksen pitäisi olla joka vuosi keskipitkän aikavälin tavoitteen mukainen. Finanssipoliittinen neuvosto vertaa talousarvioesityksistä antamissaan lausunnoissa keskipitkän aikavälin tavoitetta rakenteelliseen rahoitusasemaan, josta hallitus on esittänyt arvion ennen talousarvion toteuttamista. Koska julkisen talouden suunnitelmiin vuosiksi 2017–2019 sisältyi keskipitkän aikavälin tavoitteen ylittävä arvio rakenteellisesta alijäämästä, finanssipoliittinen neuvosto totesi, että kyseiset suunnitelmat rikkoivat vastaavaa kansallista sääntöä 2 . Finanssipoliittinen neuvosto ei odota tilanteen paranevan tältä osin vuonna 2018. Finanssipoliittinen neuvosto katsoi vuoden 2018 julkisen talouden kehitystä koskevassa kertomuksessaan, joka julkaistiin valvontakäynnin aikana, että julkisen talouden vuoden 2018 EKT-perusteinen alijäämätavoite on saavutettavissa. Samalla se kehotti viranomaisia valvomaan talousarvion toteuttamista tiukasti loppuvuoden aikana, erityisesti kun on kyse keskushallinnon toimielinten ja lukujen menoista. Finanssipoliittinen neuvosto piti myös hyvin mahdollisena sitä, että kassavirtavaje osoittautuu huomattavasti ennakoitua suuremmaksi. Tämä johtuu siitä, että EU:n rahoittamille hankkeille suoritetaan huomattavia ennakkomaksuja, minkä lisäksi sääntöihin perustuvat tulonsiirrot EU:lta ovat paljon odotettua pienemmät.

Unkarin keskuspankki myönsi, että finanssipolitiikka muuttui myötäsykliseksi vuoden 2016 jälkeen, joskin vähäisemmässä määrin kuin komissio arvioi, ja ennusti suhdanteita tasaavaa finanssipolitiikan viritystä vuosille 2019 ja 2020. Keskuspankki korosti finanssipoliittisen elvytyksen rakenteen merkitystä. Keskuspankin arvion mukaan myös huomattavat tilapäiset vaikutukset ovat edistäneet osaltaan finanssipolitiikan höltymistä erityisesti vuonna 2018. Näihin kuuluvat muun muassa maakaupoista saatavien tulojen ja kasvuun perustuvan verohyvitysjärjestelmän (Growth Tax Credit Scheme) mukaisten yllättävän suurten yritysverotulojen asteittainen loppuminen. Lisäksi keskuspankki korosti tuotantokuilun arviointiin liittyviä epävarmuustekijöitä. Vaikka kapasiteetin käyttöaste ja työmarkkinaindikaattorit viittaavat työmarkkinoiden ylikapasiteetin vähentymiseen, taloudelliset muuttujat (ml. positiivinen vaihtotase ja alhainen luottokannan suhde BKT:hen) eivät anna merkkejä ylikuumenemisesta. Makrotalouden politiikkayhdistelmän osalta keskuspankki totesi, että vaikka finanssi- ja rahapolitiikka ovat viime aikoihin asti olleet löyhiä, viritys muuttuu vähitellen. Lisäksi makrovakauspolitiikka on pysynyt tiukkana, jotta talouden haavoittuvuustekijät pysyvät hallinnassa.