EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 4.10.2018
COM(2018) 665 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 732/2008 kumoamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 978/2012 soveltamisesta
{SWD(2018) 430 final}
1.Johdanto
Vuonna 1971 Euroopan yhteisö otti ensimmäistä kertaa käyttöön yleisen tullietuusjärjestelmän (GSP) YK:n kauppa- ja kehityskonferenssin (UNCTAD) annettua päätöslauselman, jonka mukaan olisi perustettava etuusjärjestelmä kehitysmaiden tukemiseksi. GSP-järjestelmä perustuu myös WTO:n oikeuttamislausekkeeseen, jonka nojalla kehittyneet maat voivat myöntää yksipuolisen ja ei-vastavuoroisen etuuskohtelun kehitysmaille.
GSP-järjestelmän keskeisenä tavoitteena on tukea kehitysmaita köyhyyden vähentämisessä sekä hyvän hallinnon ja kestävän kehityksen edistämisessä myöntämällä niille etuuskohteluun perustuva pääsy EU:n markkinoille ja auttamalla niitä luomaan työpaikkoja ja teollisuutta sekä hankkimaan lisätuloja kansainvälisestä kaupasta.
1.1.Vuoden 2012 uudistus
EU:n GSP-järjestelmää on muutettu useasti vuosikymmenten aikana järjestelmään kuuluvien maiden ja tuotteiden osalta, minkä tarkoituksena on myös edistää entistä enemmän kestävää kehitystä. Vuoden 2012 GSP-uudistuksella oli kolme yleistavoitetta 1 : i) vähennetään köyhyyttä lisäämällä vientiä etuuksia eniten tarvitsevista maista, ii) edistetään kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa ja iii) varmistetaan EU:n taloudellisten etujen turvaamisen parantaminen. Nämä yleistavoitteet muunnettiin GSP-asetuksen kuudeksi toiminnalliseksi erityistavoitteeksi:
1.Kohdistetaan etuudet paremmin niitä eniten tarvitseville maille.
2.Poistetaan sellaiset seikat, jotka ovat esteenä etuuksia eniten tarvitsevien maiden talouden monipuolistamiselle.
3.Parannetaan johdonmukaisuutta suhteessa kahdenvälisen ja monenvälisen kaupan yleistavoitteisiin.
4.Lisätään tukea kestävälle kehitykselle ja hyvälle hallinnolle.
5.Tehostetaan EU:n taloudellisten etujen turvaamiseen tarkoitettuja suojamekanismeja.
6.Parannetaan järjestelmän oikeusvarmuutta, vakautta ja ennustettavuutta.
1.2.Nykyinen asetus
Nykyinen GSP-asetus 2 tuli voimaan 1. tammikuuta 2014 kymmeneksi vuodeksi. GSP-järjestelmä muodostuu kolmesta eri menettelystä:
1.yleinen menettely (yleinen GSP-menettely) kehitysmaille, jotka eivät ole vielä saavuttaneet korkeaa tulotasoa tai ylempää keskitulotasoa;
2.kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa edistävä erityinen kannustusmenettely (GSP+) yleisen GSP-menettelyn edunsaajille, joita pidetään myös muita heikommassa asemassa olevina; sekä
3.kaikki paitsi aseet -menettely (Everything But Arms, EBA) vähiten kehittyneille maille.
Taulukossa 1 esitetään yleiskatsaus näiden menettelyjen säännöksistä ja edunsaajista.
Taulukko 1: Yleiskatsaus kolmesta GSP-menettelystä
|
Yleinen GSP |
GSP+ |
EBA |
|
|
Edunsaajat |
Matalan tulotason tai alemman keskitulotason maat |
Yleisen GSP-menettelyn edunsaajat, jotka ovat muita heikommassa asemassa (viennin monipuolistamisen ja vientimäärien osalta) ja jotka ovat ratifioineet 27 keskeistä kansainvälistä yleissopimusta |
Vähiten kehittyneet maat |
|
Edunsaajien lukumäärä |
18 |
8 |
49 |
|
Tullietuudet |
Tullien suspendointi (muut kuin arat tavarat) tai tullien alentaminen (arat tavarat) noin 66 prosentissa kaikista EU:n tullinimikkeistä |
Tullien suspendointi noin 66 prosentissa kaikista EU:n tullinimikkeistä |
Tullien suspendointi kaikkien tavaroiden osalta lukuun ottamatta aseita ja ammuksia |
Jäljempänä olevasta taulukosta 2 käy ilmi, että verrattuna EU:n kokonaistuontiin koko maailmasta GSP:n osuus on suhteellisen vaatimaton ja jopa vähenemässä. Suurimpaan osaan EU:hun suuntautuvasta tuonnista sovelletaan suosituimmuustullikohtelua (eli kaikkiin maihin sovellettavia tulleja). Muiden tullietuusjärjestelyjen kuin GSP:n, joihin kuuluvat kaikenlaiset kauppasopimukset (vapaakauppasopimukset, pitkälle menevät ja laaja-alaiset vapaakauppasopimukset, talouskumppanuussopimukset), mukainen tuonti EU:hun on lisääntynyt tasaisesti vuosina 2011–2016, mikä kuvaa niiden kasvavaa merkitystä. Tämä on sopusoinnussa sen tavoitteen kanssa, että rohkaistaan maita, jotka olivat aiemmin GSP-edunsaajia, jatkamaan kauppaa EU:n kanssa laaja-alaisemmissa etuuskohteluun perustuvissa kauppajärjestelmissä, jotka ovat usein vastavuoroisia 3 .
Taulukko 2: EU:hun suuntautuvan tuonnin osuus tullijärjestelmän mukaan (2011–2016) 4
|
Tuonnin arvo (miljoonaa euroa) |
MFN=0 |
MFN>0 |
GSP |
Vapaakauppasopimukset |
Muut |
Yhteensä |
Nollatullin piiriin kuuluva kauppa |
|
|
2011 |
1578724 |
62,5 % |
21,5 % |
5,8 % |
9,5 % |
0,7 % |
100,0 % |
75,2 % |
|
2012 |
1631256 |
63,6 % |
20,0 % |
5,8 % |
9,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
76,6 % |
|
2013 |
1530711 |
61,9 % |
20,2 % |
6,1 % |
10,7 % |
1,1 % |
100,0 % |
76,0 % |
|
2014 |
1534073 |
60,4 % |
23,1 % |
3,9 % |
11,6 % |
1,1 % |
100,0 % |
74,1 % |
|
2015 |
1557035 |
56,6 % |
26,1 % |
3,9 % |
12,4 % |
1,1 % |
100,0 % |
71,2 % |
|
2016 |
1546772 |
56,1 % |
26,1 % |
4,1 % |
12,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
71,4 % |
(MFN=0 tarkoittaa EU:hun suuntautuvaa tuontia, jossa suosituimmuustulli on nolla, MFN>0 tarkoittaa EU:hun suuntautuvaa tuontia, jossa sovelletaan positiivisia suosituimmuustulleja, FTA tarkoittaa vapaakauppasopimusta)
1.3.Väliarviointi
GSP-asetuksen 40 artiklan mukaan komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen GSP-asetuksen soveltamisesta viiden vuoden kuluttua asetuksen antamisesta.
Riippumattomalle ulkoiselle konsultille annettiin tehtäväksi laatia tutkimus tämän väliarvioinnin tukemiseksi. Konsultin laatima lopullinen raportti (tutkimus) julkaistaan tämän kertomuksen lisäksi 5 . Tämän kertomuksen liitteenä olevassa asetuksen 978/2012 soveltamista koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD) esitetään yhteenveto konsultin havainnoista ja suosituksista. SWD-asiakirjassa esitetään tässä arvioinnissa käytetty prosessi ja menetelmä sekä analyysi todisteista, joiden perusteella komissio on arvioinut GSP-asetuksen soveltamista ja täytäntöönpanoa.
Ulkoisessa arvioinnissa käytettiin kolmea täydentävää lähestymistapaa väliarvioinnissa GSP:n toiminnan ja vaikutuksen analysoimiseksi edunsaajamaissa ja EU:ssa, nimittäin (i) kvantitatiivista ja kvalitatiivista aineistotutkimusta ja tietojen analysointia, (ii) osallistavaa ja kattavaa sidosryhmien kuulemisprosessia ja (iii) maa- ja alakohtaisia tapaustutkimuksia. Uudistetun GSP:n taloudellista analyysiä varten käytettiin Eurostatin tuoreimpia talous-, kauppa- ja tullitietoja vuosilta 2011–2016. Lisäksi laadittiin indikaattoreita, joilla analysoitiin sosiaalisia vaikutuksia, ympäristövaikutuksia ja ihmisoikeusvaikutuksia edunsaajamaissa. Tätä tutkimusta täydennettiin kvalitatiivisella tutkimuksella, joka perustui kirjallisuuslähteisiin sekä kauppavirtoihin vaikuttavien tekijöiden ekonometriseen arviointiin käyttäen painotettua mallinnosta. Koska uudistettu GSP on ollut voimassa vain kolme vuotta väliarvioinnin aloitushetkellä, helposti saatavilla olevien sosiaalisia vaikutuksia, ihmisoikeusvaikutuksia ja ympäristövaikutuksia kuvaavien ajantasaisten indikaattoreiden määrä on vähäinen. Tämän puutteen korjaamiseksi monissa edunsaajamaissa suoritettiin tapaustutkimuksia. Ne voivat kuitenkin antaa vain osviittaa eivätkä välttämättä ole edustavia. Nyt tehdyt päätelmät ovat siksi viitteellisiä.
2.GSP-asetuksen arviointi
GSP-asetuksen soveltamista arvioidaan vuoden 2012 uudistuksen yleistavoitteiden kannalta.
2.1.Vähennetään köyhyyttä lisäämällä vientiä etuuksia eniten tarvitsevista maista
GSP-järjestelmän tehokkuutta on parannettu keskittymällä paremmin apua eniten tarvitseviin maihin, mikä oli GSP:n uudistuksen päätavoite. Kuten kaaviosta 1 ilmenee, GSP-asetuksen tultua voimaan vuonna 2014 yleisen GSP-menettelyn mukaisen viennin arvo on laskenut merkittävästi, koska monet maat eivät ole enää oikeutettuja GSP-järjestelmään. Näihin kuuluu myös Kiina, joka on ollut ylemmän keskitulotason maa vuodesta 2010. 6 GSP+-tuonti on myös hieman laskenut. EBA-menettelyn mukainen tuonti on kuitenkin lisääntynyt tasaisesti.
Kaavio 1: Analyysi GSP-etuuksien käytöstä GSP-järjestelmään oikeutetuissa maissa (2011–2016) 7
Kaiken kaikkiaan GSP-uudistuksen myönteinen taloudellinen vaikutus voidaan jo nähdä, ja sen merkitys GSP-edunsaajille on edelleen vahva. Vaikka sen kokonaisvaikutus kauppaan on vähentynyt edunsaajien vähenemisen myötä, se on edelleen tärkeä maille, jotka tarvitsevat eniten tukea, erityisesti vähiten kehittyneille maille ja muille heikommassa asemassa oleville maille. Niiden kokonaisvienti EU:hun on kasvanut merkittävästi, ja samalla GSP-järjestelmän tarjoamien etuuksien tosiasiallinen käyttö on yleisesti johtanut myönteisiin tuloksiin (ks. kaavio 2). Kauppamahdollisuuksien täysimääräiseen hyödyntämiseen liittyy joissakin maissa edelleen haasteita, kuten muiden maiden voimakas kilpailu, tullien ulkopuoliset esteet ja alkuperävaatimukset yhdistettynä muihin tarjontapuolen rajoituksiin, esimerkiksi rajallinen tuotanto- ja kuljetuskapasiteetti, talouden yksipuolisuus ja yleisesti vähäinen teollinen kehitys.
Kaavio 2: Käyttöaste GSP-menettelyä kohti 8
Vaikka viennin monipuolistumistasot eivät ole juurikaan muuttuneet ja ne olivat heikoimmat EBA-maissa, tämä johtuu suurelta osin tarjontapuolen rajoituksista ja edunsaajamaiden toimintaympäristöstä eikä GSP-järjestelmästä.
Kaiken kaikkiaan uudistettu GSP-järjestelmä on vähentänyt edunsaajien määrää, lisännyt etuuksien käyttöä ja osaltaan vähentänyt köyhyyttä lisäämällä vientiä etuuksia eniten tarvitsevista maista.
2.2.Edistetään kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa
Maan kestävä kehitys sen taloudellisessa, sosiaalisessa ja ympäristöön liittyvässä ulottuvuudessa riippuu monesta eri tekijästä ja myös maan yleisistä kehittämisstrategioista. GSP-järjestelmä kauppapolitiikan välineenä toimii yhdessä muiden EU:n ulkoisten politiikkojen, kuten kehityspolitiikan, kanssa. GSP-järjestelmän on todettu olevan johdonmukainen näiden EU:n politiikkojen kanssa mutta myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan kanssa, erityisesti koska se liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamiseen.
GSP-järjestelmällä on yleisesti ottaen myönteinen vaikutus sosiaaliseen kehitykseen ja ihmisoikeuksiin edunsaajamaissa. Esimerkiksi:
·GSP-järjestelmällä on ollut huomattava vaikutus naisten asemaan yhteiskunnassa, koska on luotu työmahdollisuuksia naisille ja parannettu naisten osallistumista työelämään vientiteollisuusaloilla, jotka käyvät kauppaa EU:n kanssa. Näin on erityisesti tekstiili- ja vaatetusalalla, ja muillakin aloilla, esimerkiksi Bangladeshissa ja Pakistanissa.
·GSP-järjestelmä on saanut kehitysmaat, esimerkiksi Tadžikistanin, ratifioimaan kansainvälisiä sopimuksia, kun ne ovat pyrkineet edistämään pääsyä EU:n markkinoille GSP+-menettelyn kautta. Vaikka ratifiointi ei sinänsä välttämättä merkitse, että yleissopimuksissa vahvistettuja oikeuksia kunnioitetaan, se antaa sysäyksen ja puitteet parannuksille.
·GSP+-menettelystä hyötyvien maiden tiivis seuranta on lisännyt EU:n vaikutusvaltaa kyseisissä maissa ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia, ympäristönsuojelua ja hyvää hallintoa koskevan 27 kansainvälisen yleissopimuksen tehokkaan täytäntöönpanon edistämisessä. Se on mahdollistanut rakentavan vuoropuhelun sekä EU:n ja edunsaajamaiden välisen yhteistyön kaikilla aloilla, joilla täytäntöönpano on puutteellista. Kaiken kaikkiaan GSP+-menettely on edistänyt kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa. Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon joka toinen vuosi laatimista GSP-kertomuksista 9 ilmenee, että kaikki GSP+-edunsaajamaat edistyvät asiaa koskevien kansainvälisten yleissopimusten täytäntöönpanossa, vaikka haasteita ja ongelmia on yhä kaikissa maissa.
·Tiedonannossa ”Kaikkien kauppa” antamansa sitoumuksen mukaisesti komissio yhdessä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa on myös tehostanut yhteistyötään tiettyjen EBA-edunsaajamaiden kanssa edistääkseen EU:n toimia, joilla varmistetaan, että ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia kunnioitetaan.
GSP-järjestelmän vaikutusta ympäristöön on vaikeampi arvioida monesta eri syystä, esimerkiksi asiaa koskevien ja ajantasaisten tietojen ja indikaattoreiden puuttumisen vuoksi ja siksi, että GSP:n vaikutusten erottaminen muista ympäristöön vaikuttavista tekijöistä on vaikeaa. Sen voidaan odottaa olevan myönteinen ainoastaan, jos edunsaajamaat ovat ottaneet käyttöön toimintatapoja, jolla resursseja suunnataan tehokkaasti ympäristöpolitiikkaan, ja hillintätoimia, joilla rajoitetaan lisääntyneen taloudellisen toiminnan mahdollisia haitallisia vaikutuksia ympäristöön.
Yleinen GSP-menettely ja EBA-menettely perustuvat ihmisoikeuksien ja työntekijöiden oikeuksien kunnioittamiseen. GSP+-edunsaajien on myös pantava tehokkaasti täytäntöön kaikki GSP+-menettelyyn liittyvät kansainväliset yleissopimukset. EU tekee edelleen yhteistyötä edunsaajamaiden kanssa ja käyttää vaikutusvaltaansa. EU on valmis käynnistämään etuuksien väliaikaista peruuttamista koskevan menettelyn kaikkien tai tiettyjen tuotteiden osalta, jos sen yhteistyö GSP-edunsaajien kanssa ei tuota tulosta ja GSP-asetuksen oikeudelliset edellytykset täyttyvät.
Johtopäätöksenä voidaan todeta, että uudistettu GSP on edistänyt kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa erityisesti EU:n GSP+-menettelyyn liittyvien kansainvälisten yleissopimusten täytäntöönpanon tehostetun valvonnan avulla.
2.3.Varmistetaan EU:n taloudellisten etujen turvaamisen parantaminen
Yksipuolisten kauppaetuuksien myöntäminen muille maille voi hyödyttää EU:n teollisuutta, esimerkiksi niitä, joiden kilpailukyky riippuu maahantuoduista tuotantopanoksista, sekä kuluttajia halvempien tuotteiden ja tuotevalikoiman lisääntymisen muodossa. Se voi kuitenkin myös lisätä kilpailupainetta EU:n teollisuudelle, joka kilpailee GSP-järjestelmässä maahantuotujen tuotteiden kanssa. Vaikka edunsaajien määrän vähenemisen pitäisi yleensä vähentää EU:n teollisuuteen kohdistuvaa kilpailupainetta, niin ei ehkä tapahdu tietyillä teollisuusaloilla (esim. tekstiili-, vaatetus- ja rengasalalla). Siksi EU:n taloudellisten etujen turvaamisen parantaminen on ollut yksi komission tavoitteista.
GSP-asetuksessa on mekanismeja, joilla suojataan EU:n teollisuutta perustelluissa tapauksissa. Yleisiä suojatoimenpiteitä koskevia säännöksiä uudistettiin vuonna 2012 EU:n taloudellisten etujen suojan parantamiseksi. Äskettäin käynnistetty Kambodžasta ja Myanmarista/Burmasta peräisin olevan riisin tuontia koskeva suojatoimenpidetutkimus 10 on uusia suojatoimenpiteitä koskevien säännösten ensimmäinen testi. Lisäksi komissio seuraa säännöllisesti GSP-asetuksen 29 artiklan automaattisten suojatoimenpiteiden mahdollisen käynnistämisen edellytyksiä. Komissio myös varmistaa, että maat, jotka eivät enää tarvitse yksipuolisia etuuksia (niiden tulotason paranemisen tai EU:n kanssa tehtyjen kauppasopimusten vuoksi), poistetaan järjestelmästä. GSP-järjestelmän mukaiset etuudet poistetaan myös maan tietyiltä tuotejaksoilta, kun niistä tulee riittävän kilpailukykyisiä.
Yhteenvetona voidaan todeta, että uudistettu GSP on parantanut EU:n taloudellisia etuja suojaavia säännöksiä. Liian kilpailukykyiset tuotteet poistetaan säännöllisesti järjestelmästä, ja riisin tuontia koskeva suojatoimenpidetutkimus on vireillä.
3.Päätelmät
Väliarvioinnissa keskityttiin lähinnä arvioimaan vuonna 2012 toteutetun mittavan uudistuksen, sellaisena kuin se on esitetty nykyisessä GSP-asetuksessa, tuloksia. Arvioinnissa osoitettiin, että EU:n nykyinen GSP-järjestelmä edistyy tavoitteidensa saavuttamisessa. WTO:n oikeuttamislausekkeessa asetetuissa rajoissa se tuo selkeitä taloudellisia etuja kehitysmaille, mikä tekee siitä merkityksellisen edunsaajamaiden kehitystarpeiden kannalta. Lisäksi vuoden 2012 uudistuksessa onnistuttiin keskittämään etuuksia apua eniten tarvitseville maille, ja sillä on edistetty niiden kestävää kehitystä. Järjestelmän tehokkuus on pysynyt vakaana nykyisen asetuksen täytäntöönpanokauden aikana.
Tässä vaiheessa ei näin ollen ole tarpeen muuttaa GSP-asetusta ennen sen voimassaolon päättymistä 31. joulukuuta 2023.
Tutkimuksen suositusten mukaisesti GSP-asetuksen täytäntöönpanoa voitaisiin kuitenkin parantaa kahden tärkeän näkökohdan osalta:
1. Parannetaan GSP+-menettelyn valvonnan avoimuutta ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista sekä EU:ssa että edunsaajamaissa: Tiedonannossa ”Kaikkien kauppa” antamiensa sitoumusten mukaisesti komissio on sitoutunut avoimuuteen. Tältä osin on jo toteutettu monia toimenpiteitä, joilla varmistetaan avoimuus ja osallisuus GSP+-menettelyn valvontaprosessissa. Pidetään säännöllisiä ja laajoja sidosryhmien kuulemisia, jotta kansalaisyhteiskunnan toimijat, myös paikallisesti, voivat osallistua prosessiin. Lisäksi joka toinen vuosi laadittava GSP-järjestelmän täytäntöönpanoa koskeva kertomus on tärkeä tiedonlähde, ja se julkaistaan heti, kun se on toimitettu Euroopan parlamentille ja neuvostolle. On myös syytä todeta, että julkiset YK:n ja ILO:n raportit ovat GSP+-menettelyn valvonnan ensisijaisia tietolähteitä. Komissio tutkii käytännön tapoja parantaa GSP+-menettelyn valvonnan avoimuutta ja edistää kansalaisyhteiskunnan osallistumista.
2. Edistetään tietoisuutta GSP-järjestelmästä edunsaajamaissa: GSP-järjestelmän menestyminen riippuu suuresti siitä, missä määrin viejät ottavat järjestelmän käyttöön edunsaajamaissa, ja siitä, miten hyvin ne tuntevat GSP-säännöt. Tältä osin EU on jo rahoittanut ja toteuttanut toimia ja ohjelmia, joilla on tämä tavoite 11 . Vaikka järjestelmän edistäminen on lähinnä edunsaajamaiden tehtävä, EU voisi tehdä enemmän tietoisuuden lisäämiseksi ei pelkästään yritysten vaan myös kansalaisjärjestöjen parissa, sillä niillä on tärkeä rooli kansainvälisten yleissopimusten täytäntöönpanossa.
Edellä mainittujen GSP-järjestelmän täytäntöönpanoon liittyvien toimenpiteiden lisäksi tutkimuksessa annetaan jossain määrin tietoa järjestelmän toiminnasta ja esitetään huomautuksia näkökohdista, jotka olisi otettava huomioon seuraavassa järjestelmässä.
Nykyistä väliarviointia voidaan hyödyntää, kun valmistellaan seuraavaa GSP-asetusta. Komissio odottaa kiinnostuneena Euroopan parlamentin, neuvoston ja kansalaisyhteiskunnan kanssa asiasta käytäviä keskusteluja.