Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4 päivänä heinäkuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 mahdollisten muutosten vaikutusten arviointi

A. Toimenpiteen tarve

Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin ongelmaan puututaan?

Pittsburghin G20-huippukokouksessa vuonna 2009 sovittiin johdannaisten laajamittaisesta käytöstä aiheutuvan järjestelmäriskin vähentämisestä. Tehdyn sopimuksen mukaisesti EU:ssa hyväksyttiin vuonna 2012 Euroopan markkinarakenneasetus (EMIR-asetus). EMIR-asetuksen keskeisenä osana on vaatimus, jonka mukaan vakioidut OTC-johdannaissopimukset määritetään keskusvastapuolessa. Vaatimus tuli voimaan joulukuussa 2015. EMIR-asetuksen hyväksymisen jälkeen keskusvastapuolitoiminnan volyymi on kasvanut nopeasti niin EU:ssa kuin maailmanlaajuisestikin. Kasvu selittyy tiettyjä omaisuuslajeja koskevalla pakollisella määrityksellä sekä sillä, että keskusvastapuolimäärityksen vapaaehtoinen käyttö on lisääntynyt sitä mukaa kuin markkinatoimijat ovat yhä enenevässä määrin tulleet tietoisiksi sen hyödyistä. Näihin infrastruktuureihin kohdistuvat luottoriskikeskittymät ovat lisääntyneet, ja tätä taustaa vasten voitaisiin tehostaa EU:n keskusvastapuolia sekä EMIR-asetuksen soveltamisalaan kuuluvia kolmansien maiden keskusvastapuolia koskevia valvontajärjestelyjä.

EU:n keskusvastapuolten valvontaan sovellettavissa EMIR-asetuksen mukaisissa nykyjärjestelyissä, joihin kuuluu kotijäsenvaltion viranomaisen koordinoimia kollegioita, on tiettyjä huolta herättäviä näkökohtia: i) pienellä keskusvastapuolijoukolla on suuri merkitys EU:n koko rahoitusjärjestelmän kannalta, ja siksi tukeutuminen lähinnä kotijäsenvaltion valvontaviranomaiseen on herättänyt huolta, ii) EU-jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavat valvontakäytännöt saattavat aiheuttaa sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäytön riskejä keskusvastapuolille ja välillisesti niiden määritysosapuolille ja asiakkaille ja iii) keskuspankkien merkitystä rahan liikkeeseenlaskijoina ei ole otettu riittävästi huomioon keskusvastapuolten kollegioissa.

Huolta aiheuttavat myös valvontajärjestelyt, joita sovelletaan EU:ssa toimiviin kolmansien maiden keskusvastapuoliin: i) EMIR-asetuksen mukaisten vastaavuus- ja tunnustamissääntöjen täytäntöönpanossa, etenkin kolmansien maiden tunnustettujen keskusvastapuolten jatkuvassa valvonnassa, on ilmennyt joitakin puutteita, ii) on varsin mahdollista, että valvontatavoitteet ja keskuspankkien tavoitteet eivät ole keskenään linjassa, kun kyseessä ovat kolmansien maiden keskusvastapuolia käsittelevät kollegiot, joihin ei osallistu EU:n viranomaisia, ja iii) jos kolmannessa maassa muutetaan keskusvastapuoliin sovellettavia sääntöjä ja/tai sääntelykehystä, EU:n ja kolmannen maan keskusvastapuolten välille voi muodostua epätasapuoliset toimintaedellytykset, minkä lisäksi voi syntyä mahdollisuuksia sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttöön, sillä tällä hetkellä ei ole mekanismia sen varmistamiseksi, että EU saa automaattisesti tiedon tällaisista muutoksista. Nykyisin Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuolet määrittävät huomattavan määrän euromääräisiä johdannaistransaktioita ja muita EU:n määritysvelvollisuuden piiriin kuuluvia transaktioita. Edellä mainittuihin huolenaiheisiin on siis sitäkin suurempi syy, kun otetaan huomioon, miten suuri osuus tällaisista transaktioista määritetään EU:n lainkäyttöalueen ulkopuolella Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta.

Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan?

Toimenpiteen odotetaan lisäävän EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin kohdistuvien valvontajärjestelyjen yhdenmukaisuutta, liikkeeseen laskevien keskuspankkien roolin asianmukainen tunnustaminen mukaan luettuna. Lisäksi sen odotetaan parantavan EU:n kykyä valvoa, havaita ja vähentää kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyviä riskejä.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla? 

EMIR-asetuksella säännellään valvontakehystä, joka koskee EU:hun sijoittautuneita keskusvastapuolia, sekä järjestelmää, jota sovelletaan EU:ssa määrityspalveluja tarjoaviin kolmansien maiden keskusvastapuoliin. Kun valvontaa yhdenmukaistetaan EU:n tasolla, voidaan paremmin puuttua i) järjestelmäriskeihin, joita syntyy, kun voimakkaasti yhdentyneet ja yhteenliitetyt keskusvastapuolet harjoittavat rajat ylittävää toimintaa kansallisten valvontaviranomaisten valvonnan ulottumattomissa, ja ii) riskeihin, jotka johtuvat toisistaan poikkeavista valvontakäytännöistä ja joita jäsenvaltiot eivät voi ratkaista yksinään. Kun rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviin kolmansien maiden keskusvastapuoliin suuntautuvaa EU:n valvontaa tehostetaan, voidaan myös paremmin ratkaista kaiken kaikkiaan EU:n rahoitusvakauteen kohdistuvia uhkia.

B. Ratkaisut

Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi?

EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin kohdistuvien valvontajärjestelyjen yhdenmukaistamiseksi on harkittu kolmea eri vaihtoehtoa, jotka ovat 1) tämänhetkisen tilanteen säilyttäminen (eli ei uusia poliittisia toimia), 2) EU:n valvontamekanismin perustaminen ja 3) EU:n yhteisen valvontaviranomaisen perustaminen. Parhaaksi arvioitiin vaihtoehto 2. Siinä kansalliset valvontaviranomaiset säilyttäisivät finanssipoliittiseen vastuuseensa liittyvät nykyiset valvontavaltuudet, ja EU:n tasolle luotaisiin valvontamekanismi käsittelemään yhteistä etua koskevia osa-alueita keskitetymmin ja vahvistettaisiin liikkeeseen laskevien keskuspankkien osuutta valvontamenettelyssä. Kyseinen vaihtoehto on vastaavasti parhaiten soveltuva, kun tarkastellaan tavoitetta lisätä EU:n keskusvastapuoliin kohdistuvien valvontajärjestelyjen yhdenmukaisuutta. Lisäksi sen avulla voidaan välttää vaihtoehtoon 3 kytkeytyvät puutteet.

Kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyvien riskien pienentämiseksi on harkittu kolmea vaihtoehtoa. Vaihtoehto 1 on tämänhetkisen tilanteen säilyttäminen (eli ei uusia poliittisia toimia). Vaihtoehdossa 2 olisi edellytyksenä, että kolmansien maiden keskusvastapuolet ovat EU:hun sijoittautuneita ja EU:ssa toimiluvan saaneita voidakseen tarjota palveluja EU:n vastapuolille tai markkinapaikoille tai voidakseen tarjota määrityspalveluja transaktioissa, jotka ovat EU:n valuuttojen määräisiä. Vaihtoehdossa 3 EU:n valvonnan määrä ja intensiteetti suhteutettaisiin riskeihin, joita kolmansien maiden keskusvastapuolet aiheuttavat EU:lle. Olisi mahdollista asettaa erilaisia kriteerejä ja kynnysarvoja niin, että i) vaikutukseltaan vähäisiin keskusvastapuoliin voitaisiin soveltaa tehostettua EMIR-asetuksen mukaista vastaavuus- ja tunnustamisjärjestelmää ja ii) keskusvastapuoliin, joiden vaikutukset ovat keskitasoisia tai suuria, voitaisiin soveltaa liukuvasti tiukkenevia valvontavaatimuksia. Vaikutustenarvioinnissa todettiin, että vaihtoehto 3 soveltuu parhaiten, kun tavoitteena on parantaa EU:n kykyä valvoa, havaita ja vähentää kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyviä riskejä.

Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa?

Sidosryhmien palaute saatiin kolmesta komission järjestämästä julkisesta kuulemisesta, joiden aiheina olivat EMIR-asetuksen uudelleentarkastelu (2015), pääomamarkkinaunionin väliarviointi (2017) ja Euroopan valvontaviranomaisten toiminta (2017). Vastaajat – valtaosin yrityksiä – korostivat, että EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten valvontaa on tarpeen kehittää niin, että valvontakäytäntöjä lähennetään EU:n tasolla ottaen huomioon keskusvastapuolten merkitys koko rahoitusjärjestelmälle ja että samalla varmistetaan kansallisten viranomaisten ja liikkeeseen laskevien keskuspankkien asianmukainen rooli. Kolmansien maiden keskusvastapuolten valvontaa koskevissa kysymyksissä arvopaperimarkkinaviranomainen ja viranomaiset kannattivat nykyisen tunnustamismenettelyn kohentamista, kun taas useat sidosryhmät, esimerkiksi toimialan edustajat, varoittivat markkinoiden pirstoutumisen riskistä.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat  parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin sovellettavien valvontajärjestelyjen yhdenmukaisuutta koskevan tavoitteen osalta parhaaksi arvioitu vaihtoehto parantaisi valvontajärjestelyjen johdonmukaisuutta. Lisäksi sen avulla voitaisiin varmistaa, että tietyt valvontavastuualueet ja niihin liittyvä kansallinen finanssipoliittinen vastuu pysyvät linjassa keskenään. Tämän vaihtoehdon avulla voitaisiin myös varmistaa liikkeeseen laskevien keskuspankkien asianmukainen osallistuminen niille kuuluvien tehtävien rajoissa sekä lisätä keskusvastapuoliin EU:ssa kohdistuvan valvontamenettelyn selkeyttä ja ennustettavuutta keskusvastapuolten ja markkinatoimijoiden kannalta. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto virtaviivaistaa keskusvastapuolten valvontaa olennaisilta osin, joten sen pitäisi vähentää sekä valvontaviranomaisten että keskusvastapuolten kustannuksia.

Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon ansiosta EU:n viranomaiset pystyisivät valvomaan ja vähentämään kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyviä riskejä entistä paremmin, ja EU:n rahoitusjärjestelmän vakaus kohenisi kaiken kaikkiaan.

Keskusvastapuolten kaatumisriski on jo ennestään pieni (mutta johtaisi toteutuessaan erittäin suuriin vaikutuksiin). Molemmat parhaiksi arvioidut vaihtoehdot pienentäisivät kaatumisriskiä, sillä ne parantavat EU:n asianomaisten viranomaisten mahdollisuuksia estää järjestelmäriskin syntymistä EU:n keskusvastapuolten keskuudessa ja vähentää haitallisten taloudellisten vaikeuksien leviämistä kolmansien maiden keskusvastapuolten kautta.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin kohdistuvien valvontajärjestelyjen yhdenmukaisuuden kannalta parhaaksi arvioitu vaihtoehto, joka tarkoittaisi uuden eurooppalaisen valvontamekanismin perustamista keskusvastapuolten valvontaa varten, ei vaikuttaisi EU:n talousarvioon, sillä mahdolliset lisäkustannukset katettaisiin EU:n keskusvastapuolilta kerättävillä valvontamaksuilla. Valvontamaksut on kuitenkin määrä suhteuttaa keskusvastapuolten toimintaan, ja ne muodostaisivat vain vähäisen osan niiden liikevaihdosta. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon ei näin ollen odoteta vaikuttavan merkittävästi määrityskustannuksiin, olivatpa kyseessä määritysosapuolet tai niiden asiakkaat ja epäsuorat asiakkaat.

Kolmansien maiden keskusvastapuolten aiheuttamien riskien vähentämiseksi kaavaillut muutokset eivät myöskään aiheuttaisi vaikutuksia EU:n talousarvioon, sillä eurooppalaisen mekanismin edellyttämät lisäresurssit on tarkoitus rahoittaa kolmansien maiden keskusvastapuolilta kerättävillä valvontamaksulla. Valvontaa koskevien kustannusten lisäksi vastapuolille (määritysosapuolille ja niiden asiakkaille) koituisi lähinnä toisen tason keskusvastapuolia koskevan sijaintipolitiikan käyttöönotosta johtuvia kustannuksia, jotka aiheutuisivat objektiivisten perusteiden mukaisesti.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset?

EU:n ja kolmansien maiden keskusvastapuolten tehostettuun valvontaan liittyvät kustannukset voitaisiin mahdollisesti siirtää keskusvastapuolten loppuasiakkaille, joihin kuuluu yrityksiä, pk-yrityksiä ja mikroyrityksiä. On epätodennäköistä, että määrityskustannusten mahdollinen nettomääräinen lisäys olisi merkittävä, varsinkin kun vertailukohtana ovat ehdotuksen mukanaan tuomat hyödyt. Yritykset, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset, hyötyvät vakauden paranemisesta, kun EU:n viranomaisilla on paremmat mahdollisuudet estää järjestelmäriskin syntymistä EU:n keskusvastapuolten keskuudessa ja vähentää taloudellisten vaikeuksien leviämistä kolmansien maiden keskusvastapuolten kautta. Valvontajärjestelyjen selkiyttäminen niin EU:n kuin kolmansienkin maiden keskusvastapuolten osalta sekä hiljattain sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan REFIT-ohjelman yhteydessä esitetty komission EMIR-ehdotus pienten vastapuolten kohtuuttomien kustannusten karsimisesta edistävät osaltaan keskusvastapuolimäärityksen käyttöä, helpottavat rajat ylittävien liiketoimien toteuttamista EU:ssa ja parantavat näin ollen pk-yritysten mahdollisuuksia käyttää rahoitusvälineitä joko riskeiltä suojautumiseen tai sijoitustarkoituksiin.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia? 

Ei kohdistu. Suunnitelluilla parannuksilla ei pitäisi olla jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon kohdistuvia kustannusvaikutuksia.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?  

Ei ole.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?  

Olisi suoritettava EMIR-kokonaisarvio, jossa olisi keskityttävä ehdotettujen valvontajärjestelyjen tuloksellisuuteen ja tehokkuuteen EMIRin alkuperäisten tavoitteiden kannalta. Arviointi olisi suoritettava viimeistään viiden vuoden kuluttua siitä, kun näitä muutoksia aletaan soveltaa.