Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

Vaikutustenarviointi – uusi ehdotus karsinogeeneja ja mutageeneja koskevan direktiivin liitteiden muuttamiseksi

A. Toimenpiteen tarve

Miksi? Mihin ongelmaan puututaan?

Työpaikalla tapahtuva altistuminen joillekin kemiallisille tekijöille saattaa aiheuttaa syöpää, joka on tärkein työperäisten kuolemantapausten syy EU:ssa. Joka tunti EU:n 28:ssa jäsenvaltiossa 7–12 ihmistä kuolee syöpään altistuttuaan syöpää aiheuttaville aineille työpaikalla. Jotta työntekijöitä suojeltaisiin tällaisilta riskeiltä, EU hyväksyi syöpäsairauden vaaraa tai perimän muutoksia aiheuttavia aineita koskevan direktiivin (jäljempänä karsinogeeni- ja mutageenidirektiivi). Siinä vahvistetaan toteutettavat toimet, joilla ehkäistään altistuminen karsinogeenisille kemiallisille tekijöille tai rajoitetaan sitä, ja asetetaan myös työperäisen altistumisen raja-arvot. Karsinogeeni- ja mutageenidirektiiviä on kuitenkin päivitettävä. Komissio on tehnyt tieteellisen ja taloudellisen arvioinnin 25:stä ensisijaisena pidetystä kemiallisesta tekijästä, joille altistuu EU:ssa noin 20 miljoonaa työntekijää. Niistä 13 tekijää käsiteltiin aiemmassa komission ehdotuksessa (COM(2016)248) ja siihen liittyvässä vaikutustenarvioinnissa (SWD(2016)152). Tämä täydentävä vaikutustenarviointi soveltaa samaa menetelmää jäljelle jääviin aineisiin.

Mihin aloitteella pyritään?

Aloitteella on kolme erityistä tavoitetta:

parantaa entisestään suojelua työperäiseltä altistumiselta syöpää aiheuttaville aineille Euroopan unionissa;

parantaa EU:n kehyksen tehokkuutta päivittämällä sitä tieteellisen asiantuntijuuden pohjalta;

lisätä selvyyttä, helpottaa täytäntöönpanoa ja tarjota talouden toimijoille tasapuolisemmat toimintaedellytykset vähentämällä eroavaisuuksia kansallisissa suojaustasoissa.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla? 

Karsinogeeni- ja mutageenidirektiivin säännösten noudattamista ja täytäntöönpanoa, ja siten työntekijöiden suojelua, voidaan helpottaa ja parantaa tunnistamalla ja luetteloimalla työperäistä syöpää aiheuttavat aineet prosessin tuloksena syntyvinä aineina direktiivin liitteessä I sekä arvioimalla olemassa olevia ja vahvistamalla uusia työperäisen altistuksen raja-arvoja direktiivin liitteessä III. Tarjoamalla riittävät yhteiset määritelmät prosessin tuloksena syntyville aineille ja madaltamalla sekä luomalla uusia työperäisen altistuksen raja-arvoja EU:n toimilla voidaan vahvistaa kaikkien EU:n alueella olevien työntekijöiden vähimmäismääräistä suojelua riskeiltä, joita työperäinen altistuminen karsinogeeneille aiheuttaa. Kilpailukyvyn eroja yrityksissä, joiden sijaintijäsenvaltioissa on erilaiset kansalliset raja-arvot, voidaan vähentää vahvistamalla selkeät vähimmäisvaatimukset työntekijöiden suojelulle kyseisiä tekijöitä koskevien EU:n laajuisten raja-arvojen muodossa. Jäsenvaltioiden yksin toteuttamat toimet eivät riitä näiden ongelmien ratkaisemiseen, joten EU:n tason toimet vaikuttavat olevan tämän tavoitteen toteuttamiseksi tarpeellisia ja SEUT-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisia.

B. Ratkaisut

Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi?

Kyseessä olevien karsinogeenien osalta kartoitettiin ja hylättiin erinäisiä vaihtoehtoja. Karsinogeenien työpaikalla kieltämisen katsottiin olevan kohtuutonta, eivätkä muut kuin lainsäädännölliset ohjeet tai itsesääntely merkittävästi edistäisi havaittujen ongelmien ratkaisemista. Ehdotukset lainsäädännöllisistä vaihtoehdoista seitsemän karsinogeenin osalta kahdestatoista (työperäisen altistumisen raja-arvot III liitteessä ja/tai I liitteeseen sisällyttäminen) tehtiin tutkijoiden, työnantajien, työntekijöiden ja jäsenvaltioiden edustajien kuulemisen perusteella. Useimpien syöpää aiheuttavien aineiden osalta analysoitiin sekä tiukempia että vähemmän tiukkoja vaihtoehtoja. Valittujen vaihtoehtojen katsotaan täydentävän olemassa olevia REACH-asetuksen toimenpiteitä ja tuovan niihin lisäarvoa useissa tapauksissa. Sidosryhmille voidaan tarjota oikeusvarmuus parhaiten siten, että karsinogeeni- ja mutageenidirektiivissä luetellaan selvästi kemialliset tekijät ja niihin sovellettavat työperäisen altistumisen raja-arvot, jolloin pystytään hallitsemaan kemiallisten karsinogeenien tuottaman työperäisen altistumisen riski.

Viiden jäljelle jäävän karsinogeenin osalta (dieselmoottorien pakokaasut, kuminjalostuksesta syntyvä pöly ja höyry, beryllium ja epäorgaaniset berylliumyhdisteet, 4,4'-metyleenibis(2-kloorianiliini) (MOCA) sekä heksaklooribentseeni) pidättäydytään tässä vaiheessa toimenpiteistä karsinogeeni- ja mutageenidirektiivin muuttamiseksi oikeudellisten näkökohtien tai työturvallisuuden ja työterveyden neuvoa-antava komitean (ACSH) yhteisesti sovitun kannan puuttumisen vuoksi.

Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa? 

Työturvallisuuden ja työterveyden neuvoa-antavassa komiteassa edustettuina olevat työmarkkinaosapuolet ja jäsenvaltiot kannattavat valittuja vaihtoehtoja. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että jos näkemyksissä oli eroja, työntekijät suosivat tehokkaammin suojelevia ja työnantajat pienemmän taakan aiheuttavia raja-arvoja. Työmarkkinaosapuolet eivät ole täysin yksimielisiä dieselmoottorien pakokaasujen sekä kuminjalostuksesta syntyvän pölyn ja höyryn sisällyttämisestä prosessin tuloksena syntyviin työperäisiin karsinogeeneihin, minkä seurauksena tässä vaiheessa ei ehdoteta kyseisiin aineisiin liittyviä toimenpiteitä.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

Parhaaksi arvioidun toimintavaihtoehdon hyödyt ovat noin 4 miljoonan työntekijän suojelun paraneminen sekä selkeys työnantajien ja vaatimusten noudattamisen valvojien kannalta. Lisäksi odotettavissa olevia hyötyjä ovat työperäisten syöpätapausten ja -kuolemien väheneminen, työntekijöiden ja heidän perheidensä elämänlaadun paraneminen sekä suorat ja epäsuorat henkilökohtaisten terveydenhuoltokustannusten säästöt. Sosiaaliturvajärjestelmät hyötyvät, kun syöpien hoitokustannukset vähenevät ja kun työperäisiin sairauksiin liittyvästä työelämän ulkopuolelle joutumisesta tai varhaiseläkkeelle siirtymisestä sekä ammattitaudeista maksettavista korvauksista syntyy vähemmän kustannuksia. Työnantajien saama hyöty näkyy vähentyneiden poissaolojen ja paremman tuottavuuden muodossa. Komission teettämästä tutkimuksesta käyvät ilmi pääasialliset hyödyt, jotka ovat odotettavissa, kun mineraaliöljyt käytettyinä moottoriöljyinä lisätään karsinogeeni- ja mutageenidirektiivin prosessin tuloksena syntyvien aineiden luetteloon. Hyötyjä ovat 880 pelastettua ihmishenkeä, 90 000 syöpätapausta vähemmän ja 0,3–1,6 miljardin euron rahallinen terveyshyöty, joka liittyy hoitokustannuksilta välttymiseen seuraavien 50 vuoden aikana. Trikloorieteenin hengitysteitse ja ihon kautta tapahtuvan työperäisen altistumisen raja-arvojen vahvistamisen odotetaan johtavan 390 pelastettuun ihmishenkeen ja 118–430 miljoonan euron rahalliseen terveyshyötyyn.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

Eräiden karsinogeenien osalta parhaaksi arvioitu vaihtoehto vaikuttaa yritysten toimintakustannuksiin, kun niiden on otettava käyttöön lisää suojaavia ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä. Tämä koskee erityisesti trikloorieteeniä ja mineraaliöljyjä käytettyinä moottoriöljyinä, joiden osalta parhaana pidetyn vaihtoehdon kokonaiskustannusten arvioidaan vuoteen 2069 mennessä olevan trikloorieteenin osalta 154–257 miljoonaa ja mineraaliöljyjen käytettyinä moottoriöljyinä osalta 46–918 miljoonaa euroa. Parhaaksi arvioiduilla toimintavaihtoehdoilla ei lisätä tiedottamisvelvoitteita eikä aiheuteta lisää hallinnollista rasitusta yrityksille, eivätkä ne todennäköisesti aiheuta merkittäviä ympäristöön liittyviä kustannuksia.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset?

Yritykset hyötyisivät lisääntyneestä selkeydestä. Yrityksille ei odoteta aiheutuvan vaikutuksia niissä jäsenvaltioissa, joissa kansalliset raja-arvot ovat samantasoiset tai alemmat (tiukemmat) kuin ehdotetut arvot. Pk-yrityksille ei kaavailla kevennettyjä järjestelyjä, sillä niitä ei ole vapautettu karsinogeeni- ja mutageenidirektiivissä säädetyistä velvoitteista, jottei työntekijöiden suoja vaihtelisi yrityksen koon mukaan.
Merkittävimmät kustannukset, jotka aiheutuvat parhaana pidetyistä vaihtoehdoista, liittyvät investointeihin suljettujen järjestelmien luomiseksi trikloorieteenin käyttöä varten. Niiden vaatimien pääomakustannusten vuoksi pk-yritykset ovat haavoittuvassa asemassa suuriin yrityksiin verrattuna. EU:n liuottimien päästöjä koskevan direktiivin (1999/13/EY), European Chlorinated Solvent Associationin vapaaehtoisen peruskirjan ja erityisesti REACH-asetuksen mukaisesti suljettuihin järjestelmiin investoinnin odotetaan kuitenkin olevan jo tapahtunut. Yritykset voivat mahdollisesti käyttää vaihtoehtoista ainetta suljetusta järjestelmästä aiheutuvien kustannusten välttämiseksi tai korottaa hintoja. Kymmenen jäsenvaltiota on tällä hetkellä vahvistanut trikloorieteenille vastaavat kansalliset työperäisen altistumisen raja-arvot, jotka ovat enintään ehdotetun arvon tasolla, mikä kertoo, että asianomaisten alojen on mahdollista sisällyttää hinnannousu omiin kustannuksiinsa.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia?

Nykytilanne aiheuttaa työntekijöille huomattavia taloudellisia kustannuksia, jotka johtuvat altistumisesta vaarallisille aineille. Parhaaksi arvioiduilla vaihtoehdoilla kuitenkin vähennetään jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin kohdistuvia negatiivisia taloudellisia kerrannaisvaikutuksia. Julkishallinnolle aiheutuvat hallinnolliset ja täytäntöönpanokustannukset vaihtelevat sen mukaan, mikä kunkin kemiallisen tekijän status kussakin jäsenvaltiossa nykyisin on. Niiden ei kuitenkaan pitäisi muodostua merkittäviksi. Päin vastoin odotettavissa on kokonaissäästöjä, kun työperäisen altistumisen raja-arvot vahvistetaan EU:n tasolla, jolloin jäsenvaltioiden ei tarvitse erikseen tehdä niin paljon tieteellisiä analyyseja.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?

Parhaaksi arvioitujen vaihtoehtojen täytäntöönpanolla olisi myönteinen vaikutus sisämarkkinoiden kilpailuun, koska ne auttaisivat vähentämään kilpailukyvyn eroja sellaisten jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten välillä, joilla on erilainen kansallinen suojaustaso, ja helpottaisivat sääntöjen noudattamista ja täytäntöönpanoa, mikä johtaisi parantuneisiin elin- ja työoloihin sekä yritysten ja kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien saamiin tehokkuushyötyihin. Valitulla vaihtoehdolla ei pitäisi olla merkittävää vaikutusta EU:n yritysten ulkoiseen kilpailukykyyn. Useimmissa tapauksissa parhaana pidetyt vaihtoehdot sopivat muissa kuin EU-maissa vahvistettujen vastaavien toimenpiteiden alempaan tasoon, mikä viittaa siihen, että kyseiset toimenpiteet on mahdollista saavuttaa, ne heijastavat parhaimpia käytäntöjä ja samaan aikaan ovat kunnianhimoisia työntekijöiden suojelun kansainvälisten korkeatasoisten vaatimusten asettamiseksi. Vaikutukset perusoikeuksiin ovat positiivisia – erityisesti mainittakoon perusoikeuskirjan 2 artiklassa vahvistettu oikeus elämään ja 31 artiklassa vahvistettu oikeus oikeudenmukaisiin ja kohtuullisiin terveellisiin, turvallisiin ja ihmisarvoisiin työoloihin ja työehtoihin.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?

Karsinogeeni- ja mutageenidirektiiviin ehdotetun tarkistuksen vaikuttavuutta on tarkoitus mitata, kun EU:n työterveys- ja työturvallisuusjärjestelmää arvioidaan direktiivin 89/391/ETY 17a artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Seuraava jälkiarviointi (2012–2017) määrittäisi lähtöarvot (vertailuarvot), ja ehdotettujen muutosten käytännön toimeenpanon arviointi voisi mahdollisesti perustua ajanjaksolle 2017–2022.