EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 20.11.2017
COM(2017) 657 final
KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE
EU:n kaupunkiagendasta
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 20.11.2017
COM(2017) 657 final
KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE
EU:n kaupunkiagendasta
1.Johdanto
Amsterdamin julkilausuma, josta Euroopan unionin (EU) jäsenvaltiot sopivat toukokuussa 2016, on laadittu tiiviissä yhteistyössä komission kanssa. Siinä vahvistetaan EU:n kaupunkiagenda, joka on historiallinen askel kohti kaupunkien tehokkaampaa osallistumista EU:n ja jäsenvaltioiden politiikkojen kehittämiseen. EU:n kaupunkiagenda antaa kaupungeille mahdollisuuden kehittää konkreettisia toimia EU:n ja jäsenvaltioiden politiikkoja koskevan sääntelyn, rahoituksen ja tietämyksen parantamiseksi. Kyseessä on innovatiivinen työskentelymenetelmä, jossa monitasoinen hallinto toteutuu käytännössä, sillä kaikki mukana olevat kumppanit ohjaavat kaupunkiagendaa yhdessä vapaaehtoisesti, osallistavasti ja yhdenvertaisesti. EU:n kaupunkiagenda sisältää 12 kaupunkikehityksen kannalta erityisen merkittävää haastetta, joita käsitellään yhdessä. Euroopan unionin neuvosto 1 vahvisti kesäkuussa 2016 EU:n kaupunkiagendan tärkeyden ja kehotti komissiota ja EU:n jäsenvaltioita sitoutumaan täysin sen toteuttamiseen.
Neuvoston päätelmissä, jotka koskevat EU:n ja sen jäsenvaltioiden tavoitteita ja painopisteitä kolmannessa asumista ja kestävää kaupunkikehitystä käsittelevässä Yhdistyneiden kansakuntien konferenssissa (Habitat III), esitetään muutamia kaupunkikehityksen keskeisiä piirteitä. Päätelmissä vaaditaan yhdennettyä ja paikkakohtaista lähestymistapaa yhdistettynä pitkän aikavälin visioon, jota tarvitaan hyvin hallinnoitujen, sosiaalisesti osallistavien ja turvallisten, selviytymiskykyisten, resurssitehokkaiden ja ympäristön kannalta kestävien sekä taloudellisesti vauraiden kaikenkokoisten kaupunkien edistämiseksi. 2 EU:n kaupunkiagenda täyttää nämä vaatimukset täysin.
Kaupungit ovat tärkeitä talouskasvun edistäjiä EU:ssa. Niissä asuu suurin osa väestöstä. Niissä myös tuotetaan suurin osuus bruttokansantuotteesta, pannaan täytäntöön suuri osa EU:n politiikasta ja lainsäädännöstä sekä käytetään merkittävä osa EU:n varoista. Lisäksi kaupungit ovat avoimen innovoinnin toimijoita, jotka mahdollistavat monitasoisen, moniulotteisen ja monialaisen vuorovaikutuksen eri sidosryhmien välillä, jotka luovat, suunnittelevat ja toteuttavat yhdessä yhdennettyjä ja innovatiivisia ratkaisuja.
Kaupungeissa voidaan myös hyödyntää kaupunkiympäristön luomia mahdollisuuksia, kuten vähäpäästöistä siirtymistä, kiertotaloutta, puhdasta liikkuvuutta ja kulttuuritarjontaa. Samoin myös monet haasteet vaikuttavat voimakkaimmin kaupunkeihin, ja niihin voidaan vastata parhaiten juuri kaupungeissa. Haasteet voivat liittyä maailmanlaajuisiin kysymyksiin (kuten työttömyyteen, muuttoliikkeeseen, ilmastonmuutoksen pahentamien katastrofien vaikutuksiin, vedenpuutteeseen, kestävään tuotantoon ja kulutukseen, biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen tai harmaaseen talouteen), mutta ne voivat liittyä myös kansalaisten elämänlaatuun helposti vaikuttaviin paikallisen tason asioihin (kuten ilmanlaatuun, virkistysalueisiin, liikenteen ja melun määrään tai veden pilaantumiseen). Euroopan tulevaisuutta koskevassa valkoisessa kirjassa todetaan, että ”monet eurooppalaiset pitävät unionia liian etäisenä tai kokevat sen sekaantuvan liikaa heidän jokapäiväiseen elämäänsä” 3 . Koska kaupunkitason hallinto on yksi lähimpänä kansalaisia toimivista hallintotasoista, työskentely kaupunkien kanssa voi tuoda EU:n lähemmäs kansalaisia. Siksi EU:n ja kaupunkien on tehtävä yhteistyötä yhdessä jäsenvaltioiden, alueiden ja sidosryhmien kanssa politiikkojen mukauttamiseksi kansalaisten tarpeisiin, jotta kansalaisten arkea voidaan parantaa näkyvästi.
Kaupunkiasioita on kehitetty aktiivisesti EU:n lisäksi myös maailmanlaajuisella tasolla, jossa EU ja sen jäsenvaltiot ovat osallistuneet ratkaisevasti uuden kaupunkikehitysohjelman laatimiseen. Uusi kaupunkikehitysohjelma heijastaa ja vahvistaa Amsterdamin julkilausuman periaatteita ja keskeisiä viestejä. Sillä luodaan molempia osapuolia hyödyttävä suhde kaupungistumisen ja kestävän kehityksen välille sekä ohjataan kaupunkikehityspolitiikkaa ja rahoitusta seuraavien 20 vuoden ajan. EU:n kaupunkiagendalla edistetään kestäviin kaupunkeihin maailmanlaajuisesti tähtäävää ulkoista yhteistyötä sekä vahvistetaan mahdollisuutta osallistavaan, turvalliseen, selviytymiskykyiseen ja kestävään kaupunkikehitykseen. Tätä käsitellään uudessa kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa 4 sekä kolmansien maiden kaupunkeja ja paikallisviranomaisia koskevassa tulevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Euroopan unionin neuvosto on todennut, että EU:n kaupunkiagenda on keskeinen väline uuden kaupunkikehitysohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi Euroopan unionissa 5 .
EU:n kaupunkiagenda antaa myös tärkeän sysäyksen monille muille kansainvälisille sopimuksille. Tämä koskee erityisesti Agenda 2030 toimintaohjelman kestävän kehityksen tavoitetta 11, jonka mukaan ”kaupungit ja asuinyhdyskunnat” on määrä tehdä ”osallistaviksi, turvallisiksi, selviytymiskykyisiksi ja kestäviksi”, sekä muita kaupunkikehitykseen liittyviä tavoitteita. EU:n kaupunkiagenda tukee Pariisiin sopimusta 6 , joka on ensimmäinen maailmanlaajuinen ja oikeudellisesti sitova ilmastosopimus, jossa nostetaan esiin kaupunkien ratkaiseva merkitys päästöjen vähentämisessä. EU:n kaupunkiagenda tukee lisäksi Sendain kehystä katastrofiriskien vähentämiseksi 7 . EU:n kaupunkiagendan pohjalta on myös kehitetty äskettäin hyväksytty Välimeren unionin kaupunkiagenda.
Tämän kertomuksen tarkoituksena on kuvata EU:n kaupunkiagendan täytäntöönpanon alkuvaihetta ja alustavia tuloksia lokakuuhun 2017 asti. Ensimmäisessä osassa keskitytään täytäntöönpanoon ja kuvataan työskentelymenetelmän keskeisiä piirteitä. Toisessa osassa tarkastellaan tuloksia sekä esitellään EU:n kaupunkiagendan vaikutuksia poliittiseen päätöksentekoon ja joitakin ensimmäisissä toimintasuunnitelmaluonnoksissa tehtyjä alustavia ehdotuksia sääntelyn, rahoituksen ja tietämyksen parantamiseksi.
2.Täytäntöönpano
EU:n kaupunkiagenda toimii perustana kaikille kaupunkipolitiikan aloitteille. Siksi kaikkien asianmukaisten toimijoiden tulisi panna se täytäntöön kaikilla tasoilla.
Kumppanuudet (komission, jäsenvaltioiden, kaupunkien ja sidosryhmien asiantuntijaryhmät) ovat EU:n kaupunkiagendassa keskeisessä asemassa. Niissä kaikki hallintotasot – EU:n toimielimet ja neuvoa-antavat elimet, jäsenvaltioiden ministeriöt, alueelliset viranomaiset, kaupunkien viranomaiset ja sidosryhmät – osallistuvat kaikkiin työskentelyn vaiheisiin ja toimivat tasavertaisesti. Näin ollen ne myös jakavat vastuun tuloksista ja tekevät päivittäistä yhteistyötä. Vuoden aikana saatujen kokemusten perustella jäsenet pitävät työskentelymenetelmää hyvin myönteisenä, sillä se lisää osallisuutta ja parantaa tuotosten sisältöä.
Amsterdamin julkilausumassa määritetään 12 painopistealaa. Ne on valittu älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 strategian painopisteiden pohjalta: maahanmuuttajien ja pakolaisten kotouttaminen, köyhyys kaupungeissa, asuminen, ilmanlaatu, kiertotalous, työpaikat ja osaaminen paikallistaloudessa, ilmastonmuutokseen sopeutuminen (vihreän infrastruktuurin ratkaisut mukaan luettuina), energiakäänne, kestäväpohjainen maankäyttö ja luontoon perustuvat ratkaisut, kaupunkiliikenne, digiaikaan siirtyminen sekä innovatiiviset ja vastuulliset julkiset hankinnat. Näiden painopistealojen käsittelyssä otetaan huomioon useita monialaisia kysymyksiä, jotka ovat merkittäviä joidenkin EU:n tärkeiden politiikkojen, varsinkin alueellisen ulottuvuuden, kannalta. Tällaisia kysymyksiä ovat muun muassa hyvän yhteistyön tarve kaupunkien ja maaseutualueiden välillä, pienten ja keskisuurten kaupunkien tärkeys, kaupunkirakenteen hajautumiseen ja kaupunkien keskustan toimintaan vaikuttavan hyvän kaupunkisuunnittelun lisäarvo, yhteydet kansainväliseen ulottuvuuteen, erityisesti uuteen kaupunkikehitysohjelmaan ja kestävän kehityksen tavoitteisiin, sekä sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen yleinen periaate.
Kumppanuuksissa analysoidaan haasteita ja pullonkauloja, ja tämän pohjalta suositellaan keskitettyjä, konkreettisia ja toteutuskelpoisia toimia toimintasuunnitelmassa, joka valmistuu kahden vuoden kuluessa kumppanuustoiminnan aloittamisesta. Ehdotukset hyväksytään yksimielisesti, ja niiden tarkoituksena on parantaa sääntelyä, rahoitusta ja tietämystä. Ne saattavat kuitenkin ulottua myös politiikkaan, hallintoon ja käytäntöihin. Tässä lähestymistavassa otetaan huomioon kaupunkien moninaisuus ja laajempi alueellinen yhteys EU:n alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen edistämiseksi.
Kaikki 12 kumppanuutta on perustettu kolmessa vaiheessa toukokuun 2016 ja kesäkuun 2017 välisenä aikana (neljä kumppanuutta Alankomaiden puheenjohtajakaudella, neljä Slovakian puheenjohtajakaudella ja neljä Maltan puheenjohtajakaudella). Osallistuvia jäsenvaltioita ja kaupunkeja ovat ehdottaneet jäsenvaltiot, alueiden komitea, Eurocities, Euroopan kuntien ja alueiden neuvosto sekä URBACT 8 , ja ne on valinnut kaupunkiasioista vastaavien pääjohtajien ryhmä 9 . Lukuisat kaupungit ja kumppanit ilmaisivat halunsa osallistua kumppanuuksiin (hakemuksia saatiin yhteensä noin 250). Kumppanuuksien osanottajajoukko on hyvin laaja: 22 jäsenvaltiota, 84 kaupunkia, 13 komission pääosastoa 10 , kaksi kaupunkiyhdistystä (Eurocities ja Euroopan kuntien ja alueiden neuvosto), Euroopan investointipankki (kahdeksassa kumppanuudessa) sekä lukuisia sidosryhmiä, kuten yhdistyksiä, kansalaisjärjestöjä, tutkimus- ja koulutuslaitoksia sekä yritysten edustajia (esimerkiksi ”European Federation of National Organisations Working with the Homeless”, Euroopan kaupunkien ja alueiden paikallisliikenteen Polis-yhteistyöverkosto sekä ”Housing Europe”). On syytä mainita myös, että kumppanuudet ovat rakenteeltaan tasapainoisia, sillä osallistujien joukossa ovat useimmat jäsenvaltiot ja lisäksi kaikenkokoisia kaupunkeja kaikista EU:n osista ja kaikilta taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen tasoilta sekä alueellisia kaupunkiverkostoja ja alueita.
Jotta kumppanuudet pysyvät toimintakykyisinä, niiden koko on rajattu 15–20 jäseneen. Siksi on ehdottoman tärkeää työskennellä täysin avoimesti ja kuulla myös kumppanuuden ulkopuolisia tahoja. Tämän mahdollistavat vuorovaikutteinen Futurium-verkkosivusto 11 , jonka kautta kaikki kiinnostuneet tahot voivat saada tietoa ja antaa palautetta (esimerkiksi kumppanuuksien ehdottamista ensimmäisistä toimintasuunnitelmaluonnoksista), lukuisat työpajat sekä komission joka toinen vuosi järjestämä korkean tason Cities Forum konferenssi 12 .
EU:n kaupunkiagendan mukaan asioita on käsiteltävä yhdennetysti. Painopistealat edellyttävät eri politiikanalojen asiantuntijoiden panosta ja yhteistyötä. Esimerkiksi ilmanlaadun parantamiseksi on käsiteltävä asioita, jotka liittyvät niin liikenteeseen, energiaan, luonnonvarojen kestävään käyttöön, luontoon perustuviin ratkaisuihin, terveyteen, hallintoon, asumiseen, infrastruktuuriin, liiketoimintaan, rakentamiseen 13 ja rahoitusmalleihin kuin tutkimukseen ja innovointiinkin.
Tämän lähestymistavan mukaisesti kumppanuuksien työhön osallistuu asiantuntijoita useista Euroopan komission pääosastoista. Näin varmistetaan erityisesti, että kumppanuuksissa käsitellään EU:n monia kaupunkeja koskevia politiikkoja ja välineitä ja että ne tekevät yhteistyötä päällekkäisyyksien välttämiseksi, täydentävyyden mahdollistamiseksi ja yhteisvaikutusten hyödyntämiseksi. Kaupunkiasioita koskevan kattavan lähestymistavan ja näiden haasteiden voittamiseksi tehtyjen ehdotusten johdonmukaisuuden vahvistamiseksi kumppanuudet myös koordinoivat työtä keskenään.
3.Ensimmäiset tulokset
3.1.Vaikutus päätöksentekoon
3.1.1.Kaupungit
EU:n politiikkoja toteutetaan ja välineitä käytetään usein kaupungeissa, mutta kaupungit voivat antaa myös oman panoksensa kohtaamiaan haasteita käsittelevien EU:n politiikkojen kehittämiseen. Monet kaupungit ovatkin juuri kumppanuuksien kautta osoittaneet kykynsä vaikuttaa merkittävästi EU:n päätöksentekoon. Kaikki kaupungit eivät kuitenkaan voi käyttää aikaa ja voimavaroja työskentelyyn kansallisella ja EU:n tasolla. Siksi on tärkeää lisätä myös niiden kaupunkien tietoutta ja osallisuutta, jotka eivät osallistu suoraan kumppanuuksien toimintaan. Tulevien vuosien tärkeänä haasteena on aloitteita ja verkostoja lisäämättä tukea ja kasvattaa valmiuksia, jotta kaupungit pystyvät toteuttamaan yhdennettyjä lähestymistapoja paikallisella tasolla hallinnon, elinkeinoelämän ja kansalaisten innovatiivisen yhteistyön kautta.
3.1.2.Jäsenvaltiot
Jäsenvaltiot ovat hyvin aktiivisia EU:n kaupunkiagendan täytäntöönpanossa, ja niillä on ollut keskeinen rooli prosessin hallinnoinnissa. Viimeisten kolmen puheenjohtajakauden aikana (Alankomaat, Slovakia ja Malta) prosessia on viety sujuvasti eteenpäin valitsemalla kumppanit jokaiseen 12 kumppanuuteen, seuraamalla jo perustettuja kumppanuuksia ja käymällä keskustelua koko prosessin ohjaamiseksi.
EU:n kaupunkiagenda ja uusi kaupunkikehitysohjelma ovat herättäneet joissain jäsenvaltioissa uuden poliittisen innostuksen kehittää tai vahvistaa kansallista kaupunkipolitiikkaa 14 . Tämä prosessi tarjoaa suuria mahdollisuuksia hyödyntämällä tehokkaasti kaupunkien dynaamisuutta ja varmistamalla kaupunkien aloitteiden ja suunnittelun sisällyttämisen maan kansallisiin ja alueellisiin kehitysstrategioihin. Se voi lujittaa kansallisen ja paikallisen tason välistä yhteistyötä, saada kaupungit ja sidosryhmät mukaan politiikkojen suunnitteluun ja mahdollistaa tietojen ja hyvien käytäntöjen jakamisen yhteisistä asioista.
3.1.3.EU:n toimielimet ja elimet
Komissio helpottaa prosessia tuomalla kumppanuuksien kokouksiin EU:n poliittista asiantuntemusta, tarjoamalla kumppanuuksille sihteeristön ja viestimällä kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa.
Komissio on tehostanut politiikkojen koordinointia EU:n politiikkojen paremman yhtenäisyyden varmistamiseksi, päällekkäisyyksien välttämiseksi, täydentävyyden mahdollistamiseksi ja yhteisvaikutusten hyödyntämiseksi. Koordinointia on vahvistettava lisää tulevina vuosina, jotta tulokset voidaan saavuttaa täysimääräisesti. Koordinointi toteutuu sekä poliittisella tasolla kaupunkiasioita käsittelevässä hankeryhmässä että toiminnallisella tasolla kaupunkiasioista vastaavassa yksiköiden välisessä ryhmässä, joka koordinoi politiikkojen kehitystä.
EU:n kaupunkiagenda toimii yleisenä kehyksenä komission käynnistämille kaupunkipolitiikan aloitteille. Tämä pätee erityisesti älykkäitä kaupunkeja ja yhteisöjä koskevaan eurooppalaiseen innovaatiokumppanuuteen 15 , yhteiseen Urbaani Eurooppa ohjelma-aloitteeseen 16 , Horisontti 2020 ohjelmaan 17 , kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimukseen 18 (jonka monet toimet – oikeus kaupunkiin, julkiset tilat, kaupunkien selviytymiskyky – ovat sekä EU:n kaupunkiagendan että uuden kaupunkikehitysohjelman painopisteiden mukaisia), kaupunkialueiden innovatiivisiin toimenpiteisiin (joiden ehdotuspyynnöt on mukautettu EU:n kaupunkiagendan 12 painopistealaan) sekä kansainvälisiin sitoumuksiin.
EU:n kaupunkiagenda on siis sisällytetty täysimääräisesti komission työhön, ja siihen viitataan useissa tärkeissä poliittisissa asiakirjoissa, joita ovat muun muassa tiedonanto ”Eurooppa liikkeellä – Puhdas, kilpailukykyinen ja verkotettu liikenne ja liikkuvuus kaikille sosiaalisesti oikeudenmukaisella tavalla” 19 , digitaalisten sisämarkkinoiden strategiaan Euroopalle perustuva EU:n sähköisen hallinnon toimintaohjelma 2016–2020 20 , jonka yksi keskeisistä toimista on digitalisaatiokumppanuuden tekemä työ 21 , tiedonanto ”Nopeampaan puhtaan energian innovointiin”, jossa otetaan huomioon kaupunkinäkökohdat ja johon sisältyy älykkään, kestävän ja osallistavan kaupunkikehittämisen demonstraatiohankkeita sekä kaupunkien parhaiden käytäntöjen jakamista koskeva erityinen toimi, sekä tiedonanto ”Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva toimintasuunnitelma” 22 , jossa viitataan maahanmuuttajien ja pakolaisten osallistamista koskevaan kumppanuuteen kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtamisen kehyksenä.
Euroopan parlamentti on hyvin tärkeä toimija EU:n kaupunkiagendassa, sillä se antaa kumppanuuksille poliittisen panoksensa ja rahoittaa sihteeristöä. Kun toimet on viimeistelty, ne toimitetaan Euroopan parlamentille, joka pohtii, miten ne voidaan ottaa huomioon parlamentin lainsäädäntätyössä.
Alueiden komitea ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ovat tukeneet EU:n kaupunkiagendaa voimakkaasti ja keskustelevat kaupunkiasioista edelleen säännöllisesti. COTER-valiokunta on hyväksynyt EU:n kaupunkiagendan täytäntöönpanon seurantastrategian 23 .
Euroopan investointipankki (EIP) on aktiivisesti mukana EU:n kaupunkiagendassa. EIP on perustanut kaupunkiagendaa käsittelevän työryhmän, jossa on edustajia kaikista EIP:n osastoista ja jossa tarkastellaan monia tapoja, joilla EIP voi edistää EU:n kaupunkiagendaa 24 .
3.2.Kumppanuuksien ehdottamat toimet
Jokaisen kumppanuuden on laadittava toimintasuunnitelma, joka sisältää konkreettisia ehdotuksia sääntelyn, rahoituksen ja tietämyksen parantamiseksi kumppanuuden vastuulle kuuluvalla alalla. Kolme ensimmäistä on toimittanut toimintasuunnitelmaluonnoksensa 25 vuoden 2017 puolivälissä, ja ne viimeistellään vuoden 2017 loppuun mennessä (aiheina köyhyys kaupungeissa, asuminen sekä maahanmuuttajien ja pakolaisten kotouttaminen). Tämän jälkeen kumppanuudet voivat jatkaa työtä ehdotettujen toimien toteuttamisen ja mahdollisten lisätoimien parissa. Muiden kumppanuuksien odotetaan toimittavan toimintasuunnitelmansa vuosien 2018 ja 2019 aikana.
Toimien toteuttamiseen ei ole oikeudellista velvoitetta, joten ne ovat vapaaehtoisia. EU:n toimielinten, jäsenvaltioiden, kaupunkien ja sidosryhmien tulisi kuitenkin selvittää, miten niiden toimivaltaan kuuluvat toimet voitaisiin toteuttaa. Komissio aikoo toimia näin ja saattaa harkita joidenkin itselleen osoitettujen toimien, kuten rahoitusvälineiden, osallistavien päätöksentekoprosessien tai kokemusten vaihdon parempien mekanismien, toteuttamista säädösehdotuksen muodossa. Toimet voidaan tarpeen mukaan sisällyttää sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaan ohjelmaan (REFIT) mahdollisia lainsäädäntömuutoksia varten.
3.2.1.Parempi sääntely
Kaupungeissa sovelletaan useita lainsäädännön tasoja, niin EU:ssa ja kansallisella tasolla kuin alueellisella ja paikallisellakin tasolla laadittuja säädöksiä. Säädösten täytäntöönpano on joskus vaikeaa, sillä niiden laatimisessa ei ole välttämättä otettu huomioon kaupunkinäkökulmaa.
Komissio selvittää EU:n kaupunkiagendan yhteydessä, miten EU:n lainsäädännön vaikutusta kaupunkialueisiin voidaan paremmin arvioida käytössä olevien välineiden ja sidosryhmien tehokkaamman osallistumisen avulla. Komissio analysoi 26 jo kaupunkiulottuvuuden sisältävien lainsäädäntö- ja politiikka-aloitteiden mahdollisia alueellisia vaikutuksia. Vuosina 2016 ja 2017 se testasi käytettävissä olevia menetelmiä viidessä tilanteessa: arvioidessaan rakennusten energiatehokkuutta koskevaa direktiiviä, uutta osaamisohjelmaa Euroopalle, aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteita satamissa, veden uudelleenkäytön vähimmäislaatuvaatimuksia EU:ssa sekä puhtaita ja energiatehokkaita tieliikenteen moottoriajoneuvoja.
Alueellisten vaikutusten arvioinnit tarjosivat kaupunkien, alueiden ja jäsenvaltioiden asiantuntijoille mahdollisuuden ilmaista komissiolle näkemyksensä EU:n aloitteista ja antaa näin hyödyllistä tietoa kaupunkeihin mahdollisesti kohdistuvista erilaisista vaikutuksista. Alueellisten vaikutusten arviointien tuloksia hyödynnetään komission omista politiikka-aloitteistaan laatimissa vaikutustenarvioinneissa. Prosessi mahdollisti myös politiikkojen tiiviin koordinoinnin komission yksiköiden kesken. Seuraavana vuorossa on päätelmien tekeminen testitapauksista, jotta voidaan varmistaa alueellisten vaikutusten parempien arviointimenetelmien laajempi käyttö komissiossa ja jäsenvaltioissa.
Ensimmäisten kumppanuuksien sääntelyn parantamista koskevissa toimiluonnoksissa keskitytään poliittisten prosessien ja lainsäädännön mahdolliseen parantamiseen. Niissä mennään lainsäädännön muuttamista pidemmälle ja esitetään uusia muita kuin lainsäädäntöehdotuksia. Komissio voisi tarkastella näitä toimia REFIT-foorumin 27 tai muiden kanavien kautta. Seuraavassa on esimerkkejä kumppanuuksien laatimista toimiluonnoksista 28 :
·Tarkistetaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevaa päätöstä sosiaalisen asuntotarjonnan kohderyhmän osalta – Tavoitteena on tarkistaa sosiaalisen asuntotarjonnan kohderyhmän nykyistä määritelmää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevassa päätöksessä. Näin pyritään parantamaan sosiaalisen ja kohtuuhintaisen asuntotarjonnan julkisten ja yksityisten sijoittajien oikeusvarmuutta.
·Hyväksytään eurooppalainen lapsitakuu – Tavoitteena on vähentää lasten ja nuorten köyhyyttä EU:ssa ja kansallisella tasolla lapsitakuun avulla. Tässä toimessa on määritettävä joukko realistisia ja mitattavissa olevia tavoitteita, joilla taataan lasten oikeudet lasten oikeuksiin perustuvan kansallisen suunnitelman tai strategian avulla lapsiköyhyyden torjumiseksi. Tähän on myös tarjottava riittävät varat.
·Perustetaan eurooppalainen maahanmuuttajien neuvottelukunta – Tavoitteena on ottaa pakolaiset ja muut maahanmuuttajat mukaan omaa kotouttamistaan koskevan politiikan suunnitteluun. Neuvottelukunta koostuu maahanmuuttajista ja pakolaisista. Ensimmäisessä vaiheessa neuvottelukunta antaa neuvoja kumppanuudelle (mahdollista lisätoimien kehittämistä varten), ja myöhemmin sen toimintaa voidaan laajentaa neuvojen antamiseen EU:n, kansallisen ja paikallisen tason päättäjille.
3.2.2.Parempi rahoitus
Euroopan keskeiset haasteet, kuten energiakäänne, työllisyys ja osallistava yhteiskunta, edellyttävät investointeja älykkääseen ja kestävään energiaan, kestävään liikenteeseen, tieto- ja viestintätekniikan infrastruktuureihin, sosiaaliseen ja luontoon perustuvaan innovointiin, kohtuuhintaiseen ja energiatehokkaaseen asumiseen, terveydenhuollon infrastruktuuriin, ilmanlaatuun ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Kaupungeilla on kuitenkin vaikeuksia rahoittaa näitä investointeja kriisin jälkeen vuonna 2010 alkaneen julkisten investointien jyrkän laskun 29 vuoksi.
Kaupungeilla on käytettävissään useita EU:n välineitä ja rahoitusmahdollisuuksia. Esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) investoidaan kaupunkeihin noin 100 miljardia euroa (2014–2020), joista 15 miljardia on suoraan kaupunkien hallinnoitavissa. Näin kaupungeilla on mahdollisuus kehittää omia strategioitaan (yhdistää eri politiikanalojen toimia paikallisten haasteiden ja mahdollisuuksien mukaisesti) ja valita sopivimmat hankkeet rahoitusta varten. Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitetaan myös kaupunkialueiden innovatiivisia toimenpiteitä 370 miljoonalla eurolla (2015–2020). Toimenpiteet tukevat kaupunkeja kaupunkikehityksen uusien ratkaisujen testaamisessa. Toinen tärkeä esimerkki on Horisontti 2020 puiteohjelma, josta on investoitu kaupunkien tutkimus- ja innovointitoimiin 1,5 miljardia euroa (2014–2017), joista 435 miljoonaa euroa (2014–2017) on osoitettu älykkäiden ja kestävien kaupunkien innovointitoimiin. Euroopan investointipankki (EIP) on investoinut EU:n kaupunkikehitykseen 116 miljardia euroa (2011–2016). Lisäksi se on myöntänyt lainoja suoraan yli 150:lle yli 75 000 asukkaan kaupungille ja välillisesti sadoille muille kehityspankkien kautta.
Olemassa olevista aloitteista on kuitenkin tiedotettava paremmin, ja nykyisiä ohjeistus- ja rahoituskäytäntöjä on yksinkertaistettava. Komissio on helpottanut kaupunkikehityshankkeiden rahoitusta koskevien kokemusten vaihtoa perustamalla kaupunkialueiden kehittämisverkoston 30 . Lisäksi olemassa olevat lähteet on muokattava paremmin kaupunkien tarpeita ja haasteita vastaaviksi myös muita olemassa olevia verkostoja hyödyntäen. Komissio ja EIP valmistelevat tätä varten uutta kaupunkialueiden investointi- ja neuvontafoorumia, joka tarjoaa kansalaisille rahoitusta koskevia ja teknisiä neuvontapalveluja. Foorumilta saa yksilöityä tukea yhdennettyjen kaupunkikehityshankkeiden kehittämisen ja toteuttamisen keskeisiin vaiheisiin, kuten investointistrategioiden kehittämiseen, hankejatkumon luomiseen ja innovatiivisten rahoitusvälineiden, kuten Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ja Euroopan strategisten investointien rahaston yhteiskäytön, tutkimiseen.
Ensimmäisten kumppanuuksien rahoituksen parantamista koskevissa toimiluonnoksissa keskitytään EU:n rahoituksen saatavuuden parantamiseen kaupungeissa paikallisviranomaisten tarpeiden perusteella sekä vuoden 2020 jälkeiseen koheesiopolitiikan kehykseen. Seuraavassa on esimerkkejä kumppanuuksien laatimista toimiluonnoksista 31 :
·Otetaan vuoden 2020 jälkeisessä koheesiopolitiikassa käyttöön yleiskattava avustus kaupunkien viranomaisille köyhyyden torjumiseksi – Tavoitteena on helpottaa EU:n varojen saatavuutta kaupungeissa ottamalla käyttöön kaupunkikehitystä koskeva uusi temaattinen tavoite ja asianmukainen ennakkoehto sekä mahdollinen varojen varaaminen köyhyyteen kaupungeissa.
·Parannetaan pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien kotouttamiseen tarkoitettujen EU:n varojen saatavuutta kaupungeissa – Tavoitteena on auttaa kaupunkeja saamaan paremmin käyttöönsä pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien kotouttamiseen tarkoitettuja EU:n varoja. Useimmissa tapauksissa EU:n varat eivät ole suoraan kaupunkien saatavilla, vaan kaupunkien on haettava varoja niitä hallinnoivalta jäsenvaltioltaan tai alueeltaan. Varojen hakeminen voi olla monimutkainen prosessi, joten se voi olla haastavaa kaupungeille, joiden hallinnolliset valmiudet ovat rajalliset ja/tai jotka tarvitsevat varat nopeasti. Toimen tarkoituksena on parantaa tilannetta seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä (vuoden 2020 jälkeen).
3.2.3.Parempi tietämys
Kaupunkien on mukauduttava muuttuvaan maailmaan. Niiden päätöksenteon tulee perustua tarkkoihin tietoihin, ja siihen voidaan hakea innoitusta muiden kaupunkien kokemuksista. Myös EU:n politiikkojen, lainsäädännön ja välineiden tulee perustua kaupunkiasioita koskevaan luotettavaan tietoon. Siksi EU:n kaupunkiagendan tavoitteena on parantaa tietopohjaa ja edistää hyvien käytäntöjen vaihtoa. Tiedonsaannin parantamiseksi komissio on perustanut kaupunkitietojen foorumin 32 , jossa kootaan ensimmäistä kertaa yhteen saatavilla olevat kaupunkien keskeisiä haasteita (asuminen, merkittävimmät saasteet tai liikenne) koskevat Eurostatin tiedot ja esitetään keskeisiä indikaattoreita kaupunkitason lisäksi myös toiminnallisten kaupunkialueiden ja metropolialueiden osalta. Euroopan kaupunkeja koskevaa tietämystä lisäävät myös kaksi äskettäin julkaistua tärkeää asiakirjaa: ”Urban Europe: statistics on cities, towns and suburbs” 33 (2016), joka sisältää yksityiskohtaisia tilastotietoja, sekä Euroopan kaupunkien tilaa tarkasteleva raportti 34 , jossa kiinnitetään huomiota siihen, miten Euroopan kaupunkien ainutlaatuiset ominaisuudet voivat tukea EU:n tärkeimpiä painopisteitä työllisyyden ja kasvun sekä muuttoliikkeiden ja ilmastotoimien alalla edistämällä innovointia, kokoamalla yhteen eri taustoista tulevia ihmisiä ja vähentämällä ihmisen aiheuttamia ympäristövaikutuksia.
Maailmanlaajuinen ja yhdenmukaistettu kaupunkimääritelmä 35 voisi lisätä merkittävästi kaupunkiasioiden yleistä ymmärtämistä parantamalla kaupungistumista ja kaupunkikehitystä koskevan maailmalaajuisen keskustelun tietopohjaa. Komissio on asian edistämiseksi luvannut kansainväliselle yhteisölle laatia tällaisen määritelmän.
Komissio myös auttaa kaupunkeja suunnittelemaan paremmin omaa politiikkaansa muun muassa ympäristönsuojelun tason sekä keskeisissä ympäristökysymyksissä noudatettavan kestävän lähestymistavan itsearviointivälineen 36 avulla.
Kaupungeille on myös jaettava tietoa selkeällä tavalla. Tämän vuoksi komissio on perustanut kaupungeille ja sidosryhmille verkkoon kaikki EU:n kaupunkialoitteet kattavan keskitetyn asiointipisteen 37 , josta saa perusteellista, luotettavaa ja yksilöityä tietoa EU:n säännöksistä, varoista ja tietämyksestä.
On tärkeää hyödyntää saatuja tietoja ja kokemuksia. Tätä varten tarvitaan uusi näkökulma tietojen hyödyntämiseen, valmiuksien kehittämiseen ja verkostoihin 38 . EU:n tuella vuosikymmenten aikana tuotetut tiedot ovat hajanaisia ja saatavissa yksittäisten hankkeiden kautta. Niiden saaminen on kaupungeille ja päättäjille usein liian vaikeaa. Tieteelliset tiedot (kuten Horisontti 2020 ohjelman huipputason tieteen pilarista, Civitas-aloitteesta, Euroopan ympäristökeskuksesta ja Euroopan komission yhteisestä tutkimuskeskuksesta saadut tiedot) ja sovelletut tiedot (kuten yhteisestä ohjelmasuunnittelun aloitteesta ”Urbaani Eurooppa”, URBACT- ja ESPON 39 -ohjelmista saadut tiedot) on koottava yhteen ja niistä on tehtävä yhteenveto, joka tuodaan päättäjien helposti saataville. EU:n ohjelmissa tuotettuja tietoja on jo pyritty hyödyntämään muun muassa kaupunkialueiden kehittämisverkoston ja osaamisvaihdon foorumin kautta (esimerkiksi osaamisvaihdon foorumissa esitellään kaupungeille lukuisiin yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaavia uusia tutkimus- ja innovointiratkaisuja). Tämä tietämyksen siirto on hyvin tärkeää myös ulkoisessa yhteistyössä, sillä EU:lla on paljon kaupunkikehitystä koskevaa kokemusta, jota voidaan jakaa muille maille.
Ensimmäisten kumppanuuksien tietämyksen parantamista koskevissa toimiluonnoksissa keskitytään tarpeeseen jatkaa paikallisten tietojen keräämistä ja hyödyntää niitä paremmin päätöksenteossa kaikilla tasoilla. Tiedonkeruutoimet ovat hajautuneet kohderyhmien ja alakohtaisten politiikkojen mukaan. Tämän alan toimien johdonmukaisuutta saatetaan tarkistaa kaupunkipolitiikan suunnittelun parantamiseksi. Seuraavassa on esimerkkejä kumppanuuksien laatimista toimiluonnoksista 40 :
·Laaditaan ohjeita kohtuuhintaiseen asumiseen liittyvästä EU:n sääntelystä ja julkisesta tuesta – Tavoitteena on parantaa oikeusvarmuutta ja selkeyttä julkisille ja yksityisille sijoittajille. Asumista käsittelevä kumppanuus on laatinut perusteellisen analyysin EU:n nykyisten valtiontukisääntöjen vaikutuksista kohtuuhintaisen asumiseen. Tuloksena on ohjeasiakirja, jossa käsitellään kohtuuhintaisten, kunnallisten ja sosiaalisten asuntojen tarjoajien sekä lainsäätäjien suurimpia ongelmia jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla.
·Perustetaan kotouttamisstrategioiden ja käytäntöjen vertaisakatemia – Tavoitteena on tarjota koulutusta ja erilaista toimintaa, jotta voidaan lisätä päättäjien tietämystä ja valmiuksia edistää pakolaisten ja muiden maahanmuuttajien kotouttamista. Paikallisviranomaiset kohtaavat monimutkaisia kotouttamiseen liittyviä haasteita, ja niiden on reagoitava yhä nopeammin väestön muuttuviin pyyntöihin ja tarpeisiin. Oikeat tiedot ja valmiudet ovat ratkaisevan tärkeitä tarpeita vastaavaa ja tehokasta kotouttamispolitiikkaa kehitettäessä.
·Laaditaan luotettavat tilastot kotouttamiseen liittyvistä kaupunki- ja aluetason tiedoista – Tavoitteena on helpottaa näyttöön perustuvan kotouttamispolitiikan laatimista kaupungeissa. Paikallisella tasolla on nykyään saatavilla epätasaisesti kotouttamistilastoja, kaupunkien osallistuminen tiedonkeruuseen on rajallista ja vertailukelpoisia kotouttamisindikaattoreita ei ole olemassa. Tämän lisäksi ja seurauksena tietämyksen siirto kaupunkien välillä on vähäistä.
·Perustetaan maahanmuuttajien kotouttamista ja kohtuuhintaista asumista koskeva tietokanta ja välineistö – Tavoitteena on helpottaa näyttöön perustuvan politiikan laatimista kaupungeissa luotettavan tiedon ja tietämyksen siirtämisen avulla. Paikallisella tasolla on nykyään saatavilla epätasaisesti tilastoja. Lisäksi tietämyksen siirto kaupunkien välillä on vähäistä.
4. Päätelmät ja tulevat toimet
EU:n kaupunkiagendasta on saatu jo yhden vuoden jälkeen konkreettisia tuloksia. Perustetut 12 kumppanuutta ovat toiminnassa, käytössä on hallintojärjestelmä, ja valmiina on kolme toimintasuunnitelmaluonnosta. Komissiossa kaupunkiasiat on otettu asialistalle ja toimia on toteutettu sisäisen koordinoinnin parantamiseksi, kaupunkien osallisuuden lisäämiseksi ja EU:n tarjoamia mahdollisuuksia koskevan tiedonsaannin helpottamiseksi kaupungeissa. Työskentelymenetelmä – monitasoinen hallinto, useiden sidosryhmien osallistuminen ja yhdennetty lähestymistapa – toimii, ja sitä voitaisiin käyttää myös muilla politiikanaloilla.
Alankomaiden EU-puheenjohtajakaudella alkanut sitoutuminen EU:n kaupunkiagendaan on edelleen voimakasta. Komissio, jäsenvaltiot ja kaupungit ovat halukkaita vahvistamaan toimiensa kaupunkiulottuvuutta, sillä se auttaa pääsemään lähemmäs kansalaisia ja kehittämään hyvää politiikkaa, joka vaikuttaa myönteisesti kansalaisten arkeen. Asia herättää kiinnostusta myös kansainvälisesti. ”Kaupunkiagendan” käsite ymmärretään laajasti ja sen pohjalta on kehitetty uusi kaupunkikehitysohjelma ja Välimeren unionin kaupunkiagenda. Lisäksi kaupunkien ja paikallisviranomaisten merkitys kestävää kehitystä, ilmastoa ja katastrofiriskin vähentämistä koskevissa kansainvälisissä prosesseissa on kasvanut.
EU:n kaupunkiagenda on jo ensimmäisen täytäntöönpanovuotensa aikana osoittanut, että kaupunkipolitiikkaa on mahdollista tehostaa EU:ssa ja asiasta on käytävä lisää keskustelua. Toteutus on vasta aluillaan, mutta näköpiirissä on jo nyt konkreettisia virstanpylväitä: EU:n kaupunkiagendan edistyksestä keskustellaan 27.–28. marraskuuta Cities Forum konferenssissa, kaikkien 12 kumppanuuden toimintasuunnitelmien tulisi valmistua vuosina 2018–2019, kolmansien maiden kaupunkeja ja paikallisviranomaisia koskeva komission yksiköiden valmisteluasiakirja julkaistaan vuonna 2018, osa näistä toimista on tarkoitus toteuttaa vuosina 2018–2021 ja komissio aikoo laatia arvioinnin EU:n kaupunkiagendasta vuoden 2019 loppuun mennessä. Tämän kaiken on tarkoitus johtaa yhteisymmärrykseen parhaista tavoista työskennellä kaupunkien kanssa ja tukea niiden kehitystä. Komissio on sitoutunut jatkamaan EU:n kaupunkiagendan edistämistä, sillä se pitää kaupunkeja tärkeinä toimijoina, jotka on otettava mukaan EU:n politiikkojen suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.