Ohjeasiakirja: Sarvikuonojen sarvien vienti, jälleenvienti, tuonti ja unionin sisäinen kauppa

1. Taustatietoa sarvikuonojen suojelusta sekä uhkista, joita aiheutuu salametsästyksen ja laittoman kaupan viimeaikaisesta lisääntymisestä

Sarvikuonolajit sisältyvät CITES-sopimuksen liitteeseen I lukuun ottamatta isosarvikuonon (Ceratotherium simum simum) Etelä-Afrikan ja Swazimaan populaatioita, jotka sisältyvät liitteeseen II.

Sarvikuonoista peräisin olevien tuotteiden (erityisesti sarvien) laiton kauppa on yksi vakavimmista uhkista tämän lajin eloonjäännille. Vuonna 2007 Etelä-Afrikassa metsästettiin laittomasti ainoastaan 13 sarvikuonoa, mutta viimeisten kahdeksan vuoden aikana sarvikuonojen salametsästys on lisääntynyt dramaattisesti. Vuonna 2013 salametsästettiin 1 004 sarvikuonoa ja vuonna 2014 määrä oli 1 215 (1).

CITES-sihteeristö totesi ennen 16:tta CITES-osapuolikokousta maaliskuussa 2013, että

”Etelä-Afrikassa laittomasti metsästettyjen sarvikuonojen määrä on suurempi kuin koskaan lähimenneisyydessä, ja eläinten ottamisesta luonnosta voi lopulta tulla kestämätöntä, jos salametsästystapaukset lisääntyvät jatkossakin samaan tahtiin. Vastauksista, jotka saatiin osapuolille lähetettyihin ilmoituksiin nro 2012/014 ja 2012/053, käy ilmi, että osapuolet ovat toteuttaneet erilaisia toimenpiteitä pysäyttääkseen sarvikuonojen tällä hetkellä hyvin yleisen salametsästyksen sekä siihen liittyvän sarvikuonojen sarvien laittoman kaupan. Huolimatta näistä toimista ja siitä, että on käytetty huomattavasti resursseja sarvikuonojen laittoman metsästyksen ja sarvikuonojen sarvien laittoman kaupan torjumiseksi ja että useiden maiden valvontaviranomaiset ovat toteuttaneet arvokkaita toimia, salametsästettyjen sarvikuonojen määrä lisääntyy vuosittain hälyttävää vauhtia.

Sarvikuonojen sarvien laiton kauppa on edelleen yksi kaikkein rakenteellisimmista rikollisista toiminnoista, joita CITES-sopimuksen yhteydessä on todettu. On selviä viitteitä siitä, että sarvikuonojen salametsästyksessä ja sarvikuonojen sarvien laittomassa kaupassa on mukana järjestäytyneitä rikollisryhmiä. Nämä ryhmät toimivat sekä lajin levinneisyysalueella että Euroopassa, jossa sarvia on varastettu museoista, huutokaupoista, antiikkiliikkeistä ja eläinten täyttäjiltä. Lisäksi on tehty takavarikkoja Australiassa, Hongkongin erityishallintoalueella ja Filippiineillä. Amerikan yhdysvalloissa pidätettiin helmikuussa 2012 seitsemän henkilöä syytettynä sarvikuonojen sarvien laittomasta kaupasta. Sarvikuonojen sarvien laittomasta kaupasta on sen vuoksi tullut merkittävä ongelma, ja sillä on vaikutuksia useissa maanosissa. Jotta tämä uhka voidaan torjua tehokkaasti, on lisättävä kansainvälistä yhteistyötä ja hyvin koordinoituja lainvalvontatoimia” (2).

Samaan aikaan salametsästyksen lisääntymisen kanssa on nähtävissä viitteitä siitä, että järjestäytyneen rikollisuuden ryhmät ovat olleet aktiivisia eri puolilla EU:ta. Ne ovat pyrkineet hankkimaan sarvikuonojen sarvia ja käymään niillä kauppaa. Tämä on saanut Europolin käynnistämään erityisiä toimia sarvikuonojen sarvien laittoman kaupan torjumiseksi unionissa (3).

Ennen kuin tämän ohjeasiakirjan ensimmäinen versio hyväksyttiin helmikuussa 2011, useat jäsenvaltiot olivat huomanneet, että hakemukset, jotka koskevat unionin sisäisessä kaupassa käytettäviä todistuksia ja jälleenvientitodistuksia sarvikuonojen sarville, olivat lisääntyneet. Niissä sarvet esitetään ”antiikkiesineinä” tai ”esineiksi muokattuina yksilöinä”. Monissa tapauksissa tutkimukset osoittivat, että ostajien tarkoitusperillä ei juurikaan ollut tekemistä esineiden taiteellisen luonteen kanssa. Yksi osoitus tästä oli se, että näistä tuotteista huutokaupoissa tarjotut hinnat määräytyivät pääasiassa niiden painon pikemmin kuin minkään muun seikan perusteella. Hinnat nousivat hyvin korkealle eikä niillä ollut yhteyttä esineiden taiteelliseen arvoon.

Yhdistynyt kuningaskunta ja Saksa alkoivat syys- ja lokakuussa 2010 tulkita tiukasti unionin lainsäädäntöä, joka koskee näiden tuotteiden unionin ulkopuolista kauppaa. Tämän jälkeen muut jäsenvaltiot totesivat, että ne saivat jälleenvientiä koskevia hakemuksia tai niiltä tiedusteltiin, miten ne suhtautuisivat sellaisiin hakemuksiin. Tämä antoi aihetta olettaa, että jotkin kauppiaat yrittivät välttää Yhdistyneen kuningaskunnan ja Saksan järjestelmiä ja löytää helpoimman tavan jälleenviedä kyseisiä esineitä EU:sta.

Lisäksi viime vuonna sarvikuonojen sarvia varastettiin EU:ssa museoista, huutokauppakammarista, antiikkiliikkeistä ja eläinten täyttäjiltä ennennäkemättömän paljon. Europol on rekisteröinyt 50 varkaustapausta (joista 10 jäi yrityksiksi) 13:ssa EU:n jäsenvaltiossa. Varastettuja yksilöitä oli 60. Lisäksi on todennäköistä, että monista varkauksista ei ole ilmoitettu Europolille useista syistä.

On viitteitä siitä, että suurimmasta osasta näistä rikoksista on vastuussa yksi järjestäytynyt rikollisryhmä. Kolmannes varastetuiksi ilmoitetuista sarvista on yhdistetty suoraan tähän rikollisryhmään eikä muiden rikollisryhmien ole tähän mennessä todettu osallistuneen varkauksiin.

Tämä rikollisryhmä myy esineet yleensä välittäjille, jotka vaikuttavat olevan vastuussa siitä, että sarvikuonojen sarvien kauppaan liittyviä todistuksia ja lupia koskevat hakemukset ovat lisääntyneet.

Tämän rikollisryhmän jäsenet osallistuvat säännöllisesti huutokauppoihin ja käyvät antiikkikaupoissa tarkoituksenaan ostaa tai jopa varastaa seinätauluun kiinnitettäviä sarvia tai muokattuja sarvia. Rikollisryhmän epäillään toimittavan sarvet välittäjille, jotka puolestaan toimittavat ne Kiinan tai Vietnamin markkinoille.

On havaittu, että sen jälkeen, kun sarvikuonojen sarvien myyntiä rajoitettiin Yhdistyneen kuningaskunnan huutokaupoissa, järjestäytyneet rikollisryhmät ovat keskittyneet huutokauppakeskuksiin muissa jäsenvaltioissa.

Vahva oletus on, että sarvikuonojen sarvet, erityisesti ne, jotka esitetään ”antiikkiesineinä” tai ”esineiksi muokattuina yksilöinä”, jälleenviedään mahdollisesti EU:sta Aasiaan lääketieteellisistä tarkoituksista johtuvan kysynnän edistämiseksi. Tämä kauppa voisi entisestään lisätä kyseisten tuotteiden kysyntää kyseisellä alueella ja vaikuttaa siihen, että hinnat pysyvät korkeina tai jopa nousevat. Samalla näiden arvostettujen tuotteiden suuri kysyntä muodostaa tuottoisat markkinat, jotka ovat hyvin houkuttelevia salametsästäjille ja laittomille kaupanvälittäjille. Tämä tilanne voisi rohkaista niitä jatkamaan rikollisia toimia, mikä vaarantaa entisestään jäljellä olevien sarvikuonopopulaatioiden suojelun.

Tämä korostaa sitä, että jäsenvaltioiden on jatkossakin sovellettava luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskevaa EU:n lainsäädäntöä tavalla, joka suojelee tätä lajia ja takaa sen säilymisen. Odotettavissa on, että tämä pakottaisi kyseessä olevan järjestäytyneen rikollisryhmän epätoivoisiin toimenpiteisiin sarvikuonojen sarvien hankkimiseksi, jolloin ne olisivat alttiimpia lainvalvontatoimille.

CITES-sopimuksen 16. osapuolikokouksessa hyväksyttiin päätös 16.84, jonka mukaan osapuolten olisi

Sihteeristö kutsui kokoon CITES-sopimuksen sarvikuonoja koskevien määräysten noudattamista käsittelevän työryhmän Nairobiin, Keniaan, 28.–29. lokakuuta 2013 (4). Kokous kokosi yhteen monia eri asiantuntijoita ja edustajia 21 maasta, joihin sarvikuonojen salametsästys ja sarvikuonojen sarvien laiton kauppa vaikuttaa. Strategioiden ja ehdotettujen toimien mukaan:

”1.

Kaikkien osapuolten olisi: (…)

k)	toteutettava toimenpiteitä, joilla tarpeen mukaan seurataan huutokauppakamarien, huutokaupanpitäjien ja antiikkikauppiaiden toimintaa sarvikuonojen sarvilla käytävän laittoman kaupan estämiseksi;”

Luonnonvaraisten eläinten ja kasvien kauppaa koskevaa unionin sääntelykehystä on tulkittava sen tavoitteiden eli ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti ja ottaen asianmukaisesti huomioon tiedot viimeaikaisista kehityssuuntauksista. Lisäksi koska vaikuttaa siltä, että monissa jäsenvaltioissa jotkin kauppiaat yrittävät koordinoidusti hankkia sarvikuonojen sarvia ennen niiden (jälleen)vientiä Itä-Aasiaan, tarvitaan ohjeita sen varmistamiseksi, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat yhteistä lähestymistapaa kyseisten tuotteiden vientiin ja jälleenvientiin (katso osa 3 jäljempänä).

Jäsenvaltioita pyydetään kiinnittämään erityistä huomiota hakemuksiin, jotka koskevat sarvikuonojen sarvilla käytävää unionin sisäistä kauppaa, koska toimijat voisivat käyttää hakemuksia hankkiakseen sarvia ja kaupatakseen niitä edelleen laittomasti Aasiaan tai saadakseen todistuksia, joita väärinkäytettäisiin. Suositukset näiden hakemusten käsittelemiseksi esitetään jäljempänä osassa 4.

Lisäksi tarvitaan ohjeita hakemuksista, jotka koskevat metsästysmuistoina esitettävien sarvikuonotuotteiden tuontia EU:hun (osa 5).

Tämä on komission yksiköiden laatima ohjeasiakirja, joka on yksimielisesti hyväksytty neuvoston asetuksen (EY) N:o 338/97 (5) 18 artiklan nojalla perustetussa, luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston kauppaa käsittelevässä unionin komiteassa ja joka on siten unionin jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten hyväksymä.

Vaikka siitä käy ilmi, miten komission yksiköt ja jäsenvaltiot tulkitsevat asetusta (EY) N:o 338/97 ja aikovat soveltaa sitä sekä mitä toimenpiteitä ne pitävät parhaina käytäntöinä, sillä ei ole lain voimaa. Siihen sovelletaan unionin lainsäädäntöä ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 338/97 säännöksiä.

Komission yksiköt julkaisevat asiakirjan sähköisesti ja jäsenvaltiot voivat julkaista sen.

Asiakirja tarkistetaan luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston kauppaa käsittelevässä unionin komiteassa vuoden 2016 jälkipuoliskon aikana.

3. Ohjeet sarvikuonojen sarvien vientiä ja jälleenvientiä koskevien EU:n sääntöjen tulkinnasta: hakemukset asetuksen (EY) N:o 338/97 5 artiklassa tarkoitettuja lupia varten

Unionin säädöksiä on tulkittava niiden tarkoituksen mukaisesti. Asetuksen (EY) N:o 338/97 1 artiklassa säädetään, että asetuksen tarkoituksena on ”luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suojelu ja niiden säilymisen takaaminen sääntelemällä niillä käytävää kauppaa”. Asetuksen säännöksiä on sen vuoksi tulkittava tämän tarkoituksen mukaisesti.

Lisäksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklan 2 kohdan mukaisesti unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteeseen. Kyseisen periaatteen mukaisesti tilanteessa, jossa johonkin toimeen tai politiikkaan liittyy riski yleisölle tai ympäristölle aiheutuvasta vahingosta ja tieteellistä yksimielisyyttä toimen tai politiikan haitallisuudesta ei ole, sen todistaminen, ettei toimi ole haitallinen, kuuluu niille, jotka toteuttavan toimen. Periaatteella pyritään varmistamaan ympäristön suojelun korkea taso tekemällä riskitapauksessa ennalta ehkäiseviä päätöksiä. Käytännössä tämän periaatteen soveltamistapa on laaja ja se kattaa myös kuluttajapolitiikan sekä elintarvikkeita ja ihmisten, eläinten ja kasvien terveyttä koskevan unionin lainsäädännön.

Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ennalta varautumisen periaatetta sovelletaan muun muassa unionin ympäristösäännöstön tulkintaan ja soveltamiseen ja siten myös asetuksen (EY) N:o 338/97 tulkintaan ja soveltamiseen.

Jäsenvaltioiden olisi sovellettava ennalta varautumisen periaatetta käyttäessään harkintavaltaansa asetuksen (EY) N:o 338/97 mukaisesti. Tämän osalta niiden olisi viitattava ennalta varautumisen periaatteesta 2. helmikuuta 2000 annettuun komission tiedonantoon (6), jossa esitetään asetuksen asianmukaisen soveltamisen kannalta tarvittavat näkökohdat.

Asetuksen N:o (EY) 338/97 5 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesti jäsenvaltion hallintoviranomaisen on arvioidessaan sarvikuonojen sarvien vientiä ja jälleenvientiä koskevia hakemuksia oltava ”toimivaltaisen tieteellisen viranomaisen kanssa neuvoteltuaan vakuuttunut siitä, että mikään muu lajin säilyttämiseen liittyvä tekijä ei estä vientiluvan myöntämistä”. Näitä säännöksiä sovelletaan vientihakemuksiin sekä jälleenvientilupiin liitteeseen A ja liitteeseen B sisältyviä lajeja varten.

Tätä edellytystä sovelletaan kaikkiin sarvikuonolajeihin riippumatta siitä, katsotaanko ne ”muokatuiksi yksilöiksi” vai ei.

Komission yksiköt ja luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston kauppaa käsittelevä unionin komitea katsovat, että tämänhetkisessä tilanteessa ja ennalta varautumisen periaatteen valossa, ellei esiin tule päinvastaista luotettavaa näyttöä, jäsenvaltioiden olisi katsottava, että sarvikuonojen suojeluun liittyy vakavia tekijöitä, joiden vuoksi ei ole syytä myöntää vienti- ja jälleenvientilupia.

Tämän vuoksi komission yksiköt ja luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston kauppaa käsittelevä unionin komitea pitävät perusteltuna, että jäsenvaltiot tilapäisenä toimenpiteenä varmistavat, ettei sarvikuonojen sarvia varten myönnetä vienti- eikä jälleenvientilupia, lukuun ottamatta tapauksia, joissa on täysin selvää, että lupaa käytetään laillisiin tarkoituksiin, esimerkiksi tapauksissa, joissa:

Kun kyseessä on (jälleen)vienti Kiinaan, sovelletaan lisävaatimuksia: hakemukset sarvikuonojen sarvien viennistä tai jälleenviennistä Kiinaan olisi hylättävä, koska Kiinan kansallisessa lainsäädännössä kielletään sarvikuonojen sarvien tuonti ja sisäinen kauppa (7). Tämä koskee myös yleissopimusta edeltävältä ajalta olevia yksilöitä ja taide-esineitä. Ainoa poikkeus tähän kieltoon liittyy sarviin, jotka on kiinnitetty metsästysmuistoon ja tuodaan osana sitä (8).

Kieltoa sovelletaan Manner-Kiinassa muttei Hongkongissa, Macaossa ja Taiwanissa, joiden lainsäädäntö sallii sarvikuonojen sarvien kaupan CITES-sääntöjen mukaisesti.

Ennen kuin vientilupa myönnetään tässä osassa esitettyjen ehtojen mukaisesti, kyseessä olevan jäsenvaltion olisi ilmoitettava asiasta määränpäämaan CITES-viranomaisille ja varmistettava, että ne hyväksyvät kyseisen yksilön tuonnin. Viejän ja tuojan henkilöllisyys on tarkistettava ja kirjattava (esimerkiksi säilyttämällä kopio henkilöasiakirjoista).

4. EU:n sisäinen kauppa: ohjeet asetuksen (EY) N:o 338/97 8 artiklan 3 kohdan soveltamisesta sarvikuonoihin

Ennen tämän ohjeasiakirjan ensimmäisen version hyväksymistä jäsenvaltiot olivat saaneet yhä enemmän asetuksen (EY) N:o 338/97 8 artiklan 3 kohdan perusteella tehtyjä hakemuksia, jotka koskivat todistuksia sarvikuonon sarvien unionin sisäistä kauppaa varten. EU:n tasolla tarvitaan ohjeita sen varmistamiseksi, että hakemuksia käsitellään yhdenmukaisella tavalla kaikkialla EU:ssa.

Vaikka sarvikuonojen ja niiden johdannaisten tuonti EU:hun ei ole sallittua kaupallisia tarkoituksia varten, tuonti EU:hun voidaan sallia tietyin edellytyksin, kun kyseessä ovat metsästysmuistot (13), jotka katsotaan henkilökohtaisiksi tavaroiksi ja kotiesineistöksi asetuksen (EY) N:o 865/2006 57 artiklan mukaisesti.

Asetusta (EY) N:o 865/2006 muuttavan komission asetuksen (EU) 2015/870 (14) mukaisesti kaikkien sarvikuonolajien yksilöjen tuonti EU:hun metsästysmuistoina ensimmäisen kerran edellyttää, että tuojajäsenvaltio esittää tuontiluvan. EU:n lainsäädännön mukaisesti metsästysmuistot ovat henkilökohtaisia tavaroita ja kotiesineistöä ja niiden tulisi säilyä omistajien omaisuutena tuonnin jälkeen. Niitä ei voida myydä tai muuten käyttää kaupallisia tarkoituksia varten.

Viime vuosina säännöksiä, jotka koskevat sarvikuonojen yksilöiden kauppaa metsästysmuistoina, on tahallisesti käytetty väärin verkostoissa, jotka palkkaavat henkilöitä tuojamaissa, maksavat heidän matkansa Etelä-Afrikkaan sekä safarit sarvikuonojen metsästystä varten, minkä jälkeen ne ottavat sarvet haltuunsa ja kauppaavat ne laittomasti Aasian maihin. Sarvikuonoista tehtyjä metsästysmuistoja on laajasti käytetty väärin laittomia kaupallisia tarkoituksia varten Tšekissä. Sen lisäksi Slovakiassa ja myös kolmansissa maissa (Yhdysvallat) suoritetut tutkimukset osoittavat, että rikollisverkostot ovat laajasti käyttäneet samanlaisia toimintatapoja, joissa palkataan epäaitoja metsästäjiä tai jopa vilpittömästi toimivia metsästäjiä sarvikuonojen sarvien hankkimiseksi Etelä-Afrikasta Aasiaan.

Tämän ongelman käsittelemiseksi CITES-sopimuksen sarvikuonoja koskevien määräysten noudattamista käsittelevä työryhmä suositteli kokouksessaan (katso alaviite 4), että ”pannaan täytäntöön lainsäädäntö ja toteutetaan valvonta sen estämiseksi, että sarvia, jotka ovat osa laillisesti hankittuja metsästysmuistoja, ei käytetä muihin tarkoitukseen kuin metsästysmuistoina, ja että varmistetaan, että nämä metsästysmuistot säilyvät omistajiensa hallussa sitä tarkoitusta varten, joka on ilmoitettu CITES-vientiluvassa”.

(3) https://www.europol.europa.eu/content/press/europol-and-ireland-identify-organised-crime-group-active-illegal-trading-rhino-horn-9

(7) Tämä kielto sisältyy valtioneuvoston yleiskirjeeseen sarvikuonojen sarvien ja tiikerin luiden kaupan kieltämisestä (N:o 39/1993, 29.5.1993).

(8) Ote CITES-varoituksesta 41 (helmikuu 2012): ”Kiina kieltää sarvikuonojen sarvien tuonnin, jos niitä ei ole kiinnitetty metsästysmuistoon. Näin ollen yksittäistä sarvea ei voida tuoda Kiinaan. Kiinan viranomaiset ottivat tämän toimenpiteen käyttöön tukeakseen muiden maiden aloitteita laittoman kaupan minimoimiseksi. Kielto ei kuitenkaan koske metsästysmuistoja, joissa sarvikuonon sarvi on osa metsästysmuistoa. Kiinaan voidaan tuoda mistä tahansa alkuperämaasta sarvia, jos ne ovat osa metsästysmuistoa (päätrofee, rintatrofee, täytetty eläin). Kieltoa ei tietenkään sovelleta elävien sarvikuonojen sarviin, jos niitä varten on lupa tuontiin.”

(9) Katso unionin tuomioistuimen tuomio kohdat 32–34 asiassa C-510/99 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61999CJ0510:FI:HTML)

(10) Unionin lainsäädännön mukaisesti, siten kuin Euroopan unionin tuomioistuin sitä tulkitsee, poikkeuksia unionin lainsäädännön sääntöihin on aina tulkittava suppeasti.

(13) Metsästysmuisto määritetään asetuksen (EY) N:o 865/2006 1 asetuksen 4b kohdassa.

(15) Kun sarvikuonoista tehtyjen metsästysmuistojen tuonti on tapahtunut ennen kuin vaatimus tuontiluvasta tuli voimaan, tiedot sarvikuonoista tehtyjä metsästysmuistoja koskevista hakemuksista voidaan saada vientimaista pyytämällä.