Tiivistelmä

Vaikutustenarviointi, joka liittyy ehdotukseen tarkistetuksi neuvoston direktiiviksi 2009/50/EY, annettu 25 päivänä toukokuuta 2009, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten (”EU:n sininen kortti”)

A. Toimenpiteen tarve

Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin ongelmaan puututaan ja miksi se on ongelma EU:n tasolla?

EU:ssa on yhä enemmän rakenteellisia osaamisvajeita ja osaamisen kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuutta tietyillä keskeisillä aloilla (esim. tieto- ja viestintätekniikka, insinööritieteet, terveydenhuolto), joilla usein tarvitaan korkeaa osaamistasoa. EU kohtaa tulevien vuosikymmenten aikana myös väestökehityksen haasteita, sillä väestö ikääntyy nopeasti, työvoima vähenee asteittain ja vanhushuoltosuhde kasvaa. Tämä vaarantaa kasvun, innovointikapasiteetin ja EU:n kilpailukyvyn sen kilpaillessa muiden suurten talouksien kanssa lahjakkaista työntekijöistä: tällä hetkellä 48 prosenttia Euroopan ulkopuolisista vähän koulutetuista maahanmuuttajista valitsee eurooppalaisen kohteen kun taas korkeasti koulutetuista 68 prosenttia valitsee mieluummin Euroopan ulkopuolisen OECD-maan.

Vuonna 2009 hyväksyttiin EU:n sinistä korttia koskeva direktiivi, jotta lisättäisiin EU:n houkuttavuutta ulkomaisten korkean osaamistason työntekijöiden kannalta ja vahvistettaisiin EU:n osaamistaloutta. Kansainvälisessä vertailussa 1 EU ei kuitenkaan saa vieläkään houkuteltua riittävästi korkean osaamistason työntekijöitä 2 jäsenvaltioihin 3 ja pysymään heitä jäsenvaltioissa kansallisten järjestelmien ja sinisen kortin järjestelmän avulla. Suurimpia ongelmia ovat seuraavat:

- sinisen kortin rakenteelliset puutteet: rajoittavat maahanpääsyn edellytykset (esim. korkea palkkakynnys), rajoitettu EU:n sisäinen liikkuvuus ja yhdenmukaistamisen puute (jäsenvaltioilla on liikkumavaraa keskeisissä tekijöissä), jotka johtavat heikkoon ”markkinoitavuuteen”;

- korkean osaamistason työntekijöille samanaikaisesti tarjolla olevien kansallisten järjestelmien rakenteelliset puutteet: vaikka kansallisia järjestelmiä voidaan mukauttaa paremmin kansallisten työmarkkinoiden erityispiirteisiin, suuret vaihtelut eri jäsenvaltioissa osoittavat, että vain harvoja niistä voidaan pitää suhteellisen onnistuneina; ne eivät myöskään luonteensa vuoksi voi tarjota EU:n sisäistä liikkuvuutta, joka on tärkeä osa houkuttelevuutta, mikä johtaa tehottomaan työvoiman (uudelleen)jakautumiseen EU:n alueella.

Tämä johtaa siihen, että korkean osaamistason työntekijöiden maahanpääsyyn sovelletaan EU:ssa rinnakkain erilaisia sääntöjä ja menettelyjä, mikä johtaa monimutkaiseen ja tehottomaan EU:n maahanmuuttojärjestelmään. Näin ei voida vastata tehokkaasti ja viipymättä korkean osaamistason työntekijöiden kasvavaan kysyntään ja poistaa työvoimapulaa ja osaamisvajetta. Lisäksi EU ei pysty ottamaan vastaan muita lahjakkaita kolmansien maiden kansalaisia, joilla on korkea osaamistaso 4 . Monet tekijät, jotka vaikuttavat EU:n houkuttelevuuteen korkean osaamistason työntekijöiden kannalta, ovat kuitenkin muuttoliikepolitiikan ulkopuolisia tekijöitä. Näitä ovat esimerkiksi elintaso, uramahdollisuudet, sosiaaliturva- ja verojärjestelmät, kielet ja palkkataso.

Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan?

Yleisinä tavoitteina on 1) houkutella kolmansien maiden kansalaisia, joilla on korkea osaamistaso, EU:hun ja saada heidät pysymään EU:ssa, jotta parannettaisiin EU:n kilpailukykyä ja voitaisiin vastata väestön ikääntymisen seurauksiin, 2) poistaa osaamisvajetta työvoiman paremmalla (uudelleen)jakamisella lisäämällä maahan tulevien määrää sekä ammatillista ja EU:n sisäistä liikkuvuutta.

Erityistavoitteina on 1) luoda toimiva EU:n maahanmuuttojärjestelmä sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on korkea osaamistaso, 2) lisätä korkean osaamistason työntekijöinä maahan päästettyjen kolmansien maiden kansalaisten määrää kysynnän perusteella, 3) yhdenmukaistaa ja yksinkertaistaa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä, joilla on korkea osaamistaso, 4) edistää sellaisten kolmansien maiden kansalaisten, joilla on korkea osaamistaso, ja heidän perheenjäsentensä kotouttamista suotuisilla oleskelua koskevilla edellytyksillä ja oikeuksilla, 5) parantaa mahdollisuuksia EU:n sisäiseen liikkuvuuteen ja 6) kehittää sinisen kortin brändiä ja EU:n houkuttelevuutta kohteena sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on korkea osaamistaso.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla (toissijaisuusperiaate)?

Tällä hetkellä EU:n jäsenvaltiot toimivat yksittäin houkutellessaan korkean osaamistason työntekijöitä, ja korkean osaamistason työntekijöille myönnettyjen lupien määrät ovat pieniä. Hyvin toimivan sinisen kortin tuoma EU:n lisäarvo liittyy siihen, että se luo korkean osaamistason työntekijöille yhden läpinäkyvän, joustavan ja yksinkertaisen järjestelmän, joka voi kilpailla paremmin maahanmuuton perinteisten kohdemaiden, kuten Yhdysvaltojen, Kanadan ja Australian, järjestelmien kanssa. Tämä on mahdollista yhdistämällä toimia, tarjoamalla konkreettiset oikeudet EU:n sisäiseen liikkuvuuteen, käyttämällä hyväksi laajempia työmarkkinoita ja markkinoimalla EU:ta maailmanlaajuisesti houkuttelevalla ja selkeällä EU-brändillä.

B. Ratkaisut

Millä vaihtoehdoilla tavoitteet saavutettaisiin? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Jos ei ole, miksi ei?

Kolmea toimintavaihtoehtopakettia on arvioitu:

- paketti 1: hyvin kattava järjestelmä, jolla sinistä korttia laajennetaan huomattavasti, myös keskitason osaamistason työntekijöihin, siten että palkkaa ja pätevyyttä käytetään vaihtoehtoisina edellytyksinä ja oikeuksia lisätään rajoitetusti;

- paketti 2: korkean osaamistason työntekijöihin keskittyvä järjestelmä, jossa muutetaan maahanpääsyn edellytyksiä ja oikeuksia; vaihtoehdossa on kolme alavaihtoehtoa: a) suuremmalle korkean osaamistason työntekijöiden ryhmälle tarkoitettu osallistavampi, joustavampi ja mukautettavampi järjestelmä , joka helpottaa menettelyjä ja antaa enemmän oikeuksia ja mahdollisuuksia EU:n sisäiseen liikkuvuuteen, b) ”parhaille” korkean osaamistason työntekijöille tarkoitettu valikoivampi järjestelmä, joka antaa vieläkin enemmän oikeuksia ja liikkumismahdollisuuksia, ja c) kaksitasoinen järjestelmä, jossa yhdistetään alavaihtoehdot a ja b.

- paketti 3: valikoiva vakiomuotoinen EU:n laajuinen sininen kortti, johon liittyy (korkea) yhdenmukainen palkkakynnys, menettelyjen merkittävä helpottaminen ja laajat oikeudet, mukaan lukien täysi liikkuvuus.

Lisäksi on arvioitu kolmea horisontaalista toimintavaihtoehtoa täydentävinä tai itsenäisinä vaihtoehtoina:

- toimintavaihtoehto A: muut kuin lainsäädäntötoimet (tiiviimpi yhteistyö, markkinoinnin parantaminen, tutkintojen nopeampi tunnustaminen jne.);

- toimintavaihtoehto B: soveltamisalan laajentaminen innovatiivisiin yrittäjiin;

- toimintavaihtoehto C: soveltamisalan laajentaminen korkean osaamistason henkilöihin, jotka saavat kansainvälistä suojelua tai ovat turvapaikanhakijoita.

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on paketti 2 (alavaihtoehto a) yhdessä toimintavaihtoehdon A kanssa. Lisäksi toimintavaihtoehto C on katsottu mahdolliseksi, mutta sen myönteinen vaikutus olisi rajoitettu, ja se on jätetty poliittiseen harkintaan.

Mitkä ovat sidosryhmien näkemykset? Kuka kannattaa mitäkin vaihtoehtoa?

Useimmat taloudelliset sidosryhmät katsovat, että nykytilanne ei ole tyydyttävä ja että muut kuin lainsäädännölliset toimenpiteet ovat riittämättömiä. Talouden toimijat suhtautuvat joustavampiin maahanpääsyn edellytyksiin ja nopeampiin menettelyihin sekä yhdenmukaistamisen ja EU:n sisäisen liikkuvuuden lisäämiseen yleisesti myönteisesti. Toisaalta suurin osa valtiotason toimijoista (jäsenvaltioiden hallitukset ja erityisesti julkishallinnot) eivät pidä sinisen kortin tarkistamista toivottavana ja säilyttävät mieluummin rinnakkaiset kansalliset järjestelmät. Muutosten laajuudesta on erilaisia mielipiteitä, erityisesti laajentamisesta keskitason osaamistason työntekijöihin ja muihin maahanmuuttajaryhmiin. Myös ne, jotka suosivat yrittäjiä ja palveluntarjoajia koskevia EU:n laajuisia sääntöjä, katsovat yleensä, että erillinen kohdennettu väline olisi tarkoituksenmukaisempi. Sidosryhmien näkemykset jakautuvat siltä osin kuin on kyse laajentamisesta kansainvälistä suojelua hakeneiden tai saavien maahanmuuttajien ryhmiin.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

Parhaaksi arvioidulla vaihtoehdolla olisi myönteinen taloudellinen vaikutus, sillä korkean osaamistason työntekijöiden parempi saatavuus EU:ssa edistäisi kasvua ja kilpailukykyä ja auttaisi poistamaan työvoimapulaa ja osaamisvajetta ja palkkaamaan nuoria osaajia (alhaisempi palkkakynnys ammateissa, joissa on työvoimapulaa, ja vastavalmistuneille).

Sillä on suurta potentiaalia lisätä korkean osaamistason työntekijöiden määrää sekä heidän ammatillista ja EU:n sisäistä liikkuvuuttaan, ja sen ansiosta olisi mahdollista reagoida entistä nopeammin ja helpommin, kun osaamisvajetta ja parempia mahdollisuuksia syntyy muualla. Tarvittava kompromissi joustavien maahanpääsyn edellytysten ja laajojen oikeuksien välillä on parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa tasapainoinen. Siinä yhdistyvät korkea osallistamisen taso, merkittävä joustovara jäsenvaltioille mukauttaa sitä kansalliseen tilanteeseensa ja hyvät mahdollisuudet korvata rinnakkaiset kansalliset järjestelmät sekä menettelyjen helpottaminen entisestään, oikeuksien lisääminen, EU:n sisäisen liikkuvuuden helpottaminen ja korkea yhdenmukaistamisen taso.

Hyödyt jakautuisivat tasaisesti jäsenvaltioiden kesken, sillä järjestelmä sallisi kansallisen mukauttamisen. Sosiaaliset vaikutukset olisivat pääosin myönteisiä, sillä EU:n kansalaiset hyötyisivät yleisestä talouskasvusta, ja potentiaalista syrjäyttämisvaikutusta odotetaan olevan hyvin vähän, jos lainkaan. Järjestelmän soveltamisalaan kuuluvilla korkean osaamistason työntekijöillä olisi laajemmat oikeudet, ja kolmannet maat hyötyisivät aivotuonnista, kiertomuutosta ja rahalähetyksistä. Toimintavaihtoehdon A sisältämillä muilla kuin lainsäädäntötoimilla olisi yksinään vain rajoitettu vaikutus, mutta yhdistettynä ne vahvistaisivat paketin 2 alavaihtoehdon a myönteistä vaikutusta ja parantaisivat järjestelmän näkyvyyttä korkean osaamistason työntekijöille ja työnantajille, jolloin ne vahvistaisivat sinisen kortin brändiä.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

Uuden järjestelmän käyttöönottamisesta ja rinnakkaisten kansallisten järjestelmien korvaamisesta aiheutuisi jäsenvaltioille alussa jonkin verran hallinnollisia kustannuksia. Kolmansia maita koskeva aivoviennin riski on olemassa, mutta sinisen kortin järjestelmässä on sen lieventämiseksi määräyksiä, jotka pysyvät voimassa. Kotimaiseen ja EU:n työvoimaan kohdistuvan syrjäyttämisvaikutuksen odotetaan olevan hyvin pieni.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset?

Kun sinisestä kortista tulee houkuttelevampi ja kattavampi, kaikenkokoiset ja -muotoiset yritykset voivat hyötyä korkean osaamistason työntekijöiden helpommasta rekrytoinnista ja pääsystä laajempaan korkean osaamistason työntekijöiden reserviin EU:n sisällä. Erityisesti pk-yritykset hyötyvät osallistavammasta (alhaisempi palkkakynnys) ja yksinkertaisemmasta maahanpääsyjärjestelmästä, sillä niillä on rajalliset resurssit investoida rekrytointiin. ”Tunnustettujen työnantajien” järjestelmä voi luonteensa vuoksi suosia suurempia yrityksiä, minkä vuoksi tarvitaan erityisiä pk-yrityksiä koskevia mukautuksia maahanpääsyn perusteiden ja kustannusten pitämiseksi kohtuullisina. Sallimalla asteittainen siirtyminen työsuhteesta yrittäjyyteen edistetään pienten, innovatiivisten yritysten perustamista.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia?

Jäsenvaltioille aiheutuisi alussa jonkin verran hallinnollisia kustannuksia, koska mahdolliset olemassa olevat järjestelmät korvattaisiin sinisen kortin järjestelmällä, mikä edellyttäisi jonkin verran koulutusta ja tiedottamista. On kuitenkin odotettavissa, että nämä kustannukset korvautuvat pian yksinkertaisemman ja helpommin hallinnoitavan järjestelmän ansiosta. Vaikka suurempi hakijoiden määrä nostaisi yhteenlaskettuja hallinnollisia kustannuksia, yksikkökohtaiset kustannukset vähenisivät yksinkertaisemman järjestelmän tuomien mittakaavaetujen ja tehokkuushyötyjen vuoksi. Lisäksi nämä kustannukset katettaisiin suurelta osin maksuilla ja välillisesti vastaanottavan yhteisön saamilla taloudellisilla hyödyillä ja suuremmilla verotuloilla.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?

Kattavammalla sinisellä kortilla olisi myönteinen vaikutus perusoikeuksiin, sillä useammat ihmiset kuuluisivat sinisen kortin suotuisten perheenyhdistämistä ja liikkuvuutta koskevien sääntöjen soveltamisalaan.

Suhteellisuusperiaate

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto ei aiheuta ongelmia toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden osalta, koska se perustuu nykyiseen järjestelmään ja parantaa huomattavasti sen kykyä houkutella lahjakkuuksia ja korkean osaamistason työntekijöitä. Se lisää yhdenmukaistamista, mutta jättää jäsenvaltioille tarpeellisen liikkumavaran mukauttaa järjestelmää kansallisiin olosuhteisiin ja haluttuun politiikkaan.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?

Komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa arvioidaan EU:n sinisen kortin täytäntöönpanoa ja toimintaa kolme vuotta kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevan määräajan jälkeen ja tämän jälkeen kolmen vuoden välein.