Tiivistelmä

Vaikutustenarviointi – ehdotus direktiiviksi syöpäsairauden vaaraa tai perimän muutoksia aiheuttavia aineita koskevan direktiivin muuttamisesta uusien prosesseissa syntyvien aineiden kartoittamiseksi sekä sitovien työperäisen altistumisen raja-arvojen vahvistamiseksi tai tarkistamiseksi

A. Toimien tarve

Miksi? Mikä on ongelma?

Työpaikalla tapahtuva altistuminen joillekin kemiallisille tekijöille saattaa aiheuttaa syöpää, joka on tärkein työperäisten kuolemantapausten syy EU:ssa. Jotta työntekijöitä suojeltaisiin tällaisilta riskeiltä EU hyväksyi syöpäsairauden vaaraa tai perimän muutoksia aiheuttavia aineita koskevan direktiivin (jäljempänä ”karsinogeeni- ja mutageenidirektiivi”). Siinä vahvistetaan toteutettavat toimet, joilla ehkäistään altistuminen karsinogeenisille kemiallisille tekijöille tai rajoitetaan sitä, ja asetetaan myös työperäisen altistumisen raja-arvoja. Karsinogeeni- ja mutageenidirektiivi on kuitenkin vanhentunut, koska siinä ei oteta huomioon nyt käytettävissä olevaa tieteellistä näyttöä. Komissio on tehnyt tieteellisen ja taloudellisen arvioinnin 25:stä ensisijaisena pidetystä kemiallisesta tekijästä, joille altistuu EU:ssa noin 20 miljoonaa työntekijää. Näistä tekijöistä 13:n osalta on jo saatu valmiiksi tietopaketti, ja ne on sisällytetty vaikutustenarviointiin. Jäsenvaltiot ovat vahvistaneet osalle niistä työperäisen altistumisen raja-arvon, mutta arvot ovat hyvin erilaisia ja joskus työntekijöiden suojelemista ajatellen liian korkeita.

Työperäinen syöpä vaikuttaa koko talouteen: se vähentää työvoiman tarjontaa (joko tilapäisesti tai pysyvästi), vähentää työvoiman tuottavuutta ja lisää julkiseen talouteen kohdistuvaa rasitetta, kun julkisista varoista joudutaan osoittamaan vältettävissä olevia menoeriä terveydenhuoltoon, työkyvyttömyysetuuksiin, varhaiseläkkeisiin ja muihin etuuksiin. Työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä kohdalla syöpä paitsi heikentää elämänlaatua merkittävästi myös aiheuttaa suoria terveydenhuoltokustannuksia ja välillisesti ansionmenetyksiä heti ja tulevaisuudessa. Yrityksille työperäinen syöpä aiheuttaa henkilöstön korvaamiseen liittyviä kustannuksia, tuottavuuden heikentymistä sekä tarvetta nostaa palkkoja kohonneen työperäisen riskin kompensoimiseksi, mikä taas vaikuttaa niiden kilpailukykyyn.

Mihin aloitteella pyritään?

Aloitteella on kolme tavoitetta:

Vähennetään EU:n työntekijöiden altistumista karsinogeenisille kemiallisille tekijöille työssä.

Tehostetaan EU:n sääntelypuitteiden toimintaa.

Tarjotaan talouden toimijoille selkeämmät ja tasapuolisemmat toimintaedellytykset.

Mikä on EU-tason toiminnasta saatava lisäarvo? 

Jäsenvaltiot ovat asettaneet tarkastelluille karsinogeeneille eritasoisia kansallisia työperäisen altistumisen raja-arvoja, minkä johdosta kaikilla EU:n työntekijöillä ei ole vähimmäistason suojaa työperäisen altistumisen aiheuttamilta riskeiltä. Nykytilanne merkitsee myös sitä, etteivät yritysten toimintaedellytykset ole tasapuolisia: niissä maissa toimivat yritykset, joissa työperäisen altistuksen raja-arvot tarjoavat heikomman suojan, saavat siitä kilpailuetua. Jäsenvaltioiden yksin toteuttamat toimet eivät riitä näiden ongelmien ratkaisemiseen, joten EU:n tason toimet vaikuttavat olevan tämän tavoitteen toteuttamiseksi tarpeellisia ja SEU-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisia.

B. Ratkaisut

Mitä lainsäädännöllisiä ja muunlaisia toimintavaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto asetettu etusijalle? Miksi? 

Tutkijoiden, työnantajien, työntekijöiden ja jäsenvaltioiden edustajien kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen luonnosteltiin käsiteltävänä oleville 13 kemialliselle tekijälle työperäisen altistumisen raja-arvot. Useimpien osalta harkittiin sekä tiukempia että vähemmän tiukkoja vaihtoehtoja. Joidenkin tekijöiden tapauksessa (esim. kromi(VI)yhdisteet, kovapuupöly ja hengitettävä kiteinen piidioksidi) havaittiin erityisen merkittäviä vaikutuksia. Eräiden muiden tekijöiden kohdalla (esim. 2-nitropropaani ja akryyliamidi) perusskenaarion (ei toimenpiteitä) ja EU:n raja-arvon vahvistamisen arvioidut kustannukset ja hyödyt olivat hyvin samanlaiset.

Harkittavana oli myös näiden karsinogeenien kieltäminen työpaikoilla, mutta sitä pidettiin suhteettomana toimenpiteenä. REACH-asetus ja karsinogeeni- ja mutageenidirektiivi täydentävät toisiaan, mutta työpaikalla tapahtuvaa kemiallisille karsinogeeneille altistumista pystytään sääntelemään tehokkaimmin direktiivillä. Sektori-, toimiala- tai käyttäjäkohtaisia työperäisen altistumisen raja-arvoja ei voitu ajatella, sillä nykyiset lainsäädäntöpuitteet eivät tarjoa sellaisille säännöksille oikeusperustaa. Lisäksi tarkasteltiin muita kuin lainsäädännöllisiä toimintavaihtoehtoja, kuten ohjeiden ja muiden karsinogeeni- ja mutageenidirektiivin täytäntöönpanoa tukevien välineiden laatimista sekä itsesääntelyä. Katsottiin kuitenkin, ettei tällaisilla toimenpiteillä yksinään pystytä merkittävästi edesauttamaan kartoitettujen ongelmien ratkaisemista. Sidosryhmille voidaan tarjota oikeusvarmuus parhaiten siten, että karsinogeeni- ja mutageenidirektiivissä luetellaan selvästi kemialliset tekijät ja niihin sovellettavat työperäisen altistumisen raja-arvot, jolloin pystytään hallitsemaan kemiallisille karsinogeeneille työssä altistumisen riski.

Kuka kannattaa mitäkin vaihtoehtoa? 

Työturvallisuuden ja työterveyden neuvoa-antavassa komiteassa edustettuina olevat työmarkkinaosapuolet ja jäsenvaltiot tukevat hengitettävän kiteisen piidioksidin sisällyttämistä karsinogeeni- ja mutageenidirektiivissä olevaan prosesseissa syntyvien aineiden luetteloon ja suosittelemiensa työperäisen altistumisen raja-arvojen vahvistamista. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että jos näkemyksissä oli eroja, työntekijät suosivat matalampia (tehokkaammin suojelevia) ja työnantajat korkeampia (täytäntöönpanokustannuksiltaan keveämpiä) raja-arvoja. Hengitettävän kiteisen piidioksidin sisällyttäminen prosesseissa syntyviin työperäisiin karsinogeeneihin on aiheuttanut huolta eräillä teollisuudenaloilla. Tämä koskee sekä sen mahdollisesti aiheuttaman riskinhallinnan tasoa että vastaavan massahyödykkeen (eli hiekan ja muiden piidioksidituotteiden) leimautumista ”syöpää aiheuttavaksi”. Analyysissa käsitellään näitä tekijöitä.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Onko parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta etuja? Jos on, mitkä ovat sen pääasialliset edut?

Valittujen toimintavaihtoehtojen etuna on työperäisten syöpien ja niihin liittyvien kuolemantapausten selvä väheneminen. Varovaisen arvion mukaan aloitteen ansiosta voitaisiin säästää noin 100 000 ihmishenkeä. Työperäisen syövän aiheuttama työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä elämänlaadun heikkeneminen vähenee. Myös syöpään liittyvissä suorissa ja välillisissä terveydenhuoltokustannuksissa säästetään. Sosiaaliturvajärjestelmät hyötyvät, kun syöpien hoitokustannukset vähenevät ja kun työperäisiin sairauksiin liittyvästä työelämän ulkopuolelle joutumisesta tai varhaiseläkkeelle siirtymisestä sekä tunnustetuista ammattitaudeista maksettavista korvauksista syntyy vähemmän kustannuksia. Työnantajien saama hyöty näkyy siinä, että työntekijöiden menettämisestä työperäisten terveysongelmien takia ja heidän korvaamisestaan syntyvät tuottavuushäviöt pienenevät. Komission yksiköiden teettämästä tutkimuksesta käy ilmi, että suurimmat edut syntyvät siitä, kun hengitettävän kiteisen piidioksidin työperäisen altistumisen raja-arvoksi asetettaisiin 0,1 mg/m3 ja kromi(VI)yhdisteiden vastaavaksi raja-arvoksi 0,025 mg/m3. Hengitettävän kiteisen piidioksidin osalta odotetaan, että vuosina 2010–2069 vältettäisiin noin 99 000 syöpätapausta. Rahallisesti tämä merkitsee 34–89 miljardia euroa. Kromi(VI)yhdisteiden tapauksessa parhaana pidetyllä vaihtoehdolla vältettäisiin samana aikana noin 1 800 tapausta (arvo 591 miljoonasta 1,7 miljardiin euroon). Muiden kemiallisten tekijöiden osalta valitun vaihtoehdon mukaisesti vahvistettavista työperäisen altistumisen raja-arvoista odotettava keskeinen rahallinen hyöty on seuraava: kovapuupöly 12–54 miljoonaa euroa, vinyylikloridi 1–4 miljoonaa euroa, o-toluidiini 1,3–10,1 miljoonaa euroa, hydratsiini 0,01–0,05 miljoonaa euroa ja tulenkestävät keraamiset kuidut 1,1–3,4 miljoonaa euroa.

Onko parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta kustannuksia? Jos on, mitkä ovat sen pääasialliset kustannukset?

Eräiden karsinogeenien osalta valittu vaihtoehto vaikuttaa yritysten toimintakustannuksiin, kun niiden on otettava käyttöön lisää suojaavia ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä. Tämä koskee etenkin kromi(VI)yhdisteitä ja hengitettävää kiteistä piidioksidia. Jotta teollisuus voi noudattaa hengitettävälle kiteiselle piidioksidille asetettavaa 0,1 mg:n/m3 raja-arvoa, sen on tehtävä arviolta 3,5 miljardin euron investoinnit vuoteen 2069 mennessä. Vielä mainitsemattomien karsinogeenien kohdalla vaikutukset yritysten (myös pk-yritysten) toimintakustannuksiin jäisivät erittäin pieniksi, koska vaatimusten täysimittaisen noudattamisen varmistamiseen tarvitaan vain pieniä mukautuksia. Valituilla toimintavaihtoehdoilla ei lisätä tiedottamisvelvoitteita eikä aiheuteta lisää hallinnollista rasitusta yrityksille, eikä se todennäköisesti aiheuta merkittäviä ympäristöön liittyviä kustannuksia.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, muun muassa pk-yrityksiin ja mikroyrityksiin?

Yrityksille on luvassa lisää selkeyttä ja tasapuolisemmat toimintaedellytykset. Monille tämän ehdotuksen piiriin kuuluville tekijöille on jo vahvistettu työperäisen altistumisen raja-arvot kansallisella tasolla (jotkin arvot ovat eri jäsenvaltioissa eritasoiset). Tämän ehdotuksen mukaisten työperäisen altistumisen raja-arvojen vahvistamisella ei pitäisi olla vaikutuksia yrityksiin niissä jäsenvaltioissa, joissa kansalliset raja-arvot ovat samantasoiset tai alemmat (tiukemmat) kuin ehdotetut arvot. Pk-yrityksille ei kaavailla kevennettyjä järjestelyjä, sillä niitä ei ole vapautettu karsinogeeni- ja mutageenidirektiivissä säädetyistä velvoitteista, jottei työntekijöiden suoja vaihtelisi yrityksen koon mukaan. Voimakkaimmat vaikutukset kohdistunevat niihin pk-yrityksiin, joissa altistumisen odotetaan olevan tavallista suurempaa, kun työntekijät altistuvat hengitettävälle kiteiselle piidioksidille ja kromi(VI)yhdisteille.

Kohdistuuko kansallisiin talousarvioihin ja viranomaisiin merkittäviä vaikutuksia?

Nykytilanne aiheuttaa työntekijöille huomattavia taloudellisia kustannuksia, jotka johtuvat altistumisesta vaarallisille aineille. Valitulla vaihtoehdolla kuitenkin vähennetään jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin kohdistuvia negatiivisia taloudellisia kerrannaisvaikutuksia. Julkishallinnolle aiheutuvat hallinnolliset ja täytäntöönpanokustannukset vaihtelevat sen mukaan, mikä kunkin kemiallisen tekijän status kussakin jäsenvaltiossa nykyisin on. Niiden ei kuitenkaan pitäisi muodostua merkittäviksi. Sitä paitsi kun työperäisen altistumisen raja-arvot vahvistetaan EU:n tasolla, jäsenvaltioiden ei tarvitse erikseen tehdä niin paljon tieteellisiä analyyseja.

Onko muita merkittäviä vaikutuksia?

Valitun toimintavaihtoehdon toteuttaminen edistäisi kilpailua sisämarkkinoilla. EU:n laajuiset raja-arvot vähentävät yritysten välisen kilpailun vääristymistä sen perusteella, millaiset raja-arvot yrityksen sijaintijäsenvaltiossa ovat. Koska monet ehdotetuista raja-arvoista ovat vastaavia kuin useimmissa EU:n kauppakumppanimaissa, EU:n yritysten ulkoiseen kilpailukykyyn ei pitäisi kohdistua merkittäviä vaikutuksia. Vaikutukset perusoikeuksiin ovat positiivisia – erityisesti mainittakoon perusoikeuskirjan 2 artiklassa vahvistettu oikeus elämään ja 31 artiklassa vahvistettu oikeus oikeudenmukaisiin ja kohtuullisiin terveellisiin, turvallisiin ja ihmisarvoisiin työoloihin ja työehtoihin.

D. Seuranta

Milloin politiikkaa tarkastellaan uudelleen?

Karsinogeeni- ja mutageenidirektiiviin ehdotetun tarkistuksen vaikuttavuutta on tarkoitus mitata, kun EU:n työterveys- ja työturvallisuusjärjestelmää arvioidaan seuraavan kerran direktiivin 89/391/ETY 17 a artiklan 4 kohdan mukaisesti. On syytä huomata, että seuranta- ja arviointimenettelyjä voidaan sitä ennen muuttaa, jos meneillään oleva työterveys- ja työturvallisuussäännöstön jälkiarviointi (2007–2012) antaa siihen aihetta.