EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 15.12.2016
COM(2016) 794 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
suuritehoisella vesisärötyksellä tapahtuvaan hiilivetyjen (esimerkiksi liuskekaasun) etsintään ja tuotantoon sovellettavista vähimmäisperiaatteista annetun suosituksen 2014/70/EU tehokkuudesta
1. Johdanto
Komissio antoi tammikuussa 2014 tiedonannon ja suosituksen 1 suuritehoisella vesisärötyksellä tapahtuvasta hiilivetyjen (esimerkiksi liuskekaasun) etsinnästä ja tuotannosta. Suosituksella täydennetään voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä vahvistamalla vähimmäisperiaatteet tällaiselle toiminnalle. Näin pyritään varmistamaan kansanterveyden, ilmaston ja ympäristön suojelu, resurssien tehokas käyttö ja tiedotus yleisölle. Niitä jäsenvaltioita, jotka olivat päättäneet harjoittaa tällaista toimintaa, pyydettiin panemaan suositus täytäntöön 28. heinäkuuta 2014 mennessä. Suosituksessa ehdotettiin, että komissio tarkistaisi sen tehokkuuden 18 kuukauden kuluttua sen julkaisemisesta.
2. Hiilivetyjen tuotanto kaivonärsytystekniikkaa ja tehostettuja talteenottotekniikoita hyödyntäen EU:ssa tällä hetkellä
Jäsenvaltioiden kyselytutkimuksen 2 mukaan 11 jäsenvaltiota 3 on myöntänyt tai aikoo myöntää lupia hiilivetyjen tuotantoon, joka voi edellyttää suuritehoisen vesisärötyksen käyttöä. Muilla jäsenvaltioilla joko ei ole tunnettuja hiilivetyvaroja tai ne ovat asettaneet määräaikaisia tai pysyviä kieltoja. Useimmat jäsenvaltiot, jotka ovat kiinnostuneita liuskekaasutuotannosta, ovat suunnittelemassa hankkeita tai myöntävät parhaillaan lupia etsintähankkeisiin. Yhteensä on porattu noin 80 koekaivoa, joista ainakin 16:ta on särötetty käyttäen suuria määriä nesteitä 4 .
Hiilikerroksessa oleva metaanin hyödyntämisessä on sen sijaan jo edetty tuotantoon. Jäsenvaltiot ovat myöntäneet lupia ainakin 137 kaivolle kivihiilikerrostumaan varastoituneen metaanin etsintään tai tuotantoon 5 . Hiilikerrostumaan varastoituneen metaanin hyödyntäminen ei välttämättä edellytä vesisärötystä, mutta sitä varten on pumpattava suuria määriä vettä, mikä voi lisätä pohjaveden saastumisriskiä.
Tiheän kaasun tuotantoon käytetään vastaavia prosesseja kuin liuskekaasun tuotantoon. Viimeksi kuluneiden vuosikymmenten aikana on porattu ja vesisärötetty yli 600 tiheän kaasun kaivoa jäsenvaltioiden maa- ja merialueilla 6 . Tiheän kaasun tuotanto vaatii yleensä vähemmän vesisärötystä kuin liuskekaasu.
Tavanomaisissa kaasu- tai öljykaivoissa virtauksen aikaansaaminen ensimmäisessä talteenottovaiheessa ei vaadi vesisärötystä. Kenttien tyhjentyessä EU:ssa on kuitenkin otettu käyttöön yhä enemmän tehostettuja talteenottotekniikoita, joilla pidennetään tuotantojaksoa. Nämä tekniikat kehittyvät jatkuvasti, mutta niihin voi kuulua höyryn, kaasujen tai muiden kemikaalien injektointia kaivoon 7 . Yhteensä 11 jäsenvaltiota 8 vahvisti myöntäneensä tai aikovansa myöntää lupia tavanomaisen öljyn ja kaasun tuotantoon, jossa käytetään kaivonärsytystekniikkaa tai tehostettuja talteenottotekniikoita 9 .
3. Suosituksen tehokkuus
Tässä tarkistuksessa arvioidaan suosituksen tehokkuutta seuraavilla osa-alueilla:
ympäristövaikutusten ja -riskien estäminen, hallitseminen ja vähentäminen
oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden tarjoaminen toimivaltaisille viranomaisille ja toiminnanharjoittajille
yleisön huolenaiheisiin vastaaminen ja
teknisen kehityksen sekä muiden tekniikoiden kuin suuritehoisen vesisärötyksen käytön huomioon ottaminen.
Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan komissiolle tiedot toimenpiteistä, jotka on toteutettu suosituksen johdosta vuosina 2014 ja 2015.
Tarkistuksen tukena käytettiin seuraavia tutkimuksia 10 ja kuulemisprosesseja:
tutkimus suosituksen ja asiaa koskevan EU:n lainsäädännön soveltamisesta, mukaan lukien sidosryhmien haastattelut
tutkimukset tehostettuja talteenottotekniikoita hyödyntävän öljyn ja kaasun tuotannon sekä tiheän kaasun, tiheän öljyn ja hiilikerrokseen varastoituneen metaanin tuotannon ympäristövaikutusten ja -riskien hallinnasta
epätavanomaisia fossiilisia polttoaineita käsittelevä sidosryhmätapahtuma
Flash Eurobarometri -tutkimus 11 kansalaisten asenteista niillä Euroopan alueilla, joilla on myönnetty lupia liuskekaasuhankkeisiin tai tällaisia hankkeita on suunnitteilla, ja
palaute, jota jäsenvaltiot ovat antaneet epätavanomaisten fossiilisten polttoaineiden ympäristönäkökohtia käsittelevän teknisen työryhmän kokouksissa.
3.1. Suosituksen tehokkuus – ympäristövaikutusten ja -riskien estäminen, hallitseminen ja vähentäminen
Suosituksessa kehotetaan tekemään strateginen ympäristövaikutusten arviointi ennen hiilivetylupien myöntämistä sekä ympäristövaikutusten arviointi (YVA) hankkeissa, jotka voivat johtaa suuritehoisen vesisärötyksen käyttämiseen. Suosituksen antamisen jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta 12 laati ennen uusien lupien myöntämistä strategisen ympäristövaikutusten arvioinnin, jossa tarkasteltiin vesisärötyksen riskejä. Puola sitä vastoin jatkoi lupien myöntämistä eikä tehnyt vastaavaa arviointia. Useat asianomaiset jäsenvaltiot säätävät lailla ympäristövaikutusten arvioinnista ennen sellaisia toimintoja, joihin liittyy vesisärötyksen käyttöä. Muissa jäsenvaltioissa ympäristövaikutusten arviointia vaaditaan vain silloin, jos hanke täyttää tietyt kriteerit.
Suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita vahvistamaan toimintojen mahdollista rajoittamista koskevia sääntöjä. Esimerkiksi Liettuassa sekä Saksassa suojeltujen vesialueiden osalta on vahvistettu sääntöjä, joita sovelletaan nimenomaisesti vesisärötykseen. Muissa maissa on vahvistettu yleisiä sääntöjä, joita sovelletaan monenlaisiin toimintoihin, tai sääntöjä vahvistetaan tapauskohtaisesti.
Paikan valintaa koskevan periaatteen soveltamista voitiin arvioida Puolassa, Englannissa ja tietyssä määrin Espanjassa sijaitsevissa etsintäkohteissa. Puolassa ja Englannissa laadittiin paikkakohtaisia riskinarviointeja. Espanjan osalta alustavaa ympäristönvaikutusten arviointia koskevissa asiakirjoissa viitataan riskinarviointien laadintaan.
Tanskassa ja Englannissa riippumattoman kolmannen osapuolen on arvioitava kaivon lujuustestejä. Tällaisesta arvioinnista ei ole saatavilla tietoa Puolassa tarkastelluilla alueilla.
Suosituksessa kehotetaan tekemään perustilaa koskeva tutkimus, jossa arvioidaan kymmentä parametria, kuten veden- ja ilmanlaatua. Tämän periaatteen osalta ei täsmennetä, mitä tietoja on kerättävä. Kaiken kaikkiaan useimpia näistä parametreista on tarkasteltu alueilla, joille on myönnetty lupia suosituksen antamisen jälkeen.
Hankkeissa suoritettiin perustilatutkimuksessa määritettyjen parametrien tarkkailua tai se oli suunnitteilla. Toiminnanharjoittajat eivät kuitenkaan ilmoittaneet järjestelmällisesti kaikkia ympäristön tarkkailun tuloksia toimivaltaisille viranomaisille. Liettuassa vahvistetaan kansallisella lainsäädännöllä tietyt tarkkailuvaatimukset, joita sovelletaan liuskeöljyn ja
-kaasun etsintään ja tuotantoon.
Perusteellisempi katsaus kaikkien suosituksen periaatteiden soveltamiseen jäsenvaltioissa on saatavilla tämän tarkistuksen tukena käytetyssä tutkimuksessa.
3.2. Suosituksen tehokkuus – oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden tarjoaminen toimivaltaisille viranomaisille ja toiminnanharjoittajille
Suosituksella on tarkoitus täydentää unionin lainsäädäntöä, joka laadittiin aikana, jolloin suuritehoinen vesisärötys ei ollut käytössä EU:ssa. Tässä jaksossa käsitellään kolmea säädöstä, joilla voi olla merkitystä liuskekaasuhankkeiden alkuvaiheessa ja joita jäsenvaltiot soveltavat eri tavoin. Yksityiskohtaisempi analyysi näistä säädöksistä ja muusta asiaa koskevasta lainsäädännöstä on saatavilla tämän tarkistuksen tukena käytetyssä tutkimuksessa.
Vesipuitedirektiivissä 13 kielletään pilaavien aineiden päästäminen suoraan pohjaveteen. Toimivaltaiset viranomaiset tulkitsevat eri tavoin direktiivin sovellettavuutta liuskekaasutoimintoihin. Osa viranomaisista pitää vesisärötystä toimintana, joka voi johtaa pilaavien aineiden pääsyyn ja edellyttää siten erityisiä lupaehtoja. Osa katsoo, ettei tällaisia ehtoja vaadita, sillä injektointi ei tapahdu pohjavedessä.
Liuskekaasun etsinnästä ja tuotannosta syntyy jätettä ja myös kaivannaisjätettä, jonka huolto on hoidettava kaivannaisteollisuuden jätehuoltodirektiivin 14 mukaisesti. Vaikka useimmat tarkasteluun sisältyvistä jäsenvaltioista pitävät poraussoijaa ja -lietettä kaivannaisjätteenä, ne soveltavat erilaisia tulkintoja vesisärötyksen jälkeen maanpinnasta nouseviin nesteisiin sekä särötysnesteiden jäännöksiin, joita maan alle jää kaivon sulkemisen jälkeen. Osa jäsenvaltioista ei luokittele näitä nesteitä kaivannaisjätteeksi, ja osa luokittelee. Tämä vaikuttaa useisiin jätealueisiin, joille on myönnetty lupa kaivannaisteollisuuden jätehuoltodirektiivin nojalla.
Teollisuuden päästöjä koskevan direktiivin
15
soveltamisalaan ei nimenomaisesti kuulu kaivannaisteollisuus, mutta alan hankkeisiin voi sisältyä toimintoja (kuten jätteenpoltto ja
-varastointi sekä polttoaineiden poltto), jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Tietyt teollisuuden päästöjä koskevan direktiivin mukaiset toiminnot edellyttävät toimilupaa, joka perustuu parhaisiin käytettävissä oleviin tekniikoihin ja kattaa kaikki kyseisen laitoksen toiminnot. Jäsenvaltioiden tulkinnat eroavat siltä osin, pidetäänkö soihdutettavia kaasuja poltettavina jätekaasuina.
3.3. Suosituksen tehokkuus – yleisön huolenaiheisiin vastaaminen
Suosituksen mukaan toimivaltaisten viranomaisten olisi julkaistava olennaiset tiedot julkisella internetsivulla. Romania ja Yhdistynyt kuningaskunta julkaisevat ympäristöluvat verkossa. Saksassa ja Liettuassa lupaehtoja ei ole julkisesti saatavilla, eikä aina myöskään Puolassa. Espanjassa on käytössä verkkotyökalu, jonka kautta on pääsy sellaisten hankkeiden keskeisiin asiakirjoihin, jotka kuuluvat keskushallinnon – eivät itsehallintoalueiden – toimivaltaan. Yksityiskohtaisempi analyysi on saatavilla tämän tarkistuksen tukena käytetyssä tutkimuksessa.
Kunkin kaivon särötyksessä käytettäviä kemiallisia aineita koskevien tietojen levittämisen osalta Espanjan, Englannin ja Puolan tarkastelluissa ympäristövaikutusten arviointiasiakirjoissa sekä ympäristöraporteissa viitattiin koostumuksen kuvaukseen. Saksassa, Englannissa ja Puolassa toiminnanharjoittajat antoivat tietoa särötyksessä tosiasiallisesti käytetyistä aineista, mutta eivät välttämättä ilmoittaneet kaikkia suosituksessa mainittuja tietoja. Saksassa vesisärötyksessä käytettäviä aineita koskevien tietojen julkaiseminen muuttuu pakolliseksi 16 .
Suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita varmistamaan, että vesisärötyksessä käytettäviä kemiallisia aineita koskevissa asiakirjoissa viitataan ”vesisärötykseen”, kun aineet rekisteröidään REACH-asetuksen 17 mukaisesti. Tarkasteltaessa niiden aineiden 18 rekisteröintejä REACH-tietokannassa, joita käytettiin vesisärötyksessä EU:ssa vuosina 2008–2014, havaittiin, että vain muutamissa rekisteröinneissä viitattiin nimenomaisesti vesisärötykseen. Tänä ajanjaksona käytettyjä aineita on rekisteröity käyttäen yleistä käyttötarkoitusta kuvaavia nimiä, kuten ”kaivoskemikaalit”, tai niiden rekisteröinti ei ole ollut REACH-asetuksen mukaan pakollista pienten määrien 19 tai vapautusten vuoksi. Jotta öljyn ja kaasun etsintä- tai tuotantokäyttöön rekisteröidyistä aineista olisi helpompi hakea tietoa, REACH-tietokantaan lisättiin huhtikuussa 2016 öljyn ja kaasun etsintään tai tuotantoon käytettävien valmisteiden uusi luokka 20 . (Ks. myös 5.1 jakso.)
Eurobarometri-tutkimuksessa arvioitiin vastaajien tietoja liuskekaasuhankkeista heidän alueellaan. Lisäksi selvitettiin, mitä mahdollisia haasteita vastaajat havaitsivat tällä alalla. Niistä vastaajista, jotka olivat kuulleet liuskekaasuhankkeista, vähemmistö koki saaneensa riittävästi tietoa hankkeista kymmenellä alueella 12:sta. Ainoastaan kahdella Puolan alueella enemmistö kyselyyn vastanneista kansalaisista koki saaneensa riittävästi tietoa. Valtaosassa alueista haasteeksi mainittiin useimmiten veden ja ilman pilaantuminen. Lisäksi mainittiin kielteinen vaikutus muille aloille, kuten maatalouteen tai matkailuun, sekä terveysriskit.
Suosituksen soveltamista koskevan komission tutkimuksen yhteydessä toteutettiin sidosryhmien kyselytutkimus. Kyselyyn vastasi 19 organisaatiota, ja 12 vastaajaa kaikista sidosryhmäluokista (kuusi öljy- ja kaasuteollisuuden toimijaa, yksi vesiteollisuuden toimija, neljä kansalaisjärjestöä ja yksi geologian tutkimuslaitos) vastasi, ettei suositus auttanut lievittämään yleisön huolia. Kuusi vastaajaa (neljä öljy- ja kaasuteollisuuden toimijaa, yksi geologian tutkimuslaitos ja yksi kansalaisjärjestö) totesi suosituksen onnistuneen tässä osittain.
3.4. Suosituksen tehokkuus – teknisen kehityksen sekä muiden tekniikoiden kuin suuritehoisen vesisärötyksen käytön huomioon ottaminen
Komission tilaamassa tutkimuksessa arvioidaan teknologian kehittymistä suosituksen antamisen jälkeen. Lisäksi siinä tarkastellaan uusia teknologioita, jotka otetaan todennäköisesti laajemmin teollisuuden käyttöön lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Tutkimuksessa ei yksilöidä kehityssuuntauksia, jotka muuttaisivat merkittävästi liuskekaasun tuotantotapaan liittyvää yleistä riskiprofiilia. Joihinkin uusiin teknologioihin, kuten nanoteknologiaan, liittyviä riskejä ei kuitenkaan voida täysimääräisesti arvioida. Vaikka useissa jäsenvaltioissa on myönnetty joitakin lupia merellä sijaitsevia liuskemuodostumia varten, tällaisista toiminnoista ei ole vielä ilmoitettu.
Särötysteknologioiden osalta epätavanomaisten hiilivetyjen porausta käsittelevä Euroopan tiede- ja teknologiaverkosto 21 arvioi, että vesipohjainen särötys säilyy eniten käytettynä tekniikkana alalla myös tulevina vuosina.
Jos tarkastellaan muiden epätavanomaisten fossiilisten polttoaineiden kehitystä kuin liuskekaasun, hiilikerrokseen varastoituneen metaanin lupa-, etsintä- ja arviointiprosesseja on toteutettu tai toteutetaan parhaillaan useissa jäsenvaltioissa 22 . Hiilikerrokset ovat usein liuskemuodostumia matalammalla ja sijaitsevat pohja- tai juomavesivarannoissa. Jos hanke edellyttää vesisärötystä, pohjaveden saastumiseen liittyvät riskit voivat olla merkittävämpiä kivihiilikerrostumametaanin kuin liuskekaasun osalta 23 . Myös hajapäästöjen riski on mahdollisesti suurempi. Tuotantovaiheessa hiilikerroksessa olevan metaanin hyödyntäminen edellyttää suurien vesimäärien pumppaamista, mikä lisää vesivarojen hupenemisriskiä. Jos esiintymässä on hydrogeologinen yhteys yläpuolella tai sivulla oleviin muodostumiin, voi syntyä pohjaveden virtauksia, jotka heikentävät juomaveden laatua 24 .
Tiheän kaasun tuotanto edellyttää vesisärötystä, jonka määrä jää usein suosituksen soveltamisalan rajaa pienemmäksi. Komission tilaamissa tutkimuksissa todetaan, että tiheän kaasun tuotannon riskit ja vaikutukset ovat samanlaisia kuin liuskekaasulla. Poikkeuksena ovat kuitenkin vesisärötysprosessiin, porauskaivon viimeistelyyn ja vesivarojen hupenemiseen yhteydessä oleviin tuotantovaiheisiin liittyvät vaikutukset ja riskit, jotka voivat olla vähäisempiä, sillä särötyksessä tarvitaan tyypillisesti vähemmän vettä.
Yleisö ei yleensä erota toisistaan pieni- ja suuritehoista vesisärötystä. Lukuisat kansalaiset ovat tällä hetkellä huolissaan kaivonärsytystekniikan mahdollisesta käytöstä öljyn tai kaasun tuotantohankkeissa, vaikka joitakin tällaisia tekniikoita on käytetty useita vuosia.
Tehostettuja talteenottotekniikoita käytetään yhä enemmän sellaisten fossiilisten polttoaineiden tuotannon maksimoimiseksi, jotka eivät alun perin edellyttäneet stimulointia. Keskeiset riskit johtuvat injektointipisteitä varten tarvittavien uusien kaivojen rakentamisesta ja porauksesta sekä aineiden injektoinnista. Toiminnan vaikutukset liittyvät maanottoon, liikenteeseen, ilmakehän päästöihin sekä maaperän ja veden saastumisriskiin 25 .
Useat jäsenvaltiot ovat kiinnostuneita hiilikerroksessa olevan metaanin ja tiheän kaasun tuotannosta sekä kaivonärsytystekniikan tai tehostettujen talteenottotekniikoiden käytöstä. Komissio tilasi sen vuoksi selvityksiä, joissa verrataan tällaisten resurssien tuotannon riskejä ja vaikutuksia liuskekaasun riskeihin ja vaikutuksiin. Selvityksissä todetaan yleisesti, että liuskekaasun osalta määritettyjä keskeisiä riskinhallintakäytäntöjä voidaan soveltaa yhtä lailla myös edellä mainittuihin toimintoihin.
4. Sidosryhmien näkemykset
Euroopan parlamentti hyväksyi täysistunnossaan joulukuussa 2015 päätöslauselman 26 , jossa kehotetaan vesisärötykseen valmistautuvia jäsenvaltioita noudattamaan suositusta 2014/70/EU ja täyttämään kaikkein tiukimmat ilmastoa, ympäristöä ja kansanterveyttä koskevat normit.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea katsoi kesäkuussa 2014 antamassaan lausunnossa 27 , että nykyinen ”kehys, asianmukaisesti sovellettuna, vastaa käyttötarkoituksia paikallisyhteisötasolla”, mutta asiaa on harkittava uudelleen, ”jos toiminnan mittasuhteet kasvavat voimakkaasti”. ETSK myös painottaa, että etsintä- ja poraamistoimintaa koskeva avoimuus on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan saada ihmisten hyväksyntä hankkeille.
Kesäkuussa 2015 järjestetyssä sidosryhmätapaamisessa saadun palautteen perusteella sidosryhmillä vaikuttaa olevan asiassa erilaisia näkemyksiä. Öljy- ja kaasuteollisuus katsoi, että suositus on riittävä eikä muita lainsäädäntötoimia tarvita. Useat vedentuotantojärjestöt peräänkuuluttivat ylimääräisiä sääntelyyn liittyviä suojatoimia, joilla varmistetaan juomaveden suojelu. Ympäristöjärjestöjen mielestä suositus ei ole ollut tehokas, minkä vuoksi ne vaativat lisäsääntelyä tai liuskekaasua, liuskeöljyä ja kivihiilikerrostumametaania koskevien hankkeiden kieltämistä.
Myös Eurobarometri-tutkimuksessa paljastui erilaisia näkemyksiä: osa vastaajista katsoi, ettei EU:n tarvitse puuttua toimintaan, ja osa vaati sääntelytoimia tai vesisärötyksen kieltämistä. Nykyinen toimintatapa, jossa annetaan suosituksia mutta ei uutta lainsäädäntöä, sai vähiten kannatusta.
Suosituksen julkaisemisen jälkeen ei ole hyväksytty virallista neuvoston kantaa. Ympäristötyöryhmän kokouksessa useat edustajat suhtautuivat myönteisesti siihen, että komissio oli päätynyt antamaan suosituksen, kun taas muut pitivät oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä parempana vaihtoehtona. Lukuisat toimivaltaiset viranomaiset kehottivat komissiota selventämään asiaa koskevan EU:n ympäristölainsäädännön sovellettavuutta EU:n ympäristölainsäädännön voimaansaattamista ja täytäntöönpanoa käsittelevän IMPEL-verkon puitteissa.
5. Päätelmät ja jatkotoimet
Liuskekaasun saatavuus ja kiinnostus sen tuotantoon vaihtelevat laajasti eri jäsenvaltioiden välillä. Liuskekaasusta kiinnostuneista jäsenvaltioista osa on varhaisessa suunnitteluvaiheessa ja osa on käynnistänyt etsintähankkeita. Valittujen suunnitteluasiakirjojen, lupahakemusten ja toimintalupien analyysi osoittaa, että useita suosituksessa vahvistettuja periaatteita sovellettiin muutamissa jäsenvaltioissa jo ennen suosituksen antamista. Suosituksen jälkeen muutama jäsenvaltio muutti lupakäytäntöjään tai antoi kansallista lainsäädäntöä, jossa otettiin huomioon osa suosituksen periaatteista. Osa jäsenvaltioista alensi ympäristötavoitteitaan ja pyrki siten yksinkertaistamaan lupien myöntämistä tai keskittyi sijoittajien kannustimiin. Yksi jäsenvaltio yksinkertaisti ympäristölainsäädäntöään siinä määrin, että komissio käynnisti ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin velvoitteiden täyttämättä jättämistä koskevia rikkomusmenettelyjä 28 . Joitakin suosituksen periaatteita sovelletaan tällä hetkellä tietyissä jäsenvaltioissa, vaikka niistä ei säädetä kansallisessa lainsäädännössä. Nähtäväksi jää, jatkuuko käytäntö tulevaisuudessa, etenkin ottaen huomioon näiden maiden pyrkimykset houkutella investointeja.
Tässä kertomuksessa arvioidaan suosituksen soveltamista sen voimassaolon ensimmäisen 2,5 vuoden aikana. Tarkastelun kohteena on rajattu määrä hankkeita muutamassa jäsenvaltiossa. Suosituksen soveltaminen on toistaiseksi ollut kaikissa jäsenvaltioissa epätasaista ja joissakin maissa epätyydyttävää. Tarkistuksen havaintojen perusteella ei voida tässä vaiheessa vahvistaa, miten tehokkaasti suositus on toiminut ympäristövaikutusten ja -riskien estämiseksi, hallitsemiseksi ja vähentämiseksi. Jäsenvaltioiden erilaiset tavat noudattaa suositusta johtuvat myös siitä, ettei suositus ole oikeudellisesti sitova. Näin ollen komissio kannustaa jäsenvaltioita ottamaan suosituksen periaatteet paremmin huomioon, jos ne suunnittelevat suuritehoista vesisärötystä edellyttävää hiilivetytuotantoa.
Jäsenvaltiot tulkitsevat eri tavoin joitakin asiaa koskevan EU:n ympäristölainsäädännön säännöksiä. Useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivat toiminnanharjoittajat voivat havaita epäyhtenäisyyttä näiden säännösten soveltamisessa. Vaikka voimassa oleva lainsäädäntö muodostaa lainsäädäntökehyksen liuskekaasutoiminnalle, suositus ei täytä kokonaan tavoitetta, jonka mukaan toimivaltaisille viranomaisille ja toiminnanharjoittajille on tarjottava oikeusvarmuutta ja ennustettavuutta.
Jos suositusta sovelletaan kokonaisuudessaan, sen avulla voidaan hallita avoimesti niitä riskejä, joita suuritehoisen vesisärötyksen käyttö hiilivetytuotannossa aiheuttaa. Suosituksen soveltamista on parannettava asianomaisissa jäsenvaltioissa, minkä lisäksi on varmistettava ympäristöä koskevan EU:n säännöstön moitteeton ja yhtenäinen soveltaminen.
Tätä varten komissio aikoo
lisätä avoimuutta ja seurantaa
parantaa asiaa koskevien säännösten moitteetonta ja yhtenäistä soveltamista kaikissa jäsenvaltioissa
käsitellä hiilivedyn etsinnän ja tuotannon ympäristövaikutuksia ja -riskejä ja
täyttää hiilivetytuotannon terveysvaikutuksiin ja -riskeihin liittyviä tutkimuksen aukkoja.
5.1. Avoimuuden ja seurannan lisääminen
Komissio aikoo jatkossakin seurata tekniikan kehityssuuntauksia sekä suosituksen ja asiaa koskevan EU:n ympäristölainsäädännön soveltamista. Jäsenvaltiot jatkavat suosituksen soveltamista koskevaa raportointia, ja tulokset julkaistaan vuosittain. Tässä yhteydessä otetaan asianmukaisesti huomioon meneillään olevan ympäristöalan seurannan ja raportoinnin toimivuustarkastuksen 29 havainnot.
Komissio arvioi uudelleen säännöllisesti ja vähintään kolmen vuoden välein valitun lähestymistavan tehokkuutta, etenkin ottaen huomioon alan kokonaiskehityksen EU:ssa ja mahdolliset häiriöt ja onnettomuudet maailmalla.
Vaikka suositus on saanut aikaan lupakäytäntöjen muutoksia useissa jäsenvaltioissa, avoimuutta parantavien periaatteiden soveltaminen on riittämätöntä. Liuskekaasuhankkeiden jatkuva vastustus useimmissa jäsenvaltioissa viittaa siihen, ettei suositus ole muuttanut yleisön suhtautumista. Julkinen valvonta on laajentunut liuskekaasuhankkeista myös kaikkeen maalla ja rannikolla tapahtuvaan öljyn ja kaasun tuotantoon.
Jotta avoimuuden kokonaistasoa voitaisiin nostaa ja ympäristövaikutuksia seurata lähemmin, komissio aikoo perustaa verkkofoorumin, jossa esitetään EU:n laajuinen selonteko ja kartta suunnitelluista ja olemassa olevista epätavanomaisista öljy- ja kaasukaivoista. Foorumi on julkinen, ja siinä otetaan huomioon paremman sääntelyn periaatteiden lisäksi myös INSPIRE-direktiivi 30 . Foorumin tarkoituksena on antaa tietoa suosituksen mukaisesti käyttäen muun muassa jäsenvaltioiden ja toiminnanharjoittajien julkaisemia tietoja. Prototyyppi julkaistaan vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla, ja sitä kehitetään eteenpäin seuraavina vuosina.
Jotta vesisärötyksessä käytettävistä ja REACH-asetuksen mukaan rekisteröidyistä kemiallisista aineista olisi helpompi hakea tietoa, Euroopan kemikaaliviraston verkkosivun 31 hakutoimintoja parannetaan entisestään. Avainsanahakujen arvioidaan tulevan käyttöön vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla. Komissio aikoo painottaa jäsenvaltioille toistamiseen, että vesisärötyksessä käytettävien aineiden REACH-rekisteröintiä koskevissa asiakirjoissa olisi viitattava nimenomaisesti tähän toimintaan. Komissio kannustaa öljy- ja kaasuteollisuuden järjestöjä laatimaan käyttökarttoja 32 , joilla tuetaan rekisteröijien arviointia ja ilmoittamista.
Komissio aikoo myös laatia vuoden 2017 loppuun mennessä teknisen kertomuksen, jossa tarkastellaan menetelmiä vedenlaadun tarkkailemiseksi epätavanomaisen öljyn ja kaasun etsintä- ja tuotantopaikkojen läheisyydessä.
5.2. Asiaa koskevien säännösten moitteettoman ja yhtenäisen soveltamisen parantaminen kaikissa jäsenvaltioissa
Tätä varten komissio aikoo
aloittaa vuoropuhelun jäsenvaltioiden kanssa käyttäen tarvittaessa saatavilla olevia foorumeita ja apumekanismeja, joita ovat esimerkiksi ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arviointi 33 , EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa käsittelevät komiteat ja IMPEL-verkko sekä epätavanomaisten fossiilisten polttoaineiden ympäristönäkökohtia käsittelevä tekninen työryhmä
laatia tukiasiakirjoja, jotka ovat usein kysyttyjen kysymysten muodossa; asiakirjojen pohjana käytetään komissiolle esitettyjä tiedusteluja, jotka liittyvät suojelualueita, suunnittelua, jätehuoltoa, vesiensuojelua ja teollisuuden päästöjä koskevaan EU:n lainsäädäntöön
selvittää EU:n lainsäädännön mahdollista virheellistä soveltamista ja ryhtyä asianmukaisiin toimiin.
5.3. Hiilivedyn etsinnän ja louhinnan ympäristövaikutusten ja -riskien käsittely
Suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita varmistamaan, että toiminnanharjoittajat käyttävät parhaita käytettävissä olevia tekniikoita, jotta voidaan estää tai minimoida ympäristövaikutuksia ja -riskejä. Valmisteilla on kaksi parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevaa vertailuasiakirjaa (BREF), jotka ovat olennaisia suuritehoista vesisärötystä hyödyntävien hiilivetytoimintojen kannalta. Asiakirjat liittyvät kaivannaisteollisuuden jätehuoltoon 34 ja jätteen käsittelyyn 35 . Näitä BREF-asiakirjoja tarkistetaan parhaillaan, ja niiden on määrä valmistua vuosina 2017 ja 2018. Lisäksi ei-sitova yhteenveto hiilivetyalan parhaista käytettävissä olevista tekniikoista 36 valmistuu vuonna 2018.
Edellä 3.4 jaksossa yksilöidään muiden toimintojen kuin liuskekaasutuotannon ympäristövaikutuksia ja -riskejä. Suosituksen periaatteet soveltuvat myös näiden vaikutusten ja riskien hallintaan. Näin ollen komissio kannustaa jäsenvaltioita soveltamaan suosituksen olennaisia periaatteita myös muuntyyppiseen hiilivedyn etsintään ja tuotantoon, jos siihen liittyy vesisärötystä, suurien vesimäärien pumppausta tai tehostettua talteenottoa.
5.4. Terveysvaikutuksiin ja -riskeihin liittyvien tutkimuksen aukkojen täyttäminen
Viittä liuskekaasutuotannon ympäristövaikutuksia ja -riskejä käsittelevää tutkimushanketta 37 on rahoitettu tutkimuksen ja innovoinnin Horisontti 2020 -puiteohjelmasta. Hiljattain julkaistiin myös uusi tutkimusaihe 38 .
Lisäksi tutkijat 39 ovat huomauttaneet, että luotettavista altistumista koskevista ja epidemiologisista tutkimuksista on puutetta, etenkin selvityksistä, joissa arvioidaan mahdollisia pitkäaikaisia vaikutuksia. Tutkijat ovat peräänkuuluttaneet lisäselvityksiä vaikutuksista ja riskeistä, joita vesisärötystä hyödyntävä öljyn ja kaasun tuotanto aiheuttaa kansanterveydelle. Tältä osin komissio järjesti vuonna 2016 teknisen työpajan, jossa pyrittiin määrittämään mahdollisia puutteita tietämyksessä. Komissio harkitsee määritettyjen puutteiden käsittelyä Horisontti 2020 -puiteohjelman vuosien 2018 ja 2019 työohjelmissa.
Lisäksi komissio harkitsee antavansa terveys- ja ympäristöriskejä käsittelevälle tiedekomitealle toimeksiannon laatia hiilivetyjen etsinnästä ja tuotannosta ihmisten terveydelle aiheutuvia vaikutuksia ja riskejä käsittelevä lausunto.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/21/EY, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2006, kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta.
https://echa.europa.eu/documents/10162/13632/information_requirements_r12_fi.pdf%20