EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 18.11.2016
COM(2016) 718 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Vuosikertomus komission vientiluottoalalla käymistä asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisista neuvotteluista
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 18.11.2016
COM(2016) 718 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Vuosikertomus komission vientiluottoalalla käymistä asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisista neuvotteluista
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Vuosikertomus komission vientiluottoalalla käymistä asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisista neuvotteluista
1. Johdanto
Tiettyjen suuntaviivojen soveltamisesta julkisesti tuettuihin vientiluottoihin ja neuvoston päätösten 2001/76/EY ja 2001/77/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1233/2011 1 liitteessä I säädetään, että Euroopan komissio ”esittää toimivaltansa mukaisesti Euroopan parlamentille vuotuisen kertomuksen erilaisilla kansainvälisillä yhteistyöfoorumeilla käydyistä neuvotteluista, joissa komissiolla on neuvotteluvaltuudet, julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevien yleisten normien aikaansaamiseksi”.
Tämä kertomus koskee heinäkuun 2015 ja elokuun 2016 välistä aikaa.
2. Vientiluottojen merkittävin kehitys raportointijaksolla
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vientiluottokomiteat ovat 1970-luvun lopusta lähtien olleet tärkein foorumi, jolla vientiluottoja koskevasta kansainvälisestä erityissäännöstöstä on neuvoteltu. Viime vuosikymmeninä OECD:n julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevalla järjestelyllä on tehokkaasti varmistettu tasavertaiset toimintamahdollisuudet järjestelyn yhdeksän osapuolen 2 vientiluotto-ohjelmille. Vientiluottotoimia koskevien yleisten sääntöjen lisäksi kyseinen järjestely sisältää niin sanotut ”alakohtaiset sopimukset” tiettyjen teollisuudenalojen erityisistä rahoitussäännöistä (alukset, ydinvoimalaitokset, siviili-ilma-alukset, uusiutuvat energialähteet, ilmastonmuutoksen torjuminen, rautatieinfrastruktuuri). Järjestely sisältää myös erillisiä sääntöjä tietyille liiketoimien luokille (kuten hankerahoitus), ja siinä käsitellään vientiluottojen ja kauppaan liittyvien avustusten keskinäistä täydentävyyttä.
Edellisten kertomusten tapaan voidaan todeta, että ainoa heikkous yleisesti ottaen erittäin menestyksekkäässä OECD:n järjestelyssä on se, ettei joitakin viime vuosina vientiluottoalalle ilmestyneitä uusia suuria toimijoita (erityisesti Kiinaa) ole pystytty vakuuttamaan järjestelyyn liittymisen eduista.
Sen vuoksi vuonna 2012 perustettiin Yhdysvaltojen ja Kiinan tekemän korkean tason poliittisen aloitteen pohjalta kansainvälinen vientiluottotyöryhmä (International Working Group on Export Credits, IWG). IWG-prosessiin kuuluu 18 jäsentä (ml. OECD:n järjestelyn yhdeksän osapuolta ja tärkeimmät uudet vientiluottojen tarjoajat, kuten Brasilia, Intia, Kiina ja Venäjän federaatio). IWG:n virallisena tavoitteena on sopia vientiluottoja koskevista uusista kansainvälisistä säännöistä OECD:n järjestelyyn kuuluvia osapuolia laajemmassa piirissä.
Edellisvuosien tapaan Euroopan komission oli siis edustettava Euroopan unionia vientiluottoihin liittyvissä kansainvälisissä keskusteluissa kahdella eri tasolla. Vaikka IWG-prosessin strateginen potentiaali on ilmeisen valtava, menee kuitenkin vielä aikaa ennen kuin konkreettisiin tuloksiin päästään. OECD:n vientiluottojen parissa tekemällä työllä tulee siihen asti olemaan suuri merkitys. Vakuuttavana esimerkkinä tästä mainittakoon marraskuussa 2015 tehty hiilipohjaiseen sähköntuotantoon myönnettäviä vientiluottoja koskeva uusi alakohtainen sopimus (ks. yksityiskohdat jäljempänä). OECD:ssä vuosien varrella kehittynyt vientiluottoihin liittyvä korkeatasoinen tekninen asiantuntemus ja institutionaalinen muisti ovat myös merkittäviä voimavaroja.
3. Kansainvälinen vientiluottotyöryhmä
IWG järjesti raportointijaksolla seuraavat viralliset kokoukset: 9. virallinen kokous lokakuussa 2015 Washingtonissa, 10. virallinen kokous Pekingissä helmikuussa 2016 ja 11. virallinen kokous Berliinissä heinäkuussa 2016.
Washingtonissa pidetyssä 9. virallisessa kokouksessa (14.–16. lokakuuta 2015) aloitettiin keskustelut kaikkiin vientiluottotoimiin sovellettavista yleisistä laaja-alaisista säännöistä sen jälkeen kun ainoastaan kahta alaa (lääkinnälliset laitteet ja laiva-ala) koskevat tunnustelevammat alkuvaiheen keskustelut olivat ohi. Lääkinnällisiä laitteita koskevat keskustelut (joita jo aiemmin pidettiin tosiasiallisesti laaja-alaisia sääntöjä valmistelevina keskusteluina) on sen jälkeen vaiheittain saatu päätökseen, mutta laiva-alaa koskevat keskustelut jatkuvat edelleen.
Laaja-alaisia sääntöjä koskevat keskustelut sekä Washingtonin kokouksessa että Pekingissä pidetyssä 10. virallisessa kokouksessa (23.–25. helmikuuta 2016) eivät sujuneet ongelmitta, koska osapuolilla on huomattavia näkemyseroja siitä, miten uusien laaja-alaisten sääntöjen ”soveltamisalaa” ja ”tarkoitusta” koskevat yleiset säännökset olisi parasta määritellä. Täydellisiä teoreettisia määritelmiä kyseisille käsitteille ei ole löydetty myöskään OECD:n järjestelyssä. Asiasta on kuitenkin osapuolten välillä päästy vuosien varrella toimivaan käytännön yhteisymmärrykseen. Uusien IWG-sääntöjen osalta on myös tärkeää selkeyttää mitä liiketoimia ja rahoituslaitoksia niiden piiriin kuuluu, erityisesti sen vuoksi, että IWG-prosessin osapuolet tulevat paljon laajemmasta joukosta erilaisia institutionaalisia perinteitä ja liiketoimintakulttuureja.
Virallisten kokousten välillä esiintyvät epäjohdonmukaisuudet, jotka johtuvat kiertävään puheenjohtajuuteen perustuvasta pysyvästä järjestelmästä, ovat toinen jo alakohtaisten keskustelujen alkuvaiheessa havaittu merkittävä haaste, josta on tullut edistyneempiä ja monimutkaisempia kysymyksiä sisältävässä laaja-alaisten keskustelujen vaiheessa vielä merkittävämpi. Yhdysvallat oli isännöimässään Washingtonin kokouksessa erittäin kiinnostunut aloittamaan välittömästi neuvottelut laaja-alaisesta tekstistä, kun taas Kiinan valtuuskunnan isännöimän seuraavan kokouksen esityslistalla keskityttiin lähes täysin esitelmiin sellaisista aiheista, joita he pitivät yleisesti kiinnostavina monialaisina kysymyksinä.
EU päätti noudattaa isännöimässään 11. virallisessa kokouksessa (Berliini, 6.–8. heinäkuuta 2016) lähestymistapaa, joka perustui laaja-alaisen tekstin ”rakennusosiin”, ja valitsi tietoisesti vähemmän kiistanalaisia aiheita (esim. enimmäiskuoletusajat, julkisen tuen enimmäismäärä, paikalliskustannusten käsittely ja takaisinmaksuprofiilit). Laaja-alaisesta tekstistä voitiin näin aloittaa uudelleen varsin rakentavat keskustelut. Melko hedelmällisiksi osoittautuivat myös moninaisten IWG-jäsenten nykyisistä vientiluottokäytänteistä yhden tapaustutkimuksen perusteella samanaikaisesti käydyt keskustelut. Lisäksi oli mahdollista toteuttaa avoimuuden lisäämishanke, jossa koottiin tietoja yksittäisten IWG-jäsenten vientiluottojärjestelmistä. Kokouksen logistiikan osalta (Euroopan unionin puolesta) puheenjohtajana toiminut Euroopan komissio hyväksyi Saksan viranomaisten ystävällisen tarjouksen järjestää kokous Berliinissä, Saksan liittotasavallan talousministeriön tiloissa. Kaikki EU:n aiemmin isännöimät IWG-kokoukset oli pidetty Brysselissä, joten tässä tarjoutui hyvä tilaisuus osoittaa Euroopan unionin monimuotoisuus.
Laiva-alan osalta IWG-työryhmän keskustelut ovat kaikissa kyseisissä kokouksissa olleet varsin rakentavat. Edistystä on tapahtunut erityisesti tietyistä alakohtaisista seikoista sopimisessa (alusluokat, joihin uusia laiva-alaa koskevia sääntöjä sovelletaan). On kuitenkin muistettava, että vain osa IWG-jäsenistä on aktiivisesti kiinnostunut aluksista. Lisäksi rahoitusedellytyksistä, sanan varsinaisessa merkityksessä, on järkevämpää sopia ensin laaja-alaisissa säännöissä ja päättää vasta sen jälkeen laiva-alalla sovellettavista yleisiin sääntöihin tehtävistä poikkeuksista 3 .
Tekstistä käytävien keskustelujen rinnalla on viime vuoden aikana ponnisteltu huomattavasti IWG:n institutionaalisen rakenteen tehostamiseksi: EU, Yhdysvallat ja monet muut valtuuskunnat ovat pitkään kannattaneet erityisesti pysyvän henkilön nimittämistä puheenjohtajan virkaan (esim. puheenjohtaja tai pääsihteeri), jonka tehtävänä olisi helpottaa konsensuksen saavuttamista IWG-valtuuskunnassa, varmistaa tarvittava tekninen johdonmukaisuus tekstien käsittelyssä sekä tarjota jatkuvuutta virallisten kokousten väliseen toimintaan. Kiina suhtautui aluksi ehdotukseen erittäin vastahakoisesti ja katsoi, että oli tärkeämpää löytää pysyvä kokouspaikka IWG:lle. Tätä kertomusta laadittaessa käytiin tiiviitä keskusteluja kaikkien kannalta hyväksyttävän kompromissiratkaisun (todennäköisimmin pakettiratkaisu, joka sisältää molemmat elementit) löytämiseksi. Tavoitteena on edelleen päästä IWG:n institutionaalisten rakenteiden tehostamisesta sopimukseen joulukuussa 2016 Brasiliassa pidettävään 12. IWG-kokoukseen mennessä.
Raportointijakson aikana IWG:ssä on yleisesti ottaen päästy jonkin verran eteenpäin tässä asiassa. Prosessi edellyttää kuitenkin jatkuvasti aloitteita etenkin Yhdysvalloilta, EU:lta ja muilta OECD:n jäseniltä, vaikka muut IWG:n jäsenet alkavatkin vähitellen sitoutua siihen enemmän. Kiina esittää edelleen usein tiettyjä varauksia eikä asiassa edistyminen ole helppoa. Säännöllistä tukea tarvitaan ehdottomasti edelleen, jotta IWG-kysymys voidaan ottaa esille sopivissa kahdenvälisissä kokouksissa sekä monenvälisillä foorumeilla (G7 ja G20 jne.).
4. Kehitys OECD:ssä raportointijaksolla
OECD:n vientiluottokomiteoiden tärkein saavutus raportointijaksolla oli 18. marraskuuta 2015 hyväksytty hiilipohjaiseen sähköntuotantoon myönnettäviä vientiluottoja koskeva uusi alakohtainen sopimus. Kyseinen alakohtainen sopimus saatiin tehtyä ajoissa ennen ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen osapuolten 21. konferenssia (Pariisi, 30. marraskuuta 2015–12. joulukuuta 2015). Sopimus päätti erittäin monimutkaisia ja kiistanalaisia keskusteluja sisältäneen kaksi vuotta kestäneen prosessin, jonka aikana OECD:n vientiluottokomiteoissa käytiin kiistatta viime vuosien poliittisimmat neuvottelut.
OECD:n järjestelyllä ei ennen kyseisen uuden alakohtaisen sopimuksen voimaantuloa ollut käytössä hiilipohjaisia laitoksia koskevaa rahoitusjärjestelyä 4 . Järjestelyn yleiset säännöt muiden voimalaitosten kuin ydinvoimaloiden rahoituksesta koskivat myös niitä, mikä käytännössä merkitsi sitä, että jopa kaikkein saastuttavimmat hiilivoimalat saattoivat hyötyä tavanomaisia vientiluottotoimia paremmista rahoitusehdoista.
Uuden alakohtaisen sopimuksen myötä tilanne on muuttunut täysin. Vientiluottojen myöntäminen hiilivoimaloille on nyt mahdollista ainoastaan, jos voidaan selvästi osoittaa, ettei kyseisen hankkeen osalta voida käyttää vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavaa vaihtoehtoa ja että hanke on isäntämaan kansallisen energiapolitiikan ja ilmastonmuutoksen hillintäpolitiikan ja -strategian mukainen. Pääsääntöisesti ainoastaan tehokkaimman (”ultraylikriittisen”) tekniikan vientiä voidaan rahoittaa. Tuki vähemmän edistyneen tekniikan laitoksille on mahdollista ainoastaan erityisolosuhteissa (pääasiassa pienten laitosten viennissä IDA-kelpoisiin maihin), jolloin rahoitusehdot ovat tiukemmat.
Vaikka tämä uusi järjestelmä on merkittävä edistysaskel aiempaan status quo -tilanteeseen verrattuna, on valitettavaa, ettei se ole yhtä kunnianhimoinen kuin EU:n laatima tekstiehdotus, joka on liitetty SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla annettuun komission ehdotukseen neuvoston päätökseksi. On kuitenkin otettava huomioon aiheen erittäin kiistanalainen luonne, jolloin sopimuksen aikaansaaminen OECD:ssä ja vieläpä kohtuullisessa ajassa, on jo itsessään suuri saavutus 5 .
Lisäksi uudessa alakohtaisessa sopimuksessa (joka tulee voimaan 1. tammikuuta 2017), on vahva, pakollinen uudelleentarkastelulauseke. Se tarjoaa foorumin, jolla hiililaitosten rahoittamisessa voidaan lähitulevaisuudessa pyrkiä entistä kunnianhimoisimpiin rajoihin.
Raportointijakson aikana toteutetuista muista OECD:n toimista on syytä mainita erityisesti neuvottelut korkean tulotason maissa perittävän preemion vähimmäismaksua koskevista säännöistä. Tämä erittäin monimutkainen ja tekninen asia on viime vuosina ollut pitkään teknisten asiantuntijoiden keskustelujen aiheena. Vaikka lopullinen kompromissiehdotus oli laadittu marraskuussa 2016 pidettyihin OECD:n kokouksiin, kävi yllättäen ilmi ettei Yhdysvaltojen valtionvarainministeriö ehkä voinut hyväksyä sitä. Tämä aiheutti aluksi pettymyksen valtuuskuntien jäsenten keskuudessa, mutta EU:n onnistui pitkien teknisten keskustelujen jälkeen päästä vuoden 2016 toukokuun puolivälissä kahdenväliseen kompromissiratkaisuun Yhdysvaltojen valtuuskunnan kanssa. Kesäkuussa 2016 kompromissi esitettiin OECD:n järjestelyn osapuolille. Yksikään osapuoli ei tätä kertomusta laadittaessa ollut esittänyt asiasta vastalauseita ja kompromissin pohjalta tehtävä lopullinen sopimus pyritään OECD:ssä saamaan aikaan marraskuussa 2016.
Komissio pitää Euroopan parlamentin ja neuvoston ajan tasalla asian kehityksestä.