EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 26.4.2016

COM(2016) 234 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Ihmisarvoinen elämä: apuriippuvuudesta omaehtoiseen selviytymiseen

Pakkomuutto ja kehitys

{SWD(2016) 142 final}

1.Johdanto

Tässä tiedonannossa esitetään toimintapoliittinen kehys, jolla pyritään estämään pakkomuuttotilanteiden pitkittyminen ja lopettamaan riippuvuus humanitaarisesta avusta pakkomuuttotilanteissa asteittain edistämällä omaehtoista selviytymistä ja tarjoamalla pakkomuuttajille mahdollisuudet ihmisarvoiseen elämään vastaanottajayhteisöille hyödyllisinä henkilöinä vapaaehtoiseen paluuseen tai uudelleensijoittamiseen saakka.

Euroopan unioni on aktiivisena maailmanlaajuisena toimijana ja johtavana humanitaarisen avun ja kehitysavun antajana sitoutunut antamaan apua sitä tarvitseville eri puolilla maailmaa. Se antaa apua sekä kriisitilanteissa että edistääkseen maiden pitkän aikavälin kestävää kehitystä. Euroopan komissio on ehdottanut Euroopan muuttoliikeagendassa 1 kattavaa ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa tämänhetkiseen vakavaan pakolais- ja muuttoliikekriisiin. Agendan mukaan on aloitettu strateginen tarkastelu sen määrittämiseksi, miten voitaisiin maksimoida EU:n kehitysavun ja humanitaarisn avun vaikutus, jotta sillä voitaisiin puuttua oikealla tavalla pakkomuuton laajuuteen, moniulotteisiin taustatekijöihin ja paikallisiin vaikutuksiin.

Maailmanlaajuisesti yli 60 miljoonaa pakolaista ja kotimaansa sisällä siirtymään joutunutta henkilöä on joutunut jättämään kotinsa konfliktin, väkivallan ja ihmisoikeusloukkausten vuoksi 2 . Pakkomuutto on nyt laajinta sitten toisen maailmansodan. Viisi suurinta pakolaissiirtymää Syyriasta, Afganistanista, Somaliasta, Sudanista ja Etelä-Sudanista ovat kaikki pitkittyneet 3 . Monet afganistanilaiset ovat olleet paossa yli kolmen vuosikymmenen ajan. Pitkittynyttä tilannetta on vaikeuttanut se, että vuonna 2014 pakolaisia palasi vapaaehtoisesti kotimaahansa vähiten kolmeen vuosikymmeneen. 4 Myös kolme viidestä suurimmasta sisäisestä siirtymästä – Syyria, Kolumbia ja Sudan – ovat pitkittyneitä. Pelkästään kuudetta vuotta jatkuva Syyrian kriisi on tuottanut 4,7 miljoonaa pakolaista ja 6,5 miljoonaa maan sisäistä pakolaista. EU vastaanotti miljoona pakolaista pelkästään vuonna 2015. Ilmastotekijöillä, kuten El Niño -ilmiöllä, jonka odotetaan olevan tänä vuonna pahin 20 vuoteen, voi myös olla huomattava vaikutus. 5  Konfliktien, väkivallan, ilmastonmuutoksen sekä ympäristö- ja luonnonkatastrofien lisääntymisen yhteisvaikutuksena yhä useammat ihmiset joutuvat pakenemaan. Lisätietoa pakkomuuton taustatekijöistä sekä arvio komission nykyisistä politiikoista, välineistä ja käytännöistä pakolaisten, kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden ihmisten ja turvapaikanhakijoiden auttamiseksi kolmansissa kumppanimaissa esitetään tämän tiedonannon yhteydessä annettavassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) kartoitti vuonna 2015 tärkeimpiä tekijöitä, jotka pakottavat naapurimaissa olevia syyrialaispakolaisia hakemaan turvapaikkaa Euroopasta. Niitä ovat muun muassa toivon menettäminen, korkeat elinkustannukset ja köyhyyden syveneminen sekä rajalliset mahdollisuudet ansaita elantonsa tai käydä koulua. Ilman kehitysmahdollisuuksia ja mahdollisuuksia sosiaalisten ja taloudellisten oikeuksien käyttöön pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt todennäköisemmin lähtevät lähtöalueidensa ulkopuolelle. Toissijaiset ja toistuvat siirtymiset kuvastavat kollektiivista epäonnistumista pakkomuuttajien ja heidät vastaanottaneiden yhteisöjen keskipitkän ja pitkän aikavälin erityistarpeiden ja haavoittuvuustekijöiden käsittelyssä ja kestävien ratkaisujen 6 tarjoamisessa. Humanitaarinen järjestelmä ei kykene yksin vastaamaan pakkomuuttajien ja vastaanottajayhteisöjen kasvaviin kehitystarpeisiin. Pakkomuutto ei ole pelkästään humanitaarinen haaste: se on myös poliittinen ja taloudellinen haaste sekä ihmisoikeus- ja kehityshaaste sen lisäksi, että se on väistämättä yhteydessä laajempaan muuttoliikkeeseen.

Vaikka EU:n välittömänä huolenaiheena on sen naapurialueilla esiintyvien konfliktien aiheuttama pakkomuutto, pitkäaikainen pakkomuutto on maailmanlaajuinen ongelma. Tästä syystä komission tiedonannossa EU:n ulkoisen toiminnan roolista Euroopan pakolaiskriisin ratkaisemisessa 7 kehotettiin EU:ta ja sen jäsenvaltioita sitoutumaan tekemään pitkällä aikavälillä enemmän muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisten syiden käsittelemiseksi. EU on osoittanut olevansa sitoutunut puuttumaan pakkomuuton taustalla oleviin syihin tehostamalla toimiaan uusien konfliktien ehkäisemiseksi, nykyisten konfliktien ratkaisemiseksi ja ihmisoikeusloukkauksiin puuttumiseksi. Ne kaikki ovat keskeisiä pakkomuuton syitä. EU:n ja sen jäsenvaltioiden poliittinen ja diplomaattinen sitoutuminen nykyisten konfliktien ratkaisemiseen ja ihmisoikeuksien maailmanlaajuiseen edistämiseen on näin ollen keskeinen osa tätä agendaa. Niin on myös ihmishenkien pelastaminen ja auttaminen välittömien humanitaaristen tarpeiden täyttämisessä. Pakkomuuttajat tarvitsevat oikeudellisen ja fyysisen suojelun 8 , ruuan ja majoituksen lisäksi kuitenkin myös mahdollisuuden tehdä työtä ja saada palveluja, kuten terveydenhuoltoa, koulutusta ja asuntoja. EU:n säännöstö ja vuodesta 1999 alkaen kehitetyt hyvät toimintatavat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi ja turvapaikkamenettelyjen vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistamiseksi tarjoavat hyvän esimerkin siitä, miten kumppanimaat voivat vastaanottaa suuria pakolaismääriä. 

Pakkomuutto: pitkittynyt ja monimutkainen ongelma

Tässä tiedonannossa keskitytään konflikteista, väkivallasta ja ihmisoikeusloukkauksista johtuviin pitkittyneisiin pakkomuuttotilanteisiin kumppanimaissa riippumatta siitä, mikä on pakkomuuttajien asema vuoden 1951 pakolaisyleissopimuksen perusteella. Joitakin uuden toimintapolitiikan osia voidaan mahdollisesti soveltaa myös luonnonkatastrofien ja poikkeuksellisten sääolojen aiheuttamaan pakkomuuttoon eri politiikat, olosuhteet, tarpeet ja ratkaisut huomioon ottaen. Koska monissa alkuperämaissa ei ole saavutettu kestävää rauhaa, vastaanottajamaat noudattavat rajoittavaa politiikkaa ja uudelleensijoituspaikkoja on vähän, useimmat pakkomuuttajat elävät pitkittyneessä pakkomuuttotilanteessa yli viiden vuoden ajan. Vain harvalle on löydetty kestävä ratkaisu, kuten vapaaehtoinen kotiinpaluu, vastaanottajamaahan kotouttaminen tai uudelleensijoittaminen. Vuonna 2014 uusia pakolaisia oli 2,9 miljoonaa mutta vain 126 800 aiemmin pakolaiseksi joutunutta saattoi palata lähtömaihinsa ja ainoastaan 105 200 henkilöä uudelleensijoitettiin pysyvästi. 9  Pitkittynyt pakkomuuttotilanne kestää nykyisin pakolaisilla keskimäärin 25 vuotta ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden joukosta 90 prosentilla yli 10 vuotta. 10

Vuonna 2014 maailman pakolaisista 86 prosenttia asui kehitysmaissa ja vähiten kehittyneet maat tarjosivat turvapaikan 25 prosentille maailman pakolaisista. 11 Tämä aiheuttaa valtavia paineita sekä pakkomuuttajille, vastaanottajamaille ja niiden hallituksille ja vastaanottajayhteisöille että avunantajille. Kaikki nämä tahot ovat yhdessä vastuussa tarvittavista toimista. Pakkomuuttajien joukoittainen saapuminen ja pitkäaikainen oleskelu aiheuttaa erityisen voimakkaita paineita haavoittuville yhteisöille, maille ja alueille. Tällä on kauaskantoinen vaikutus julkiseen koulutukseen, jätehuoltoon, asumiseen ja kiinteistöjen hintoihin, palveluihin kuten sähkön ja veden jakeluun, elintarvikkeiden hintoihin ja palkkoihin sekä yleiseen vakauteen. Koska yhä suurempi määrä pakkomuuttajia löytää turvapaikan kaupunkiympäristöstä, vaikutus palvelujen suunnitteluun ja tarjoamiseen on erityisen suuri kaupungeissa.

Kestävän kehityksen toimintaohjelmassa 2030 12 todetaan, että pakkomuutto on yksi keskeisistä tekijöistä, jotka uhkaavat mitätöidä suuren osan viime vuosikymmeninä saavutetusta kehityksestä. Tästä syystä siinä mainitaan pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt muiden heikossa asemassa olevien ihmisten joukossa, jota ei saa ”jättää jälkeen”. Vaikka pakkomuuttajat saavat humanitaarista apua, he jäävät usein kehitysalan toimijoiden toteuttamien ohjelmien ja toimien ulkopuolelle. Vastaanottajamaiden toimintapolitiikka usein rajoittaa pakolaisten pääsyä työmarkkinoille ja asettaa rajoituksia heidän liikkumiselleen ja oleskelulleen maan alueella. Ne myös kieltävät asuinolojen parantamisen tavoilla, jotka vahvistaisivat niiden pysyvyyttä, ja tekevät vaikeaksi tai peräti mahdottomaksi saavuttaa varmaa oikeudellista asemaa pitkäaikaisesti. Näiden politiikkojen tuloksena pakkomuuttajat jäävät epävarmuuteen, jolloin on väistämätöntä, että he ilman pitkän aikavälin kehitysnäkymiä jäävät jatkuvaan humanitaaristen toimijoiden tuen tarpeeseen. Pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet ovat tuottavia ihmisiä, joilla on vastaanottavien maiden tai yhteisöjen taloudelle ja yhteiskunnalle hyödyllisiä taitoja ja resursseja. Ilman kehitysmahdollisuuksia vallitseva apuriippuvuuden malli kuitenkin heikentää pakolaisten ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden mahdollisuuksia alkaa selviytyä vähitellen omillaan 13 . 

Tilanteet, joissa ihmiset joutuvat jättämään kotinsa, ovat hyvin monimutkaisia ja vaihtelevat suuresti. Joillakin pakolaisilla voi aluksi olla paremmat selviytymismahdollisuudet kuin vastaanottavan yhteisön väestöllä, esimerkiksi säästöjen ansiosta tai koska heillä on läheisiä perhesiteitä vastaanottavassa maassa. Lisäksi vaikka vastaanottajamaat saattavat saada EU:n kehitysapua, heikossa asemassa olevat vastaanottajayhteisöt eivät yleensä saa humanitaarista apua. Ihmisryhmät, jotka ovat jääneet alkuperäiseen yhteisöönsä kun muiden on ollut pakko lähteä, saattavat myös olla haavoittuvia. Vapaaehtoisilla palaajilla saattaa olla suhteellista etua taidoista ja pääomasta, joita heille on kertynyt ulkomailla. Pakolaisilla ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneilla saattaa olla samanlaisia haasteita kuin maaseudulta kaupunkiin muuttavilla tai ylipäätään kaupunkien tai maaseudun köyhillä. Tämä voi johtaa yhteisöjen välisiin jännitteisiin ja konflikteihin, mikä puolestaan saattaa johtaa mittaviin toissijaisiin siirtymisiin. Erityisesti maan sisäisten pakolaisten ja palaajien tapauksessa liiallisen huomion kiinnittäminen henkilön asemaan saattaa myös johtaa ristiriitoihin sen humanitaarisen avun periaatteen kanssa, jonka mukaan apua annetaan yksinomaan tarpeen perusteella. Asemaan perustuva lähestymistapa voi olla toimimaton myös tilanteissa, joissa ihmisten liikkumisen syyt ovat sekalaisia ja kumulatiivisia ja joissa haavoittuvuus riippuu enemmän yksilön olosuhteista kuin kuulumisesta johonkin tiettyyn luokkaan tai ryhmään.

Sen vuoksi toimia suunniteltaessa todellisiin haavoittuvuustekijöihin olisi kiinnitettävä enemmän huomiota kuin oikeudelliseen asemaan noudattaen kaikilta osin kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuslainsäädännön sääntöjä. Pakkomuuttajien erityisiin suojelutarpeisiin, jotka voivat liittyä henkilön sukupuoleen, ikään tai vammaisuuteen taikka poliittiseen, etniseen tai kielelliseen taustaan, kastiin, uskontoon tai seksuaaliseen suuntautumiseen, on vastattava. Samanlainen ratkaisu ei siis sovi kaikkiin tilanteisiin. EU on sitoutunut esittämään toimintapoliittisen kehyksen, jolla parannetaan pakkomuuton yhteydessä sovellettavien maailmanlaajuisen toimien tehokkuutta, ihmisarvoisuutta ja tapauskohtaisiin olosuhteisiin mukauttamista. Se aikoo koota kehyksessä yhteen sen lähestymistavat poliittisiin kysymyksiin, konfliktien ehkäisyyn, kehitykseen, ihmisoikeuksiin ja humanitaariseen apuun. Se pyrkii myös vahvistamaan näin syntyvää jatkumoa operatiivisesti.

Kehitykseen suuntautuvan toimintapoliittisen kehyksen luominen pitkittyneitä pakkomuuttotilanteita varten

Käyttöön on otettava uusi johdonmukainen ja yhteistyöhön perustuva toimintapoliittinen kehys. Poliittisen, humanitaarisen sekä ihmisoikeuksia ja kehitystä koskevien lähestymistapojen on täydennettävä toisiaan, jotta päästään tilanteeseen, joka on eduksi molemmille osapuolille, sekä pakkomuuttajille että heidän vastaanottajayhteisöilleen. Tässä uudessa kehyksessä hyödynnetään EU:n kokonaisvaltaista lähestymistapaa 14 sekä selviytymiskykyä koskevaa EU:n lähestymistapaa 15 . Kehyksellä tuetaan pakolaisten ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden tuottavuutta auttamalla heitä saamaan koulutusta, asuntoja, maata, tuotantoresursseja, toimeentulomahdollisuuksia ja palveluja sekä tukemalla vuorovaikutusta heidän ja vastaanottajayhteisöjen välillä.

Jotta uusi kehys toimisi käytännössä tehokkaasti, on päästävä eroon nykyisestä operatiivisesta lokeroinnista. Poliittisten toimijoiden on osallistuttava enemmän neuvotteluihin niiden esteiden poistamiseksi, jotka estävät pakkomuuttajia hyödyntämästä potentiaaliaan. Humanitaarisen avun ja kehitysalan toimijat toimivat erilaisissa rakenteissa noudattaen eri ohjelmasuunnittelu- ja rahoitussykliä ja erilaisia menettelyjä, jotka eivät vastaa pakkomuuttajien eikä vastaanottajayhteisöjen todellisia pitkän aikavälin tarpeita. Humanitaarinen apu on tarkoitettu lyhytaikaiseen käyttöön kriisin alussa pakkomuuttajien välittömiin humanitaarisiin ja suojelun tarpeisiin leireillä tai kaupunkialueilla. Sen sijaan kehitysapua annetaan pitkän aikavälin monivuotisen suunnitelman ja rahoitussyklien mukaisesti.

Yhteistyön lujittaminen humanitaarisen avun ja kehitysalan toimijoiden välillä – lähentämällä rahoitusyhteyksiä ohjelmasuunnittelun tasolla, vaihtamalla ja arvioimalla tietoa sekä asettamalla tavoitteita – tarjoaa mahdollisuuden tehokkaampien ja kestävämpien suojelua ja omaehtoista selviytymistä koskevien strategioiden suunnitteluun. Tämä hyödyttää yhtä lailla pakkomuuttajia kuin haavoittuvia vastaanottajayhteisöjä. Uusi kehitystä tukeva lähestymistapa pakkomuuttoon ei aiheuta lisäkustannuksia. Päinvastoin se lisää tehokkuutta ja parantaa tuloksia keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä sekä avunantajien että edunsaajien kannalta vähentämällä riippuvuutta humanitaarisesta avusta ja maksimoimalla kehitykseen tehtyjen investointien vaikuttavuuden.

Vastaanottajamaiden hallituksilla on ratkaiseva rooli, sillä ne ovat vastuussa oikeudellisista ja toimintapoliittisista puitteista, joissa pakolaisten, maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden ja vastaanottajayhteisöjen tarpeita käsitellään. Hallitukset asettavat reunaehdot kehitystoimille sekä määrittävät humanitaaristen toimien ajoituksen ja kohdealueen. Monet vastaanottajamaat eivät usein pysty vastaamaan näihin haasteisiin yksinään. Kansainväliseltä yhteisöltä vaaditaan huomattavaa panostusta erityisesti paikallisella tasolla, jotta voidaan varmistaa, että tulokset ovat pitemmällä aikavälillä positiivisia ja taakka jakautuu todellisuudessa tasaisesti. Tässä olisi vältettävä pakkomuuttajien eri ryhmien välistä syrjintää ja edistettävä oikeudenmukaista ja tasa-arvoista kohtelua poistamalla työmarkkinoille osallistumisen esteitä, helpottamalla sosiaalipalvelujen saantia, parantamalla asuinoloja ja tarjoamalla pitkäaikainen varmuus oikeudellisesta asemasta.

Tässä tiedonannossa esitetään uusi, kehitystä tukeva toimintantapoliittinen kehys pakkomuuttotilanteisiin antamalla joukko suosituksia. Sen tarkoituksena on yhdistää eri välineet ja toimet sen varmistamiseksi, että EU:lla on tehokas, kaikki vaiheet kattava monen toimijan lähestymistapa pakkomuuttoihin. Lisäksi tiedonannossa pyydetään uudelle lähestymistavalle tukea täytäntöönpanokumppaneilta: YK:n erityisvirastoilta, kansainvälisiltä järjestöiltä, valtiosta riippumattomilta järjestöiltä, kansalaisjärjestöiltä sekä yksityisen sektorin ja muilta valtiosta riippumattomilta toimijoilta sekä EU:ssa että kumppanimaissa.

2.Uuden toimintapoliittisen kehyksen osatekijät

2.1.Humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön tiiviimpi jatkumo

Komission toimintapoliittinen painopiste on siirtynyt lineaarisesta humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön lähestymistavasta, jossa hätäapu, kunnostustoimet ja kehitysyhteistyö niveltyvät toisiinsa, selviytymiskyvyn kehittämiseen. Sittemmin on otettu käyttöön kokonaisvaltainen lähestymistapa, jossa yhdistyvät humanitaarinen apu, kehitysyhteistyö ja poliittinen sitoutuminen. On ensiarvoisen tärkeää, että politiikan ja kehityksen sidosryhmät, tiiviissä yhteistyössä humanitaaristen toimijoiden kanssa, ovat mukana pakkomuuttoon liittyvän kriisin käsittelyssä alusta alkaen. Näin voidaan varmistaa parempi vastuunjako humanitaarisen avun ja kehitysalan toimijoiden kesken noudattaen samalla täysimääräisesti humanitaarisia periaatteita.

2.1.1.Kaikki toimijat mukaan varhaisessa vaiheessa

EU:n olisi osallistuttava toimintaan omien ja jäsenvaltioiden poliittisten ja kehitysyhteistyön toimijoiden kautta kriisin varhaisesta vaiheesta alkaen, jotta voitaisiin noudattaa johdonmukaisempaa ja koordinoidumpaa lähestymistapaa. Humanitaaristen periaatteiden täysimääräinen noudattaminen ja tiivis yhteistyö vastaanottajamaan hallituksen kanssa ovat keskeisiä. Tavoitteena on parantaa elinoloja koko pakkomuuttotilanteen keston ajan ja toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti ratkaisuja pakkomuuttotilanteen lopettamiseksi. Selviytymiskykyä koskevan EU:n lähestymistavan mukaista on ottaa samanaikaisesti käyttöön monenlaisia välineitä niiden tarjoaman suhteellisen hyödyn mukaisesti ja yhteisessä strategisessa kehyksessä. Tämä lähestymistapa edellyttää monenvälistä osallistumista, jossa on mukana laajempi joukko erilaisia ihmisoikeusalan, kehitysalan ja humanitaarisen toiminnan toimijoita sekä poliittisia, kansainvälisiä, kansallisia ja paikallisia toimijoita siten, että kunkin toimijan tarjoama suhteellinen hyöty voidaan maksimoida. Omaehtoisen selviytymisen lisäämiseksi on olennaista, että sekä pakkomuuttajat että vastaanottajayhteisöt voivat osallistua aktiivisesti ohjelmien ja strategioiden suunnitteluun. Niiden kanssa olisi keskusteltava todellisista tarpeista, jotka vaihtelevat paljon, ja ihmisten erityisistä haavoittuvuustekijöistä ja valmiuksista kussakin konkreettisessa tilanteessa.

EU:n varhaisvaroitusjärjestelmä konfliktien varalta 16 perustuu konfliktiriskin arviointiin. Se edistää EU:n ennaltaehkäisevää toimintaa muun muassa tilanteissa, joissa on pakkomuuton riski. Tämä lähestymistapa konfliktien analysointiin tuottaa kattavia reagointivaihtoehtoja, joissa voivat olla mukana esimerkiksi EU:n jäsenvaltiot ja keskeiset kansainväliset kumppanit, kuten YK.

2.1.2.Johdonmukaisten strategioiden suunnittelu näytön perusteella

EU:n kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoisiin konflikteihin ja kriiseihin 17 tarjoaa tärkeän lähtökohdan EU:n eri politiikkojen ja välineiden strategisesti johdonmukaiseen käyttöön läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tämä lähestymistapa parantaa EU:n politiikan ja toiminnan tuloksellisuutta ja vaikutusta, varsinkin kun konfliktit ja kriisit eivät aina kehity lineaarisesti. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan periaatteet toteutuvat käytännössä ennaltaehkäisevänä toimintana aina kun se on mahdollista sekä maajohtoisena strategisena suunnitteluna, joka perustuu yhteisiin puiteasiakirjoihin 18 tai vastaaviin kokonaisstrategioihin. Niissä olisi hyödynnettävä tehtyä tutkimustyötä sekä riskinarviointi- ja riskinhallintavälineitä yhteisen näyttöperustan muodostamiseksi, ja niiden olisi sisällettävä tarvittaessa yhteinen konfliktianalyysi, yhteinen tarvearvio ja muita pitkittyneisiin pakkomuuttotilanteisiin ja niiden syihin liittyviä analyysejä.

Yhteisiin ja kokonaisvaltaisiin maakohtaisiin tilanneanalyyseihin olisi sisällyttävä yhteinen sidosryhmäanalyysi poliittisista olosuhteista ja institutionaalisista puitteista. Lisäksi olisi analysoitava kestävien ratkaisujen mahdollisuuksia ja laadittava väestörakenteelliset profiilit pakolaisista, maan sisällä siirtymään joutuneista sekä vastaanottajayhteisöistä. Analyysejä laadittaessa on noudatettava yksityisyyden ja tietosuojan periaatteita edunsaajia kuullen.

Lähtökohtana vastaanottajamaan hallinnon tai paikallisviranomaisten kanssa käytävissä keskusteluissa voidaan käyttää kartoitusta, jossa tarkastellaan pakkomuuton suoria ja välillisiä taloudellisia, sosiaalisia, poliittisia sekä julkiseen talouteen ja ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia. Toimenpiteet on pidettävä riittävän joustavina, jotta niitä voidaan mukauttaa muuttuviin tarpeisiin ja haavoittuvuustekijöihin.

Tämän tuloksena saadaan kokonaisvaltaisempia, tuloksellisempia ja kestävämpiä suojelua ja omaehtoista selviytymistä koskevia strategioita pakkomuuttajia varten. Niissä tarjotaan heille mahdollisuuksia ihmisarvoiseen elämään ja lievennetään vastaanottajayhteisöihin kohdistuvia vaikutuksia. Muutosta kokonaisvaltaisempiin strategioihin kuvastavat hyvin EU:n rahastot, joita on perustettu Keski-Afrikan tasavaltaa 19 , Syyrian kriisiä (Madad-rahasto 20 ), Afrikkaa 21 ja Turkissa olevia pakolaisia varten 22 , sekä Lontoossa helmikuussa 2016 Syyrian ja sen lähialueen tukemiseksi järjestetyssä konferenssissa annetut sitoumukset 23 .

2.1.3.Johdonmukaisista strategioista johdonmukaiseen ohjelmasuunnitteluun

Uuden toimintapoliittisen lähestymistavan on oltava sääntö, ei poikkeus. Siihen pitäisi liittyä syvällisempää tietojenvaihtoa, koordinoituja arviointeja, yhteisiä analyyttisiä puitteita, koordinoitua ohjelmasuunnittelua ja yhteensovitettuja rahoitussyklejä. Tähän kuuluvat yhteisten tavoitteiden asettaminen lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä samoin kuin yhteiset indikaattorit. EU:n ja vastaanottajamaiden välillä sovittujen ja monivuotisen kehityssuunnittelun yhteydessä ilmaistujen yhteisten tavoitteiden ansiosta humanitaarisella avulla kyetään reagoimaan odottamattomiin pakkomuuttajien määriin vaarantamatta kehitysohjelmia tai haurastuttamatta paikallisyhteisöjä.

Jos pakkomuutto todetaan keskeiseksi kehityshaasteeksi, käynnissä olevia ohjelmia tulisi mukauttaa tai ilmiö olisi otettava huomioon uusien ohjelmien suunnittelussa. EU:n ja jäsenvaltioiden yhteinen ohjelmasuunnittelu on joustava maajohtoinen menettelytapa, josta voi olla hyötyä pakkomuuton käsittelyssä.

Avunantajien olisi tarjottava ennakoitavissa olevaa ja joustavaa rahoitusta. EU:n tasolla tässä olisi hyödynnettävä ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden 24 joustavuutta. EU:n erityisrahastojen perustaminen viime aikoina on antanut EU:lle enemmän joustovaraa, samoin kuin mahdollisuus saada lisärahoitusta muilta avunantajilta, kuten EU:n jäsenvaltioilta. Muita joustovaraa tarjoavia välineitä ovat muun muassa vakautta ja rauhaa edistävä väline 25 , erityistoimenpiteet ja hankkeisiin sisältyvät kriisimekanismit.

2.1.4.Alueellisen yhteistyön edistäminen

EU:n eri politiikkojen ja välineiden välisen yhteistyön tehostaminen vaikuttaa ratkaisevasti tarkistettuun Euroopan naapuruuspolitiikkaan (ENP). Yhtenä tärkeimmistä toimista Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksessa ehdotetaan, että EU pyrkisi aiempaa enemmän edistämään alueellista yhteistyötä sellaisten naapurimaiden välillä, joilla on yhteisiä haasteita, sekä akateemista ja työvoiman liikkuvuutta, myös pakolaisten osalta. Keskeisinä tekijöinä pakkomuuttajien suojelemisessa on tuotu esiin myös yhteyksien lujittaminen aiemmin samasta maasta muuttaneiden yhteisöön, lainsäädäntöelimiin ja työmarkkinoiden toimijoihin, kuten yrityksiin, ammattijärjestöihin ja työmarkkinaosapuoliin. Ne parantavat myös vastaanottajayhteisöjen selviytymiskykyä 26 .

2.2.Strateginen sitoutuminen yhdessä kumppaneiden kanssa

2.2.1.Kumppanimaat

Kansainvälisen pakolaislainsäädännön 27 ja ihmisoikeuslainsäädännön mukaan vastaanottajavaltioiden on suojeltava pakolaisia ja kunnioitettava heidän ihmisoikeuksiaan. Hallitukset ovat ensisijaisessa vastuussa kansalaistensa suojelemisesta. Tämä koskee myös maan sisällä siirtymään joutuneita ihmisiä.

Rekisteröimättömät pakolaiset ja vapaaehtoiset palaajat ovat väliinputoajia. Heidän paluunsa ja uudelleenkotouttamisensa tueksi tarvitaan kehitykseen suuntautuvaa lähestymistapaa, mutta ilman virallista pakolaisasemaa heillä ei ole oikeutta kansallisten ohjelmien tarjoamaan tukeen.

Kansalliset lainsäädännölliset ja toimintapoliittiset puitteet sekä maan johto asettavat reunaehdot sille, miten poliittiset, kehitysalan ja humanitaariset toimijat voivat vastata pakolaisten, maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden ja vastaanottajayhteisöjen tarpeisiin. Toimintapolitiikkoja koskeva vuoropuhelu vastaanottajamaiden hallitusten kanssa kriisin alusta alkaen on ratkaisevan tärkeää pitkän aikavälin strategioiden ja kehityssuunnitelmien määrittämiseksi maakohtaiset haasteet huomioon ottavalla tavalla. EU:n olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä strategisten kumppaneidensa ja kansainvälisen yhteisön kanssa vastaanottajamaiden hallitusten ja paikallisviranomaisten avustamiseksi sellaisten toimintapolitiikkojen laatimisessa, joilla varmistetaan pakkomuuttajien oikeussuoja ja annetaan heille mahdollisuudet omaehtoiseen selviytymiseen. Lisäksi on annettava apua lähtömaiden vakauttamiseksi, jotta ihmisten vapaaehtoiselle paluulle konfliktin jälkeen olisi perusedellytykset.

Laajamittainen pakkomuutto aiheuttaa suuria paineita kansalliseen ja kunnalliseen julkistalouteen mutta myös makrotalouden häiriöitä, jotka usein haittaavat kansallisia kehitysstrategioita ja heikentävät viimeaikaisen kehityksen saavutuksia. Vaikka ensisijainen vastuu kehitystä tukevien lähestymistapojen edistämisestä näiden pakkomuuton aiheuttamien rakenteellisten vaikutusten kumoamiseksi on vastaanottajamaan hallituksella, niiltä usein puuttuu tarvittavat taloudelliset resurssit ja valmiudet siihen. Tilanteen jättäminen hoitamatta saattaa lisätä sekä vastaanottajamaiden haurautta että jännitteitä paikallisyhteisöjen ja pakolaisten tai kotimaassaan siirtymään joutuneiden henkilöiden välillä. Kansainvälisillä toimijoilla on merkittävä rooli ulkopuolisen tuen antamisessa, jotta vaikutuksia voidaan lievittää ja hallitusta auttaa kestävämpien ratkaisujen etsimisessä.

Toimintapoliittiset päätökset tehdään ja lainsäädäntökehys asetetaan yleensä kansallisella tasolla, mutta pakkomuutto koskee suorimmin paikallisia viranomaisia. Tiivis yhteistyö paikallisviranomaisten kanssa samoin kuin pitemmän aikavälin investointi paikallisviranomaisten toimintavalmiuksiin ovat ratkaisevan tärkeitä, jotta voidaan varmistaa paikallinen omistajuus ja ratkaisujen kestävyys. Tällä tasolla kehitetään kaikkein innovatiivisimmat lähestymistavat, esimerkkinä kaupunkien välinen yhteistyö valmiuksien parantamiseksi vaikkapa kaupunkisuunnittelun, paikallisen taloudellisen kehittämisen ja palvelujen tarjoamisen aloilla. Käytettävissä olevien välineiden strategisella käytöllä voidaan paikalliset ratkaisut kytkeä kansallisiin rakenteisiin.

EU tukee Irakissa jaksotettua, monenlaisiin tarkoituksiin suunniteltua käteisavustusohjelmaa pakkomuuttajien ja vastaanottajayhteisöjen heikossa asemassa olevien kotitalouksien auttamiseksi. Tavoitteena on sovittaa hallituksen johtama ja humanitaarinen käteisohjelma tiiviimmin toisiinsa, välttää rinnakkaisten järjestelmien luomista ja lähentää humanitaarista apua pitkän aikavälin tukeen. Käteisavustusohjelma käynnistettiin paikallisella/hallintoalueen tasolla sellaisten paikallisten yhteyksien luomiseksi, jotka voidaan myöhemmin nostaa kansalliselle tasolle kansallisten sosiaaliturvaverkkojen meneillään olevan tukemisen ja uudistamisen yhteydessä.

Kansalaisjärjestöt voivat auttaa tarjoamalla pakkomuuttajille edunvalvontaa ja vaikutusmahdollisuuksia antamalla heille tietoa heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Ne voivat myös helpottaa pakkomuuttajien ja vastaanottajayhteisöjen välistä vuorovaikutusta. Maastamuuttajayhteisö voi auttaa lisäämällä kriisin näkyvyyttä ja tukemalla taloudellisesti mikroyritysten perustamista vastaanottaja- ja pakkomuuttajayhteisöissä.

Näiden toimien tuloksellisuus vastaanottajayhteisön selviytymiskyvyn ja tulijoiden omaehtoisen selviytymisen lisäämisessä riippuu voimakkaasti siitä, missä määrin vastaanottajayhteisöt ja pakkomuuttajat hyväksyvät toimet. Tämän vuoksi EU:n olisi pyrittävä suunnittelemaan paikallinen lähestymistapa, joka on räätälöity kunkin alueen erityisiin haavoittuvuustekijöihin ja valmiuksiin. Tämä on mahdollista ainoastaan, jos pakkomuuttajat ja vastaanottajayhteisö osallistuvat aktiivisesti paikallisten toimintapolitiikkojen laatimiseen ja sosioekonomiseen toimintaan. Tällä ei ainoastaan lievennetä jännitteitä eri väestöryhmien välillä, vaan se myös tukee kaupunkisuunnittelua ja sillä voidaan tuoda esiin rinnakkaiselon mahdollisia etuja. Se, että pakkomuuttajia asuu nyt enemmän kaupunkialueilla kuin leireillä antaa heille enemmän mahdollisuuksia kotoutumiseen.

2.2.2.Yksityisen sektorin panos

Yksityinen sektori voi olla merkittävä toimija omaehtoisen selviytymisen lisäämisessä ja pakkomuuttajien osallistamisessa sekä vastaanottajayhteisöjen selviytymiskyvyn tukemisessa. Yksityinen sektori voi auttaa sekä makro- että mikrotalouden tasolla. Se voi myös tarjota kipeästi kaivattuja palveluja ja työllistymismahdollisuuksia. 

Yksityisen sektorin toimintaa voidaan toteuttaa joustavassa aikataulussa ja kustannustehokaasti. Jotta yksityisen sektorin vaikutus voidaan maksimoida – erityisesti muiden kentällä toteutettavien toimien täydennyksenä – tarvitaan kuitenkin alusta alkaen kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa on määritelty mahdolliset hankkeet ja synergiat.

Yksityisellä sektorilla voi olla tärkeä rooli myös kestävissä ja markkinaystävällisissä lähestymistavoissa kunnallisten infrastruktuurien (kuten energia-, vesi- ja jätehuolto) kehittämiseen. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että kriisin varhaisessa vaiheessa otetaan käyttöön strateginen kehys, jotta yrityksillä olisi luottamusta investoida.

Rajoittavat leiriolot vähentävät mahdollisuuksia omaehtoisen selviytymisen lisäämiseen. Käteinen ja tukisetelit ovat esimerkkejä uusista lähestymistavoista sellaiseen tukemiseen, jolla voidaan lisätä omaehtoista selviytymistä ja antaa siirtymään joutuneille ihmisille omanarvontuntoa ja tunnetta omistajuudesta. Julkisella sektorilla on ”cash for work” -järjestelmiä, joissa pakolaisia työllistetään lyhyeksi aikaa. Yksityinen sektori voisi järjestää niihin liittyviä rahoituspalveluja paikallisten pankkijärjestelmien kautta. Siihen voitaisiin liittää järjestelyjä, joilla tuetaan mikroluottolaitoksia ja säästö- ja lainamekanismeja, mikro- ja pienyrityksiä sekä keskisuuria yrityksiä ja aloittelevia yrityksiä valmiuksien kehittämisen ja rahoituksen avulla. On jo olemassa useita esimerkkejä tapauksista, joissa mikro- ja pienyrityksiä sekä keskisuuria yrityksiä on tuettu työpaikkojen ja talouskehityksen luomiseksi erilaisilla rahoitustuotteilla rahoituslähteitä yhdistämällä 28 . Rahoituslähteiden yhdistämisellä voidaankin houkutella lisää julkista ja yksityistä rahoitusta.

Välittäjärahastot ovat uusia välineitä, joilla voidaan vähentää kuluja luotonannosta keskitulotason maille, joissa on merkittäviä määriä pakkomuuttajia. Tällaisia ovat esimerkiksi Turkki, Jordania, Libanon ja Ukraina. Edullisten lainajärjestelyjen olisi toimittava Deauvillen siirtymävaiheen rahaston tapaan eli avunantajien avustuksilla, kun taas ohjelmien täytäntöönpanoa hallinnoivat välittäjärahastot.

Lisäksi yksityisen sektorin ja sosiaalisten yritysten yhteistyöllä voidaan auttaa monia pakolaisia ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä saamaan matkapuhelimet ja internetyhteydet. Tämä voi helpottaa huomattavasti tiedon hankkimista ja jakamista, palvelujen, kuten mobiilirahan ja -pankkipalvelujen, tarjontaa sekä pakolaisten ja maan sisällä siirtymään joutuneiden integroimista paikallisille työmarkkinoille.

2.3.Alakohtainen näkökulma

2.3.1.Koulutus

Pakkomuuttokriiseissä laadukas koulutus turvallisessa ympäristössä on ratkaiseva osa lastensuojelustrategioita. Se on yksi pakkomuuttajien ja vastaanottajayhteisöjen tärkeimpiä prioriteetteja. Koulutusmahdollisuuksien puute heikentää mahdollisuuksia sosiaaliseen ja taloudelliseen hyvinvointiin, ja se saattaa johtaa sukupolvien väliseen inhimillisen pääoman heikentymiseen, toivottomuuteen, syrjäytymiseen, (seksuaaliseen) hyväksikäyttöön, rikollisuuteen, väkivaltaan ja radikalisoitumiseen. Koulutuksen järjestäminen on olennainen osa humanitaarista apua pakkomuuttokriiseissä. Komissio nelinkertaisti vuonna 2016 koulutuksen järjestämiseen hätätilanteissa tarkoitetun osuuden vuotuisesta humanitaarisen avun budjetista neljään prosenttiin. Tämä korotus kuvastaa myös kestävän kehityksen agendassa 2030 koulutukselle annettua painoarvoa köyhyyden poistamisessa ja vaikutusmahdollisuuksien tarjoamisessa lapsille. 29

Alle 18-vuotiaat lapset muodostivat 51 prosenttia pakolaisväestöstä vuonna 2014 (41 prosenttia vuonna 2009), mikä on suurempi osuus kuin yli vuosikymmeneen. 30 Humanitaariset kriisit, mukaan lukien pakkomuutto, vaikuttavat suoraan arviolta 65 miljoonaan 3–15-vuotiaaseen lapseen, joten ”kadotettujen sukupolvien” uhka on todellinen. 31 Jotta lapsia ja nuoria voitaisiin auttaa kotoutumaan vastaanottajayhteisöihin, on tartuttava tehokkaasti traumoihin, ravitsemukseen, sukupuoleen perustuvaan väkivaltaan sekä kielellisiin ja kulttuurisiin esteisiin liittyviin haasteisiin. Tämä edellyttää kokonaisvaltaisempaa lähestymistapaa humanitaarisen avun täydennykseksi.

Pakkomuuttotilanteen pitkittyessä vastaanottajayhteisöillä ja niiden julkisilla koulutusjärjestelmillä saattaa olla selviytymisvaikeuksia pakkomuuttajalasten ja -nuorten lukumäärän ja erilaisuuden vuoksi. Tällöin tehokkaampien kotouttamisvälineiden tarve korostuu. Keskeisenä haasteena on varmistaa, että hallituksilla ja muilla viranomaisilla on resurssit ja valmiudet tarjota sekä pakkomuuttajille että paikalliselle väestölle pääsy täysimääräiseen, tasapuoliseen ja laadukkaaseen koulutukseen. Tämä koskee kaikentasoista koulutusta: varhaiskasvatusta, alemman ja ylemmän perusasteen koulutusta, ammattikoulutusta sekä korkea-asteen koulutusta. Tämän saavuttamiseksi viranomaisten olisi hyödynnettävä mahdollisimman hyvin pakkomuuttajien keskuudesta löytyviä opettajia ja muuta opetusalan henkilöstöä. Tällä voidaan myös lisätä muiden kulttuurien tuntemusta vastaanottavassa koulutusjärjestelmässä. Jotta toimet olisivat asianmukaisia, on tärkeää analysoida koulutuksen eri tasoille osallistujia ja eri tarpeita. Kehitysyhteistyön kautta tuetaan vastaanottajayhteisöjä budjettituella ja infrastruktuuriohjelmilla, mikä parantaa niiden selviytymiskykyä ja valmiutta. Koulutus ja kielen opetus sukupuolinäkökohdat huomioon ottavassa, turvallisessa ja väkivallattomassa ympäristössä on yksi tehokkaimmista välineistä, joilla pakkomuuttajia voidaan auttaa kotoutumaan vastaanottajayhteisöihinsä. Tämä koskee erityisesti naisia ja tyttöjä.

Tiivistämällä humanitaaristen ja kehitysalan toimijoiden yhteistyötä voidaan varmistaa koulutuksen jatkuvuus ja kuroa umpeen kuilu hätätilanteissa järjestettävän koulutuksen ja kaikki tasot kattavan täysimääräisen, tasapuolisen ja laadukkaan koulutuksen välillä. Kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun yhteisessä strategian suunnittelussa voitaisiin jo nyt hyödyntää tekniikan kehitystä, kuten älypuhelimia, taulutietokoneita ja internetiä sähköisessä oppimisessa ja opetuksen vuorovaikutteisuuden lisäämisessä. Tällä voidaan voittaa kulttuurisia ja kielellisiä esteitä. Korkea-asteen koulutuksessa voitaisiin auttaa opiskelijoita pysymään pakkomuuton aikanakin kirjoilla yliopistossaan tarjoamalla stipendejä, jotka tarjoavat pääsyn yliopisto-opintoihin, sekä tekemällä yhteistyötä yliopistojen välillä.

Somalipakolaiset voivat hyötyä koulutusohjelmista, joilla on Kenian ja Kanadan yliopistojen yhteinen hyväksyntä. Jordaniassa EU rahoittaa korkea-asteen koulutusohjelmaa, joka tarjoaa sekä pakolaisille että paikallisille opiskelijoille pääsyn verkossa avoimille massakursseille. Ohjelmaa toteuttaa British Council. Keniassa, Kongon demokraattisessa tasavallassa ja Etelä-Sudanissa UNHCR ja eräs yksityinen säätiö ovat perustaneet 18 aurinkoenergialla toimivaa ”instant network school” -oppimisfoorumia. Opiskelijat käyttävät internetiin yhdistettyjä taulutietokoneita, joiden avulla he saavat ohjeita, opiskelevat ja etsivät tietoa, ja opettajat käyttävät keskeisenä opetusvälineenä vuorovaikutteisia valkotauluja.

Myös epävirallisen koulutuksen innovaatioita on edistettävä. Niiden olisi perustuttava hyviin käytäntöihin, kuten vaihtoehtoisen peruskoulutuksen järjestäminen työtä tekeville lapsille tai kielen opetus ja muu koulutus opettajille ja opiskelijoille mobiiliteknologian avulla.

2.3.2.Pääsy työmarkkinoille

Yksi tehokkaimmista keinoista vähentää pakkomuuttajien apuriippuvuutta ja parantaa heidän omaehtoista selviytymistään on tarjota heille pääsy työmarkkinoille. Taloudellisen riippumattomuuden lisäksi tämä auttaa heitä kotoutumaan vastaanottajayhteisöihin ja osallistumaan niiden toimintaan sekä oppimaan maan kieltä. Tämä pitää paikkansa erityisesti silloin, kun työllistämisellä pyritään hyödyttämään sekä pakkomuuttajia että vastaanottavaa väestöä ja lievittämään vastaanottajayhteisöön kohdistuvaa painetta. Sen sijaan jos pakkomuuttajilta kielletään työnteko tai heidän pääsyään työmarkkinoille rajoitetaan, tämä johtaa todennäköisesti harmaan talouden kasvuun kielteisin seurauksin, joita voivat olla esimerkiksi lapsityövoiman käyttö, pakkotyö tai muu hyväksikäyttö tai sosiaalisen polkumyynnin riski ja siitä johtuvat jännitteet vastaanottajayhteisön ja pakkomuuttajien välillä. Pakkomuuttajat ovat potentiaalisia työntekijöitä, ammattilaisia, yrittäjiä ja yhteisöjensä kehittäjiä. Heidän osallistumisestaan paikalliseen taloudelliseen toimintaan vastaanottajamaassa voi olla paljon hyötyä koko alueelle. Tämän potentiaalin hyödyntämiseksi tarvitaan kuitenkin oikeudelliset puitteet. Tästä olisi keskusteltava poliittisessa vuoropuhelussa. Myös kehitysyhteistyöllä voidaan auttaa järjestämällä työllistymismahdollisuuksia mutta myös auttamalla vastaanottajamaita kehittämään valmiuksiaan.

Jos kehitysalan toimijat tulevat varhaisessa vaiheessa mukaan pakkomuuttokriisin käsittelyyn, tällä voidaan merkittävästi parantaa vastaanottajayhteisöjen valmistautumista pakkomuuttajien joukoittaiseen saapumiseen. Kehitysyhteistyöllä voidaan auttaa vastaanottajamaita ottamaan pakkomuuttajia mukaan työvoimavaltaisiin julkisiin töihin. Tämä auttaisi pakkomuuttajia kotoutumaan helpommin vastaanottajayhteisöön, mutta se voisi myös keventää vastaanottajamaalle pakolaisten vastaanottamisesta aiheutuvaa taloudellista rasitetta verotulojen kautta. Lisäksi julkisista töistä voisi olla hyötyä paikallisyhteisölle, ja ne voisivat tarjota valmiin ratkaisun tulevia maahanmuuttoaaltoja varten. Lisäksi sellaisten tietokantojen perustamisesta, johon kirjataan pakkomuuttajien taidot ja aiemmat ammatit, voi olla hyötyä yksittäisissä hankkeissa, ja niillä voidaan edistää paikallisen vastaanottajayhteisön työvoiman liikkuvuutta.

2.3.3.Palvelujen saatavuus

Pelkästään humanitaarisella avulla ei voida vastata pakkomuuttajien mahdollisiin pitkän aikavälin tarpeisiin, jotka liittyvät esimerkiksi asumiseen, terveydenhuoltoon, ravintoon, suojeluun, juomaveteen ja jätevesihuoltoon tai koulutukseen. Sitä paitsi pakkomuuttajien jättäminen vastaanottajayhteisöjen julkisten palvelujen ulkopuolelle saattaa johtaa apuriippuvuuteen, joka haittaa sekä vastaanottajayhteisöjen että pakkomuuttajien kestävää kehitystä. Jos mahdollista, pakkomuuttajat olisi integroitava olemassaoleviin palvelurakenteisiin niin, että heillä on näihin palveluihin tasapuolinen ja oikeudenmukainen pääsy. Pääsyn antaminen voi kuitenkin olla haasteellista, koska suuri määrä pakolaisia aiheuttaa huomattavan paineen vastaanottajamaiden julkistalouteen, varsinkin kun vastaanottajamaat ovat usein haavoittuvia matalan tulotason talouksia. Terveydenhuolto-, asumis-, työllisyys-, koulutus- ja päivähoitopalveluihin kohdistuu huomattava paine. Tämä ei johdu pelkästään siitä, että tilanne vastaanottajamaassa saattaa olla epävarma, vaan se saattaa johtua myös siitä, että siellä on pulaa ammattitaitoisista terveydenhuollon työntekijöistä, jotka kykenevät vastaamaan esimerkiksi mielenterveysongelmista, posttraumaattisesta stressistä ja sukupuoleen perustuvasta väkivaltasta johtuviin pakolaisten tarpeisiin. Akuuteissa hätätilanteissa, joissa olemassa olevat järjestelmät eivät selviydy tehtävästä, voi olla tarpeen perustaa tilapäisesti rinnakkaisia järjestelmiä tuottamaan täydentäviä palveluja. Ne olisi sisällytettävä olemassa oleviin kansallisiin ja paikallisiin järjestelmiin heti, kun olosuhteet sen sallivat.

Myös täydentävät toimenpiteet niiden maiden pidemmän aikavälin kestävän kehityksen strategioiden tukemiseksi ja makrotalouden suojelemiseksi, joihin tilanne vaikuttaa, ovat välttämättömiä. Kansainvälisillä toimijoilla on käytettävissään useita toimenpiteitä ja välineitä makrotaloudellisen vakauden tukemiseksi: tuki makrotaloudellisten vaikutusten analysoinnille taustatiedoksi kokonaisvaltaisten strategioiden laadintaa varten, tukitoimet talouden elvyttämiseksi ja pakolaisten sisällyttämiseksi työvoimaan tai edulliset lainat työpaikkoja luovan kaupallisen kehityksen käynnistämiseksi.

Sosiaalinen suojelu on myös välttämätöntä vaikutusmahdollisuuksien antamiseksi pakkomuuttajille. Se antaa heille myös pitkäaikaista säännöllistä ja ennakoitavaa tukea pysyvien haavoittuvuustekijöiden lieventämiseksi. Moniin vastaanottajamaihin kohdistuvan taloudellisen paineen vuoksi viranomaisten toimien täydennykseksi tarvitaan monivuotista ohjelmasuunnittelustrategiaa sekä apua muilta toimijoilta. Sosiaalisen turvaverkon luomiseksi on välttämätöntä ottaa käyttöön tietojenvaihtojärjestelmiä ja tukisuoritteiden seuranta ja tehdä valmius- ja rahoitussuunnittelua EU:n humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön toimijoiden ja viranomaisten välillä.

3.    Päätelmät

Huolimatta EU:n ponnisteluista maailman suurimpana kehitysavun ja humanitaarisen avun antajana pakkomuuton aiheuttaman haasteen suuruus ja vaikeus edellyttävät entistä tarmokkaampia toimia. Lähestymistavat, joissa keskitytään ainoastaan välittömiin humanitaarisiin tarpeisiin, eivät toimi laajamittaisissa ja pitkittyneissä pakkomuuttotilanteissa. Kehitysapu on otettava mukaan heti kriisin alussa: sillä voidaan puuttua muuton perimmäisiin syihin mutta myös auttaa pakkomuuttajia ja vastaanottajayhteisöjä niiden kehitystarpeissa.

Tässä tiedonannossa ehdotetaan kehitystä tukevaa lähestymistapaa pakolaisiin, kotimaansa sisällä siirtymään joutuneisiin henkilöihin ja heidän vastaanottajayhteisöihinsä kiinnittäen huomiota kunkin ryhmän haavoittuvuustekijöihin ja valmiuksiin. Siinä ehdotetaan monen toimijan reaktiomallia, yksityinen sektori mukaan luettuna. Sen perustana on entistä parempi näyttö siitä, mikä toimii ja mikä ei toimi eri yhteyksissä. Lähtökohtana vahvat kumppanuudet vastaanottajamaiden kanssa siinä kehotetaan lisäämään humanitaaristen ja kehitysalan toimijoiden välisiä synergioita yhteisiin analyyseihin ja ohjelmasuunnitteluun sekä rahoituksen ennustettavuuteen ja joustavuuteen liittyen, myös paikallisella tasolla, jossa syntyvät kaikkein innovatiivisimmat ratkaisut. Tavoitteena on tukea selviytymiskykyä ja pakkomuuttajien omaehtoista selviytymistä laadukkaalla koulutuksella, taloudellisilla mahdollisuuksilla ja sosiaalisella suojelulla.

EU:n pakkomuuttoja koskevalla politiikalla ehkäistään eurooppalaisten toimien hajanaisuutta ja toisaalta päällekkäisyyttä ja hyödynnetään paremmin mahdollisuuksia mittakaavaetuihin. Tämä tekee EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimista johdonmukaisempia ja tuloksellisempia.

YK:n johdolla toukokuussa 2016 järjestettävä maailman humanitaarisen avun huippukokous tarjoaa EU:lle ja sen jäsenvaltioille merkittävän tilaisuuden pyrkiä yhdessä muiden toimijoiden kanssa varmistamaan, että pakkomuutot saavat jo varhaisessa vaiheessa poliittista huomiota, ja sitoutumaan johdonmukaisempaan ja kokonaisvaltaisempaan maailmanlaajuiseen lähestymistapaan pakkosiirtoihin. Tämän sitoumuksen olisi perustuttava yhteisiin strategisiin linjauksiin ja tiiviimpään yhteistyöhön kansainvälisten avunantajien, vastaanottajamaiden hallitusten, paikallisyhteisöjen, kansalaisyhteiskunnan ja itse pakkomuuttajien välillä. 

(1)

COM(2015) 240, 13.5.2015.

(2)

 World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014, kesäkuu 2015.

(3)

Tilanne määritellään pitkittyneeksi, jos vähintään 25 000 pakolaista, joilla on sama kansalaisuus, on ollut maanpaossa vähintään viiden vuoden ajan tietyssä turvapaikkamaassa (UNHCR).

(4)

 UNHCR Mid-year trends 2015, joulukuu 2015.

(5)

Tämä tunnustetaan neuvoston päätelmissä eurooppalaisesta ilmastodiplomatiasta COP21:n jälkeen (02/2016).

(6)

Kansainvälisissä oikeuskehyksissä erotetaan kolme kestävää ratkaisua pakolaisten tilanteeseen: vapaaehtoinen kotiinpaluu, vastaanottajamaahan kotouttaminen ja uudelleensijoittaminen. Kotimaansa sisällä siirtymään joutuneille kestäviä ratkaisuja voidaan saavuttaa kestävällä uudelleenkotouttamisella alkuperäiseen kotipaikkaan, kestävällä paikallisella kotouttamisella ensimmäiseen paikkaan, johon he ovat siirtyneet, tai kestävällä kotouttamisella jonnekin muualle maassa.

(7)

JOIN (2015) 40, 9.9.2015.

(8)

Geneven pakolaissopimuksessa vuodelta 1951 ja pöytäkirjassa vuodelta 1967 tunnustetaan pakolaisten oikeus kansainväliseen suojeluun.

(9)

 World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014, kesäkuu 2015.

(10)

 World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014, kesäkuu 2015. Global Overview 2015: People internally displaced by conflict and violence, IDMC, toukokuu 2015.

(11)

 World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014, kesäkuu 2015, s. 2.

(12)

 Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development, A/RES/70/1.

(13)

Omaehtoisella selviytymisellä tarkoitetaan ihmisten, kotitalouksien tai yhteisöjen kykyä tyydyttää perustarpeensa ja nauttia sosiaalisista ja taloudellisista oikeuksia kestävällä ja ihmisarvoisella tavalla.

(14)

EU:n kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoisiin konflikteihin ja kriiseihin, JOIN(2013) 30, 11.12.2013.

(15)

EU:n lähestymistapa: selviytymiskyvyn kehittäminen hyödyntämällä ruokaturvakriiseistä saatuja kokemuksia, COM(2012) 586, 3.10.2012.

(16)

SWD(2016) 3, 27.1.2016.

(17)

JOIN(2013) 30, 11.12.2013.

(18)

Yhteiset puiteasiakirjat korvaavat maakohtaiset strategia-asiakirjat. Niistä säädetään kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta kaudelle 2014–2020 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 233/2014 (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 77).

(19)

Keski-Afrikan tasavaltaa koskevan ”Bêkou”-erityisrahaston perustamista koskeva komission päätös C(2014) 5019, 11.7.2014.

(20)

Syyrian kriisin johdosta perustettavaa Euroopan unionin alueellista erityisrahastoa (nk. Madad-rahasto) koskeva komission päätös C(2014) 9615, 10.12.2014.

(21)

Vakauden lisäämiseksi sekä sääntelemättömän muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisten syiden ehkäisemiseksi perustettavaa Afrikka-hätärahastoa koskeva komission päätös C(2015) 7293, 20.10.2015.

(22)

Komission päätös C(2015) 9500 unionin ja sen jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen avulla.

(23)

Näihin sitoumuksiin kuuluvat muun muassa EU:n lupaukset ja sopimukset, joita on valmisteilla esimerkiksi Jordanian ja Libanonin kanssa. Kyseiset sopimukset ovat kokonaisvaltaisia apu- ja tukipaketteja, joissa yhdistyvät EU:n toimivaltaan kuuluvat eri osa-alueet (apu, kauppa, liikkuvuus, turvallisuus jne.) ja joiden vastineeksi Jordania ja Libanon antavat sitoumuksia syyrialaispakolaisten sosiaalisen ja taloudellisen osallisuuden edistämisestä.

(24)

EUVL L 77, 15.3.2014.

(25)

Asetus (EU) N:o 230/2014, EUVL L 77, 15.3.2014, s. 1.

(26)

JOIN(2015) 50, 18.11.2015.

(27)

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (1951) ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan pöytäkirjan (1967) sopimuspuolet on velvoitettu suojelemaan pakolaisia alueellaan näiden sopimusten mukaisesti.

(28)

Rahoituslähteiden yhdistämisellä tarkoitetaan avustusten ja lainojen yhdistämistä EU:n ulkoisessa avussa.

(29)

Kestävän kehityksen tavoite 4 (laadukas koulutus): Taataan kaikille avoin, tasa-arvoinen ja laadukas koulutus sekä elinikäiset oppimismahdollisuudet.

(30)

 World at War. UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2014, kesäkuu 2015.

(31)

ODI — Education in Emergencies and Protracted Crises: Toward a Strengthened Response. Tausta-asiakirja Oslossa 6. ja 7. heinäkuuta 2015 järjestettyyn koulutusta ja kehitystä käsitelleeseen huippukokoukseen.

(32)

Kuten ILO:n kansainvälisen työkonferenssin 105. ja 106. istunnossa käydyt keskustelut raportista Employment and decent work for peace, security and disaster resilience: Revision of the Employment (Transition from War to Peace) Recommendation, 1944 (No. 71); YK:n yleiskokouksen pakolaisia ja muuttoliikettä käsitellyt korkean tason kokous syyskuussa 2016; pakolaisten työmarkkinoille pääsyä käsittelevä ILO:n valmisteleva asiantuntijakokous.

(33)

YK:n Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin.