EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 17.3.2016
COM(2016) 153 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin vakuutusalalla annetun komission asetuksen (EU) N:o 267/2010 toiminnasta
{SWD(2016) 62 final}
{SWD(2016) 63 final}
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin vakuutusalalla annetun komission asetuksen (EU) N:o 267/2010 toiminnasta
1. JOHDANTO
1.Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 101 artiklan 3 kohdan mukaan yritysten väliset sopimukset, jotka rajoittavat kilpailua SEUT-sopimuksen 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä taikka tehostavat tuotantoa tai tuotteiden jakelua jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä, sillä edellytyksellä, että rajoitukset rajataan siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä (suhteellisuusperiaate) ja että ne eivät poista kilpailua merkittävältä osalta kyseisiä tuotemarkkinoita.
2.Neuvosto valtuutti asetuksella (ETY) N:o 1534/91 1 , jäljempänä ’valtuusasetus’, komission antamaan asetuksia SEUT-sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tietynlaisiin yritysten välisiin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin ja yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin vakuutusalalla. Komissio antoi 24. maaliskuuta 2010 valtuusasetuksen perusteella asetuksen (EU) N:o 267/2010 2 (vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetus), jossa myönnettiin poikkeus kahdelle vakuutusalan sopimusryhmälle.
3.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksessa myönnetään poikkeus tietyin edellytyksin (jälleen)vakuuttajien välisille sopimuksille tietojen vaihtamiseksi yhteisten tietokokoelmien, taulukoiden ja tutkimusten muodossa ja tietyntyyppisten riskien kattamiselle yhteisesti rinnakkaisvakuutuspoolien ja rinnakkaisjälleenvakuutuspoolien muodossa. Nykyinen vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetus tuli voimaan 1. huhtikuuta 2010, ja sen voimassaolo päättyy 31. maaliskuuta 2017. Sen tavoitteena on huolehtia kilpailun tehokkaasta suojelemisesta sekä tuottaa hyötyä kuluttajille ja tarjota yrityksille riittävä oikeusvarmuus.
4.Valtuusasetuksen 8 artiklan mukaisesti komission on annettava kertomus vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen toiminnasta ja tulevaisuudennäkymistä viimeistään kuuden vuoden kuluttua sen voimaantulosta.
5.Vakuutusala on yksi kolmesta alasta (muut ovat merenkulun linjaliikenne ja moottoriajoneuvojen jakelu), jotka edelleen hyötyvät ryhmäpoikkeusasetuksesta. Joillakin muilla aloilla (kuten meri- ja lentoliikenne) alakohtaisen ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei ole jatkettu. Ensimmäinen vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetus hyväksyttiin vuonna 1992, ja sitä jatkettiin (muutoksin) kahdesti, vuosina 2003 ja 2010. Komissio supisti vuonna 2010 poikkeuksen piiriin kuuluvien sopimusryhmien määrää neljästä nykyisiin kahteen ja antoi tiedonannon 3 vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista koskevista ohjeista.
6.Komissio suorittaa mahdollisia toimintavaihtoehtoja koskevan kattavan vaikutustenarvioinnin ennen kuin nykyisen vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaolo päättyy. Nämä vaihtoehdot ovat seuraavat: voimassaoloa ei jatketa, jatketaan osittain (vain yksi poikkeus ja/tai muutosten uusiminen) ja voimassaolon jatkaminen 4 .
7.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen käyttöä ja toimintaa koskeva muodollinen tarkastelu alkoi helmikuussa 2014, jolloin kansallisia kilpailuviranomaisia 5 kuultiin kyselyn avulla, ja toukokuussa 2014 julkaistiin etenemissuunnitelma. Kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa järjestettiin kokous kesäkuussa 2014. Julkinen kuuleminen toteutettiin elo-marraskuussa 2014 ja joulukuussa 2014 lähetettiin täydentävät kohdennetut kyselylomakkeet pooleille, asiakkaille, välittäjien liitoille / vakuutustenvälittäjille ja keskinäisille vakuutusyhtiöille. Marraskuusta 2014 alkaen järjestettiin kahdenvälisiä kokouksia ja puhelinneuvotteluja tiettyjen sidosryhmien, erityisesti kansallisten vakuutusyhdistysten ja poolien, kanssa.
8.Tämän kertomuksen tarkoituksena on esittää komission alustavat näkemykset vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen toiminnasta ja tulevaisuudennäkymistä tässä vaiheessa. Tämä ei millään tavoin vaikuta komission lopulliseen päätökseen vaikutustenarvioinnin valmistumisen jälkeen. Kertomus on osa kattavaa kuulemismenettelyä, johon kaikkia sidosryhmiä kehotetaan osallistumaan. Sitä olisi luettava yhdessä tähän kertomukseen liittyvän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kanssa, jossa esitetään yksityiskohtaisemmin komission yksiköiden näkemyksiä tässä asiakirjassa esitetyistä seikoista.
9.Tarkastelu jatkuu vuoden 2017 alkuun ja kunnes vaikutustenarviointi on saatu päätökseen. Komissio on tilannut kaksi tutkimusta kysymyksistä, jotka liittyvät vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen toimintaan ja jotka sidosryhmät ovat esittäneet kuulemisen yhteydessä: tarjontapuolen korvattavuus vakuutusalalla ja markkinoilla saatavilla olevien rinnakkaisvakuutusten tai rinnakkaisjälleenvakuutusten eri muotojen vaikutukset 6 . Nämä tutkimukset ovat osa markkinoiden kattavaa tarkastelua, jonka perusteella komissio tekee lopulliset ehdotukset vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen tulevaisuudesta.
2. TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT JA ARVIOINTI
10.Voidakseen arvioida vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen toimintaa ja määrittää myöhemmin, olisiko asetus uusittava ja jos olisi, niin missä määrin, komissio pyrki ratkaisemaan seuraavat kaksi toisiinsa liittyvää kysymystä:
Kysymys 1: Onko vakuutusalalla edelleen sellaisia ominaispiirteitä, joiden vuoksi olisi tarpeen tiivistää yhteistyötä aloilla, joilla loppuja vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen poikkeuksia sovelletaan?
Kysymys 2: Jos on, tarvitaanko yhä ryhmäpoikkeusasetuksen tapaista poikkeuksellista välinettä tiiviimpää yhteistyötä koskevan tarpeen suojelemiseksi?
11.Vuonna 2014 järjestetty julkinen kuuleminen ja sitä seurannut todisteidenkeruu jäsenneltiin ja toteutettiin siten, että saataisiin vastaus näihin kahteen kysymykseen ja voitaisiin tukea vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen tulevaisuutta koskevien politiikkavaihtoehtojen vaikutustenarviointia.
12.Euroopan komissio hyväksyi toukokuussa 2015 uuden paremman sääntelyn lähestymistavan, jonka tavoitteena on järjestelmällisempi ja läpinäkyvämpi sidosryhmien kuuleminen, parempi vaikutusten arviointi ja saatujen kokemusten ottaminen huomioon. Koska vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen tarkastelu alkoi jo vuoden 2014 alussa, prosessi ei noudattanut kaikkia uusissa paremman sääntelyn suuntaviivoissa vahvistettuja vaiheita. Tarkastelu on kuitenkin toteutettu avoimesti, läpinäkyvästi ja keskeisiä jälkiarvioinnin osatekijöitä noudattaen. Näin ollen komissio on voinut tiiviimmän yhteistyön tarvetta koskevan analyysin perusteella tarkastella tarkoituksenmukaisuutta, kun taas ryhmäpoikkeusasetuksen tarvetta koskeneessa analyysissa on otettu huomioon tällaisen lähestymistavan johdonmukaisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus.
13.Jäljempänä on esitetty tarkastelun tärkeimmät havainnot ja niiden arviointi:
(a)Tiiviimmän yhteistyön tarve
Tiedonvaihto: tietokokoelmat, taulukot ja tutkimukset
14.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen 2 artiklan a alakohdassa myönnetään tietyin edellytyksin poikkeus vakuutusalan yritysten välisille sopimuksille, joiden aiheena on ”sellaisten tietojen kokoaminen ja jakelu yhteisesti, jotka ovat tarpeen seuraaviin tarkoituksiin: i) sellaisten keskimääräisten kustannusten laskenta, jotka tietyn riskin kattaminen menneisyydessä on aiheuttanut, jäljempänä ’tietokokoelmat’, ii) kuolevuustaulukoiden ja sellaisten taulukoiden laadinta, joista ilmenee sairauksien, tapaturmien ja invaliditeetin esiintymistiheys pääomittavien vakuutusten osalta”. Asetuksen 2 artiklan b alakohdassa myönnetään tietyin edellytyksin poikkeus myös seuraaville toiminnoille: ”yhteisten tutkimusten toteuttaminen asianomaisten yritysten ulkoisten yleisten olosuhteiden todennäköisestä vaikutuksesta joko tiettyä riskiä tai riskien ryhmää koskevien tulevien vahinkojen esiintymistiheyteen tai laajuuteen taikka erityyppisten sijoitusten tuottavuudesta ja tällaisten tutkimusten tulosten jakelu”.
15.Riskien hinnoittelemiseksi vakuutuksenantajat pyrkivät yleensä supistamaan vaateiden todellisen arvon ja vakuutetun maksamien vakuutusmaksujen välistä eroa. Vakuutus on tuote, joka kattaa tulevat riskit, joiden kustannukset eivät ole tiedossa, kun vakuutussopimus on tehty. Näin ollen asianmukaisten ja tarkkojen aiempien tilastotietojen saatavuus riskiluokkien todellisista kustannuksista on ratkaisevan tärkeää vakuutusalan eri segmenttien toiminnalle. Lisäksi näyttää siltä, ettei yhdelläkään vakuuttajalla ole yksinään riittäviä tilastotietoja riskeistä, jotta nämä laskelmat voitaisiin tehdä oikein.
16.Vaihtamalla tietoja yhteisten tietokokoelmien, taulukoiden ja tutkimusten muodossa vakuutuksenantajat voivat kerätä luotettavampia tilastoja ja oppia ymmärtämään paremmin vakuutettuja riskejä. Näin ne voivat määrittää riskit luotettavammin ja supistaa marginaaleja ja viime kädessä alentaa kuluttajien maksamia hintoja. Aiempien tilastotietojen vaihto edistää siten vakuutusalan tehokasta toimintaa. Lisäksi yhteisten tutkimusten kautta vakuutuksenantajat tiedostavat paremmin riskien todennäköisen tulevan kehityksen. Tätä päättelyä ei voida soveltaa yhteisesti toteutettuihin tutkimuksiin, jotka koskevat erityyppisten sijoitusten tuottavuutta. Ensinnäkään tämä ryhmä ei kuulu vuoden 1991 valtuusasetuksen soveltamisalaan. Investointien kannattavuus ei myöskään riipu siitä, onko vakuutettu riski tiedossa, eikä riskipreemioiden muodostamisesta. Itse asiassa vaihtoehtoisten investointipäätösten analyysi ei rajoitu vakuutusalaan, vaan se on yhteistä kaikille yrityksille alasta riippumatta.
17.Vakuutus- ja jälleenvakuutustoimintaa koskevassa Solvenssi II -direktiivissä 7 , joka tuli voimaan 1. tammikuuta 2016, asetetaan tiukemmat riskipääomavaatimukset ja velvoitetaan (jälleen)vakuutuksenantajat laskemaan velkojen parhaat estimaatit, mikä saattaa lisätä vakuutuksenantajien tarvetta täsmällisempiin ja tarkempiin tietoihin riskeistä, jotta voidaan varmistaa, että taseen varaukset ovat riittävät.
Tietyntyyppisten riskien yhteinen kattaminen (poolit)
18.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklassa myönnetään poikkeus sopimuksille, joiden aiheena on sellaisten vakuutusyrityspoolien (rinnakkaisvakuutuspoolit) tai vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityspoolien (rinnakkaisjälleenvakuutuspoolit) perustaminen ja toiminta, joiden tarkoituksena on tietyntyyppisten riskien yhteinen kattaminen. Poikkeuksen edellytyksenä on, että pooli ei ylitä tiettyä markkinaosuutta (rinnakkaisvakuutuspoolit 20 prosenttia ja rinnakkaisjälleenvakuutuspoolit 25 prosenttia). Lisäksi 6 artiklassa myönnetään poikkeus uusien riskien kattamiseksi perustetuille rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleille kolmen vuoden ajaksi poolin ensimmäisestä perustamisesta.
19.Tarkastelun aikana kerätty näyttö osoittaa tässä vaiheessa, että vakuutuksenantajien on usein tehtävä yhteistyötä voidakseen kattaa tietyt suuret epätavanomaiset riskit, jotka liittyvät erityisesti terrorismiin, ydinvoiman tuotantoon ja ympäristönsuojeluun, jos riskien suuruuden ja hajautumisen vuoksi niiden vakuuttaminen yksin on vaikeampaa tai mahdotonta verrattuna pienempiin ja perinteisempiin riskiluokkiin, kuten moottoriajoneuvo- ja henkivakuutuksiin, joissa vakuutuksenantajat yleensä vakuuttavat riskit itsenäisesti. Jos riskin luonne on sellainen, ettei yhdelläkään vakuutuksenantajalla ole tarvittavia valmiuksia, rinnakkais(jälleen)vakuutusten avulla vakuutuksenantajat voivat kattaa riittävän määrän riskejä siten, että salkun riskiprofiili vastaa kyseistä riskiluokkaa kokonaisuudessaan.
20.Tähän mennessä saatujen tietojen mukaan vakuutusmarkkinoilla on viimeisen vuosikymmenen aikana kehitetty uusia kilpailukykyisempiä tapoja rinnakkais(jälleen)vakuuttaa riskejä, kuten välittäjäjohtoinen rinnakkais(jälleen)vakuutus (line slips). Nämä ovat käyttökelpoisia vaihtoehtoja vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin kuuluville vakiintuneille rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleille. Lisäksi vakuutustoiminta ei ole ainoa ala, jolla yritykset toimivat usein yhteistyössä kun on kyse suurista hankkeista ja niihin liittyvien kustannusten ja riskien hajauttamisesta (tämä koskee myös esimerkiksi suuria rakennushankkeita).
21.Tämä havainto ei kuitenkaan sulje täysin pois yleisempää yhteistyötarvetta, jotta voidaan kattaa vakuutusalan suuret epätavanomaiset riskiryhmät.
Päätelmät
22.Tämän perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, että vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluvat kaksi yhteistyömuotoa näyttävät olevan ominaisia nimenomaan vakuutusalalle, lukuun ottamatta niiden erityyppisten investointien kannattavuutta koskevia tutkimuksia. Näin ollen se, onko olemassa objektiivisia syitä säilyttää vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen II tai III luvussa vahvistetut säännöt, riippuu viime kädessä siitä, onko jompaakumpaa kyseisissä luvuissa käsitellyistä sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmistä suojattava poikkeuksellisella säädöksellä, kuten ryhmäpoikkeusasetuksella, vai riittäisivätkö asianmukaiset ohjeet.
(b)Ryhmäpoikkeusasetuksen tarpeellisuus
Tiedonvaihto: tietokokoelmat, taulukot ja tutkimukset
23.Jotta voidaan huolellisesti arvioida mahdollisia vaikutuksia, joita vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen uusimatta jättämisellä olisi, komissio kehotti sidosryhmiä esittämään julkisessa kuulemisessa yksityiskohtaisen selvityksen niiden liiketoimintaan mahdollisesti kohdistuvista konkreettisista muutoksista ja määrittämään tai ainakin asettamaan tärkeysjärjestykseen lisäkustannukset, joita aiheutuisi tämän tuloksena, sekä lisäksi vakuutusmaksuihin kohdistuvista lopullisista vaikutuksista. Suurin osa sidosryhmistä ei kuitenkaan määrittänyt uusimatta jättämisen odotettuja vaikutuksia vaan esitti ainoastaan yleisiä huomioita yhteistyön vähenemisen mahdollisista vaikutuksista.
24.Ne sidosryhmät (toisin sanoen vakuutusyhtiöt ja vakuutuksenantajien liitot), jotka arvioivat yhteisille tietokokoelmille, taulukoille ja tutkimuksille myönnetyn poikkeuksen tulevaisuutta, kannattivat sen säilyttämistä, mutta esittivät vain yleisluonteisia väitteitä tämän näkemyksen tueksi. Useat näistä väittivät esimerkiksi, että uusimatta jättäminen aiheuttaisi oikeudellista epävarmuutta siitä, oliko yhteistyö sallittua, ja että komission nykyiset horisontaaliset suuntaviivat 8 eivät tarjoa riittävästi opastusta itsearviointia varten (koska niissä ei oteta tarpeeksi huomioon vakuutusalan erottavia piirteitä).
25.Vastaajien mukaan tällä koetulla oikeusvarmuuden puutteella olisi useita kielteisiä vaikutuksia, mukaan lukien säännösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten lisääntyminen ja yhteistyön mahdollinen väheneminen. Sidosryhmät toteavat myös, että suuret vakiintuneet toimijat, jotka eivät välttämättä tarvitse ylimääräisiä tilastotietoja arvioidakseen riskit oikein, eivät ehkä haluaisi jakaa tietoja pienempien vakuutuksenantajien ja mahdollisten uusien tulokkaiden kanssa. Näiden kahden viimeksi mainitun ryhmän toimijoiden on vaikea arvioida riskejä, koska niiden markkinaosuus on pieni tai olematon. Tämä voisi vähentää kilpailua ja vahingoittaa kuluttajien etuja. Niiden mukaan vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetukseen sisältyvä vaatimus, että riskejä koskevien, anonyymeiksi muutettujen koottujen tilastotietojen olisi oltava saatavilla kohtuullisin, edullisin ja syrjimättömin ehdoin, varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset pienempien ja suurempien vakuutuksenantajien välillä ja helpottaa markkinoille tuloa.
26.Sidosryhmät väittävät myös, että jos riskejä koskevia tietoja olisi vähemmän saatavilla, tämä voisi vähentää luottamusta vakuutuksenantajien pakollisiin velkojen parhaisiin estimaattilaskelmiin. Se saattaisi johtaa lisävarausten tekemiseen, jotta varannot olisivat riittävät epävarmuustekijöiden ja ehdollisten velkojen varalta.
27.Komissio katsoo kuitenkin, että olemassa olevat ohjeet ovat asianmukaisia ja että ne takaavat tiedonvaihdosta saatavat hyödyt.
28.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen voimaantulon jälkeen annetuissa komission horisontaalisissa suuntaviivoissa on erityinen luku tiedonvaihtosopimuksista. Siinä vahvistetaan periaatteet, joita sovelletaan täysimääräisesti vakuutusalaan ja jotka tarjoavat hyvän perustan arvioida itse, onko tietokokoelmien, taulukoiden ja tutkimusten yhteinen luominen ja jakelu sallittua.
29.Suuntaviivoissa todetaan nimenomaisesti, että ”[a]idosti yhteenkoottujen tietojen eli tietojen, joiden perusteella yksilöityjen yritystason tietojen tunnistaminen on riittävän vaikeaa, vaihtaminen ei aiheuta läheskään yhtä todennäköisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia kuin yritystason tietojen vaihtaminen”. 9 Lisäksi ”[n]iin toimittajat kuin asiakkaat voivat hyötyä siitä, että markkinatutkimusta tekevä yritys tai ammattialajärjestö kerää ja julkaisee yhteenkoottuja markkinatietoja (kuten myyntitiedot, tiedot kapasiteetista tai tiedot tuotantokustannuksista ja komponenttien kustannuksista), koska ne saavat selvemmän kuvan alan taloudellisesta tilanteesta. Markkinatoimijat voivat tällaisen tiedon keräämisen ja julkaisemisen ansiosta tehdä yksittäiset valintansa paremman tiedon perusteella, kun mukauttavat strategioitaan tehokkaasti markkinaolosuhteisiin. Yleisemmin yhteenkoottujen tietojen vaihtaminen ei todennäköisesti johda kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin, paitsi jos se tapahtuu tiukassa oligopolissa.” 10
30.Lisäksi suuntaviivoissa tunnustetaan, että ”[s]e, että yritykset jakavat kuluttajia koskevia tietoja markkinoilla, joilla tiedot kuluttajista ovat epäsymmetrisiä, voi myös johtaa tehokkuusetuihin. Esimerkiksi kuluttajien aikaisempien onnettomuuksien ja luottohäiriöiden seuraaminen kannustaa kuluttajia rajoittamaan riskinottoaan. Sen avulla on myös mahdollista havaita, mihin kuluttajiin liittyy pienempi riski ja olisi sovellettava alhaisempia hintoja. Tässä yhteydessä tietojenvaihto voi myös vähentää kuluttajien sitomista, mikä vahvistaa kilpailua. Tämä johtuu siitä, että tiedot liittyvät yleensä asiakassuhteeseen, ja kuluttajat menettäisivät muutoin näistä tiedoista saatavan edun vaihtaessaan yhtiötä. Tällaisia tehokkuusetuja esiintyy esimerkiksi pankki- ja vakuutusaloilla, joille on tyypillistä kuluttajien luottohäiriöitä ja riskiominaisuuksia koskevien tietojen toistuva vaihtaminen.” 11
31.Suuntaviivat suojelevat vakuutusalan tämäntyyppistä yhteistyötä. Nämä periaatteet vastaavat vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksiä, ja niiden mukaisesti vakuutuksenantajien välinen tiedonvaihto kuuluu poikkeuksen piiriin. Jos vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatkettaisi, käytettävissä olisi kuitenkin komission jo antamat ohjeet. Vakuutuksenantajat voivat niiden perusteella arvioida itse, onko niiden yhteistyö sallittu. Samasta syystä kansallisten vakuutusalan liittojen, jotka tällä hetkellä ovat tärkeimpiä välittäjiä tietojen kokoamisessa ja levittämisessä, suorittaman sääntöjen noudattamisen arvioinnin ei pitäisi aiheuttaa merkittäviä muutoksia horisontaalisten suuntaviivojen mukaisissa sääntöjen noudattamisesta aiheutuvissa kustannuksissa. Asianmukaisten liittojen ja välittäjien on vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen ja asetuksen (EY) N:o 1/2003 12 mukaisesti varmistettava, että riskejä koskevien tietojen kerääminen ja levittäminen tietokokoelmien, taulukoiden ja tutkimusten muodossa on näiden aineellisten säännösten mukaista.
32.Lisäksi kannustimia tarkasteltaessa on todettava, että väitetty riski yhteisiin tietokokoelmiin, taulukoihin ja tutkimuksiin liittyvän yhteistyön vähenemisestä, jos vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetusta ei uusita, vaikuttaa hyvin pieneltä. Jos yhteistyö tällä alalla on niin välttämätöntä kuin mitä vakuutusyhtiöt väittivät julkisessa kuulemisessa, on erittäin epätodennäköistä, että oikeusvarmuuden mahdollisella vähenemisellä poikkeuksen päättymisen johdosta olisi enemmän merkitystä kuin väitetyllä välttämättömällä yhteistyötarpeella.
33.Tämän vuoksi on kyseenalaista, onko ryhmäpoikkeusasetus edelleen tarpeen yhteisten tietokokoelmien, taulukoiden ja tutkimusten osalta erityisesti silloin, kun on olemassa vaihtoehtoisia ohjeita (mukaan lukien tiedonanto), joita voidaan tarvittaessa käyttää täydentämään horisontaalisten suuntaviivojen asiaankuuluvia säännöksiä. Näin ollen komissio katsoo, että on kyseenalaista, tarvitaanko erityistä ryhmäpoikkeusasetusta alan moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja tiettyjen tiedonvaihtotyyppien edistämiseksi.
Tietyntyyppisten riskien yhteinen kattaminen (poolit)
34.Julkiseen kuulemiseen osallistuneet sidosryhmät (lähinnä vakuutusyhtiöt ja niiden yhdistykset) väittivät yleensä, että jos pooleja koskeva poikkeus raukeaisi, se vähentäisi poolien muodossa tehtävän yhteistyön hyväksyttävyyttä koskevaa oikeusvarmuutta, mikä puolestaan lisäisi vakuuttajille säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja johtaisi aiheettomaan varovaisuuteen tiettyjen poolisopimusten tekemisessä. Väitteiden mukaan tämä voisi johtaa siihen, että vakuutuksenantajat veloittavat korkeampia vakuutusmaksuja, ja joissain tapauksissa jopa nykyisten poolien purkamiseen, erityisesti kun on kyse suurentuneista riskeistä ja katastrofiriskeistä, mikä voisi tarkoittaa, että tietyistä rinnakkaisvakuutustuotteista luovutaan kuluttajien vahingoksi.
35.Kuulemiseen osallistuneet sidosryhmät eivät kuitenkaan esittäneet sellaista konkreettista näyttöä, joka tukisi näitä yleisluonteisia toteamuksia väitetyistä kielteisistä vaikutuksista, joita pooleja koskevan poikkeuksen mahdollisella uusimatta jättämisellä olisi. Julkiseen kuulemiseen liittyvän kyselylomakkeen tietyissä kohdissa pyydettiin yksityiskohtaista selvitystä liiketoiminnan muutoksista, jotka aiheutuisivat poikkeuksen uusimatta jättämisestä. Kyseisissä kohdissa oli tarkoitus määrittää kustannuksiin ja hintoihin kohdistuvat vaikutukset. Suurin osa vastaajista ei kuitenkaan vastannut näihin kohtiin.
36.Ennen julkisen kuulemisen käynnistämistä komissio julkaisi tutkimuksen rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleista ja tapauskohtaisista rinnakkais(jälleen)vakuutussopimuksista merkintämarkkinoilla 13 . Tutkimus perustui EU-27:n alueella tehtyihin haastatteluihin. Niissä löydettiin koko EU:sta vain 46 14 aktiivista poolia, jotka ovat vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksessa olevan määritelmän mukaisia. Tutkimuksessa todettiin, että ”monet poolit on perustettu katastrofiriskien (ydin-, ympäristö- ja terrorismiriskit) kattamiseksi, mutta ne eivät ole ainoa vaihtoehto näiden riskien varalta, sillä vakuutusmarkkinat ja muut mekanismit, kuten valtion takaamat vakuuttajat, kattavat myös joitakin näistä riskeistä. Näiden suurten riskien vuoksi perustettujen poolien lisäksi vakuutuksenantajien välillä on muita järjestelyjä sellaisten riskien varalta, joita vakuutusmarkkinat eivät halua, tai kun vakuutuksenantajien tarkoituksena on hyödyntää markkinarakoa yhdistymällä ja näin tarjota kapasiteettia merkintämarkkinoilla.” 15
37.Löydettyjen poolien määrä oli huomattavasti pienempi kuin alun perin odotettiin. Sadasta järjestelystä, joiden väitettiin kuuluvan vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin, 39 poolia jätettiin lopulta haastattelujen jälkeen tutkimuksen ulkopuolelle. 16 Loppujen 61 poolin katsottiin mahdollisesti olevan määritelmän mukaisia, mutta näistä 15:n toiminta oli jo päättynyt. 17 Näin ollen lähes neljännes vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisista pooleista oli päättänyt poistua markkinoilta, mikä edelleen vähentää määritelmän mukaisten poolien määrää.
38.Pooleja koskevan poikkeuksen käytöstä tutkimuksessa todettiin myös 18 , että ”itsearviointia, merkityksellisiä markkinoita ja markkinaosuutta koskeviin kysymyksiin saatujen vastausten määrä oli pettymys. Eräät poolit eivät olleet suorittaneet itsearviointia täysimääräisesti, koska ne katsoivat kuuluvansa poikkeuksen piiriin siksi, että ne kattoivat uusia riskejä, tai siksi, että ne olivat varmoja siitä, että niiden markkinaosuus oli alle 20 prosentin raja-arvon. Kaiken kaikkiaan kuva vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetusta koskevasta tietoisuudesta oli sekalainen, vaikka ne poolit, jotka olivat arvioineet asemansa uudelleen uuden ryhmäpoikkeusasetuksen antamisen jälkeen, eivät ilmoittaneet, oliko asetuksen mukaisten edellytysten täyttämisessä tapahtunut niiden kohdalla muutoksia.”
39.Tutkimus osoitti 19 , että ”määritelmästä on epävarmuutta ja että oli olemassa riski alan pooleja koskevien näkemysten ja ryhmäpoikkeusasetuksen tarkoituksen välisistä eroista, mikä saattaa viitata siihen, että asetusta olisi selvennettävä. Epävarmuustekijät koskevat sekä itse poolien yksilöimistä että määritelmää silloin, kun muut kuin vakuutuksenantajat, erityisesti välittäjät, ovat ottaneet käyttöön poolimaisia järjestelyjä. Tämän vuoksi kyseistä seikkaa saattaisi olla syytä tarkastella tämän raportin selvitysalan ulkopuolella.”
40.Tutkimuksessa todettiin myös, että ”poolien toiminta on epäyhtenäistä, ja kutakin poolia on arvioitava erikseen sen ominaisuuksien perusteella”.
41.Tutkimuksen tuloksista keskusteltiin sidosryhmien kanssa maaliskuussa 2013 järjestetyssä seminaarissa, jossa vahvistettiin tärkeimmät havainnot:
rinnakkais(jälleen)vakuutusmarkkinoilla on käytössä yhteistyömuotoja, jotka eroavat pooleista mutta joiden rooli on samantapainen;
markkinoilla ei ole selvyyttä siitä, mitkä näistä muodoista ovat vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitettuja rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleja ja voisivat sen vuoksi kuulua pooleja koskevan poikkeuksen piiriin;
niiden tuote- ja maantieteellisten markkinoiden määritelmä, joilla poolit toimivat, ja ryhmäpoikkeusasetuksen uusien riskien määritelmä eivät ole välttämättä selviä kaikille markkinatoimijoille; ja
vaikka markkinatoimijat ovat sitä mieltä, että poolit ovat edelleen välttämättömiä tiettyjen riskien varalta, ne myönsivät, että markkinat voisivat edetä kohti joustavampia ja kilpailua edistäviä rinnakkais(jälleen)vakuutusratkaisuja.
42.Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklassa säädetään, että poolisopimukset kuuluvat poikkeuksen piiriin poolien perustamisen ja toiminnan osalta. Komission päätöskäytännössä 20 erotetaan toisistaan ”perustaminen” ja ”toiminta”. Ensimmäisen osalta komissio katsoo, että pelkästään se seikka, että pooli saattaa olla tarpeellinen, ei riitä osoittamaan, että se ei vääristä kilpailua. Tämän jälkeen komissio tutkii poolin toimintaa ja tarkastelee, ovatko poolin jäsenten mahdollisesti tekemät muut sen toimintaa koskevat järjestelyt puhtaasti liitännäisiä ja siten tarpeellisia toiminnan kannalta. Komissio on useissa tapauksissa 21 katsonut, että poolia ei yleisesti ottaen voida katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos sen elinkelpoisuus voidaan varmistaa vähemmän rajoittavin toimintaedellytyksin. Tämä on yhä edelleen sisämarkkinoille soveltuvuuden ehtona.
43.Tarkastelun aikana kerätyt tiedot markkinasuuntauksista osoittavat, että (jälleen)vakuuttajien välinen nykyinen yhteistyö, jonka tarkoituksena on riskien rinnakkais(jälleen)vakuuttaminen on hyvin heterogeenista, eikä se riipu vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisen poikkeuksen piiriin kuuluvista vakiintuneista pooleista. Tarkastelusta käy ilmi merkittävä, kasvava suuntaus pois vakuutuksenantajien omasta aloitteesta perustetuista vakiintuneista pooleista kohti kilpailua edistäviä (jälleen)vakuutuksenantajien yhteistyömuotoja.
44.Näitä vaihtoehtoisia rinnakkais(jälleen)vakuutusjärjestelyjä perustavat usein välittäjät, jotka erityistarpeiden täyttämiseksi muodostavat vakuutuslajeja tai -paketteja omasta aloitteestaan tai asiakkaan tai vakuutuksenantajan pyynnöstä, usein järjestämällä tarjouskilpailun. Toisin kuin perinteiset vakiintuneet poolit, nämä kilpailukykyisemmät rinnakkais(jälleen)vakuutusten muodot eivät kuulu vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin, vaikka niiden ominaisuuksien perusteella voitaisiin väittää, että ne todennäköisemmin tuottavat yhteisiä tehokkuusetuja. Tällaisten vaihtoehtoisten rinnakkais(jälleen)vakuutusjärjestelyjen johdosta vakuutuksenantajat kilpailevat vaihtelevassa määrin keskenään. Kilpailun aste riippuu koordinoinnin tasosta, jonka välittäjä tai asiakas on neuvotteluissa sallinut niille. Koska vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisille pooleille on vaihtoehtoja ja vähemmän rajoittavia, kilpailua edistäviä rinnakkais(jälleen)vakuutuskeinoja on saatavilla, näyttää kyseenalaiselta, suojeleeko nykyinen ryhmäpoikkeusasetus riittävästi tehokasta kilpailua tällä alalla ja tuottaako se hyötyä kuluttajille.
45.Tarkastelun aikana saatu palaute kilpailutilanteesta oli vaihtelevaa. Suurin osa vakuutusyhtiöistä ja -yhdistyksistä katsoi, että markkinoilla on kilpailua. Kuitenkin ainoa julkiseen kuulemiseen osallistunut asiakas oli sitä mieltä, että ydinriskivakuutusten markkinoilla ei poolien olemassaolon vuoksi ollut kilpailua. Tähän näkemykseen yhtyivät vastaajat, jotka olivat energia-alan asiakkaita ja joille oli lähetetty kohdennettu kyselylomake julkisen kuulemisen jälkeen. Ne kaikki katsoivat, että vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksella oli kielteinen vaikutus vakuutusmaksuneuvotteluihin.
46.Tarkastelun aikana kerättyjen tietojen perusteellisen arvioinnin perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, että poolien yleinen poikkeus ei ehkä ole sellaisen poikkeuksellisen välineen kuin ryhmäpoikkeusasetuksen luomista koskevien tiukkojen edellytysten mukainen. Tiettyä sopimusluokkaa koskeva ryhmäpoikkeusasetus on perusteltu ainoastaan, jos voidaan olettaa riittävällä varmuudella, että kyseinen luokka todella tuottaa hyötyä, joka jaetaan oikeudenmukaisesti kuluttajien kanssa. Poikkeuksen piiriin kuuluvien rajoitusten on myös oltava välttämättömiä, ts. yhteistyön tavoitteita olisi mahdotonta saavuttaa kilpailua vähemmän rajoittavalla tavalla. Tämä oikeasuhteisuuden arviointi vaatii tarkkuutta, ja se voidaan toteuttaa ainoastaan laatimalla erillinen itsearviointi poolin toiminnasta ja sen vaikutuksista.
47.Näin ollen kun otetaan huomioon nykyiset markkinaolosuhteet ja käytettävissä olevat tiedot vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen käytöstä ja toiminnasta komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei enää voida olettaa, että asetuksen piiriin kuuluvat rajoittavat poolisopimukset täyttävät neljä SEUT-sopimuksen 22 101 artiklan 3 kohdassa vahvistettua sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaa edellytystä.
48.Lisäksi nykyisellä pooleja koskevalla poikkeuksella näyttää olevan vain vähän merkitystä käytön kannalta rinnakkais(jälleen)vakuuttamisen alalla. Tarkastelun aikana saadut tiedot osoittavat, että poikkeusta sovelletaan vain rajalliseen osuuteen rinnakkais(jälleen)vakuutusmarkkinoita, pääasiassa vain katastrofi- tai suurentuneisiin riskeihin. Rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleja koskevassa komission tutkimuksessa havaittiin suhteellisen vähän (vain 46) sellaisia vakiintuneita pooleja, jotka mahdollisesti kuuluvat vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin. Lisäksi tarkastelu osoittaa tässä vaiheessa, että nykyistä poikkeusta käytetään vain vähän, sillä huomattava osa niistä, jotka voisivat hyötyä siitä, katsoi kuuluvansa ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Kaksi neljästä julkiseen kuulemiseen vastanneesta poolista ja 20 (toisin sanoen kaksi kolmasosaa) niistä pooleista, jotka vastasivat myöhemmin suuremmalle poolimäärälle lähetettyihin kyselyihin, katsoi, etteivät ne tarvitse vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen mukaista poikkeusta, koska niiden yhteistyö ei lähtökohtaisesti rajoita kilpailua.
49.Lisäksi tarkastelu osoittaa, että on vakavia epäilyjä ryhmäpoikkeuksen tehokkuudesta vakuutusalan poolien osalta. Koska vakuutusmarkkinoille on ilmestynyt hyvin heterogeenisia ja monimutkaisia järjestelyjä rinnakkais(jälleen)vakuutusriskeille ja merkityksellisten markkinoiden määritteleminen ja alan markkinaosuuksien laskeminen on hankalaa, on erittäin vaikeaa selvittää, täyttyvätkö ryhmäpoikkeusasetuksen antamisen edellytyksenä olevat rajoittavat ja selkeät oikeudelliset kriteerit. Joidenkin sidosryhmien huomautukset osoittavat, että poolin määritelmä on epämääräinen ja epätarkka, tai että ei ole selvää, miten merkitykselliset markkinat olisi määriteltävä vakuutusalalla. Jos poikkeusta on vaikea käyttää, koska soveltamisen kannalta ratkaisevat kaksi tekijää ovat epävarmoja, on epäiltävä vahvasti, onko poikkeus soveltuva tai ollenkaan perusteltu.
3. PÄÄTELMÄT JA EHDOTUKSET
50.Komissio katsoo edellä esitetyistä syistä, että vaikka on viitteitä vakuutusalan yhteistyön tarpeellisuudesta yhteisten laskelmien, taulukoiden ja tutkimusten kokoamisessa ja jakamisessa sekä tietyntyyppisten riskien rinnakkais(jälleen)vakuuttamisessa, näitä sopimusluokkia koskevan alakohtaisen ryhmäpoikkeusasetuksen luomista koskevat tiukat edellytykset eivät enää näytä täyttyvän.
51.Yhteisten laskelmien, taulukoiden ja tutkimusten kokoamisen ja jakamisen osalta erityisen ryhmäpoikkeuksen lisäarvo on kyseenalainen. Komissio katsoo tässä vaiheessa, että vakuutusalan toiminta ei enää vaikuta edellyttävän ryhmäpoikkeusasetusta. Horisontaaliset suuntaviivat tarjoavat jo ohjeistusta, kun itse arvioidaan, onko tällainen yhteistyö sääntöjenmukaista. Komissio voi tarvittaessa antaa erityisiä ohjeita, mikä on vaihtoehtoinen ja huomattavasti joustavampi tapa, ja sitä on helpompi mukauttaa muuttuviin olosuhteisiin.
52.Tässä vaiheessa komission alustava näkemys rinnakkais(jälleen)vakuutuspooleista on, että ryhmäpoikkeusasetuksen uusiminen ei ole perusteltua, koska sen käyttö ja tarkoituksenmukaisuus ovat rajallisia. Lisäksi on konkreettinen riski siitä, että asetusta sovelletaan väärin. Jotta tällainen poikkeus kilpailusäännöistä voitaisiin ottaa käyttöön, komission on pystyttävä riittävällä varmuudella olettamaan, että poikkeuksen kattaman yhteistyön laji täyttää kaikki tarvittavat sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytykset erityisesti vaikuttavuuden ja tehokkuuden osalta. Lisäksi on otettava huomioon, että vakuutusmarkkinat tarjoavat tällä hetkellä heterogeenisia ja vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja pooleille riskien rinnakkais(jälleen)vakuuttamiseksi mahdollisesti olosuhteissa, joissa on enemmän kilpailua.
53.On huomattava, että pooleja koskevan poikkeuksen raukeaminen ei tarkoittaisi poolien kieltämistä, vaan että niitä arvioitaisiin samojen kilpailusääntöjen perusteella kuin muillakin aloilla.
54.Näin ollen komissio katsoo tässä vaiheessa, että horisontaalisiin suuntaviivoihin perustuvalla tapauskohtaisella itsearvioinnilla varmistetaan, että ne tuottavat SEUT-sopimuksen 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja myönteisiä nettovaikutuksia kuluttajille ja kilpailulle.
55.On huomattava, että kaikki tässä kertomuksessa esitetyt havainnot ja päätelmät ovat alustavia ja riippuvat komission jatkuvasta arvioinnista ja keskusteluista sidosryhmien kanssa. Tämä prosessi huipentuu vaikutustenarviointikertomuksen esittämiseen alkuvuodesta 2017.
56.Jos vakuutusalan ryhmäpoikkeuksia ei uusita, komissio voi päättää antaa lisäohjeita (nykyisen vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista koskevan tiedonannon sijaan, josta tulee tarpeeton, kun nykyisen asetuksen voimassaolo päättyy) periaatteista, joita sovelletaan sellaisten sopimusten itsearviointiin, jotka eivät enää kuulu ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin.
57.Komissio aikoo tämän kertomuksen julkaisemisen jälkeen keskustella sidosryhmien kanssa kertomuksen alustavista päätelmistä osana vaikutustenarviointiprosessia.
58.Komissio aikoo myös julkaista kahden parhaillaan toteutettavan, vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen toimintaan liittyviä kysymyksiä käsittelevän tutkimuksen päätelmät ja tarvittaessa keskustella niistä sidosryhmien kanssa.