EUROOPAN KOMISSIO
Strasbourg 15.12.2015
COM(2015) 675 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Schengen-alueen toimintaa koskeva kahdeksas puolivuotiskertomus
1. toukokuuta – 10. joulukuuta 2015
EUROOPAN KOMISSIO
Strasbourg 15.12.2015
COM(2015) 675 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Schengen-alueen toimintaa koskeva kahdeksas puolivuotiskertomus
1. toukokuuta – 10. joulukuuta 2015
1.Johdanto
Komissio on vuodesta 2011 lähtien laatinut Euroopan parlamentille ja neuvostolle puolivuosittain kertomuksen Schengen-alueen toiminnasta. Tämä raportointijärjestelmä otettiin käyttöön, jotta voitaisiin edistää yhteistyön lujittumista Schengen-alueella ja luoda perusta keskustelulle ja päätöksenteolle, kuten komission syyskuussa 2011 antamassa Schengen-alueen hallinnointia koskevassa tiedonannossa 1 ehdotettiin. Neuvosto antoi ehdotukselle kannatuksensa 8. maaliskuuta 2012. Tämän kahdeksannen kertomuksen kattama ajanjakso on pidennetty ulottumaan 10. päivään joulukuuta 2015, jotta voidaan ottaa huomioon Pariisin traagiset tapahtumat 13. marraskuuta ja muut merkittävät kehityskulut.
Tähän mennessä julkaistuissa puolivuosittaisissa kertomuksissa on annettu mahdollisimman laaja yleiskatsaus Schengen-alueen tilanteeseen ja käsitelty kaikkia sen toiminnan näkökohtia. Tällä hetkellä meneillään olevan muuttoliikekriisin vuoksi komissio haluaa kuitenkin tällä kertaa keskittyä kehitykseen, jolla on ollut eniten vaikutusta Schengen-alueen toimintaan. Kuten oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 9. marraskuuta 2015 antamissa päätelmissä todetaan, kertomusta olisi käytettävä pohjana käytäessä perusteellista keskustelua asiasta ja rajatarkastusten väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille saaduista kokemuksista. Kertomuksessa olisi myös tarkasteltava sitä, miten kertomuksessa käsiteltävät seikat vaikuttavat Schengen-alueeseen ja sen toimintaan, ja tarvittaessa sitä, miten tilanne voitaisiin ratkaista.
Merkittävimmät tällä raportointijaksolla esiin nousseet kysymykset ovat jäsenvaltioiden sisä- ja ulkorajoillaan toteuttamat toimenpiteet, jotka liittyvät 1) Schengen-alueelle saapuvien muuttajien ennennäkemättömään määrään ja sen jälkeen tapahtuvaan edelleen liikkumiseen ja 2) Pariisissa 13. marraskuuta 2015 tehtyihin terrori-iskuihin sekä Amsterdamista Pariisiin matkalla olleessa Thalys-junassa 21. elokuuta 2015 tapahtuneeseen terrori-iskun yritykseen. Jäljempänä olevissa jaksoissa esitetään yksityiskohtainen analyysi näistä asioista. Lisäksi kertomuksessa tarkastellaan uudesta Schengenin arviointimekanismista saatuja kokemuksia.
2.Ennennäkemätön muuttopaine
2.1.Muuttovirrat EU:n ulkorajoilla
EU:hun saapuvien laittomien muuttajien ja kansainvälistä suojelua hakevien määrä on kasvanut dramaattisesti. Vuonna 2015 tähän mennessä havaittujen laittomien rajanylitysten määrä (1 553 614) 2 on huomattavasti suurempi kuin laittomien rajanylitysten kokonaismäärä kaudella 2009–2014 (813 044). Ehdoton enemmistö tammi–marraskuussa havaituista laittomista EU:n ulkorajojen ylityksistä todettiin kolmella pääreitillä, joiden kautta muuttajat saapuvat EU:hun: itäisen Välimeren reitti (716 202 henkilöä), Länsi-Balkanin reitti (667 147 henkilöä) ja keskisen Välimeren reitti (144 300 henkilöä). On kuitenkin huomattava, että osa Länsi-Balkanin reitillä havaituista laittomista muuttajista on jo laskettu kertaalleen Kreikan kautta kulkevaa itäisen Välimeren reittiä koskeviin lukuihin.
Monet EU:hun saapuvat pakenevat omalla alueellaan vallitsevia konflikteja ja hakevat sen vuoksi kansainvälistä suojelua. Vaikka turvapaikkalainsäädäntö ei ole osa Schengenin säännöstöä, on ilmeistä, että pakolaiskriisillä on merkittäviä seurauksia EU:n ulkorajoilla ja Schengen-alueella vallitsevan tilanteen kannalta.
Voimakkaasti lisääntyneen tulijoiden määrän myötä asianomaisten maiden rajavalvontaan ja turvapaikkajärjestelmiin kohdistuu valtavia paineita. Tämän tilanteen johdosta komissio on ottanut käyttöön ”hotspot”-lähestymistavan. Sen myötä asetetaan käyttöön foorumi, jonka avulla EU:n virastot voivat auttaa etulinjassa olevia jäsenvaltioita hoitamaan nopeasti maahan saapuvien muuttajien rekisteröinnin, heidän suojelutarpeensa arvioinnin ja kuulemisen, avustamaan turvapaikkamenettelyjen toteuttamisessa ja koordinoimaan palauttamisoperaatioita. Ensimmäiset jäsenvaltiot, joissa tätä lähestymistapaa toteutetaan, ovat Italia ja Kreikka 3 . Lisäksi komissio on lähettänyt omaa henkilöstöään näihin jäsenvaltioihin hoitamaan käytännön koordinointia ja antamaan tukea. Hotspot-järjestelykeskuksissa työskentelevät muuttoliikkeen hallinnan tukitiimit tukeutuvat jäsenvaltioiden panokseen, joka saadaan asianmukaisesti Frontexin ja EASO:n asiantuntijoiden ja varusteiden toimittamista koskevien pyyntöjen kautta.
Neuvosto sopi syyskuussa komission ehdotusten pohjalta 160 000:n selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan henkilön sisäisestä siirrosta Italiasta, Kreikasta ja mahdollisesti muista jäsenvaltioista, joihin pakolaiskriisi vaikuttaa suoraan 4 . Hätätilanteessa sovellettavan sisäisten siirtojen järjestelmän täysimääräisen täytäntöönpanon pitäisi yhdessä järjestelykeskusten käyttöönoton kanssa helpottaa näihin maihin kohdistuvaa painetta.
Käynnissä olevien Frontexin yhteisoperaatioiden (Triton, jonka isäntämaa on Italia, ja Poseidon, jonka isäntämaa on Kreikka) määrärahat on kolminkertaistettu niiden valvonta- ja pelastusvalmiuksien lujittamiseksi. Tämän lisäksi EU käynnisti 22. kesäkuuta yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) operaation keskisen Välimeren eteläosassa. Toimenpiteellä pyritään erityisesti horjuttamaan ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan verkostojen liiketoimintamallia.
Lisäksi äkillisen ja poikkeuksellisen paineen kohteeksi joutuneet jäsenvaltiot voivat pyytää apua nopeilta rajainterventioryhmiltä, joista säädetään Frontex-asetuksessa. Kreikka esitti 3. joulukuuta Frontexille muodollisen pyynnön nopean rajainterventioryhmän operaation käynnistämisestä välittömän tuen antamiseksi rajavartijoille sen ulkorajoilla Egeanmeren saarilla. Frontex teki 10. joulukuuta tarvittavat päätökset tämän operaation käynnistämiseksi ja sopiakseen välittömästi Kreikan viranomaisten kanssa toimintasuunnitelmasta samalla toiminta-alueella kuin Poseidon-operaatio.
Unkari on pystyttänyt aidan Serbian vastaiselle ulkorajalleen. Aitojen pystyttäminen rajavalvonnan toteuttamiseksi ei sinällään ole EU-lainsäädännön vastaista. Sovellettavien toimenpiteiden on kuitenkin oltava oikeasuhteisia, ja niiden yhteydessä on noudatettava perusoikeuksia ja EU:n turvapaikkasäännöstöstä johtuvia oikeuksia, erityisesti palautuskiellon periaatetta. Komissio tarkkailee jatkossakin, että aita ei riko näitä oikeuksia, erityisesti oikeutta tosiasialliseen mahdollisuuteen päästä turvapaikkamenettelyn piiriin rajanylityspaikoilla.
Unkari on pystyttänyt aidan myös toisen EU-jäsenvaltion, Kroatian, vastaiselle rajalleen, vaikka Kroatian on määrä liittyä Schengen-alueeseen. Lisäksi vastaava rakennelma on pystytetty tietyille osuuksille Slovenian ja Kroatian välistä rajaa. Vaikka EU-lainsäädännössä ei nimenomaisesti kielletä rakentamasta aitaa rajalle, joka toistaiseksi on Schengen-alueen ulkoraja, komissio toteaa kuitenkin, että tällainen rakennelma on ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, että Kroatia tulevaisuudessa liittyy Schengen-alueeseen. Komissio tukee edelleen täysimääräisesti Bulgarian ja Romanian liittymistä Schengen-alueeseen, kuten seitsemännessä puolivuosittaisessa raportissa selostetaan 5 .
On erittäin tärkeää, että kaikki ulkorajan ylittäjät tarkastetaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Rajan laittomasti ylittävät henkilöt olisi rekisteröitävä asianmukaisesti ja ohjattava tapauksen mukaan turvapaikkamenettelyn tai palauttamismenettelyn piiriin. Eurodac-asetuksessa 6 säädettyä sormenjälkien ottamisvelvoitetta ei tällä hetkellä aina noudateta. Laittomien rajanylitysten, joissa sormenjäljet on otettu (Eurodac-asetuksen 14 artiklan mukaisesti), ja kaikkien laittomien rajanylitysten suhde arvioidaan noin 23 prosentiksi 7 , mutta osuus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Komissio toteuttaa parhaillaan toimia varmistaakseen EU:n lainsäädännön täysimääräisen noudattamisen tällä alalla 8 . Tämä on olennaisen tärkeää, samoin kuin hotspot-järjestelmään ja hätätilanteessa sovellettavaan sisäisten siirtojen järjestelmään sisältyvät suojelutarpeen arviointimenettelyt, jotta voidaan rajoittaa turvallisuusriskejä, jotka liittyvät EU:n ulkorajan laittomasti ylittävien ihmisten suureen määrään.
Ne, joille ei voida myöntää kansainvälistä suojeluasemaa, olisi palautettava pikaisesti sen sijaan, että heidän sallitaan matkustaa eteenpäin. Vuonna 2014 EU:sta poistui tosiasiassa alle 40 prosenttia laittomista muuttajista, joille annettiin poistumismääräys. Vaikka vapaaehtoinen paluu on paras vaihtoehto aina kun mahdollista, sen menestys riippuu pakkoon perustuvan paluun mahdollisuuden uskottavuudesta. Komissio esitti syyskuussa 2015 palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman 9 ja palauttamiskäsikirjan 10 , joissa esitetään toimenpiteitä EU:n palauttamisjärjestelmän tehostamiseksi. Lisäksi komissio on lähettänyt kymmenelle jäsenvaltiolle kirjeen, jossa pyydetään selvitystä palauttamisdirektiivin soveltamisesta, erityisesti palauttamispäätösten tekemisen ja täytäntöönpanon osalta.
On pidettävä mielessä, että tämänhetkinen kriisi vaikuttaa myös muihin lainvalvontaviranomaisiin, jotka osallistuvat ulkorajojen valvontaan. Se, että tulliviranomaiset joutuvat avustamaan muita viranomaisia kriisin hallitsemisessa (riippuen kansallisista organisaatiorakenteista ja ongelman vakavuudesta kussakin maassa), vaikuttaa kielteisesti niiden mahdollisuuksiin hoitaa tavaroiden tullitarkastuksia asianmukaisesti.
2.2.Tilanne sisärajoilla
Pakolaiskriisi on johtanut suurten ihmismäärien saapumiseen Schengen-alueen ulkorajoille mutta aiheuttanut sen lisäksi merkittävää edelleen liikkumista Schengen-alueen sisällä, koska kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt ovat matkustaneet eteenpäin valitsemaansa jäsenvaltioon sen sijaan, että olisivat jättäneet hakemuksensa tutkittaviksi Dublin-sääntöjen mukaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa. Tämän estämiseksi jäsenvaltion, jossa muuttajat saapuvat ensimmäiseksi EU:n alueelle, olisi rekisteröitävä hakijat asianmukaisesti, ja niillä olisi oltava EU-lainsäädännön ja perusoikeuksien mukaiset vastaanotto-olosuhteet, jotta hakijat voidaan ottaa takaisin Dublin-järjestelmän 11 mukaisesti. Turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikana muihin jäsenvaltioihin matkustamiseen kannustavia tekijöitä samoin kuin matkaa varten tarvittavien asiakirjojen myöntämistä olisi rajoitettava, paitsi tapauksissa, joihin liittyy vakavia humanitaarisia syitä. Tässä yhteydessä on mainittava myös tilanne Calais’ssa, jossa ihmiset oleskelevat laittomasti Schengen-alueella yrittäessään päästä Kanaalitunnelin kautta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
Edellä mainitut EU:n säännöstön täytäntöönpanon puutteet ovat johtaneet rajatarkastusten väliaikaiseen palauttamiseen Schengen-alueen sisärajoilla Saksassa, Itävallassa, Sloveniassa, Unkarissa, Ruotsissa ja Norjassa. On syytä huomata, että kyseessä on viimeinen keino, josta säädetään erikseen Schengenin rajasäännöstössä ja jota voidaan käyttää, jos yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle aiheutuu vakavaa uhkaa, sekä välittömiä toimia edellyttävissä tapauksissa että ennustettavissa olevien tapahtumien kohdalla. Toimenpiteen kesto on rajattu ja sen on oltava oikeassa suhteessa vakavaan uhkaan, jota sillä pyritään poistamaan.
Päätös rajatarkastusten palauttamisesta sisärajoille on jäsenvaltioiden toimivallassa. Niillä on velvollisuus arvioida, missä määrin toimenpide on omiaan poistamaan riittävästi yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, sekä toimenpiteen oikeasuhteisuutta suhteessa kyseiseen uhkaan. Jälkimmäisessä arvioinnissa olisi otettava huomioon mahdollisten yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien todennäköinen vaikutus ja toimenpiteen todennäköinen vaikutus henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Komissio voi antaa lausunnon toimenpiteiden välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta ja tekikin niin 23. lokakuuta 2015 12 Itävallan ja Saksan osalta 13 . Lausunnossa todetaan, että rajavalvonnan palauttamiset alun perin ja niiden jatkamiset olivat välttämättömiä ja oikeasuhteisia suhteessa havaittuihin, sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuneisiin vakaviin uhkiin ja näin ollen Schengenin rajasäännöstön mukaisia.
Vaikka lainsäädäntövallan käyttäjät sopivat vuonna 2013, että rajatarkastusten palauttamista sisärajoille ei voida sinänsä perustella muuttajien suurella määrällä, komissio katsoo, että jos maahan saapuu hallitsemattomasti poikkeuksellisen suuri määrä muuttajia, joilla ei ole asianmukaisia asiakirjoja tai joiden asiakirjat ovat puutteellisia ja joita ei ole rekisteröity heidän saapuessaan ensimmäisen kerran EU:n alueelle, tämä voi aiheuttaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle ja näin ollen olla peruste tämän Schengenin rajasäännöstön mahdollistaman poikkeuksellisen toimenpiteen toteuttamiselle.
Kaikki edellä mainitut tarkastukset on palautettu (ja niitä on myöhemmin jatkettu) Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan perusteella (välittömiä toimia edellyttävät tapaukset, joiden yhteydessä kesto on enintään kaksi kuukautta). Saksa ja Itävalta ilmoittivat kuitenkin komissiolle aikovansa jatkaa rajatarkastuksia edelleen kolmen kuukauden ajan Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan perusteella. Myös Ruotsi ilmoitti äskettäin antamassaan ilmoituksessa, joka koski rajavalvonnan jatkamista 20. joulukuuta 2015 saakka Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan perusteella, että se aikoo jatkaa rajatarkastuksia edelleen Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan nojalla, ellei tilanne parane. Schengenin rajasäännöstön 25 ja 23 artiklan perättäinen käyttö on mahdollista sillä edellytyksellä, että jäsenvaltio osoittaa palautettujen tai jatkettujen tarkastusten olevan tarpeellisia, asianmukaisia ja oikeasuhteisia korjaamaan havaitun yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan.
Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan perusteella on mahdollista suorittaa tarkastuksia ennustettavissa olevien tapahtumien osalta enintään 30 päivän ajan tai vakavan uhkan arvioidun keston ajan, mutta yhteensä enintään kuusi kuukautta. Tätä säännöstä sovellettiin raportointijakson aikana useaan otteeseen esim. Saksassa (16. toukokuuta–15. kesäkuuta 2015) G 7-huippukokouksen johdosta, Maltassa (9.–29. marraskuuta 2015) Vallettan muuttoliikehuippukokouksen ja Kansainyhteisön hallitusten päämiesten kokouksen johdosta ja Ranskassa YK:n ilmastonmuutoskonferenssin yhteydessä.
Ranska ilmoitti komissiolle 9. joulukuuta 2015, että maahan julistetun hätätilan ja sen sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan vuoksi Ranskan Schengen-sisärajoille palautetaan tarkastukset 14. joulukuuta 2015 ja 26. helmikuuta 2016 väliseksi ajaksi.
Malta ilmoitti 25. marraskuuta aikovansa säilyttää rajavalvonnan maan sisärajoilla maailmanlaajuisen terroriuhan vuoksi ja ottaen huomioon, että Malta on toteuttamassa toimia, joilla puututaan laittomia muuttajia muualta Schengen-alueelta Maltaan tuovan salakuljetusringin toimintaan. Komissio on pyytänyt yksityiskohtaisia tietoja ja lukuja, jotka osoittavat tämän päätöksen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden.
Komissio seuraa tarkkaan, täyttyvätkö rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen ja jatkamisen perusteet Schengenin rajasäännöstön määräysten mukaisesti ja täyttyvätkö ne myös jatkossa. Komissio odottaa jäsenvaltioiden arvioivan säännöllisesti, täyttyvätkö rajavalvonnan palauttamista koskevat edellytykset edelleen, ja jos eivät, lopettavan tarkastukset välittömästi. Tarvittaessa komissio antaa asiaa koskevan lausunnon.
Vuodesta 2013 Schengenin rajasäännöstön 26 artiklassa on säädetty myös mahdollisuudesta palauttaa rajavalvonta sisärajoille, jos Schengen-alueen yleinen toimivuus on vaarantunut. Neuvosto hyväksyy komission ehdotuksesta asiaa koskevan yhdelle tai usealle jäsenvaltiolle osoitetun suosituksen. Tätä säännöstä voidaan soveltaa vain ulkorajojen valvontaan liittyvien, sellaisten jatkuvien vakavien puutteiden johdosta, jotka vahvistetaan Schengenin arviointiprosessissa.
Itävallan viranomaisten maan Slovenian vastaiselle rajalle pystyttämien rakennelmien osalta voidaan todeta, että niiden ei ole tarkoitus estää rajanylitystä vaan kanavoida saapumiset järjestäytyneellä tavalla, joka mahdollistaa lääketieteellisen hoidon, elintarvikkeiden ja kuljetusten organisoidun tarjonnan. Nykytilanteessa ne eivät ole ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön säännösten kanssa. On kuitenkin tärkeää, että tällaiset rakennelmat jäävät väliaikaisiksi rajatarkastusten väliaikaisen luonteen mukaisesti. Komissio seuraa edelleen, että mahdolliset sisärajoilla toteutettavat lisätoimet ovat Schengenin säännöstön mukaisia.
2.3.Saadut kokemukset
Tämänhetkisestä kriisistä voidaan tehdä useita johtopäätöksiä. Ensinnäkin meneillään oleva kriisi ja seuraavassa jaksossa kuvattavat terroriuhkat ovat osoittaneet, että on välttämätöntä, että ulkorajan valvonta sekä sen luvattomasti ylittävien henkilöiden rekisteröinti ja suojelutarpeen arviointi tapahtuu täysin EU:n lainsäädännön ja normien mukaisesti. Jos jäsenvaltion ulkorajaan kohdistuu suurta painetta eikä kansallinen rajavartiolaitos kykene selviytymään tilanteessa yksin, on tärkeää, että kyseinen jäsenvaltio hyödyntää täysimääräisesti kaikkia käytettävissä olevia keinoja, joihin kuuluvat myös asianomaisille EU:n virastoille, erityisesti Frontexille osoitetut pyynnöt osallistua hätätilanteen selvittämiseen. Jotta näitä pyyntöjä voitaisiin hallinnoida paremmin, nopeammin ja tarkoituksenmukaisemmin, komission mielestä on erittäin tarpeellista perustaa Euroopan raja- ja rannikkovartiosto, kuten sen rajaturvallisuuspaketissa 14 esitettiin.
Toiseksi vaikka rajatarkastusten väliaikainen palauttaminen sisärajoille ei sinällään vaikuta Schengen-alueelle saapuvien muuttajien ja turvapaikanhakijoiden kokonaismäärään, sen avulla heidän edelleen liikkumistaan voidaan hallita paremmin ja järjestelmällisemmin. Näin käytettävissä olevia resursseja voidaan hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla rekisteröintiin, vastaanottoon, sisäiseen siirtoon ja tarvittaessa palauttamiseen. Sen vuoksi rajatarkastusten palauttamisen on säilyttävä väliaikaisena toimenpiteenä, jolla edistetään tilanteen palautumista normaaliksi.
Kolmanneksi on ilmeistä, että kaikilla rintamilla tarvitaan selkeää tiedotusta siitä, että EU:n lainsäädäntöä on noudatettava, että kansainvälistä suojelua hakevilla ei ole oikeutta valita jäsenvaltiota, jossa heidän hakemuksensa käsitellään, ja että rekisteröinti ja sormenjälkien ottaminen on pakollista. Tarvitaan myös näiden sääntöjen ja toimenpiteiden toteutusta. Tässä yhteydessä merkityksellinen on myös periaate, jonka mukaan maat voisivat palautuskielto- ja suhteellisuustarkistuksen jälkeen evätä pääsyn henkilöiltä, jotka eivät ilmaise toivetta hakea kansainvälistä suojelua. Tähän liittyy periaate ”ei rekisteröintiä, ei oikeuksia”: muuttajien rekisteröinti (heidän asemastaan riippumatta) on ennakkoedellytys muuttovirtojen hallitsemiselle ja muuttajien oikeuksien ja velvollisuuksien määrittämiselle.
Lopuksi on todettava, että kun Schengen-alueen ulkorajan tietyille osuuksille saapuu tuhansia ihmisiä päivittäin, on selvää, että jäsenvaltioiden on pystyttävä seuraamaan tilanteen kehittymistä (tilannetietoisuus) ja reagoimaan asianmukaisesti (reaktiokyky). Eurosur-asetuksen 15 nojalla perustetuilla kansallisilla koordinaatiokeskuksilla voi olla merkittävä rooli tässä suhteessa, ja jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä niitä tehokkaammin reaktiokykynsä vahvistamisessa.
On syytä muistaa, että vastauksena tähän kriisitilanteeseen komissio laati kaksi Euroopan muuttoliikeagendaan liittyvää täytäntöönpanopakettia, jotka hyväksyttiin toukokuussa ja syyskuussa. Ne sisältävät useita toimenpiteitä, joilla pyritään helpottamaan suurimman paineen kohteena olevien jäsenvaltioiden rasitusta ja parantamaan koko unionin valmiuksia vastata samankaltaisiin haasteisiin.
3.Terroriuhkat Schengen-alueella
Pariisissa 13. marraskuuta 2015 tapahtuneet terrori-iskut, sekä epäonnistunut isku Thalys-junassa 21. elokuuta 2015 vahvistivat EU:hun kohdistuvan terrorismin uhkan vakavuuden. Tämä uhka ei rajoitu vain yhteen jäsenvaltioon vaan se edellyttää useita toimenpiteitä, joilla ongelmaan puututaan kokonaisvaltaisella tavalla Schengen-alueen suojaamiseksi.
Nämä ja aikaisemmat iskut tuovat selvästi esiin sen, kuinka tärkeää on havaita väärennetyt asiakirjat ja hyödyntää täysimääräisesti käytettävissä olevia välineitä, kuten tietokantoja ja viranomaisten välistä yhteistyötä kansallisella, eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Toisaalta on myös selvää, että radikalisoituminen voi tapahtua myös ilman asuinjäsenvaltiosta poistumista. Terrorismiongelma on siis laajempi ja ulottuu Schengenin säännöstön kannalta merkityksellisiä kysymyksiä pidemmälle.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että Schengen-alueelle saapuminen tapahtuu järjestäytyneesti ja siihen sisältyy tulijoiden henkilöllisyyden selvittäminen ja rekisteröinti. Myös hotspot-lähestymistavan ja sisäisten siirtojen mekanismin täysimääräinen täytäntöönpano myötävaikuttaa turvallisuuden lisääntymiseen, kuten 2 jaksossa selostetaan.
Ulkomaisten terroristitaistelijoiden ilmiö on edelleen keskeinen huolenaihe, varsinkin kun EU:n kansalaiset matkustavat edelleen Syyriaan ja Irakiin tukemaan terroristiryhmiä. Tällaisten henkilöiden konfliktialueille matkustamisen havaitseminen ja estäminen on määritelty ensisijaisen tärkeäksi.
Euroopan komissio on tukenut johdonmukaisesti Schengen-järjestelmän vahvistamista tältä osin ja sen yhteydessä toteutettavissa olevien toimenpiteiden hyödyntämistä täysimääräisesti. Kuten Euroopan turvallisuusagendassa 16 todettiin, komissio sai kesäkuussa 2015 valmiiksi ulkomaisia terroristitaistelijoita koskevat ensimmäiset yhteiset riski-indikaattorit, joiden on tarkoitus auttaa rajavartijoita tarkastusten suorittamisessa. Luettelo perustuu kyseisten henkilöiden matkustussuuntauksiin, -malleihin ja erityispiirteisiin. Jäsenvaltiot, Euroopan ulkosuhdehallinto, Europol ja Frontex ovat osallistuneet sen laadintaan, ja laadinnan yhteydessä on noudatettu asianmukaisesti perusoikeuksia.
Keskeinen osa tehokasta ja koordinoitua rajavalvontaa ja lainsäädännön noudattamisen valvontaa on tietojenvaihto. Schengenin tietojärjestelmällä (SIS) on keskeinen asema tietojenvaihtofoorumina pyrittäessä jäljittämään terrorismista epäiltyjä henkilöitä ja terrorismiin ja vakavaan rikollisuuteen käytettyjä liikennevälineitä. Tässä yhteydessä erityisen hyödyllistä voi olla salaista tarkkailua ja erityistarkastuksia koskevien kuulutusten antaminen neuvoston päätöksen 2007/533/YOS 17 36 artiklan mukaisesti. On tärkeää korostaa, että vaikka nämä kuulutukset ovat korvaamaton keino kerätä tietoja terroristien ja muiden rikollisten käyttämien matkustusreittien selvittämiseksi, ne eivät ole pidätysmääräyksiä.
Salaista tarkkailua ja erityistarkastuksia koskevien kuulutusten ja niihin perustuvien osumien tasainen kasvu tuottaa huomattavan määrän lisätietoja, joiden vaihto Sirene-toimistojen 18 välillä on hoidettava ensisijaisena tehtävänä. Lisäksi Sirene-käsikirjaan 19 tehdyt, 30. tammikuuta 2015 voimaan tulleet muutokset edellyttävät, että terrorismiin liittyvää toimintaa kansallisella ja Euroopan tasolla koskevasta osumasta on ilmoitettava välittömästi. Suurin osa jäsenvaltioista hyödyntää SIS-järjestelmään tehtyjä teknisiä ja oikeudellisia parannuksia 20 , nimittäin mahdollisuutta nopeaan tietojenvaihtoon ja sen seikan visualisointiin, että tunnistusasiakirja on mitätöity matkustustarkoituksiin käyttämisen osalta, mikä estää asiakirjan haltijaa poistumasta Schengen-alueelta tai saapumasta sinne. On olennaisen tärkeää, että jäsenvaltiot jakavat asiaankuuluvia tietoja Sirene-kanavan kautta terrorismiin liittyvän kuulutuksen laatimisen aikana ja että Sirene-toimistot ovat riittävästi varustautuneita selviytymään tehtävistään. Lisäksi jäsenvaltioiden on pantava SIS-järjestelmän uudet toiminnot täysimääräisesti täytäntöön kiinnittäen erityistä huomiota linkitystoimintoon ja valokuvien näyttämiseen. Jäsenvaltioiden luomien kuulutusten välisten linkkien on näyttävä loppukäyttäjille kaikissa Schengen-alueen maissa. Myös sormenjälkien ja eurooppalaisen pidätysmääräyksen olemassaolo on näyttävä loppukäyttäjien sähköisillä laitteilla tarkastusten suorittamiseksi.
Terrorismin torjuntaa ja ulkomaisten terroristitaistelijoiden konfliktialueille ja -alueilta matkustamisen ehkäisemistä voidaan edistää myös parantamalla seuraavia seikkoja: väärennettyjen, väärien tai mitätöityjen asiakirjojen havaitseminen (erityisesti tutkimalla järjestelmällisesti Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokantaa ja SIS:n asiakirjaosiota); Schengenin rajasäännöstön säännösten täysimääräinen käyttö henkilötarkastusten osalta (edellä mainittujen yhteisten riski-indikaattorien tukemana); unionin vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuulumattomien henkilöiden täydellinen tarkastus SIS-järjestelmässä ja ennalta annettavien matkustajatietojen (Advance Passenger Information (API)) tai matkustajarekisterin (Passenger Name Record (PNR) tietojen ristiintarkastus mahdollisuuksien mukaan asiaan liittyvien tietokantojen kanssa. Lisätäkseen turvallisuutta edelleen komissio on esittänyt ehdotuksen Schengenin rajasäännöstöön tehtävästä kohdennetusta muutoksesta 21 , jonka mukaan säädettäisiin vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvia henkilöitä koskevien tietojen pakollisista tarkastuksista asiaankuuluvista tietokannoista EU:n ulkorajoilla.
Viimeaikaiset terrori-iskut ovat kiinnittäneet huomion keinoihin, joilla rikolliset saavat Euroopassa ampuma-aseita, myös sotilaskäyttöön tarkoitettuja ampuma-aseita. Alueella, jonka sisärajoilla ei suoriteta valvontaa, on tärkeää, että käytössä on asianmukaiset välineet tällaisten aseiden paljastamiseksi, joten erityistä huomiota on kiinnitetty sellaisia ampuma-aseita koskevien kuulutusten parantamiseen, jotka on jäljitettävä ja takavarikoitava. Käynnissä on kaksi hanketta, joiden tarkoituksena on mukauttaa toisiinsa SIS-järjestelmä ja Interpolin ampuma-asetietokanta, iArms, mikä mahdollistaisi niiden rinnakkaisen käytön. Tämä mahdollistaisi SIS-järjestelmän hyödyntämisen parhaalla mahdollisella tavalla ja varmistaisi ampuma-aseiden jäljitettävyyden koko maailmassa.
Lisäksi komissio hyväksyi 2. joulukuuta 2015 turvallisuuspaketin, johon sisältyy tiedonanto ampuma-aseiden ja räjähteiden laittoman kaupan torjumista koskevasta toimintasuunnitelmasta ja ehdotus terrorismin torjuntaa koskevaksi direktiiviksi.
4.Schengenin arviointimekanismi
On olennaisen tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat täysimääräisesti Schengen-vaatimuksia, jotta EU voi reagoida tämänhetkiseen muuttoliikekriisiin ja torjua Schengen-alueeseen kohdistuvien terrori-iskujen uhkan. Schengenin arviointimekanismin asianmukainen toiminta on edelleen yksi komission painopistealueista. Schengenin säännöstön täytäntöönpanon puutteet ja niiden korjaamiseksi tarvittavat toimet voidaan havaita nopeasti ennalta ilmoitettujen tarkastuskäyntien ja yllätyskäyntien sekä niiden seurannan avulla.
Raportointijakson aikana uusi Schengenin arviointimekanismi toimi edelleen tehokkaasti. Mekanismin täytäntöönpano on arvioitujen jäsenvaltioiden Schengen-kyselylomakkeeseen antamien vastausten laadun ja oikea-aikaisuuden varassa. Raportointijaksolla tältä osin saadut kokemukset olivat vaihtelevia: puolet vuonna 2016 arvioitavista jäsenvaltioista ei noudattanut vastausten antamiselle määriteltyä aikataulua (edes määräajan jatkamisen jälkeen), ja joidenkin vastausten laatu oli suhteellisen heikko tai kysymykset jäivät vaille vastausta. Tämä saattaa viitata (joissakin) kansallisissa Schengenin hallintojärjestelmissä vallitseviin puutteisiin.
Uuden mekanismin tehokkaan toiminnan varmistamiseksi on sovittu Schengenin arviointia koskevasta oppaasta ja käytännön järjestelyjä koskevista yleisistä suuntaviivoista, jotka koskevat paikalla tehtäviä yllätyskäyntejä sisärajoilla.
Ennalta ilmoitetut tarkastuskäynnit, jotka kattoivat kaikki politiikan alat, suoritettiin raportointijakson aikana Saksassa ja Alankomaissa. Näitä käyntejä koskevat suositukset eivät ole vielä saatavilla. Sen sijaan aiempien, Itävaltaa ja Belgiaa koskeneiden tarkastuskäyntien tulokset ovat saatavilla.
Itävallan osalta komissio on hyväksynyt kaikki ehdotukset neuvoston suosituksiksi, lukuun ottamatta tietosuojaa koskevaa ehdotusta. Itävallassa kiinnitettiin erityistä huomiota kehittyneeseen yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitteeseen ja tapaan, jolla se on pantu täytäntöön, N.SIS:n ja Sirene-toimiston teknisen infrastruktuurin erinomaiseen tasoon ja palauttamista edeltävän säilöönoton keskimääräisen keston lyhyyteen. Tärkeimmät suositukset koskevat Schengenin säännöstön asianmukaista soveltamista ja sen täytäntöönpanon laadun parantamista (esim. kaikki maahantuloedellytykset olisi tarkistettava kolmansien maiden kansalaisten rajatarkastusten yhteydessä, N.SIS-järjestelmän hakutoimintoja on kehitettävä edelleen ja rajapoliisin koulutusta on tarpeen tehostaa heikossa asemassa olevien väestöryhmien osalta). Palauttamisen osalta havaittiin, että sovellettavan käytännön mukaan maahantulokieltoja ei määrätä sellaisissakaan tapauksissa, joissa palauttamisdirektiivi siihen velvoittaa. Kahdella alalla (ulkorajat ja viisumit) annetut suositukset neuvosto on jo hyväksynyt.
Rajavalvonnan tärkeimmät haasteet Belgiassa liittyvät kykyyn hallita tilannetta sen ilmarajoilla, edelleen liikkumiseen maan sisällä ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan suuntautuvaan laittomaan maahanmuuttoon Pohjanmeren yli. Havaitut puutteet koskevat riittämättömiä resursseja ja rajatarkastusten asianmukaista täytäntöönpanoa. Joitakin tärkeitä välineitä, kuten yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevaa kansallista strategiaa ja API-järjestelmää, ei ole vielä pantu täytäntöön. Belgiassa ei myöskään ole kansallista lainsäädäntöä eikä menettelyjä kuulutusten käsittelemiseksi toisen sukupolven SIS:ssä eikä sitovaa kirjallista turvallisuuskehystä järjestelmälle. Vakavia puutteita on havaittu myös SIS:n täytäntöönpanossa loppukäyttäjien kannalta. Komission yksiköt valmistelevat parhaillaan ehdotuksia Belgiaan tehtyjen käyntien johdosta annettaviksi neuvoston suosituksiksi.
Schengenin edellisen arviointimekanismin yhteydessä havaittiin vakavia teknisiä puutteita SIS-järjestelmän täytäntöönpanossa Puolassa 22 , erityisesti ulkorajoilla. Uuden tarkastuskäynnin myötä kävi ilmi, että Puola on edistynyt merkittävästi ottamalla käyttöön uuden vakaan N.SIS:n, uuden Sirene-sovelluksen sekä uuden sovelluksen rajavartijoiden käyttöön. Puolalle annetuissa suosituksissa todetaan, että sen olisi varmistettava SIS-järjestelmän 99,99-prosenttinen käytettävyys, säilytettävä kansallisen SIS-järjestelmän ja SIS-keskusjärjestelmän tietojen yhteneväisyys, huolehdittava kuulutukseen liitettyjen valokuvien näyttämisestä loppukäyttäjille sekä SIS-haun määrittämisestä oletusvalinnaksi poliisin mobiililaitteissa.
Edellisen raportointijakson aikana (maaliskuussa 2015) Ruotsiin (Arlandan lentoasemalle) tehdyn yllätystarkastuksen tulokset ovat saatavilla. Päätös arvioida lentoasema perustui Frontexin tekemään riskianalyysiin, jossa korostettiin maahantulon epäämisten ja väärien asiakirjojen havaitsemisten määrän olevan epätyypillisen alhainen. Vierailun aikana havaittiin joitakin puutteita, jotka liittyvät resurssien ja koulutuksen riittämättömyyteen sekä rajatarkastusten asianmukaiseen suorittamiseen.
Raportointijakson aikana tehtiin ulkorajojen valvontaan liittyviä yllätyskäyntejä Espanjaan, Unkariin ja Puolaan. Unkarin ja Puolan ulkorajoille tehtyjen käyntien havainnot viimeistellään asiantuntijatasolla ja lähetetään asianomaisille jäsenvaltioille huomautuksia varten. Ennakoimatta arvioinnin tuloksia voidaan todeta, että yleisesti ottaen rajavalvonta käyntikohteissa suoritettiin Schengenin säännöstön mukaisesti ja riittävän ammattitaitoisesti. Myös Espanjaan tehdyn tarkastuskäynnin tulokset ovat asiantuntijatasolla viimeistelyvaiheessa. Voidaan todeta, että jotkin rajaturvallisuuden järjestelmien osa-alueet on vielä pantava täysimääräisesti täytäntöön Algecirasissa ja että kaikkien välineiden olisi oltava täydessä operatiivisessa käytössä.
Marraskuussa tehtiin yllätyskäynti Kreikan ja Turkin väliselle maarajalle sekä merirajoille (Khios ja Samos). Lisäponnistelut ovat tarpeen laittomien muuttajien tosiasiallisen palauttamisen ja edelleen liikkumisen estämisen suhteen.
Näiden kahden vierailun päätelmiä viimeistellään parhaillaan asiantuntijatasolla. Komissio seuraa edelleen tiiviisti tilannetta, myös kehitystä Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisellä rajalla. Riski jännitteiden lisääntymisestä rajalla on kasvanut, mikä johtuu raja-aidan rakentamisesta rajavalvonnan keinona ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian päätöksestä seurata muiden maiden päätöstä rajoittaa kauttakulkua kansalaisuuden perusteella tai vähäisestä sitoutumisesta rajakysymyksiin liittyviin kahdenvälisiin luottamusta lisääviin toimiin, vaikka päivittäinen yhteydenpito rajahallintoviranomaisten välillä onkin kohentunut. Joulukuun 3. päivänä päästiin yhteisymmärrykseen siitä, että Frontex auttaa Kreikkaa muuttajien henkilöllisyyden selvittämisessä ja rekisteröinnissä Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisellä rajalla.
Edellä mainittujen Schengen-arviointien tuloksista riippuen voidaan suositella Schengenin rajasäännöstön 19 a artiklassa tarkoitettuja erityistoimenpiteitä.
Jos arvioidun jäsenvaltion katsotaan laiminlyöneen vakavasti velvoitteitaan ja sen edistyminen tilanteen korjaamisessa on riittämätöntä, voidaan turvautua rajasäännöstön 26 artiklaan (kuten tämän kertomuksen 2.2 jaksossa kuvataan), mikä tarkoittaa sitä, että jos Schengen-alueen yleinen toimivuus on vaarantunut, sisärajoille palautetaan rajatarkastukset.
Schengenin arviointimekanismi kattaa nyt myös yllätyskäynnit sisärajoilla. Ensimmäiset tällaiset käynnit tehtiin Latvian rajalle (sen Liettuan vastaiselle rajalle ja Riian satamaan) sekä Saksan ja Ranskan väliselle rajalle. Viimeksi mainitun käynnin johdosta laadittava ehdotus neuvoston suositukseksi on valmisteilla, ja se liittyy vähäisiin infrastruktuurin parannuksiin. Latviaan tehdyn käynnin johdosta ei annettu suosituksia. Viimeisin sisärajoja koskeva yllätyskäynti tehtiin marraskuussa, ja se kohdistui Sveitsin Italian vastaiseen rajaan. Sen havaintoja viimeistellään parhaillaan asiantuntijatasolla.
5.Päätelmät
Komissio on korostanut toistuvasti, että Schengen-järjestelmän ei voida katsoa olevan vastuussa käynnissä olevasta kriisistä. Sitä vastoin Schengen voi olla osa ratkaisua. Schengen-alueella on kaksi suurta haastetta – pakolaiskriisi ja terrorismin uhka. Niihin vastaaminen edellyttää komission jo keväällä esittämiin kahteen asiakirjapakettiin (Euroopan muuttoliikeagenda ja Euroopan turvallisuusagenda) sisältyvien toimenpiteiden täysimääräistä ja asianmukaista täytäntöönpanoa. Niihin kuuluu myös toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä Schengenin säännöstön ja Schengen-alueen moitteettoman toiminnan varmistamiseksi. Näin ollen komissio uskoo vakaasti, että on äärimmäisen tärkeää toteuttaa nopeasti ja tehokkaasti kaikki näihin kahteen asiakirjapakettiin sisältyvät toimenpiteet.
Olennainen edellytys tämänhetkisen kriisin ratkaisemiselle tehokkaasti on EU:n ulkorajojen suojan vahvistaminen. Uusi Schengenin arviointimekanismi mahdollistaa esimerkiksi ulkorajojen suojelussa vallitsevien puutteiden ja heikkouksien havaitsemisen entistä paremmin ja tehokkaiden korjaustoimenpiteiden suosittelemisen. Lisäksi käytettävissä on useita muita välineitä (esim. järjestelykeskukset, nopeat rajainterventioryhmät ja yhteisoperaatiot), jotka on tarkoitettu huomattavan paineen kohteeksi joutuneiden jäsenvaltioiden auttamiseen. Näiden jäsenvaltioiden pitäisi epäröimättä hyödyntää välineitä täysimääräisesti. Komissio on samaan aikaan tämän kertomuksen antamisen kanssa esittänyt ehdotuksen Schengenin rajasäännöstöön tehtävästä kohdennetusta muutoksesta, jolla otettaisiin käyttöön kaikkia matkustajia koskevien tietojen järjestelmälliset tarkastukset asiaankuuluvista tietokannoista kaikilla EU:n ulkorajoilla.
Hätätilanteissa, joissa etulinjan jäsenvaltioiden kansalliset rajavartiojärjestelmät eivät pysty selviämään niihin kohdistuvasta paineesta, on tärkeää, että EU voi puuttua asiaan nopeasti, jotta kriisi saadaan tehokkaasti hallintaan. Tämän tarpeen johdosta komissio on samaan aikaan tämän kertomuksen antamisen kanssa esittänyt ehdotuksen Euroopan raja- ja rannikkovartioston perustamisesta. Uusi Euroopan raja- ja rannikkovartiovirasto, jonka on tarkoitus korvata nykyinen Frontex-virasto ja vahvistaa sitä huomattavasti, sekä jäsenvaltioiden asianomaiset viranomaiset työskentelevät yhdessä, jotta varmistetaan jaetun vastuun periaatteeseen perustuva EU:n ulkorajojen yhdennetty hallinnointi ja suojaaminen.
Ks. COM(2014) 711 final ja COM(2015) 236 final, 4.1 jakso.