EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 10.7.2015
COM(2015) 331 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä ja kauttakulkua koskevan yhteisön valvontajärjestelmän perustamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 428/2009 täytäntöönpanosta
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä ja kauttakulkua koskevan yhteisön valvontajärjestelmän perustamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 428/2009 täytäntöönpanosta
1. Johdanto
Asetuksen (EY) N:o 428/2009 23 artiklan 3 kohdan mukaan komissio toimittaa Euroopan parlamentille vuosittain kertomuksen kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmän toiminnasta, tutkimuksista ja kuulemisista. Lisäksi komission tiedonannossa (COM(2014) 244) todetaan, että raporttien ja ei-arkaluonteisten valvontatietojen julkaiseminen voisi olla ratkaiseva toimenpide, jolla edistetään avoimuutta ja parannetaan toimijoiden vaatimustenmukaisuutta ja valvontavalmiuksia. Tässä komission ja kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmän jäsenvaltioilta saatujen tietojen pohjalta laatimassa kertomuksessa 1 annetaan tietoa asetuksen täytäntöönpanosta vuonna 2014, ja siihen sisältyvät vuotta 2013 koskevat koostetut vientivalvontatiedot.
2. Politiikan ja sääntelykehyksen kehitys
2.1. Vientivalvontapolitiikan tarkastelu
Vuosi 2014 oli merkittävä vientivalvontapolitiikan tarkastelussa, koska 24. huhtikuuta 2014 annettiin tiedonanto (COM(2014) 244), jossa pyritään selvittämään EU:n vientivalvonnan kehityssuuntia ja määrittämään konkreettisia poliittisia vaihtoehtoja valvonnan nykyaikaistamiseksi ja mukauttamiseksi nopeasti muuttuviin teknisiin, taloudellisiin ja poliittisiin olosuhteisiin. Tiedonannon antamisen lisäksi komissio käynnisti vaikutustenarvioinnin arvioidakseen erilaisten tarkasteluvaihtoehtojen kustannuksia ja hyötyjä ja selvittääkseen soveltuvimmat sääntelytoimet ja muut toimet ( http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/docs/2013_trade_015_duxc_en.pdf ).
Asetus (EU) N:o 599/2014 julkaistiin 12. kesäkuuta 2014. Samalla julkaistiin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen lausuma kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestelmän tarkistuksesta 2 . Siinä tunnustetaan, että järjestelmän nykyaikaistaminen ja lähentäminen edelleen on tarpeen, jotta vastattaisiin uusiin uhkiin ja nopeisiin teknologisiin muutoksiin, vähennettäisiin vääristymisiä ja luotaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset viejille.
Lisäksi neuvosto antoi 21. marraskuuta 2014 päätelmät vientivalvontapolitiikan tarkistuksesta ( http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/145903.pdf ) ja Euroopan parlamentti esitti aiheesta suullisen kysymyksen ( http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+OQ+O-2014-000081+0+DOC+XML+V0//EN ).
2.2. Asetuksen (EY) N:o 428/2009 muutokset
Neuvoston asetusta (EY) N:o 428/2009 muutettiin kahdesti raportointikaudella:
Euroopan parlamentin ja neuvoston 16. huhtikuuta 2014 annetulla asetuksella (EU) N:o 599/2014 3 siirrettiin säädösvaltaa komissiolle, jotta se voi saattaa ajan tasalle liitteessä I olevan EU:n valvontaluettelon (jäljempänä ’delegoidut säädökset’) ja poistaa liitteessä II EU:n yleisten vientilupien soveltamisalasta määräpaikkoja asevientikieltojen yhteydessä.
Komission 22. lokakuuta 2014 annetulla delegoidulla asetuksella (EU) N:o 1382/2014 4 saatettiin asetuksen liitteessä I oleva EU:n valvontaluettelo ajan tasalle ja sisällytettiin asetukseen muutoksia, jotka oli hyväksytty monenvälisissä vientivalvontajärjestelyissä vuosina 2011, 2012 ja 2013. Muutokset sisälsivät tiettyjen tuotteiden valvonnan poistamisen sekä tuotteiden kuvauksia ja määritelmiä koskevia muutoksia samoin kuin jonkin verran uutta valvontaa esimerkiksi internet-seurannan ja tunkeutumisohjelmistojen osalta. Uutta ajantasaistettua ja konsolidoitua EU:n valvontaluetteloa alettiin soveltaa 31. joulukuuta 2014, ja sen myötä EU saattoi noudattaa kansainvälisiä sitoumuksiaan vientivalvonnan suhteen ja auttaa EU:n viejiä niiden tuotteiden osalta, joiden valvontaparametreja löysättiin.
Sääntelykehyksen jatkokehitystä voidaan tarkastella osana vientivalvontapolitiikan tarkistusta.
2.3. Kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet
Asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa, mutta silti siinä säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä tiettyjen säännösten täytäntöön panemiseksi ja että tiedot näistä toimenpiteistä on julkaistava Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä keräsi vuonna 2014 tietoja jäsenvaltioilta 6. maaliskuuta 2012 julkaistun ilmoituksen 5 saattamiseksi ajan tasalle. Tarkoituksena on antaa yleiskuva jäsenvaltioiden toteuttamista toimenpiteistä, jotka koskevat esimerkiksi välitystoiminnan ja kauttakulun valvonnan laajentamista, valvonnan laajentamista luetteloon kuulumattomiin tuotteisiin yleiseen turvallisuuteen ja ihmisoikeuksiin liittyvistä syistä, kansallisten yleisten vientilupien käyttöönottoa ja EU:n sisäisten siirtojen valvonnan soveltamista luetteloon kuulumattomiin tuotteisiin samoin kuin tietoja kansallisista vientivalvontaviranomaisista.
3. Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmän toiminta
Asetuksen 23 artiklalla perustetaan kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä, jossa komission ja jäsenvaltioiden asiantuntijat kokoontuvat tutkimaan kaikkia vientivalvonnan soveltamista koskevia kysymyksiä vientivalvonnan käytännön toteutuksen johdonmukaisuuden ja tehokkuuden parantamiseksi kaikkialla EU:ssa.
3.1. Täytäntöönpanokysymyksiä koskevat kuulemiset
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmässä järjestettiin raportointikaudella kuulemisia useista asetuksen täytäntöönpanoon liittyvistä ajankohtaisista kysymyksistä. Koordinointiryhmä järjesti seitsemän kokousta ja keskusteli erityisistä valvontaan liittyvistä kysymyksistä, kuten vapautuksesta salausta koskevasta huomautuksesta, CBRN-luetteloista erittäin vaarallisista aineista ja räjähteen lähtöaineista, Euratom-sopimuksista ja grafiitin valvonnasta.
Koordinointiryhmä järjesti jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevien tietojen teknisen vaihdon ja valmisteli jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä koskevan virallisessa lehdessä julkaistun ilmoituksen päivityksen (EUVL C 67, 6.3.2012).
Koordinointiryhmä tarkasteli tiedonvaihdon menetelmiä ja toimintamallia ja suoritti kattavan vientilupatietojen kokoamisurakan (vuoden 2013 tiedoista) lisätäkseen tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden välillä ja EU:n kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnan läpinäkyvyyttä.
Koordinointiryhmä perusti yhdessä tullihallintojen kanssa teknisen alaryhmän tarkastelemaan tullin toteuttaman valtuutettujen talouden toimijoiden ohjelman mahdollista lähentämistä vientivalvonnan sisäiseen vaatimustenmukaisuusohjelmaan. Tekninen alaryhmä keskittyi alkuvaiheessa näiden kahden ohjelman välisen vertailutaulukon laatimiseen.
Koordinointiryhmä toteutti teknisen tietojenvaihdon tieto- ja viestintätekniikan seurannassa ja kuuntelussa käytettävien tuotteiden valvonnan osalta. Koordinointiryhmä perusti valvontateknologian asiantuntijaryhmän tarkastelemaan perusteellisesti tätä kysymystä. Lisäksi perustettiin tekninen asiantuntijaryhmä käsittelemään ydintekniseen käyttöön soveltuvaa grafiittia.
3.2. Tekninen tuki EU:n valvontaluettelon päivitysten valmistelussa
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmää kuultiin laadittaessa EU:n valvontaluettelon ajan tasalle saattavaa komission delegoitua asetusta, ja se tuki tätä laadintatyötä. Kansalliset erityisasiantuntijat jakoivat teknistä asiantuntemusta toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja antoivat näille koulutusta ja toivat koordinointiryhmän erityisistunnossa esille tärkeimmät valvontaluetteloon tehtävät muutokset.
3.3. Kaksikäyttötuotteiden vientivalvontaa koskevat EU:n suuntaviivat
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä valmisteli lisäyksen EU:n suuntaviivoihin. Siinä tuetaan tietojenvaihtoa ja kuulemisia jäsenvaltioiden välillä yleisten vientilupien osalta. Kaksikäyttötuotteita käsittelevä työryhmä hyväksyi tarkistetut suuntaviivat kokouksessaan 24. marraskuuta 2014 asiakirjana, joka ei ole oikeudellisesti sitova.
3.4. Tiedonvaihto toimivaltaisten viranomaisten välillä
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä pyrkii jatkuvasti kehittämään edelleen kaksikäyttötuotteita koskevaa sähköistä järjestelmää, joka on komission ylläpitämä suojattu ja koodattu sähköinen järjestelmä. Sen tarkoituksena on mahdollistaa tehokas tiedonvaihto vientivalvontaviranomaisten ja komission välillä. Koordinointiryhmä lisäsi järjestelmään uusia toimintoja ja parannuksia: tietoja on nyt mahdollista vaihtaa kaksikäyttötuotteiden välitystä ja kauttakulkua koskevista epäämispäätöksistä sekä niistä viejistä, joilta on kielletty EU:n yleisten vientilupien käyttö.
Koordinointiryhmä sai myös päätökseen valmistelut järjestelmän mahdollisesta laajentamisesta koskemaan epäämispäätöksiä, jotka perustuvat tiettyjen sellaisten tavaroiden kaupasta, joita voi käyttää kuolemanrangaistuksen täytäntöönpanoon, kidutukseen ja muuhun julmaan, epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun tai rankaisemiseen, annettuun asetukseen (EU) N:o 1236/2005. Tämän uuden toiminnon on määrä tulla käyttöön vuoden 2015 ensimmäisen neljänneksen aikana. Järjestelmää koskevia teknisiä tietoja toimitettiin myös Euroopan ulkosuhdehallintoon sähköisen tiedonvaihdon tukemiseksi asevientiä koskevista epäämispäätöksistä.
3.5. Avoimuus ja vuoropuhelu teollisuuden ja tiedeyhteisön kanssa
Komissio on 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti järjestänyt säännöllisiä tapaamisia alan sidosryhmien kanssa. Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä järjesti 23. lokakuuta 2014 Brysselissä koordinointiryhmän ja teollisuuden foorumin yhdessä toimialajärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan järjestöjen kanssa. Tarkoituksena oli keskustella komission tiedonannossa Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa 6 kartoitetuista tarkasteluvaihtoehdoista ( http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/october/tradoc_152858.pdf ).
Koordinointiryhmä valmisteli myös asiakirjan auttamaan viejiä asetusten täytäntöönpanossa. Erityisesti kattavassa muutoksia koskevassa muistiossa tiivistetään tiedotusmielessä komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 1382/2014 EU:n valvontaluetteloon tehdyt muutokset ( http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/october/tradoc_152854.pdf ).
3.6. Vientivalvonnan seuranta ja täytäntöönpano
Komissio edistää vientivalvonnan tehokasta seurantaa ja täytäntöönpanoa EU:ssa usein tukitoimin. Komissio julkaisi vuonna 2014 uuden version vastaavuustaulukosta, jossa yhdistetään tullikoodit kaksikäyttötuotteiden luokkiin, ja jatkoi vientivalvontaa koskevien parametrien sisällyttämistä EU:n tullitariffien verkkotietokantaan (TARIC).
Kansalliset viranomaiset ovat ensisijaisesti vastuussa vientivalvonnan täytäntöönpanosta. Raportointikaudella ilmoitettiin muutamista täytäntöönpanotoimista, jotka johtivat hallinnollisten seuraamusten määräämiseen.
3.7. Asiantuntijapooli
Komission Yhteisen tutkimuskeskuksen ja joidenkin jäsenvaltioiden käyttöön asettamien asiantuntijoiden hallinnoima asiantuntijapooli antoi edelleen vuonna 2014 tukea EU:n vientivalvontaviranomaisille, jotka tarvitsivat neuvoja konkreettisissa lupatapauksissa. Yhteensä toimitettiin yhdeksän neuvoa kuuden jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille.
3.8. Valmiuksien kehittäminen
Komission Yhteinen tutkimuskeskus järjesti edelleen teknisiä seminaareja lupaviranomaisille yhteistyössä Yhdysvaltojen energiaministeriön kanssa. Nämä seminaarit aloitettiin jo vuonna 2007. Seitsemäs seminaari pidettiin 6.–7. toukokuuta 2014 Isprassa, Italiassa. Näihin tilaisuuksiin osallistui yhteensä yli 80 EU:n lupia myöntävää virkailijaa ja teknistä asiantuntijaa eri jäsenvaltioista.
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä osallistui myös komission yksiköiden (YTK, TAXUD, TRADE) hankkeeseen, jossa valmisteltiin vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä järjestettävää simulaatioharjoitusta vientivalvontalupia myöntäville virkailijoille ja tullivirkailijoille.
4. EU:n vientivalvonta – keskeiset tiedot
Kaksikäyttötuotteiden viennistä on vaikeaa saada luotettavia tietoja, koska ei ole olemassa vastaavasti määriteltyä talouden alaa. Komissio ja jäsenvaltiot keräävät kuitenkin tietoja, joiden avulla on mahdollista esittää kaksikäyttötuotteiden vientiä koskevia arvioita yhtäältä kaksikäyttötuotteet sisältävässä vastaavuustaulukossa määritettyjen hyödykkeiden ja toisaalta toimivaltaisten viranomaisten keräämien konkreettisten lupatietojen perusteella. On syytä huomata, että jäljempänä esitetyt vientiä koskevat arviot eivät kata kaksikäyttötuotteiden kauppaan liittyviä palveluita ja aineettomia teknologiansiirtoja. Seuraavassa esitetyt arviot ovat peräisin vuoden 2013 vientitiedoista.
4.1. EU:n kaksikäyttötuotteiden kauppa: tuotteet ja määräpaikat
Asetusta sovelletaan ensisijaisesti noin 1 825:n liitteessä I – EU:n valvontaluettelo – luetellun ja kymmeneen ryhmään luokitellun (kuva 1) kaksikäyttötuotteen vientiin. Nämä kaksikäyttötuotteet liittyvät noin 1 000 hyödykkeeseen 7 , joita ovat muun muassa kemikaalit, metallit ja ei-metalliset mineraalituotteet, tietokoneet, elektroniset ja optiset tuotteet, sähkölaitteet, koneet, ajoneuvot ja kuljetusvälineet ja jotka tavallisesti edustavat huipputekniikkaa tällä laajalla ja vaihtelevalla hyödykkeiden alalla.
Kuva 1: Liitteen I eri ryhmissä lueteltujen kaksikäyttötuotteiden määrät asetuksen (EU) N:o 1382/2014 hyväksymisen jälkeen.
Käyttäen hyväksi tullikoodien ja kaksikäyttötuotteiden luokkien välistä vastaavuutta voidaan arvioida, että valvontaa sovelletaan sellaisen viennin alaan kuuluviin tuotteisiin, jonka osuus EU:n kokonaisviennistä on noin 20 prosenttia (kuva 2).
Kuva 2: Kaksikäyttötuotteiden viennin alan arvioitu arvo ja kokonaisvienti
Suuri osa kaksikäyttötuotteiden viennin alasta liittyy EU:n sisäiseen kauppaan tai vientiin ns. E001-maihin, jotka hyötyvät yleisistä vientiluvista. Tämä heijastaa EU:n asianomaisten hyödykkeiden vientimarkkinoiden rakennetta sekä kaupan helpottamista unionin yleisillä vientiluvilla (kuva 3) 8 .
Kuva 3: EU:n kaksikäyttötuotteiden viennin alan määrämaat ja osa-alueet vuonna 2013.
Kuva 4: Määrämaat maailman eri alueiden ja osa-alueiden mukaan vuonna 2013
Kuva 5: 50 tärkeintä EU:n ulkopuolista määräpaikkaa arvon mukaan kaksikäyttötuotteiden viennin alalla vuonna 2013 9 .
4.2. Hakemukset, luvat, epäämispäätökset
Kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmä on vaihtanut ja kerännyt lupatietoja parantaakseen ymmärrystä vientivalvonnasta ja sen taloudellisista vaikutuksista. Seuraavassa esitetään eräitä kertomuksen kattamana aikana kerättyjä tietoja On kuitenkin huomattava, että kaikki jäsenvaltiot eivät kerää tietoja. Seuraavassa esitettävät tiedot ovat siis tämän kertomuksen laatimisajankohtana käytettävissä olleisiin tietoihin perustuvia arvioita kokonaismääristä ja arvoista.
Kuva 6: Vientilupien ja epäämispäätösten määrä (2010–2013) 10
Kuva 7: Vientilupien ja epäämispäätösten arvo (2010–2013) (miljoonaa euroa)
Kuva 8: Vientilupien suhteellinen määrä luokittain (vuoden 2013 tietojen mukaan)
Kuva 9: Vientilupien suhteellinen arvo luokittain (vuoden 2013 tietojen mukaan)
Tietoihin perustuvat arviot viittaavat valvotun kaupan huomattavaan lisääntymiseen viime vuoden aikana. Hakemusten arvo 11 oli 85 miljardia euroa, ja valvotun kaksikäyttötuotteiden viennin osuus oli näin ollen yli 4,9 prosenttia yhteenlasketusta EU:n ulkomaanviennistä. Vientilupien kohteena olevan kaupan määrä oli 48 miljardia euroa eli 3,1 prosenttia yhteenlasketusta EU:n ulkomaanviennistä. Suurin osa liiketoimista toteutettiin yksittäisten vientilupien nojalla (vuonna 2013 myönnettiin noin 25 000 yksittäistä vientilupaa). Sitä vastoin vain pieni osuus viennistä joutui epäämispäätöksen kohteeksi. Vuonna 2013 annettiin noin 260 epäämispäätöstä, joiden osuus valvotun kaksikäyttötuotteiden viennin arvosta kyseisenä vuonna on noin 0,06 prosenttia ja osuus EU:n koko viennistä häviävän pieni 12 .
Myös jotkin toimivaltaiset viranomaiset raportoivat julkisesti kaksikäyttötuotteiden kaupasta.
Asetukseen (EU) N:o 599/2014 liitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen lausuma.
EUVL L 173, 12.6.2014, s. 79.
EUVL L 371, 30.12.2014, s. 1.
EUVL C 67, 6.3.2012, s. 1.
COM(2014) 244 final, 24. huhtikuuta 2014.
Kaksikäyttötuotteiden viennin alan käsitteellä viitataan tässä laajaan ja vaihtelevaan hyödykkeiden alaan, johon kaksikäyttötuotteet kuuluvat. Kaksikäyttötuotteiden kauppa tapahtuu tämän hyödykealan piirissä, mutta ei ole identtinen sen kanssa, sillä läheskään kaikki näistä hyödykkeistä eivät ole vientivalvonnan alaisia. Komission Yhteisen tutkimuskeskuksen tekemien Eurostatin COMEXT-tietokantaan perustuvien laskelmien perusteella voidaan arvioida suhteellisen luotettavasti, että kaksikäyttötuotteiden viennin ala muodostaa noin 20 prosenttia EU:n kokonaisviennistä (EU:n sisäinen kauppa mukaan luettuna).
”Alusten elintarvike- ja polttoainevarastot EU:n ulkopuolella” määritellään laivojen ja ilma-alusten varastojen toimituksiksi.
”N.det.Extra” (Not determined Extra) sisältää maat ja alueet, joita ei ole määritelty kolmansien maiden kanssa käytävässä kaupassa. (Näitä koodeja käytetään yleensä avomerilaitoksiin toimitettavista tavaroista).
”Secr. Extra” (Secret Extra) sisältää maat ja alueet, joita ei täsmennetä kaupallisista tai sotilaallisista syistä
Kuvassa 6 ja 7 ”hakemuksia” koskeviin tietoihin sisältyvät kaikki lupahakemukset, mukaan luettuina yleisten vientilupien nojalla annettavat ilmoitukset, jolloin saadaan käsitys ”valvotusta kaupasta”. Kaavioissa käytetään vientilupia koskevia tietoja arvioina hakemuksia koskevista tiedoista tapauksissa, joissa hakemuksia koskevia tietoja ei ole saatavilla. ”Vientilupia” koskevat tiedot viittaavat yksittäisten ja yleisten vientilupien nojalla sallittuun kaksikäyttötuotteiden vientiin. Hakemusten määrä ei välttämättä vastaa vientilupien ja epäämispäätösten summaa, sillä monet hakemukset saatetaan peruuttaa ja joitakin hakemuksia ei ehkä saada käsiteltyä saman vuoden aikana. ”Epäämispäätöksillä” viitataan epäämispäätösten kohteena olevan viennin määrään ja arvoon.
Tähän lukuun sisältyy yleisten vientilupien mukaisten hakemusten ja ilmoitusten arvo.
Epäämispäätöksen kohteeksi joutuneen viennin osuus oli 0,003 prosenttia yhteenlasketusta EU:n ulkomaanviennistä vuonna 2013.