EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 18.6.2015
COM(2015) 301 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
ARVIOINTI KANSAINVÄLISTEN TILINPÄÄTÖSSTANDARDIEN SOVELTAMISESTA 19 PÄIVÄNÄ HEINÄKUUTA 2002 ANNETUN ASETUKSEN (EY) N:O 1606/2002 SOVELTAMISESTA
{SWD(2015) 120 final}
1.Johdanto
Asetuksen 1606/2002, jäljempänä ’IAS-asetus’ 1 , antamisesta on kulunut yli kymmenen vuotta. Sen soveltuvuudesta vuonna 2008 tehdyn alustavan tarkastelun 2 jälkeen komissio on päättänyt arvioida, onko asetuksella saavutettu tavoitteet, jotka asetettiin sille osana sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaa ohjelmaa (REFIT) 3 . Lisäksi asetuksessa 258/2014 4 säädetään, että komissio ilmoittaa arvioinnin tulokset, mukaan lukien tarvittaessa muutosehdotukset, ja asiaankuuluvien elinten hallintojärjestelyt.
Kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja antavan elimen (International Accounting Standards Board), jäljempänä ’IASB’, julkaisemien kansainvälisten tilinpäätösstandardien, jäljempänä ’IFRS-standardit’ 5 , EU:ssa käytettäväksi ottamisen tavoitteena oli tehostaa EU:n pääomamarkkinoiden ja sisämarkkinoiden toimintaa.
Julkisesti noteerattujen EU-yritysten 6 konsolidoidut tilinpäätökset on laadittu IAS-asetuksen perusteella IFRS-standardien mukaisesti vuodesta 2005 lähtien. Jäsenvaltiot voivat laajentaa IFRS-standardien soveltamisalaa yksittäisiin tilinpäätöksiin sekä listaamattomiin yhtiöihin. Lisäksi avoimuusdirektiivissä 7 säädetään, että kaikkien liikkeeseenlaskijoiden (myös EU:n ulkopuolisten), joiden arvopaperit on noteerattu EU:n alueella sijaitsevilla tai toimivilla säännellyillä markkinoilla, on käytettävä IFRS-standardeja.
Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto komission suorittaman arvioinnin tuloksista ja esitetään mahdollisia parannusehdotuksia. Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetään tarkempia tietoja tämän kertomuksen tueksi.
2.Metodologia
Suorittaakseen arvioinnin komissio kuuli sidosryhmien näkemyksiä julkisen kuulemisen avulla (elokuusta marraskuuhun 2014, 200 vastausta), sekä epävirallista asiantuntijaryhmää (18 julkista ja yksityistä organisaatiota, 3 kokousta vuonna 2014) ja tilinpäätöskysymysten sääntelykomiteaa, joka koostuu kaikkien jäsenvaltioiden edustajista. Se tutki lähdeaineistoa IFRS-standardien pakollisen soveltamisen vaikutuksista EU:ssa ja IFRS-standardien toimivuudesta kriisin aikana. Se hyödynsi myös asiaan liittyvien kansainvälisten ja eurooppalaisten elinten sisäisiä kokemuksia. Arvioinnissa otettiin huomioon Philippe Maystadt suositukset 8 vahvistaa EU:n myötävaikutusta kansainvälisen standardoinnin alalla.
Arvioinnissa pyrittiin vertailemaan IAS-asetuksen mukaista tilannetta siihen, mitä olisi tapahtunut, jos IFRS-standardeja ei olisi hyväksytty. Käytettävissä ei ollut kuitenkaan selkeää mittapuuta, johon IFRS-standardeja olisi voitu vertailla, koska EU:ssa ei ole olemassa yhtä ainoaa vaihtoehtoa ja kansalliset tai Yhdysvaltojen tilinpäätösnormistot (Generally Accepted Accounting Principles, GAAP) kehittyivät tarkastelujakson aikana.
Arviointinäkökulma oli yleensä EU:n näkökulma yhtenä kokonaisuutena ilman systemaattista analyysia asetuksen vuorovaikutuksesta kansallisen lainsäädännön kanssa. Arviointiin ei sisältynyt IFRS-standardien teknistä tarkastelua, eikä yksittäisiä standardeja tarkasteltu niiden mahdollisesti aiheuttaman hallinnollisen taakan kannalta. Arvioinnissa ei myöskään tarkasteltu mahdollisia vaihtoehtoisia tilinpäätösjärjestelmiä EU:n listaamattomille yhtiöille.
IFRS-standardien käyttöönoton vaikutuksia tarkastelujakson aikana oli vaikeaa havaita muiden sääntelyyn liittyvien merkittävien muutosten vuoksi. Vaikutukset vaihtelivat myös sen mukaan, mitä kansallista tilinpäätösnormistoa käytettiin ennen IFRS-standardeja. Oli myös vaikea saada määrällisiä tietoja IFRS-standardeja soveltavista yrityksistä sekä kustannuksista ja hyödyistä. Tehdyt tutkimukset ovat keskittyneet pääasiassa suurempiin yrityksiin. Julkiseen kuulemiseen osallistuneet vastaajat olivat lisäksi itse valikoituneet vastaajiksi, eivätkä ne välttämättä muodostaneet edustavaa näytettä.
Arvioinnissa ei puututa tilintarkastukseen. On yleisesti hyväksyttyä, että korkealaatuiset tilintarkastukset ovat välttämättömiä luotettavien tilinpäätösten varmistamiseksi. Tarkastelujakson aikana EU on tehostanut lakisääteistä tilintarkastusta koskevia sääntelypuitteita, mukaan lukien riippumattomien tilintarkastajien ja tilintarkastusyhteisöjen valvonta 9 .
3.Havainnot
3.1.Arviointiperusteet
3.1.1.Tehokkuus
IAS-asetuksen tavoitteena on yhdenmukaistaa pörssiyhtiöiden taloudellista raportointia varmistamalla niiden tilinpäätösten avoimuus ja vertailukelpoisuus ja tehostaa siten EU:n pääomamarkkinoiden ja sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa. Asetuksessa korostetaan sen seikan merkitystä, että IFRS-standardeista tulee maailmanlaajuisesti hyväksyttyjä, jotta EU:n yritykset voisivat kilpailla tasavertaisesti rahoitusvaroista maailman pääomamarkkinoilla.
Läpinäkyvyys ja vertailukelpoisuus
Komissio totesi, että IAS-asetus oli parantanut tilinpäätösten läpinäkyvyyttä parantamalla kirjanpidon laatua ja tilinpäätöksessä esitettäviä tietoja sekä lisäämällä raportoinnin arvomerkitystä, mikä johtaa tarkempiin markkinaodotuksiin, joihin kuuluvat myös analyytikkojen ennusteet. Asetus on myös parantanut tilinpäätösten vertailukelpoisuutta toimialojen ja maiden sisällä ja välillä, vaikka joitakin eroja on edelleen olemassa.
Saatujen tietojen perusteella voitiin päätellä, että IFRS-standardien mukaisesti laadittujen tilinpäätösten laatu on hyvä, mikä merkitsee sitä, että standardit ovat hyvälaatuisia. Niiden monimutkaisuus herättää kuitenkin kritiikkiä. Päätelmissä todettiin, että suurin osa monimutkaisuudesta on väistämätöntä, sillä se johtuu taustalla olevan liiketoiminnan monimutkaisuudesta. Vaikka standardit eivät ole toimialakohtaisia, niiden katsotaan olevan riittävän joustavia sopeutumaan suurimpaan osaan liiketoimintamalleja, mutta niiden soveltuvuus pitkäaikaisille sijoittajille sekä tilinpäätöksessä esitettävien tietojen volyymi aiheuttivat jonkin verran huolta.
IAS-asetuksessa todetaan, että taloudellisen raportoinnin laatu riippuu siitä, onko täytäntöönpano asianmukaista ja tiukkaa. Avoimuusdirektiivin mukaan tilinpäätösstandardien täytäntöönpano on yksittäisten jäsenvaltioiden vastuulla. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen, jäljempänä ’ESMA’, koordinoi niiden toimintaa tehostaakseen valvonnan lähentämistä ja varmistaakseen IFRS-standardien yhdenmukaisen soveltamisen.
Saatujen tietojen perusteella voitiin päätellä, että IFRS-standardien asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi on olemassa asianmukaisia mekanismeja ja että ESMAlla on tärkeä rooli täytäntöönpanon yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden edistämisessä EU:ssa. On kuitenkin olemassa joitakin todisteita siitä, että täytäntöönpanossa on edelleen eroja jäsenvaltioiden välillä. ESMA julkaisi äskettäin täytäntöönpanon valvontaa koskevat uudet ohjeet 10 , jotka voivat auttaa tässä asiassa, mutta vielä on liian aikaista arvioida niiden vaikutusta.
Standardien johdonmukainen täytäntöönpano voi riippua siitä, miten niitä tulkitaan. ESMA saattaa alat, joilla käytännöt ovat monimuotoisia, kansainvälisen tilinpäätöskysymysten tulkintakomitean käsiteltäviksi. Komissio panee tyytyväisenä merkille, että näiden kahden elimen välinen yhteistyö toimii tehokkaasti.
EU:n pääomamarkkinoiden ja sisämarkkinoiden tehokas toiminta
Komissio löysi seuraavia todisteita pääomamarkkinoiden tulosten parantumisesta: likviditeetin paraneminen, alhaisemmat pääomakustannukset, rajatylittävien liiketoimien lisääntyminen, helpompi pääoman saatavuus EU:n tasolla ja maailmanlaajuisesti sekä parempi sijoittajansuoja ja sijoittajien luottamuksen ylläpitäminen. Mutta kuten edellä huomautettiin, IFRS-standardien vaikutuksia ei voitu erottaa muista muutoksista, jotka vaikuttivat pääomamarkkinoihin.
On keskusteltu laajasti siitä, onko IFRS-standardien käyttö mahdollisesti pahentanut finanssikriisiä ja jos on, missä määrin, mutta näyttö on ollut vaihtelevaa. On tarkasteltava kahta kirjanpitoon liittyvää näkökohtaa. Ensimmäinen on se, että käytetään rahoitusvälineiden arvon määrittämiseksi käytetään käypiä hintoja (käyvät arvot). Kun markkinat ovat liian optimistiset tai pessimistiset, arvot voivat olla liioiteltuja. Sen sijaan pankkilainojen kaltaisista instrumenteista raportoidaan kustannuslähtöisesti, ja niitä on arvioitava jatkuvasti siltä kannalta, maksavatko asiakkaat saatavat takaisin. Finanssikriisin aikana lainojen arvonalenemiseen sovellettua standardia arvosteltiin yleisesti siitä, että se johti liian vähäisiin ja liian myöhään tehtyihin varauksiin. Muu kritiikki koski joidenkin pankkien antamien tietojen vähyyttä. Kattavan tarkistusmenettelyn jälkeen IASB julkaisi uuden rahoitusvälineitä koskevan standardin vuonna 2014 (IFRS 9), jonka hyväksymistä käsitellään parhaillaan. Kaiken kaikkiaan finanssikriisi osoitti, että standardeilla voi olla laajat taloudelliset vaikutukset (ks. 3.2).
Maailmanlaajuiset standardit
IAS-asetuksen taustalla on ajatus IFRS-standardien yleistymisestä maailmanlaajuisiksi normeiksi, mikä hyödyttäisi EU:n yrityksiä. Sidosryhmät uskoivat, että EU:n päätös ottaa IFRS-standardit käyttöön lisäisi merkittävästi IFRS-standardien maailmanlaajuista uskottavuutta ja hyväksyntää. Tähän mennessä IFRS-standardit on hyväksytty yli sadassa maassa ja niitä tukevat kansainväliset organisaatiot, kuten G20, finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (FSB), Maailmanpankki, Kansainvälinen valuuttarahasto ja Baselin pankkivalvontakomitea.
Yhdysvallat ei salli kotimaisten yritystensä käyttää IFRS-standardeja, mikä rajoittaa huomattavasti niiden maailmanlaajuista soveltamista. Ns. vastaavuusjärjestelyä, jossa Yhdysvaltain arvopaperimarkkinoiden valvontaviranomainen (Securities and Exchange Commission, SEC) tunnustaa ulkomaisten yhtiöiden IFRS-standardien mukaiset tilinpäätökset, pidetään merkittävänä etuna noin 90 suurelle EU:n liikkeeseenlaskijalle, jotka ovat listautuneet Yhdysvalloissa.
Vuonna 2002 IASB ja Yhdysvaltain standardien laatija (FASB) käynnistivät ohjelman, jonka tarkoituksena on lähentää standardeja. Finanssikriisi osoitti, että tämä työ on tärkeää, ja myös G20 ja FSB tukivat sitä aktiivisesti. Joillakin aloilla ei kuitenkaan kyetty pääsemään yhteisiin kantoihin.
3.1.2.Tehokkuus
Kaiken kaikkiaan arvioinnissa tehdyt havainnot osoittivat, että IAS-asetuksen täytäntöönpanosta saatavat hyödyt ovat kustannuksia suuremmat.
Tilinpäätösnormien käyttöön ei kuitenkaan voida helposti soveltaa perinteistä kustannus-hyötyanalyysia, koska hyötyjä ei voida ilmaista määrällisesti rahassa. Kustannuksista on olemassa vain vähän tietoa ja kustannukset ja hyödyt jakautuvat epätasaisesti: kustannuksia aiheuttavat pääasiassa IFRS-tilinpäätöksiä valmistelevat yhtiöt, kun taas hyödyt jakautuvat näille yhtiöille, tilinpäätösten käyttäjille, mukaan lukien sijoittajat, ja taloudelle yleisesti.
Yritykset tukevat kuitenkin IFRS-standardeja laajasti, mikä tarkoittaa sitä, että ne katsovat kustannusten olevan oikeassa suhteessa hyötyihin. Saatujen tietojen perusteella voitiin päätellä, että kustannusten ja hyötyjen välinen suhde riippuu yrityksen tunnusmerkeistä kuten sen koosta ja kansainvälisen toiminnan laajuudesta. Eräät sidosryhmät katsoivat, että on aiheellista laajentaa IFRS-standardien käyttöä antamalla yrityksille mahdollisuus ottaa IFRS-standardit käyttöön, koska siitä aiheutuisi kustannussäästöjä, erityisesti julkisesti noteeratuissa konserneissa. Lisäksi jotkut ehdottivat tilinpäätöksessä esitettävien tietojen osalta kevennettyä versiota IFRS-standardeista julkisesti noteerattujen konsernien tytäryhtiöitä varten. Todettiin, että IFRS-standardien käyttöönoton kustannukset voivat merkitä listautumisannin estettä erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yritykset).
Tilinpäätösten käyttäjät tukivat laajasti IFRS-standardeja, koska ne parantavat tilinpäätösten läpinäkyvyyttä ja vertailtavuutta.
Kaikille sidosryhmille aiheutuu kustannuksia standardien laadinnan ja hyväksynnän aikana. Joissakin palautteissa esitettiin, että standardeihin usein tehtävät muutokset, niiden monimutkaisuus ja tilinpäätöksessä esitettävien tietojen kasvanut volyymi ovat viime aikoina vaikuttaneet kielteisesti kustannusten ja hyötyjen väliseen tasapainoon.
3.1.3.Merkityksellisyys
Kaiken kaikkiaan arvioinnissa tehdyt havainnot osoittivat, että IAS-asetuksen tavoitteet ovat edelleen olennaisia.
Pääomamarkkinoiden globalisoituessa on käynyt yhä selvemmäksi, että taloudellisen raportoinnin on oltava yhdenmukaista. Julkisesti noteeratuilla yhtiöillä ei ollut vuonna 2002 tasapuolisia toimintaedellytyksiä EU:n pääomamarkkinoilla. Tämä tavoite on nyt saavutettu, joten keskustelussa keskitytään siihen, ovatko tasapuoliset toimintaedellytykset olemassa maailmanlaajuisesti. Kuten edellä on todettu, kansainväliset järjestöt tukevat IFRS-standardien yleistymistä globaaleiksi standardeiksi.
Kriisi osoitti olevan tarpeen ymmärtää säännösten vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin ja talouteen. IAS-asetuksessa säädetään, että kansainvälisten standardien on oltava Euroopan yleisen edun mukaisia, jotta ne voidaan ottaa käyttöön EU:ssa. Käsitettä ”yleinen etu” ei ole määritelty, mutta sen voidaan katsoa kattavan laajasti rahoitusvakauden ja taloudelliset näkökohdat. Erityisesti on tarpeen arvioida, voisivatko tilinpäätösstandardit haitata taloutta tai tiettyjä talouden toimijoita kuten pitkän aikavälin sijoittajia. Lisäksi vaaditaan yhä enemmän, että säännöksiä on tarkasteltava kokonaisvaltaisesti ottaen huomioon niiden kumulatiiviset vaikutukset.
IAS-asetusta annettaessa sovittiin, että sen tavoitteet olivat olennaisempia EU:n julkisesti noteerattujen yhtiöiden kannalta, mikä näkyi pakollisen soveltamisen ulottuvuudessa, jota jäsenvaltiot voivat laajentaa. Eräät sidosryhmät katsoivat, että IFRS-standardien käytön laajentaminen (esim. sellaisten julkisesti noteerattujen yhtiöiden yksittäisiin tilinpäätöksiin, jotka eivät laadi konsolidoituja tilinpäätöksiä) voisi tuoda vastaavia etuja erityisesti sijoittajille. Toiset taas korostivat riskiä, joka sisältyy monimutkaisten standardien määräämiseen pk-yrityksille.
3.1.4.Yhtenäisyys
IAS-asetuksen puitteissa
EU:n hyväksymiä IFRS-standardeja on kodifioitu oikeudellisesti sitovaan komission asetukseen N:o 1126/2008 11 , jota on muutettu kutakin uutta standardia ja muutosta varten. Komissio laatii kahdesti vuodessa ei-sitovan konsolidoidun version nykyisistä standardeista kaikilla EU:n virallisilla kielillä. Havainnot osoittavat, että tiettyjen kielten käännöksiä olisi parannettava, standardien konsolidoinnissa on käytännön vaikeuksia ja IASB:n ja EU:n konsolidoitujen tekstien välillä on epäjohdonmukaisuuksia. Komission suorittama kaikkien IFRS-standardien virallinen kodifiointi voisi näin ollen olla hyödyllinen toimenpide.
Jotkin sidosryhmät kysyivät myös, onko tarpeen varmistaa muuten kuin IASB:n asiaankuuluvan prosessin avulla, että uudet standardit tai muutokset ovat johdonmukaisia voimassa oleviin IFRS-standardeihin nähden.
EU:n muun lainsäädännön kanssa
Komissio on luvannut osallistua IAS-asetuksen ja tilinpäätösdirektiivin välisten ristiriitojen poistamiseen. Tähän mennessä jäsenvaltioiden asianmukaiset tulkinta- ja täytäntöönpanomenetelmät ovat mahdollistaneet tällaisten ristiriitojen poistamisen.
Myös pääoman säilyttämistä ja osingonjakoa koskevia sääntöjä on pidetty oikeusriitojen lähteenä tietyillä oikeudenkäyttöalueilla, joilla jäsenvaltiot sallivat IFRS-standardien käytön tai vaativat niitä käytettävän yksittäisiin vuositilinpäätöksiin, joihin jakokelpoiset voitot perustuvat. Kukin jäsenvaltio harkitsee, miten näitä asioita käsitellään kansallisessa lainsäädännössä pääoman säilyttämistä koskevien EU:n vaatimusten puitteissa.
IASB:n nykyisen käsitekehyksen mukaan yleistä tarkoitusta palvelevan taloudellisen raportoinnin tavoitteena on tarjota raportoivasta yhteisöstä tietoja, joista on hyötyä olemassa oleville ja potentiaalisille sijoittajille, lainanantajille ja muille velkojille. Vaikka IFRS-standardeihin perustuva taloudellinen tiedottaminen toimii usein toiminnan vakautta koskevan säätelyn perustana, IASB:n käyttäjien luettelo ei sisällä toiminnan vakauden valvonta- tai sääntelyviranomaisia. On kuitenkin tarpeen varmistaa, että taloudelliset tiedot ovat tarkoitukseensa sopivia ottaen kuitenkin huomioon, että vakavaraisuudesta vastaavat sääntelyviranomaiset voivat vaatia muita tietoja erilaisten tavoitteidensa saavuttamiseksi.
Saatujen tietojen perusteella voitiin päätellä, että vaikka IFRS-standardeissa, lainsäädännössä, verosäännöissä ja pääoman säilyttämistä koskevissa säännöissä yrityksille voidaan asettaa erilaisia tiedonantovaatimuksia, tällaisia eroja pidetään suurelta osin oikeasuhteisina ja oikeutettuina, kun otetaan huomioon erilaiset tavoitteet.
3.1.5.EU:n lisäarvo
Yritysten kansainvälistymisen, sisämarkkinoiden toteuttamisen ja rahoitusmarkkinoiden globalisoitumisen vuoksi 1990-luvun lopulla kävi tarpeelliseksi löytää yhteinen tilinpäätöskäytäntö julkisesti noteeratuille yhtiöille. Niistä joidenkin oli laadittava ylimääräinen kansainvälisten tai Yhdysvaltain standardien mukainen kirjanpito, koska niiden kansallisia tilejä ei tunnustettu kansainvälisesti. EU päätti soveltaa IFRS-standardeja julkisesti noteerattuihin yhtiöihin asetuksen avulla, koska vaikeudet sovittaa yhteen jäsenvaltioiden erilaiset tilinpäätösperinteet olisivat haitanneet tilinpäätösdirektiivien asianmukaista parantamista.
Tutkimustulokset ovat osoittaneet, että asetuksen tavoitteet on saavutettu tuloksellisesti ja tehokkaasti ja että ne ovat relevantteja. Tähän mennessä ei ole myöskään esitetty hyvin määriteltyä vaihtoehtoa IFRS-standardeille. Näin ollen asetus tuo Euroopalle edelleen lisäarvoa vähentämällä rajatylittäviä esteitä yhteisen kansainvälisen tilinpäätöskäytännön ansiosta ja antamalla EU:lle enemmän painoarvoa kansainvälisten standardien kehittämisessä.
Näyttöä oli myös siitä, että asetuksen pakollinen soveltamisala ja jäsenvaltioiden mahdollisuus laajentaa IFRS-standardien käyttöä kansallisella tasolla ovat tasapainossa keskenään, mikä varmistaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen asianmukaisen soveltamisen. Jäsenvaltiot ovat panneet vaihtoehdot täytäntöön eri tavoilla, joissa otetaan huomioon niiden taloudelliset ja oikeudelliset ympäristöt. IFRS-standardien pakollista käyttöä ei ole yleisesti laajennettu listaamattomiin yhtiöihin tai yksittäisiin tilinpäätöksiin.
3.2.Hyväksyntämenettely ja -vaatimukset
3.2.1.Hyväksyntämekanismi – prosessi
Komissio hyväksyy IASB:n antamat IFRS-standardit komiteamenettelyn mukaisesti. Hyväksyntäprosessi on tarpeen, jotta voidaan varmistaa, että yksityisen elimen laatimat standardit täyttävät tietyt vaatimukset ja soveltuvat Euroopan talouteen ennen kuin niistä tulee osa EU:n lainsäädäntöä.
Komissio pyrkii varmistamaan, että hyväksyntäprosessi toimii sujuvasti ja tehokkaasti. Saadun palautteen mukaan useimmat sidosryhmät katsovatkin, että se toimii hyvin. Ajoitus herätti hiukan huolta, koska se aiheuttaa sääntelyyn liittyvää epävarmuutta. Asianmukainen menettely, jossa sidosryhmille annetaan riittävästi aikaa osallistua siihen, on kuitenkin tarpeen.
Toinen tärkeä tekijä hyväksyntäprosessissa on se, että standardin vaikutukset ymmärretään täysin. Tähän mennessä IASB on toimittanut vain vähän tietoja standardiensa vaikutuksista ja se on keskittynyt tilinpäätösten käyttäjille tarjottujen tietojen laatuun. Lisäksi komission yksiköt ja Euroopan tilinpäätösraportoinnin neuvoa-antava ryhmä, jäljempänä ’EFRAG’ arvioivat standardin vaikutuksia EU:n tasolla.
3.2.2.Hyväksyntämekanismi — joustavuus
Eräät eurooppalaiset sidosryhmät katsovat, että IAS-asetuksessa ei ole joustavuutta, koska se ei anna muuttaa IFRS-standardeja lisäämällä niihin tekstiä, ja se tarjoaa vain rajalliset mahdollisuudet poistaa niistä tekstiä. EU:ssa on ollut vuodesta 2005 lähtien voimassa yksi tällainen poisto, jota hyödyntää joukko pankkeja. Muut sidosryhmät ovat katsoneet, ettei IASB:n antamia standardeja tulisi muuttaa Euroopassa soveltamista varten. Maystadtin raportissa todetaan, että varovaisuus on tarpeen tällä alalla, ja suurin osa sidosryhmistä on kannattanut nykytilanteen säilyttämistä.
Palautteessa uskottiin myös, että EFRAGin uudistus lujittaa Euroopan vaikutusvaltaa standardien kehittämisprosessin varhaisemmassa vaiheessa.
3.2.3.Hyväksymisvaatimukset
IAS-asetuksessa asetetaan tietyt vaatimukset, joiden on täytyttävä, jotta standardi voidaan hyväksyä EU:ssa. Standardi ei saa olla ristiriidassa tilinpäätösdirektiivin ”oikean ja riittävän” kuvan periaatteen kanssa, sen olisi oltava yleisen edun mukainen Euroopassa, ja sen on täytettävä perusvaatimukset, jotka liittyvät tilinpäätöstä varten tarvittavien tietojen laatuun. Maystadtin raportissa todetaan, että yleisen edun mukaisesti asetukseen voitaisiin lisätä vielä kaksi muuta vaatimusta: standardit eivät saa vaarantaa rahoitusvakautta, eivätkä ne saa estää unionin taloudellista kehitystä. Vaihtoehtoisesti siinä ehdotetaan sellaisen tiedonannon antamista, jossa annetaan yleistä etua koskevan perusteen tulkintaa koskevat suuntaviivat.
Kaiken kaikkiaan palautteen mukaan nykyiset vaatimukset toimivat asianmukaisesti, ja vaikka eräät sidosryhmät toivovat muiden vaatimusten sisällyttämistä asetukseen, ei ole ollut selvää enemmistöä, joka olisi esittänyt tietyn vaatimuksen lisäämistä. Eräät sidosryhmät ovat kuitenkin katsoneet olevan hyödyllistä tarkentaa, mitä Euroopan yleisen edun käsite sisältää, kun taas toiset ovat katsoneet, että sillä on riittävän yleinen merkitys ja että se tuo käytännössä mukanaan joustavuutta. Suurin osa sidosryhmistä ei ole suositellut muutosten tekemistä itse IAS-asetukseen vaan pitänyt parempana, että komissio määrittelee painopisteitä EFRAGille tapauskohtaisesti.
Haasteena on löytää yhteinen käsitys asetuksen termeistä kuten ”yleinen etu” ja ”oikea ja riittävä”. Eräät sidosryhmä ovat suosittaneet jälkimmäisen termin osalta, että standardi olisi nimenomaisesti arvioitava siltä osin, voiko se johtaa varovaisuusperiaatteen mukaiseen kirjanpitoon, jota ne pitävät keskeisenä tekijänä oikean ja riittävän kuvan antamiseksi. Komission olisi yhdessä EFRAGin kanssa laadittava ohjeita , joilla parannetaan hyväksymisvaatimusten ymmärtämistä.
3.3.Hallinnointi
3.3.1.IFRS-säätiö
IFRS-säätiö on riippumaton organisaatio, joka laatii tilinpäätösstandardeja yli 100:aa maata varten. Näin ollen se tarvitsee vahvoja hallinnointijärjestelyjä julkisen vastuuvelvollisuuden varmistamiseksi.
Sillä on kolmitasoinen hallintorakenne, jonka tavoitteena on edistää läpinäkyvyyttä, tehtävien erottelua ja asianmukaista valvontaa. Viranomaisista koostuva valvontaelin, johon Euroopan komissio kuuluu, varmistaa, että IFRS-säätiö on julkisen valvonnan alainen. Se voi siirtää laajan yleisen edun mukaiset asiat IASB:n käsiteltäviksi.
Vuonna 2013 IFRS-säätiötä rahoitettiin pääasiassa maksuilla. Säätiön tavoitteena on vahvistaa (pakolliset) kansalliset rahoitusjärjestelmät, jotka ovat oikeassa suhteessa maan bkt:hen. Tämä on tähän saakka ollut haastavaa, sillä monissa maissa, joissa IFRS-standardeja käytetään, ei suoriteta vastaavia maksuja. Näin ollen säätiö on edelleen vapaaehtoisten maksujen varassa, ja ne tulevat usein yksityiseltä sektorilta, mikä voi aiheuttaa eturistiriidan riskin. EU kokonaisuutena, jäsenvaltiot mukaan luettuina, on tärkein IFRS-säätiön taloudellinen tukija, ja sillä on monivuotinen sitoumus, jonka ansiosta IFRS-säätiöllä on vakaa rahoituslähde, joka auttaa vähentämään sen riippuvuutta yksityisestä sektorista.
Raportointikaudella toteutettiin useita myönteisiä muutoksia: perustettiin tilinpäätösstandardien neuvoa-antava ryhmä, jossa on eurooppalaisten edustus; eräs toinen neuvoa-antava ryhmä antoi edunvalvojille kenttätyömenetelmiä ja vaikutusanalyysejä koskevat suositukset, jotka IASB panee täytäntöön, ja käyttöön otettiin standardien täytäntöönpanon jälkeiset arvioinnit.
Erilaisten sidosryhmien pyynnöstä ja vähentääkseen EU:n huolenaiheita IASB kehittää parhaillaan käsitekehystään, joka parantaa taloudellista raportointia tarjoamalla kattavat ja ajantasaiset käsitteet tulevassa työssä käytettäväksi. Siitä on julkaistu 28. toukokuuta 2015 luonnos, jossa käsitellään useita tärkeitä asioita, kuten varovaisuuskäsitteen palauttamista tärkeäksi osaksi taloudellista raportointia.
IFRS-säätiön perustamiskirjassa edellytetään, että säätiön organisaatiorakenne tarkistetaan viiden vuoden välein. Aikaisemmat tarkistukset paransivat merkittävästi säätiön hallintoa. Seuraavan tarkistuksen yhteydessä tarjoutuu tilaisuus ratkaista kysymys säätiön rahoituksesta ja päätöksentekoprosessista, mukaan lukien valvontaelimen asema.
3.3.2.EFRAG
Komissio raportoi heinäkuussa 2014 Maystadtin raportin jälkeisestä EFRAG-uudistuksen täytäntöönpanon edistymisestä 12 . Se teki myönteiset päätelmät tähän mennessä saavutetusta edistymisestä. Uudistus tuli voimaan 31. lokakuuta 2014, jolloin muutettu EFRAGin perussääntö ja työjärjestys tulivat voimaan. Sen yhteydessä EFRAGille perustettiin uutena päätöksentekoelimenä uusi hallintoneuvosto, jossa julkinen ja yksityinen etu ovat tasapainoisesti edustettuina. Näin pyrittiin lisäämään EFRAGin legitiimiyttä ja auttamaan Eurooppaa ”puhumaan yhdellä äänellä”.
4.Päätelmät ja jatkotoimet
Komissio on tyytyväinen arvioinnin yleiseen laatuun ja toteaa tässä yhteydessä , että todisteet tukevat riittävällä tavalla kokonaistulosta huolimatta siitä, että määrällisten tietojen saatavuus on ollut rajallista. Keskeiset havainnot osoittavat, että asetuksen tavoitteet on saavutettu.
On näyttöä siitä, että raportointikaudella toteutettua EFRAGin uudistusta pidetään tärkeänä keinona vahvistaa EU:n vaikutusvaltaa IFRS-standardien kehittämisessä.
IAS-asetuksen säännösten soveltamistapaa voidaan kuitenkin vielä parantaa, ja komissio onkin yksilöinyt useita käytännön toimia, jotka voitaisiin toteuttaa.
IAS-asetuksen toiminta
On näyttöä siitä, että asetuksen nykyinen soveltamisala ja jäsenvaltioille annetut vaihtoehdot ovat asianmukaisia. Komissio on käynnistänyt osana pääomamarkkinaunionin luomisesta laadittua vihreätä kirjaa 13 keskustelun siitä, onko syytä kehittää yhteisiä EU-tasoisia, korkealaatuisia ja yksinkertaistettuja tilinpäätösstandardeja pk-yrityksille, jotka ovat listautuneet monenkeskisiin kaupankäyntijärjestelmiin (MTF), erityisesti pk-yritysten kasvumarkkinoilla.
Komissio tukee IFRS-standardien yleistymistä globaaleiksi standardeiksi ja kehottaa edelleen Yhdysvaltojen arvopaperimarkkinoiden valvontaviranomaista ottamaan IFRS-standardit käyttöön kotimaisia yhtiöitä varten. Lähentymistä ei pidetä itsetarkoituksena, koska IFRS-standardien olisi oltava korkealaatuisia ja Euroopan markkinoille soveltuvia, ja näin ollen niiden olisi sovelluttava myös muille lainkäyttöalueille maailmassa. Komissio katsoo, että sitoutuminen IFRS-standardeihin olisi osoitettava perustamalla pysyviin maksuihin perustuva järjestelmä IFRS-säätiön rahoittamiseksi. Maksujen olisi oltava oikeassa suhteessa maksajamaan bkt:hen. Komissio kehottaakin IFRS-säätiön vuoden 2015 hallintoa varmistamaan, että IFRS-standardien käyttö ja pysyvä maksu ovat IFRS-säätiön ja IASB:n hallinto- ja valvontaelinten jäsenyyden edellytyksinä.
Asetuksen vaikuttavuus ja tehokkuus riippuvat standardien laadusta, ja niitä olisi edelleen arvioitava asianmukaisesti niiden kehittämisen ja hyväksynnän aikana. Erityisesti olisi tarkasteltava kokonaisvaltaisesti IAS-asetuksen ja EU:n muun lainsäädännön välistä vuorovaikutusta johdonmukaisuuden ja vaikutusten perusteella sekä standardien monimutkaisuutta ja tilinpäätöksessä esitettävien tietojen määrää koskevia vaatimuksia. Komissio tutkii, onko tarpeen lujittaa osingonjakoa koskevia EU:n sääntöjä.
Komissio kannustaa jäsenvaltioita soveltamaan täytäntöönpanosta annettuja ESMAn ohjeita. Komissio tarkastelee myös osana pääomamarkkinaunionin luomisesta laadittua vihreää kirjaa, onko Euroopan valvontaviranomaisten, kuten ESMAn, toimivalta riittävää johdonmukaisen valvonnan varmistamiseksi ja voisiko tehokkaampien lähestymistapojen soveltaminen valvontaan ja markkinoihin liittyvään raportointiin, jossa ESMA ja kansalliset viranomaiset ovat mukana tarvittaessa, olla avuksi markkinatoimijoille.
Varmistaakseen lainsäädännön yksinkertaistamisen ja johdonmukaisuuden komissio tutkii mahdollisuutta kodifioida IFRS-standardien hyväksymistä koskevaa lainsäädäntöä keskipitkällä aikavälillä sen jälkeen, kun eräät merkittävät standardit on hyväksytty. Komissio pyrkii parantamaan yhteistyötä IFRS-säätiön kanssa erityisesti käännöksiin liittyvissä kysymyksissä.
Hyväksyntämenettely
Komissio varmistaa, että sen EFRAGille hyväksymislausunnon saamiseksi esittämät pyynnöt sisältävät tapauskohtaisesti erityisiä huolenaiheita, muun muassa yleistä etua koskevia asioita, jotta näitä asioita käsiteltäisiin EFRAGin hyväksymislausunnoissa asianmukaisesti. Kun jäsenvaltiot osallistuvat menettelyyn varhaisemmassa vaiheessa, komission henkilöstön on helpompi saada tietoa huolenaiheista. Lisäksi EFRAGin uudistettu hallintorakenne parantaa sen kykyä käsitellä esiin nostettuja asioita. Komissio kehittää ideoita ja toimintatapoja käymällä vuoropuhelua tilinpäätöskysymysten sääntelykomitean, EFRAGin ja EU:n muiden toimielinten kanssa.
Komissio kannustaa EFRAGia kehittämään valmiuksiaan analysoida standardien vaikutuksia, myös niiden makrotaloudellisia vaikutuksia. Komissio on tyytyväinen siihen, että EKP ja Euroopan valvontaviranomaiset, jotka toimivat EFRAGin hallintoneuvostossa tarkkailijoina uudistetun hallintojärjestelyn mukaisesti, kertovat hallintoneuvostolle aktiivisesti mielipiteensä tarkastelun helpottamiseksi tietyissä asioissa, kuten siinä, miten standardit vaikuttavat rahoitusjärjestelmän vakauteen.
Asiaankuuluvien järjestöjen hallintojärjestelyt
Komissio toteaa, että IFRS-säätiön hallintoa on parannettu. Valvontaelimen jäsenenä komissio pyytää kuitenkin IFRS-säätiötä siirtämään huomionsa sisäistä organisaatiota koskevista kysymyksistä yleistä etua koskeviin kysymyksiin, joita voidaan osoittaa IFRS-säätiön käsiteltäviksi.
Komissio kehottaa IASB:tä vahvistamaan vaikutusten arviointiaan, ottamaan huomioon sijoittajien erilaisiin sijoittamisen aikahorisontteihin liittyvät erityistarpeet ja tarjoamaan erityisiä ratkaisuja etenkin pitkän aikavälin sijoittajille, kun se kehittää standardeja.
Komissio on tyytyväinen IASB:n pyrkimyksiin palauttaa varovaisuusperiaate käsitekehykseensä.
Komissio tuki ja valvoi EFRAGin hallinnonuudistuksen täytäntöönpanoa vuonna 2014. Varmistaakseen sen, että EU:n vaikutusvalta kansainvälisten tilinpäätösstandardien laatimisessa vahvistuu, komissio aikoo jatkossakin seurata tarkasti uudistuksen jatkotoimia ja raportoida vuosittain asetuksen N:o 258/2014 mukaisesti.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1606/2002, annettu 19 päivänä heinäkuuta 2002, kansainvälisten tilinpäätösstandardien soveltamisesta, EYVL L 243, 11.9.2002.
KOM(2008) 215.
COM(2014) 368.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 258/2014, annettu 3 päivänä huhtikuuta 2014, tilinpäätösraportointiin ja tilintarkastukseen liittyvien yksittäisten toimien tukemiseksi toteutettavasta unionin ohjelmasta kaudelle 2014–2020 ja päätöksen N:o 716/2009/EY kumoamisesta, EUVL L 105, 8.4.2014, s. 1, 9 artiklan 2 kohta.
Kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja antoi aluksi kansainvälinen tilinpäätösstandardikomitea (International Accounting Standards Committee, IASC), joka oli IASB:n edeltäjä.
Yritykset, joiden arvopapereilla käydään kauppaa EU:n säännellyillä markkinoilla.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/109/EY, annettu 15 päivänä joulukuuta 2004, säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien arvopaperien liikkeeseenlaskijoita koskeviin tietoihin liittyvien avoimuusvaatimusten yhdenmukaistamisesta ja direktiivin 2001/34/EY muuttamisesta, EUVL L 390, 31.12.2004.
Should IFRS Standards be more "European"?; Mission to reinforce the EU’s contribution to the development of international accounting standards. Philippe Maystadtin laatima raportti, lokakuu 2013.
Tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta annettu direktiivi 2006/43, jota on muutettu direktiivillä 2014/56 ja asetuksella 537/2014, joita kumpaakin sovelletaan kesäkuun puolivälistä 2016 alkaen.
ESMA/2014/807.
Komission asetus (EY) N:o 1126/2008, annettu 3 päivänä marraskuuta 2008, tiettyjen kansainvälisten tilinpäätösstandardien hyväksymisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1606/2002 mukaisesti, EUVL L 320, 29.11.2008, s. 1.
COM(2014) 396.
COM(2015) 063.