EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 13.5.2015
COM(2015) 198 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Eurooppalaisesta standardoinnista annetun asetuksen (EU) N:o 1025/2012 25 artiklan mukainen kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle mainitun asetuksen 10 artiklassa tarkoitetun menettelyn vaikutuksista standardointipyyntöjen esittämisen aikatauluihin
1.Johdanto
Eurooppalaisesta standardoinnista annetun asetuksen (EU) N:o 1025/2012 (jäljempänä ”standardointiasetus”) 1 25 artiklassa säädetään seuraavaa:
Viimeistään 2 päivänä tammikuuta 2015 komissio arvioi tämän asetuksen 10 artiklassa tarkoitetun menettelyn vaikutusta standardointipyyntöjen esittämisen aikatauluihin. Komissio esittää päätelmänsä Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettavassa kertomuksessa. Se liittää kertomukseen tarvittaessa lainsäädäntöehdotuksen tämän asetuksen muuttamiseksi.
Tällä kertomuksella komissio vastaa 25 artiklassa esitettyyn vaatimukseen.
2.Eurooppalaiset standardit ja eurooppalaiset standardointituotteet unionin lainsäädännön ja politiikan tukena
2.1.Eurooppalaiset standardointiorganisaatiot
Eurooppalaisilla standardointiorganisaatioilla on 1980-luvulta lähtien ollut tärkeä ja laajalti tunnustettu tehtävä kansallisten standardien yhdenmukaistamisessa EU- ja EFTA-maissa sekä sisämarkkinoiden luomisessa. Tämä tunnustus vahvistettiin ensimmäisen kerran direktiivissä 83/189/ETY 2 ja sittemmin eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden ja komission välisen yhteistyön yleisissä suuntaviivoissa, jotka allekirjoitettiin vuonna 1984 ja joita tarkistettiin vuonna 2003 3 .
Standardointiasetuksessa tunnustetut eurooppalaiset standardointiorganisaatiot ovat Euroopan standardointikomitea (CEN), Euroopan sähkötekniikan standardointikomitea (CENELEC) ja Euroopan telealan standardointilaitos (ETSI). Nämä organisaatiot vahvistavat eurooppalaisia standardeja ja eurooppalaisia standardointituotteita vapaaehtoiselta pohjalta, jotta voidaan määritellä sellaisia vapaaehtoisia teknisiä eritelmiä tai laatuvaatimuksia, joita nykyisissä tai tulevissa tuotteissa, tuotantoprosesseissa tai palveluissa voidaan noudattaa.
Eurooppalaisen standardointijärjestelmän tärkein ominaisuus on se, että komissio voi pyytää eurooppalaisia standardointiorganisaatioita laatimaan eurooppalaisen standardin tai eurooppalaisen standardointituotteen tuotteille tai palveluille unionin lainsäädännön ja politiikan tueksi. Direktiivin 98/34/EY ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden kanssa tehdyn yhteistyösopimuksen tilalle on sittemmin otettu oikeusperustaksi standardointiasetus. Noin 20 prosenttia kaikista eurooppalaisista standardeista ja eurooppalaisista standardointituotteista perustuu tällaisiin komission pyyntöihin. Loput 80 prosenttia perustuu suoraan yritysten tai muiden standardointialan sidosryhmien ehdotuksiin.
2.2.Standardointipyynnön esittäminen ennen standardointiasetuksen voimaantuloa
Direktiivin 83/189/ETY (joka myöhemmin korvattiin direktiivillä 98/34/EY 4 ) 6 artiklan mukaan komissio ”antaa ehdotukset olemassa olevien tai ennakoitavien kaupan esteiden poistamiseksi” ja tässä yhteydessä ”pyytää eurooppalaisia standardointielimiä laatimaan eurooppalaisen standardin tietyssä määräajassa”. Komission oli standardointipyyntöjen esittämiseksi kuultava direktiivin 98/34/EY 5 artiklalla perustettua pysyvää komiteaa (jäljempänä ”98/34-komitea”), joka koostui jäsenvaltioiden nimeämistä edustajista. Tämä oli ainoa lakisääteinen vaatimus.
Direktiivissä 83/189/ETY (ja myöhemmin direktiivissä 98/34/EY) säädetty standardointipyyntöjen järjestelmä koski ainoastaan tuotteiden standardointia. Siinä ei erikseen määritelty pyynnön sisältöä eikä oikeudellista muotoa. Siinä ei myöskään selostettu, miten eurooppalaisia standardointiorganisaatioita tai muita sidosryhmiä olisi kuultava pyynnön valmisteluvaiheessa.
Standardointipyynnön luonnos jätettiin pysyvälle komitealle kolmella kielellä (DE/EN/FR) lausuntoa varten yleensä sen jälkeen, kun luonnoksesta oli keskusteltu asiaankuuluvassa alakohtaisessa komiteassa tai asiaankuuluvan alakohtaisen lainsäädännön mukaisesti perustetussa työryhmässä ja kun eurooppalaisia standardointiorganisaatioita ja muita asiaankuuluvia sidosryhmiä oli kuultu.
Pysyvällä komitealla oli ainoastaan neuvoa-antava asema, eikä sen lausunto sitonut komissiota. Kuuleminen toteutettiin joko kokouksen aikana tai kirjallisella menettelyllä, joka kesti 4–6 viikkoa, jotta komitean jäsenillä oli aikaa esittää huomautuksia. Vastaanotettujen huomautusten perusteella komissio viimeisteli lopullisen pyynnön itsenäisesti ja välitti sen eurooppalaisille standardointiorganisaatioille 2–5 kuukautta kuulemisen jälkeen. Eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ei yleensä asetettu määräaikaa standardointipyyntöön vastaamiseksi.
Standardointipyyntöjä esitettiin paitsi standardin laatimisen tarkoituksessa myös toteutettavuustutkimusten tai muiden esinormatiivisten töiden käynnistämiseksi, jotka eivät johda suoraan eurooppalaisten standardien vahvistamiseen.
2.3.Standardointipyynnön esittäminen täytäntöönpanosäädöksenä
Standardointiasetuksessa vahvistetaan tarkistetut säännöt eurooppalaista standardia tai eurooppalaista standardointituotetta koskeville pyynnöille, jotka liittyvät tuotteisiin ja palveluihin sekä tukevat unionin lainsäädäntöä ja politiikkaa. Tärkein uudistus on se, että standardointiasetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan 22 artiklalla perustettua komiteaa (standardeja käsittelevä komitea) kuullaan asetuksen (EU) N:o 182/2011 5 5 artiklassa kuvatun tarkastelumenettelyn mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että komitean lausunto on sitova ja komissio antaa standardointipyynnön täytäntöönpanosäädöksenä (komission täytäntöönpanopäätös).
Ehdotuksessaan asetukseksi eurooppalaisesta standardoinnista (COM(2011)315) 6 komissio esitti, että säilytetään standardointipyyntöjen epämuodollinen asema ja direktiivissä 98/34/EY kuvattu kuulemismenettely. Unionin lainsäädäntövallan käyttäjä päätti kuitenkin, että jäsenvaltioiden olisi standardointipyyntöjen esittämisen yhteydessä voitava valvoa komission täytäntöönpanovallan käyttöä asetuksen (EU) N:o 182/2011 tarkastelumenettelyn kautta.
Jotta voidaan ottaa huomioon uuden tarkastelumenettelyn vaikutukset standardointipyynnön esittämisen aikatauluihin, standardointiasetuksen 25 artiklassa säädetään, että komissio arvioi näitä vaikutuksia 2. tammikuuta 2015 mennessä.
3.Analyysi
3.1.Standardointiasetuksen vaikutukset
Vaikka standardointiasetuksen mukainen yleinen suunnittelu, valmistelu, kuuleminen ja hyväksyminen (8 artikla, 10 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 12 artikla) eroavat suuresti direktiivissä 98/34/EY säädetystä prosessista, uudistukset ovat tähän saakka olleet hallittavissa.
Itse asiassa komissio oli jo ennen standardisointiasetuksen voimaantuloa päättänyt omista sitoumuksistaan tulevien pyyntöjen suunnittelun (toimintasuunnitelmien tai säännöllisesti päivitettävien suunnitelmien yhteydessä) ja asiaankuuluvien tietojen julkistamisen suhteen. Lisäksi se oli vahvistanut periaatteen, jonka mukaan eurooppalaisia standardointiorganisaatioita, jäsenvaltioiden alakohtaisia asiantuntijoita ja kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä kuullaan ennen jäsenvaltioiden kuulemista 98/34-komiteassa.
Standardointiasetuksella pääasiassa virallistettiin jo käytössä olleet sääntelemättömät käytännöt. Ainoa merkittävä uudistus on 12 artiklan mukainen ilmoittamisjärjestelmä, jolla yleisölle annetaan oikeus tutustua kaikkiin pyyntöluonnoksiin. Standardointiasetuksen mukaan komission on kuitenkin täytettävä korkeammat vaatimukset käyttäessään eurooppalaista standardointia unionin politiikan tukena.
Tiivistetysti standardointiasetuksella on seuraavat suorat ja välilliset vaikutukset:
−Standardointiasetuksen 8 artiklan mukaan komissio esittää suunnitelmansa, jotka koskevat uusia standardointipyyntöjä, eurooppalaista standardointia koskevassa unionin vuotuisessa työohjelmassa. Tämä tarkoittaa, että pyyntöjen valmistelu kestää yleensä yli 12 kuukautta riippumatta siitä, miten standardeja käsittelevää komiteaa kuullaan prosessin lopussa.
−Standardointiasetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan standardointipyynnön valmisteluvaiheessa on kuultava jäsenvaltioiden alakohtaisia asiantuntijoita, eurooppalaisia standardointiorganisaatioita ja sidosryhmien eurooppalaisia organisaatioita, jotka saavat unionin rahoitusta standardointiasetuksen mukaisesti. Kuulemiset ovat aina olleet yleinen tapa, mutta ne eivät ole olleet järjestelmällisiä eikä niihin ole liittynyt oikeudellisia velvoitteita.
−Standardointiasetuksen 12 artiklan mukaan komissio asettaa valmisteluvaiheen pyyntöluonnokset saataville kaikille sidosryhmille, myös niille, joita ei mainita 10 artiklan 2 kohdassa, sähköisen ilmoittamisjärjestelmän kautta.
−Standardeja käsittelevän komitean sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti komitean puheenjohtajan on ilmoitettava komitealle jäsenvaltioiden alakohtaisten asiantuntijoiden lausunnot valmisteluvaiheessa ennen kuin komitea antaa lausuntonsa.
−Standardointiasetuksen 10 artiklan 3 kohdan mukaan eurooppalaisen standardointiorganisaation on ilmoitettava kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta, hyväksyykö se kyseisen pyynnön. Tämä vaatimus edellyttää, että komissio ja eurooppalaiset standardointiorganisaatiot ovat pyynnön valmisteluvaiheessa jatkuvassa ja toimivassa yhteydessä toisiinsa.
−Koska standardointipyyntö esitetään täytäntöönpanosäädöksenä tiiviin kuulemisen, suunnittelun ja keskustelun jälkeen, eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden olisi hyväksyttävä (tai hylättävä) tällainen pyyntö ehdoitta. Tämä tarkoittaa, ettei pyyntöä ole enää mahdollista hyväksyä vain osittain. Aiemmin eurooppalaiset standardointiorganisaatiot saattoivat hyväksyä komission pyynnöt tietyin ehdoin tai vain osittain sen mukaan, miten paljon varoja oli käytettävissä tai muista syistä, koska eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden jäseniä kuultiin usein vasta sen jälkeen, kun lopullinen pyyntö oli vastaanotettu virallisesti.
Tiedonannossa ”Strateginen visio eurooppalaisille standardeille: lisätään ja nopeutetaan Euroopan talouden kestävää kasvua vuoteen 2020 mennessä” 7 , jonka komissio antoi yhdessä eurooppalaista standardointia koskevan asetusehdotuksen kanssa, asetetaan eurooppalaisen standardoinnin nopeuttaminen yhdeksi strategisista tavoitteista. Komission standardointipyyntöjen osalta ajankäytön laskennassa otetaan huomioon myös se, miten paljon komissio käyttää kokonaisuudessaan aikaa standardointipyynnön valmisteluun. Siksi on entistä tärkeämpää, että eurooppalaiset standardointiorganisaatiot, komissio, jäsenvaltioiden asiantuntijat ja sidosryhmät tekevät tehokasta yhteistyötä uusien sääntöjen mukaisesti. Näin voidaan varmistaa, että prosessin kaikki tarvittavat vaiheet saatetaan päätökseen oikea-aikaisesti.
Tähänastisten kokemusten perusteella ja ottaen huomioon standardointipyynnön valmisteluun tarvittava kokonaisaika jäsenvaltioiden kuuleminen standardeja käsittelevässä komiteassa ei aiempaan käytäntöön verrattuna aiheuta pullonkaulaa tai viivästytä prosessia 8 .
Tämä edellyttää, että suunnitteluvaihe ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden, jäsenvaltioiden alakohtaisten asiantuntijoiden sekä kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien kuuleminen toteutetaan asianmukaisesti. Näin voidaan varmistaa, että standardeja käsittelevän komitean lausunto on myönteinen. Myönteinen lausunto merkitsee myös sitä, että tarkastelumenettelyyn toimitettu komission pyyntöluonnos hyväksytään muutoksitta tai vain pienin mukautuksin. Tämä mahdollistaa nopeamman ilmoittamisen eurooppalaisille standardointiorganisaatioille.
Vanhaan käytäntöön verrattuna ainoastaan standardeja käsittelevän komitean kielteinen lausunto aiheuttaisi ylimääräisen useamman kuukauden viiveen.
Kun tarkastellaan yleisestä tuoteturvallisuudesta annettuun direktiiviin 2001/95/EY 9 perustuvia standardointialoitteita (menettelynä valvonnan käsittävä sääntelymenettely), asetuksessa (EU) N:o 1025/2012 säädetään kuitenkin ylimääräisestä vaatimuksesta tehdä komission päätös komiteamenettelysääntöjen mukaisesti. Tämä johtuu siitä, että asianomainen standardointipyyntö on standardointiasetuksen mukaisesti vahvistettava uudelleen muulla komission päätöksellä (menettelynä tarkastelumenettely) sen jälkeen, kun on hyväksytty turvallisuusvaatimukset, jotka eurooppalaisten standardien on täytettävä direktiivin 2001/95/EY mukaisen komission päätöksen perusteella. Komissio on jo havainnut tämän ongelman. Vireillä olevalla ehdotuksella kulutustavaroiden turvallisuutta koskevaksi asetukseksi 10 pyritäänkin yksinkertaistamaan menettelyä ja saattamaan se yhdenmukaiseksi asetuksen (EU) N:o 1025/2012 kanssa.
Lisäksi työ, jolla valmistellaan tai täydennetään eurooppalaista standardointia, kuten toteutettavuustutkimukset, jätetään standardointiasetuksen 10 artiklalla nimenomaisesti standardointiasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä johtuu siitä, etteivät tällaiset toimet koskaan johda suoraan 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen eurooppalaisten standardien tai eurooppalaisten standardointituotteiden vahvistamiseen. Vanhassa järjestelmässä komissio käynnisti tällaiset työt standardointipyynnöillä, mikä ei enää ole mahdollista standardointiasetuksen perusteella. Uuden käytännön ansiosta tällaisten toimien käynnistämisen ja valmistelemisen aikataulu on nopeampi.
3.2.Tilastoanalyysi
Komission omat tilastot vuosilta 2006–2014 osoittavat, että vuosina 2006–2013 (vanhan järjestelmän aikana) esitettiin keskimäärin 20 standardointipyyntöä vuodessa. Arvioiden mukaan vuonna 2014, jolloin uusi järjestelmä otettiin käyttöön, esitettiin yhdeksän standardipyyntöä (ks. taulukko 1).
Standardointipyynnöt koskevat nykyään tuotteiden lisäksi myös palveluja. Lisäksi on mahdollista esittää standardointipyyntöjä, jotka tukevat unionin yleisiä politiikkoja. Standardointipyyntöjen lukumäärän odotetaan kuitenkin laskevan vuonna 2014 puoleen keskiarvosta, joka saavutettiin vanhan järjestelmän viimeisinä vuosina. Vuonna 2012 alkaneen pyyntöjen lukumäärän laskun (joka johtui siitä, että uuden lähestymistavan mukaisten alojen tärkeimmät standardointipyynnöt oli jo esitetty) lisäksi laskevaan suuntaukseen saattoivat vaikuttaa myös
I.prosessin muodollisuuden lisääntyminen sekä vuotuisen suunnittelun pakollisuus ja standardointipyynnön sisältövaatimusten yksityiskohtaisuus sekä
II.se, ettei standardointipyynnöillä enää käynnistetä toimia, jotka eivät johda suoraan eurooppalaisten standardien tai eurooppalaisten standardointituotteiden vahvistamiseen, kuten standardointiin liittyviä tutkimuksia taikka alustavaa tai täydentävää työtä.
Taulukko 1 – Standardointipyyntöjen (mukaan lukien muutokset) lukumäärä vuosina 2006–2014
|
Kuulemismenettely |
Vuosi |
Esitettyjen pyyntöjen lukumäärä |
|
Direktiivi 98/34/EY (6 artiklan 4 kohdan e alakohta) |
2006 |
24 |
|
2007 |
20 |
|
|
2008 |
18 |
|
|
2009 |
21 |
|
|
2010 |
20 |
|
|
2011 |
19 |
|
|
2012 |
23 |
|
|
2013 |
16*) |
|
|
Asetus (EU) N:o 1025/2012 (10 artiklan 2 kohta). |
2014 |
9**) |
|
*) Kaikista näistä vuonna 2013 esitetyistä pyynnöistä kuultiin 98/34-komiteaa vuonna 2012. **) Tämä on arvio, joka perustuu lokakuussa 2014 käytettävissä olleisiin tietoihin: otos koostuu yhdestä vahvistetusta pyynnöstä ja kahdeksasta sellaisesta pyynnöstä, jotka oli jo jätetty tai jätettäisiin pian standardeja käsittelevälle komitealle lausuntoa varten. |
||
On huomattava, että komissio on vasta vuodesta 2009 lähtien pitänyt järjestelmällisemmin kirjaa valmisteluvaiheen ”alkamisajankohdasta”. Kyseisellä alkamisajankohdalla tarkoitetaan kuitenkin pyyntöä käsittelevän komission pääosaston edustajan ja (98/34-komitean sekä myöhemmin standardeja käsittelevän) komitean puheenjohtajan välistä ensimmäistä yhteydenottoa ajankohtana, jolloin pyynnön varsinainen valmistelu on alkamassa tai jo alkanut. Tämän kirjanpitoon liittyvän epävarmuuden vuoksi tätä alkamisajankohtaa olisi pidettävä arviona.
Komission tilastot vuosilta 2009–2013 osoittavat, että pyyntöjen valmistelu kesti vanhassa järjestelmässä keskimäärin 363 kalenteripäivää eli noin 12 kuukautta (otos kattaa vain 40 tapausta, koska alkamisajankohta kirjattiin ylös vain 40 prosentista pyynnöistä vuosina 2009–2013). Vuotta 2014 koskevien arvioiden mukaan pyyntöjen valmistelu kestää keskimäärin 420 kalenteripäivää eli noin 13,5 kuukautta uudessa järjestelmässä (otos kattaa yhdeksän tapausta, ks. taulukko 2).
Tietojen rajallisen saatavuuden ja laadun vuoksi lopullisia päätelmiä ei voida tehdä. Jos valmisteluajan piteneminen saattaa johtua siitä, että standardointipyyntöjen laatimisen hallinnolliset vaatimukset ovat entistä muodollisemmat ja edellyttävät erittäin tiivistä yhteistyötä eri toimijoiden välillä.
Taulukko 2 – Pyyntöjen keskimääräinen valmisteluaika vanhassa ja uudessa järjestelmässä
|
Kuulemismenettely |
Pyynnön esittämisvuosi |
Huomioon otettujen pyyntöjen lukumäärä |
Keskimääräinen aikataulu valmistelun aloittamisesta eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ilmoittamiseen |
|
Direktiivi 98/34/EY
|
2009–2013 |
40 |
363 kalenteripäivää
|
|
Asetus (EU) N:o 1025/2012
|
2014 |
9**) |
420 kalenteripäivää
|
|
*) Kertomuksessaan KOM(1998) 291 lopullinen 11 komissio arvioi, että keskimääräinen valmisteluaika oli tuolloin 8–14 kuukautta. **) Vuoden 2014 loppuun mennessä esitettyjen pyyntöjen lukumäärä on arvio. Näiden arvioiden yhteydessä oletetaan, että eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ilmoittamisen olisi tapahduttava kolmen viikon kuluttua tarkastelumenettelystä standardeja käsittelevässä komiteassa. |
|||
4.Päätelmät
Koska
−standardointiasetuksen 10 artiklan perusteella esitetyistä standardointipyynnöistä on vasta suhteellisen vähän kokemusta;
−standardointipyyntöjen avoin ja asianmukainen suunnittelu sekä epävirallinen kuuleminen eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden, jäsenvaltioiden ja kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien kanssa ovat ratkaisevan tärkeitä standardointipyyntöjen esittämisen kannalta;
−komissio päivittää parhaillaan omia ohjeitaan standardointipyyntöjen suunnittelusta ja laadinnasta sekä niihin liittyvästä kuulemisesta;
−sellaiseen eurooppalaiseen standardointiin liittyvää alustavaa ja täydentävää työtä, kuten toteutettavuustutkimuksia, jonka osalta komissio ei vaadi erityisiä eurooppalaisia standardeja tai eurooppalaisia standardointituotteita, voidaan käynnistää eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden kanssa ilman pyyntöä,
komissio katsoo, että standardointiasetuksen 10 artiklaan perustuvat uudet säännöt lisäävät tehokkaan yhteistyön tarvetta asiaankuuluvien toimijoiden välillä mutta että uusista säännöistä ei ole ollut aikaa saada riittävästi kokemusta lopullisten päätelmien tekemiseksi siitä, pidentävätkö ne standardointipyyntömenettelyä pysyvästi ja tavalla, jota ei voida hyväksyä. Näin ollen tietokannan tiedot eivät riitä perustelemaan lainsäädäntöehdotusta standardointiasetuksen 10 artiklan muuttamiseksi tässä vaiheessa. Komissio tarkastelee tilannetta uudelleen vuoden 2015 lopulla samalla, kun se laatii neuvostolle ja Euroopan parlamentille kertomuksen standardointiasetuksen täytäntöönpanosta standardointiasetuksen 24 artiklan 3 kohdan nojalla.