KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteisön pelastuspalvelumekanismin ja pelastuspalvelun rahoitusvälineen soveltamista vuosina 2007–2013 koskevasta jälkiarvioinnista

1. KERTOMUKSEN SOVELTAMISALA JA TARKOITUS

Euroopan pelastuspalvelumekanismi (jäljempänä ’mekanismi’) perustettiin vuonna 2001[1] tiiviimmän yhteistyön edistämiseksi pelastuspalvelualan avustustoimissa. Komissio ehdotti tammikuussa 2006 mekanismin tarkistamista aiempien kokemusten perusteella sekä sopivan oikeusperustan vahvistamista tuleville toimille. Jotta selviydyttäisiin yhä useammin esiintyvistä ja vakavammista luonnon ja ihmisen aiheuttamista katastrofeista, annettiin neuvoston päätös 2007/779/EY, Euratom[2] (jäljempänä ’pelastuspalvelumekanismipäätös’). Lisäksi neuvoston päätöksen 2007/162/EY, Euratom[3] (jäljempänä ’rahoitusvälinepäätös’) ansiosta voidaan rahoittaa katastrofeja ennalta ehkäiseviä ja niihin varautuvia toimia sekä tuloksellisempia avustustoimia erityisesti silloin kun jäsenvaltiot toteuttavat niitä yhteistyössä mekanismin puitteissa. Rahoitusvälinepäätöksellä varattiin yhteensä 189,8 miljoonaa euroa toimiin ja toimenpiteisiin 1. tammikuuta 2007 ja 31. joulukuuta 2013 väliselle ajanjaksolle. Pelastuspalvelumekanismipäätös ja rahoitusvälinepäätös kumottiin 1. tammikuuta 2014, jolloin unionin pelastuspalvelumekanismista annettu päätös[4] (jäljempänä ’vuoden 2013 päätös’) tuli voimaan.

Rahoitusvälinepäätöksen 15 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesti komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle jälkiarviointikertomuksen pelastuspalvelun alalla mekanismin puitteissa toteutetuista toimista, joille myönnettiin rahoitustukea vuosina 2007–2013. Lisäksi komissio arvioi pelastuspalvelumekanismipäätöksen 14 artiklan mukaisesti tämän päätöksen soveltamista ja esittää arvioinnin johtopäätökset Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Komissio on jo tehnyt väliarvioinnin pelastuspalvelumekanismin soveltamisesta vuosina 2007–2009, ja sen tulokset toimitettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuoden 2011 lopussa komission kertomuksessa[5], johon liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja[6], (yhdessä jäljempänä ’väliarviointikertomus’).

Tässä kertomuksessa esitellään jälkiarvioinnin keskeiset päätelmät kaikista mekanismin puitteissa 1. tammikuuta 2007 ja 31. joulukuuta 2013 välisellä ajanjaksolla toteutetuista toimista. Riippumattoman arvion laatiminen mekanismin puitteissa toteutetuista toimista annettiin tehtäväksi ulkopuoliselle konsulttiyritykselle. Arvio perustuu laaja-alaiseen ja kattavaan asiakirjojen tarkasteluun, toimien havainnointiin, tapaustutkimuksiin sekä sidosryhmien (osallistujavaltiot, kansainväliset kumppanit ja komission yksiköt) laajaan kuulemiseen. Kuuleminen hoidettiin haastatteluin ja verkkokyselyin.

Kaiken kaikkiaan ulkoinen arviointi suunniteltiin hyvin, ja siinä noudatettiin luotettavia tutkimusmenetelmiä. Arviointi perustui suureen määrään luotettavista lähteistä ekstrapoloituja tietoja. Kvantitatiivisten tietojen käyttö olisi kuitenkin voinut olla laaja-alaisempaa. Eri menetelmin koottu aineisto oli kokonaisuutena tasapainoinen. Muiden sellaisten sidosryhmien, jotka eivät ole osallistujavaltioita mutta jotka voivat verrata mekanismia muihin vastaaviin kansainvälisiin järjestelmiin (esimerkiksi kansainväliset kumppanit ja eräät komission yksiköt), havainnot ovat hyvin edustettuina, mikä lisää arvioinnin tulosten luotettavuutta. Muutamissa erityistapauksissa arviointi perustui ensisijaisesti kyselyihin ja haastatteluihin, minkä vuoksi arviot vaikuttavat jokseenkin subjektiivisilta. Arvioinnin tulokset ovat kuitenkin tietojen ja niiden analyysin rajoissa uskottavia ja tehdyt johtopäätökset ovat tasapainoisia, loogisia ja yhdistettävissä tosiasioihin ja tietoihin. Ulkoinen arviointi on kokonaisuudessaan, tarkempine kvalitatiivisine ja kvantitatiivisine todisteineen, saatavissa sivulla http://ec.europa.eu/echo/en/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations.

Tässä kertomuksessa esitetään komission kanta ulkoisessa arvioinnissa tehtyihin keskeisiin päätelmiin ja suosituksiin. Seuraavissa luvuissa esitetään arvioinnin keskeiset tulokset. Tekstissä käydään läpi mekanismin puitteissa 1. tammikuuta 2007 ja 31. joulukuuta 2013 välisellä ajanjaksolla toteutettujen toimien merkityksellisyys, johdonmukaisuus, tuloksellisuus, tehokkuus ja EU:n lisäarvo. Lopuksi esitetään komission päätelmät.

2. VUOSINA 2007–2013 TOTEUTETTUJEN PELASTUSPALVELUTOIMIEN TAUSTA

2.1.    EU:n institutionaaliset muutokset

Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa vuonna 2009 EU:n pelastuspalvelutoiminta ja ‑lainsäädäntö, myös pelastuspalvelumekanismi- ja rahoitusvälinepäätökset, perustuivat EY:n perustamissopimuksen 308 artiklaan. Sen perusteella neuvosto voi toimia (yksimielisesti), jos osoittautuu tarpeelliseksi saavuttaa jokin perussopimuksissa asetettu tavoite joillakin politiikan aloilla, joilla ei ole muuta oikeusperustaa. Kun Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen lisättiin Lissabonin sopimuksella pelastuspalvelua koskeva 196 artikla, pelastuspalvelu tunnustettiin virallisesti omaksi erilliseksi politiikanalakseen.

Vielä vuoden 2010 alussa pelastuspalvelu oli ympäristöasioista vastaavan komission jäsenen vastuulla. Sitten se siirrettiin humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosastoon (jäljempänä ’PO ECHO’), jotta voitaisiin paremmin hyödyntää synergiaetuja ja vahvistaa EU:n avustusoperaatioiden johdonmukaisuutta.

2.2.    Yleiskatsaus mekanismiin

Mekanismilla tuetaan hätäavun mobilisointia suuronnettomuuksissa – kaikenlaisissa luonnon tai ihmisen aiheuttamissa katastrofeissa – EU:ssa ja EU:n ulkopuolella. Vuoden 2013 lopussa 32 maata oli osallistunut mekanismiin: kaikki 28 Euroopan unionin jäsenvaltiota sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Islanti, Liechtenstein ja Norja (jäljempänä ’osallistujavaltiot’).

Katastrofin edellyttämistä välittömistä toimista vastaa ensisijaisesti joko osallistujavaltio tai maa, jossa katastrofi on tapahtunut. Jos kuitenkin hätätilanne katastrofin kohteena olevassa maassa on niin suuri, että sen omat toimintavalmiudet eivät riitä, maa voi pyytää ja saada apua sekä hyödyntää osallistujavaltioiden pelastuspalveluvälineitä ja ‑yksiköitä. Kokoamalla yhteen osallistujavaltioiden pelastuspalveluvalmiudet mekanismilla voidaan parantaa ensisijaisesti ihmisten mutta myös ympäristön ja omaisuuden sekä kulttuuriperinnön suojelua.

Toinen mekanismin päätavoite on tukea ja täydentää osallistujavaltioiden katastrofivalmiustoimia. Valmiustoimiin kuuluvat muun muassa valmennuskurssit, asiantuntijoiden vaihto, simulaatioharjoitukset ja erilaiset yhteistyöhankkeet. Vuosina 2007–2013 toteutettiin myös aiempaa enemmän ennaltaehkäisytoimia.

2.3.    Mekanismin päätoimet

Mekanismi kattoi vuosina 2007–2013 lukuisia jäljempänä lueteltuja toimia, joilla pyrittiin helpottamaan katastrofien asianmukaista ennaltaehkäisyä ja katastrofivalmiutta sekä tuloksellista avustustoiminta EU:n tasolla. Useimmat tällaisista toimista rahoitettiin rahoitusvälinepäätöksen nojalla. Jotkut toimet rahoitettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston myöntämillä lisävaroilla[7] tai muista EU:n rahoitusvälineistä, kuten eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä.

Seuranta- ja tiedotuskeskus (jäljempänä ’MIC’) oli mekanismin operatiivinen keskus, ja sillä oli kolme keskeistä tehtävää: i) seuranta (hälytyksiä ja ennakkovaroituksia koskevien tietojen vaihtaminen tulevista katastrofeista, missä oli apua ennakkovaroitusjärjestelmistä[8]); ii) yleisölle ja osallistujavaltioille tiedottaminen yhteisen hätäviestintä- ja tietojärjestelmän (jäljempänä ’CECIS’) kautta ja iii) tarjotun avun koordinointi mekanismin kautta.[9] MIC korvattiin 15. toukokuuta 2013 alkaen EU:n hätäavun koordinointikeskuksella (jäljempänä ’ERCC’). Se harjoittaa seurantaa vuorokauden ympäri ja reagoi välittömästi katastrofeihin kaikkialla maailmassa. Vuosina 2007–2013 MIC/ERCC hoiti yhteensä 69 maassa 223 tilannetta, joissa mekanismi aktivoitiin – 132 kertaa muualla kuin osallistujavaltioissa. Se myös koordinoi yhteensä 72 tehtävää ja käytti niissä 246:ta asiantuntijaa ja 64:ää MIC/ERCC-yhteyshenkilöä.

Jotta pelastuspalveluyhteistyö ymmärrettäisiin samalla tavalla ja jotta vakaviin hätätilanteisiin pystyttäisiin vastaamaan nopeammin, laadittiin koulutusohjelma, joka kattaa valmennuskurssit, simulaatioharjoitukset ja asiantuntijoiden vaihtojärjestelmän. Vuosina 2007–2013 valmennuskursseille osallistui 4 657 asiantuntijaa ja asiantuntijoiden vaihto-ohjelmaan 882 asiantuntijaa 29 osallistujavaltiosta. Vuosina 2007–2013 järjestettyihin ehdotuspyyntöihin saatiin 58 ehdotusta, joiden joukosta valittiin 31 simulaatioharjoitusta.

Erityisiä yhteentoimivia yksiköitä ja teknisen avun tukiryhmiä (jäljempänä ’TAST-ryhmät’) määriteltiin ennalta, jotta niitä voidaan käyttää vastaamaan hätätilanteisiin lyhyellä varoitusajalla. Vuoden 2013 lopussa osallistujavaltiot olivat rekisteröineet 150 yksikköä ja kymmenen TAST-ryhmää CECIS-järjestelmään. Rahoitusta myönnettiin myös yksiköiden erityisharjoituksiin, joiden tavoitteena oli kouluttaa yksiköitä toimimaan todellisissa hätätilanteissa.

Katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvillä hankkeilla pyrittiin lisäämään tietoisuutta pelastuspalvelusta osallistujavaltioissa ja tiivistämään niiden välistä yhteistyötä alalla. Katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvien hankkeiden painopisteet määritettiin ja ehdotuspyyntöjen tavoitteet vahvistettiin vuosittain ajanjaksolla 2007–2013 (paitsi vuonna 2007, jolloin ei järjestetty katastrofeihin varautumiseen liittyvää ehdotuspyyntöä vaan ainoastaan ennaltaehkäisyyn liittyvä ehdotuspyyntö). Vuosina 2007–2013 järjestettyihin ehdotuspyyntöihin saatiin 371 ehdotusta, joista valittiin yhteensä 76 katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvää hanketta.

EU:n pelastustoimintaa ja katastrofivalmiutta koskevien toimintapolitiikkojen täydentämiseksi laadittiin katastrofien ennaltaehkäisemistä koskevat EU:n toimintapolitiikan puitteet. Useita toimia aloitettiin ja toteutettiin osana komission vuoden 2009 tiedonannossa Luonnonkatastrofien ja ihmisen aiheuttamien katastrofien ehkäisyyn sovellettava yhteisön lähestymistapa määriteltyjä toimia.

Osallistujavaltiot voivat pyytää tukea ja yhteisrahoitusta pelastuspalvelualan avustuskuljetuksiin katastrofista kärsivään maahan. Komission vastuulla oli tukea osallistujavaltioita seuraavasti: i) vapaaehtoisesti käyttöön annetun kuljetuskaluston jakaminen ja kokoaminen yhteen, ii) sellaisen kuljetuskaluston kartoittaminen, jota on saatavilla kaupallisilla markkinoilla tai muista lähteistä (kuljetusurakoitsija) ja iii) EU-varojen (avustukset tai kuljetusurakoitsija) käyttö maksuksi tarvittavasta kuljetuskalustosta. Vuosina 2007–2013 myönnettiin yhteensä 122 kuljetusavustusta. Komission nettomääräinen maksuosuus niistä oli yhteensä 10,9 miljoonaa euroa. Tiettyä kuljetusalan välittäjää käytettiin 12 kertaa samalla ajanjaksolla: yhdeksän kertaa itsenäisenä ratkaisuna ja kolme kertaa yhdistettynä avustukseen.

Myös meren pilaantumista torjuvat toimet olivat tärkeä osa mekanismin toimintaa. Komissio teki tällä alalla tiivistä yhteistyötä Euroopan meriturvallisuusviraston (jäljempänä ’EMSA’) kanssa. MIC/ERCC aktivoitiin yhdeksän kertaa vuosina 2007–2013 meren pilaantumisen vuoksi. Neljä kertaa käytettiin yhteensä 13:a asiantuntijaa ja kolmea MIC/ERCC-yhteyshenkilöä. Yhteisrahoitusta myönnettiin viidelle katastrofivalmiuteen liittyvälle hankkeelle ja kahdelle meren pilaantumista ehkäisevälle hankkeelle sekä yhdelle meren pilaantumisen torjunnan simulaatioharjoitukselle.

Vuosina 2008–2010 järjestettiin pilottihanke- ja valmistelutoimiohjelma, joihin Euroopan parlamentti ja neuvosto myönsivät lisärahoitusta. Valmistelutoimien tarkoitus oli testata uusia keinoja EU:n katastrofivalmiuden parantamiseksi. Vuoden 2008 ehdotuspyyntöön saatiin 15 hanke-ehdotusta. Niistä valittiin viisi, joille myönnettiin yhteensä noin 3,1 miljoonaa euroa yhteisrahoitusta. Vuoden 2009 ehdotuspyyntöön saatiin 15 ehdotusta. Niistä hyväksyttiin seitsemän, joille myönnettiin noin 6 miljoonaa euroa. Vuoden 2010 ehdotuspyyntöön saatiin 14 ehdotusta. Niistä hyväksyttiin viisi, joille myönnettiin yhteensä noin 7 miljoonaa euroa. Pilottihanke Metsäpalojen sammutukseen tarkoitettu EU:n taktinen reservi (jäljempänä ’EUFFTR’) käsitti kaksi metsäpalojen torjunnassa käytettävää lentokonetta. Koneet muodostivat täydentävän resurssin EU:n yleisen palontorjuntakapasiteetin vahvistamiseksi. Vuonna 2009 niitä käytettiin kuudessa yhdeksästä metsäpalon aiheuttamasta hätätilasta.

Kolmansien maiden kanssa toteutettavilla toimilla pyrittiin parantamaan osallistujavaltioiden ja kolmansien maiden yhteisten toimien koordinointia tarkoituksena ehkäistä katastrofeja, valmistautua niihin ja antaa apua katastrofitilanteissa. Tällaisia toimia olivat muun muassa: i) toimet ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden kanssa, varsinkin joulukuun 2010 ja marraskuun 2012 välisenä aikana toteutettu pelastuspalvelualan IPA-yhteistyöohjelma I (IPA Civil Protection Cooperation Programme I), johon kuului koulutusta, asiantuntijoiden vaihtoa, harjoituksia ja työryhmiä; ii) yhteistyö Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvien maiden kanssa luonnonkatastrofien ja ihmisen toiminnasta johtuvien katastrofien ennaltaehkäisyä sekä niihin varautumista ja reagointia etelässä ja idässä koskevien ohjelmien (PPRD South ja PPRD East) kautta ja iii) toimet muiden kolmansien maiden kanssa, esimerkiksi yhteistyösopimuksen allekirjoittaneiden maiden, ASEAN-maiden ja Kiinan kanssa.

3. PELASTUSPALVELUTOIMIEN MERKITYS VUOSINA 2007–2013

Riippumattomassa ulkoisessa arvioinnissa korostettiin erityisesti seuraavia, yksittäisten pelastuspalvelutoimien merkityksen kannalta olennaisia kohtia:

Kaikki ulkoisen arvioinnin yhteydessä kuullut sidosryhmät pitivät MIC/ERCC:tä ja siihen liittyviä välineitä (CECIS ja ennakkovaroitusjärjestelmä) tärkeinä ja olivat tyytyväisiä tarjottuun seurantaan, tiedonhallintaan ja koordinointiin. Osallistujavaltioiden mielestä MIC/ERCC on ratkaisevassa asemassa, jotta hätätilanteisiin voidaan katastrofin sattuessa reagoida tehokkaasti, tuloksellisesti ja nopeasti, EU:n pelastuspalveluyksiköt saadaan tehokkaasti käyttöön ja EU:n toimet täydentävät jäsenvaltioiden ja kansainvälisiä avustustoimia. Yksi MIC:n keskeisistä puutteista oli – myös väliarvioinnissa mainittu – ympärivuorokautisen päivystyksen puute, joka korjattiin, kun siirryttiin MIC:stä ERCC:hen. Osallistujavaltioiden enemmistö katsoi valmennuskurssien sopivan niiden kansallisten pelastuspalveluviranomaisten tarpeisiin. Valmennuskurssien osallistumisaste oli korkea koko ajanjakson 2007–2013 ajan. Kurssipaikoista oli käytössä keskimäärin 88,6 prosenttia. Ulkoisessa arvioinnissa mainittiin kuitenkin, ettei ollut arvioitu, minkä verran asiantuntijoita olisi koulutettava, jotta heitä olisi optimaalinen määrä selviytymään mekanismin puitteissa tehtävästä työstä. Tosiasiallisesti käytettyjen asiantuntijoiden prosentuaalinen osuus arvioitiin hiukan yli kymmeneksi prosentiksi. Simulaatioharjoitukset kattoivat lukuisia osallistujavaltioille erittäin tärkeitä tilanteita. Harjoitusten merkitystä vahvisti se, että niihin osallistui suurin osa osallistujavaltioista (neljää lukuun ottamatta) ja 18 valtiota toimi vastaavana järjestäjänä. Vuosina 2007–2013 vastaanotettujen ehdotusten ja yhteisrahoitettujen simulaatioharjoitusten lukumäärä vaihteli, mutta suuntaus oli aleneva. Vuonna 2008 tehtiin ennätysmäiset 18 ehdotusta mutta vuonna 2013 (arviointijakson loppu) vain viisi. Vastaavasti vuosina 2007 ja 2008 järjestettyjen ehdotuspyyntöjen puitteissa yhteisrahoitusta sai kahdeksan simulaatioharjoitusta ja vuonna 2013 vain kaksi. Verkkokyselyn mukaan asiantuntijoiden vaihto-ohjelmaan osallistuneista 99 prosenttia oli sitä mieltä, että heidän taitonsa ja osaamisensa paranivat vaihdon ansiosta. Osallistujien ja isäntien suuri enemmistö kuvasi ohjelmien hallinnointia sanoilla avulias, selkeä ja pätevä, kun oli kyse vaihtojärjestelyjä koskevien tietojen antamisesta. Eräät sidosryhmät pitivät vaihtojen määrää liian vähäisenä ja toivoivat, että ohjelmasta olisi voitu rahoittaa niitä enemmän. Lisäksi osallistujavaltiot osallistuivat tähän ohjelmaan hyvin epätasaisesti. Yksiköitä ja TAST-ryhmiä käytettiin useissa katastrofeissa sekä EU:ssa ja EU:n ulkopuolella. Pelkästään vuonna 2013 käytettiin 12:ta yksikköä. Useimmat osallistujavaltiot olivat yhtä mieltä siitä, että yksiköitä varten oli laadittu asianmukaiset suuntaviivat ja menettelytapaohjeet, joita sovellettiin vuosina 2007–2013, mutta muiden sidosryhmien kuulemisesta ja tapaustutkimuksesta kävi ilmi, että yksiköiden perustamista, toimintaa ja yhteisiä menettelyjä varten tarvitaan kansainvälisempiä ja yhdenmukaisempia suuntaviivoja ja normeja. Monet sidosryhmät pitivät yksiköiden harjoituksia olennaisen tärkeinä, jotta voitiin havaita ja korjata yksiköiden toiminnan puutteita ja siten lisätä yhteistyötä muiden yksiköiden kanssa ja parantaa avun koordinointia. Vuosina 2007–2013 järjestetyistä ehdotuspyynnöistä valitut katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvät hankkeet vastasivat ehdotuspyynnöissä vahvistettuja tavoitteita, ja niiden katsottiin olevan keskeisiä mekanismin kokonaistavoitteiden kannalta. Valintamenettelyä pidettiin sopivana, vaikka todettiinkin, että sen kestoa voitaisiin lyhentää. Hankkeiden seurantaa pidettiin avoimena ja selkeänä. Osallistujavaltiot, Euroopan parlamentti ja neuvosto vaativat toistuvasti katastrofien ennaltaehkäisytoimia, joten katastrofien ennaltaehkäisemistä koskevien puitteiden laatimiseksi toteutetut lukuisat toimet selvästi vastasivat sidosryhmien tarpeisiin. Välikertomuksessa todettiin, että katastrofien ennaltaehkäisemistä koskevilla EU:n puitteilla pitäisi pystyä ratkaisemaan monenlaisia ennaltaehkäisemiseen liittyviä kysymyksiä EU:n eri politiikanaloilla ja helpottamaan osallistujavaltioiden keskinäisen yhteistyön lisäämistä. Kerätyt tiedot viittaavat siihen, että pelastuspalvelu on sittemmin sisällytetty EU:n 13:een muuhun politiikkaan ja että yhteistyötä edistivät lukuisat asiantuntijakokoukset, joiden tuloksena jaettiin hyviä käytäntöjä. Suosituksia on siis noudatettu. Katastrofien ennaltaehkäisy pysyi kuitenkin tärkeänä painopisteenä sidosryhmille, koska asiaa koskevat puitteet oli vasta laadittu ja niiden kypsyttely vaatii lisää aikaa. Kuljetustukea koskevan oikeudellisen kehyksen laatiminen oli erittäin tärkeää, koska sillä vastattiin aiemmin määriteltyyn tarpeeseen. Vaikka kuljetusavun käyttö oli arviointijakson alussa vähäistä, sen käyttö lisääntyi ja arviointijakson lopussa siitä oli tullut vakiintunut toimi. Tämä osoitti, että komissio on ottanut huomioon väliarvioinnin suositukset ja helpottanut monimutkaisia menettely- ja asiakirjavaatimuksia. Tiedot viittaavat siihen, että kuljetustuki vaikutti myönteisesti päätettäessä pelastuspalveluavun toimittamisesta. Mekanismin hyödyntäminen meren pilaantumisen torjunnassa edellytti tiivistä yhteistyötä EMSAn kanssa. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että meren pilaantumista torjuvat toimet olivat edistäneet mekanismin kolmen keskeisen tavoitteen saavuttamista. MIC/ERCC koordinoi toimia, joilla EU torjui meren pilaantumista yhdeksän kertaa vuosina 2007–2013. MIC/ERCC myös helpotti avun antamista katastrofista kärsiviin maihin, usein yhteistyössä EMSAn kanssa, joka toimitti asiantuntija-apua ja logistista tukea. Näillä operaatioilla suojeltiin ihmishenkiä ja ympäristöä. Pilottihankkeella ja valmistelutoimihankkeilla vahvistettiin osaltaan EU:n toimintavalmiuksia vastaamalla suuronnettomuuksista aiheutuviin kriittisiin tarpeisiin. Sidosryhmät, joita oli kuultu asiassa, kertoivat, että pilottihankkeessa käytettyjen Canadairin ilma-alusten saatavuudella ja valmiudella oli todella suuri merkitys metsäpalojen torjunnassa. Lisäksi valmistelutoimien avulla voitiin testata innovatiivisia järjestelyjä ja luoda uusia yksiköitä, joita käytettiin myöhemmin mekanismin puitteissa. Kolmansissa maissa toteutetut toimet vastasivat sekä apua saavien kolmansien maiden että osallistujavaltioiden tarpeisiin. Kolmannet maat saivat apua katastrofivalmiuksiensa parantamiseen. Toimien ansiosta ne saivat myös paremman käsityksen mekanismista ja sen mahdollisuuksista. Osallistujavaltiot, jotka kehittivät valmiuksia kolmansissa maissa, erityisesti naapurimaissa, onnistuivat kenties vähentämään mekanismin tarjoaman avun tarvetta tulevaisuudessa ja ehkäisemään tietyntyyppisten katastrofien leviämistä (rajojen yli) tai vastaamaan katastrofeihin nopeammin.

Ottaen huomioon mekanismin puitteissa operatiivisesta toiminnasta saadun yhteisen kokemuksen ja mekanismin myönteisen kehityksen komissio yhtyy riippumattoman arvioinnin päätelmiin siitä, että kaikki mekanismin toimet olivat tärkeitä yleisen politiikan kannalta ja auttoivat parantamaan kansallisia pelastuspalvelu- ja katastrofinhallintajärjestelmiä Euroopassa ja muualla. Näitä päätelmiä tukevat myös kvantitatiiviset tiedot[10]. Ne vahvistavat esimerkiksi sellaisten tilanteiden lisääntyminen, joissa mekanismi aktivoitiin, pyydettiin kuljetusta koskevaa yhteisrahoitusta ja käytettiin yksiköitä. Lisäksi päätelmiä tukevat harjoituksiin, koulutukseen ja asiantuntijoiden vaihtoon osallistuvien suuret määrät.

4. PELASTUSPALVELUTOIMIEN JOHDONMUKAISUUS VUOSINA 2007–2013

Riippumattomassa ulkoisessa arvioinnissa korostettiin erityisesti seuraavia seikkoja:

94 prosenttia verkkokyselyyn vastanneista osallistujavaltioista katsoi, että MIC/ERCC paransi EU:n ja jäsenvaltioiden pelastuspalvelualan avustustoimien keskinäistä koordinaatiota. Tämä on selkeä osoitus siitä, että komissio on noudattanut väliarvioinnin suosituksia MIC/ERCC:n, osallistujavaltioiden ja kansainvälisten kumppaneiden keskinäisen koordinaation parantamisesta. EU:n tasolla MIC/ERCC oli mukana kaikenlaisten katastrofivalmiustoimien koordinoinnissa ja varmisti komission yksiköiden ja EU:n muiden toimielinten toimien täydellisen johdonmukaisuuden katastrofitilanteissa (esim. yhteistyö terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosaston kanssa Haitissa, energian pääosaston kanssa Japanissa, Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa Pakistanissa ja EMSAn kanssa USA:ssa). Kaikki haastatellut kansainväliset kumppanit olivat sitä mieltä, että MIC/ERCC oli luotettava kumppani, joka pystyi välittämään tietoa ja kanavoimaan tukea. MIC/ERCC teki laajaa yhteistyötä komission muiden yksiköiden ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa yli 60 kertaa vuosina 2007–2013. Toisiinsa liittyvät valmennuskurssit suunniteltiin johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi, joka kattoi perusasioita sekä operatiivisia ja hallinnointiin liittyviä aiheita. Muutamia huomautuksia esitettiin erityisaloista (esim. median hallinta), joita voitaisiin käsitellä johdonmukaisesti eri kursseilla. Simulaatioharjoitukset liittyivät johdonmukaisesti mekanismin muihin toimiin, erityisesti valmennuskursseihin ja yksiköiden harjoituksiin, joissa keskityttiin eri asioihin ja toimittiin eri tavoin ja jotka täydensivät toisiaan. Harjoitussuunnitelmasta riippuen kolmannet maat voivat osallistua useisiin simulaatioharjoituksiin, minkä ansiosta mekanismin toiminnan ulkoinen johdonmukaisuus parani edelleen. Väliarvioinnissa kuitenkin jo esitettiin, että simulaatioharjoitusten johdonmukaisuutta voitaisiin parantaa laatimalla kattava strategia tai kehys simulaatioharjoitusohjelmaa varten. Tämän suosituksen toteutus on parhaillaan käynnissä; siihen liittyvät vaatimukset otettiin käyttöön vuoden 2013 päätöksellä. Joissakin tapauksissa osallistujavaltiot pitivät asiantuntijoiden vaihto-ohjelmaa pikemminkin valmennuskurssien vaihtoehtona kuin täydentävänä toimena sekä tietojen ja hyvien käytäntöjen vaihdon foorumina. Vaihto-ohjelman ymmärrettiin kuitenkin tarjoavan mahdollisuuden tutustua lähemmin mekanismiin ja verkostoitua, mikä voi osoittautua keskeiseksi todellisessa katastrofitilanteessa. Ennalta määritellyt ja yhteentoimivat yksiköt tarjosivat lisävalmiuksia, joita voitaisiin käyttää lyhyellä varoitusajalla ja jotka olivat sen vuoksi tärkeitä mekanismin tavoitteen – yhteistyön tehostaminen pelastuspalvelun alalla – saavuttamiseksi. Yksiköiden harjoitukset olivat johdonmukaisia siinä mielessä, että ne tarjosivat keskeistä koulutusta sekä valmiuksien ja menettelyjen testausta hyvin realistisissa hätätilanneskenaarioissa. Valitut katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvät hankkeet vastasivat ehdotuspyynnöissä vuosittain vahvistettuja painopisteitä. Myös valituissa hankkeissa toteutetut toimet olivat johdonmukaisia muista EU:n rahoitusvälineistä rahoitettujen toimien kanssa. Siitä huolimatta ehdotuspyynnöissä vahvistettujen, katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvien hankkeiden painopisteiden väitettiin olevan varsin laaja-alaisia. Painopisteiden tarkempi määrittely voisi lisätä mekanismin tuloksellisuutta ja auttaa välttämään riskiä sen ja muiden EU:n rahoitusvälineiden toimien päällekkäisyydestä. Katastrofien ennaltaehkäisemistä koskevat puitteet sisällytettiin entistä paremmin EU:n muihin politiikkoihin. Puitteet olivat johdonmukaiset myös kansainvälisten katastrofiriskin hallintapolitiikkojen ja suuntaviivojen kanssa. Nykyisten toimien lisäksi ehdotettiin lisätoimia katastrofien ennaltaehkäisytoimien sisällyttämiseksi tiiviimmin kansallisiin pelastuspalvelualan politiikkoihin ja yhdistämään ennaltaehkäisyn varautumiseen ja reagointiin. Kuljetustukea koskevan prosessin eri vaiheet (kuten kaluston kokoaminen yhteen, kuljetusvaihtoehtojen kartoitus kaupallisilla markkinoilla ja yhteisrahoitus) vaikuttivat suoraan mekanismin keskeisiin tavoitteisiin, jotka olivat avun koordinointi ja tämän tuen käyttö tarvittaessa. Meren pilaantumista torjuvalle EMSAn ja komission (PO ECHO) väliselle yhteistyölle asetettiin useita yhteisiä tavoitteita ja luotiin eri mekanismeja selkeän tehtävänjaon ja hyvän koordinoinnin varmistamiseksi. Komissio teki myös aktiivista yhteistyötä neljän alueellisen EU:n merialueita varten laaditun sopimuksen puitteissa. Ulkoisessa arvioinnissa tätä yhteistyötä pidettiin erittäin vahvana ja hyvin organisoituna. Sen lisäksi komissio osallistui alueellisten sopimusten, komission ja EMSAn sihteeristöjen välisiin kokouksiin. Näistäkin päätelmistä vahvistuu se, että komissio on toteuttanut menestyksekkäästi asianmukaisia toimia pannakseen täytäntöön väliarvioinnin suositukset eli toiminnan koordinointia EMSAn kanssa on parannettu. Yksi valmistelutoimihankkeiden päätavoitteista oli pitää kalustoa ja muita resursseja saatavilla katastrofeihin reagointia varten, mikä tapahtui useita kertoja (esimerkiksi Haitin maanjäristys). Pilottihanke puolestaan osaltaan vahvisti EU:n yleistä palontorjuntakapasiteettia. Ulkoisessa arvioinnissa katsottiinkin, että pilottihankkeen ja valmistelutoimien tulokset vastasivat niiden tavoitteita, mukaan lukien puutteiden johdonmukainen korjaaminen. Aineistotutkimuksesta sekä sidosryhmien haastatteluista, jotka tehtiin osana kolmansien maiden kanssa toteutettavien toimien ulkoista arviointia, kävi ilmi, että IPA-, PPRD South- ja PPRD East ‑ohjelmien puitteissa toteutetuilla toimilla lisättiin yhteistyötä ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden sekä naapurimaiden ja EU:n välillä ja edistettiin näin johdonmukaisempaa yhteistyötä katastrofien ennaltaehkäisyssä, katastrofivalmiudessa ja avustustoiminnassa.

Ulkoisessa arvioinnissa kävi ilmi, että pelastuspalvelutoimet täydensivät toisiaan sekä muita kansallisen, EU:n ja kansainvälisen tason toimia. Ulkoisen arvioinnin tuloksia vahvistavat komission kokemus mekanismin puitteissa toteutetuista operaatioista sekä päätelmät palaute- ja tiedotustilaisuuksista, joita järjestettiin kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa operaatioiden tai harjoitusten tai kurssien jälkeen. Komissio kuitenkin katsoo, että voidaan laajentaa kaikki pelastuspalvelutoimet kattavia puitteita ja lisätä asianomaisten mahdollisuuksia oppia toisiltaan. Komissio aikoo toteuttaa tämän vahvistamalla kursseja, harjoituksia ja saatuja kokemuksia koskevat yleiset strategiset puitteet. Kaiken kaikkiaan ulkoisen arvioinnin päätelmä oli, että mekanismia sovellettiin yhdenmukaisesti vastaavien EU:n ja kansainvälisten toimien ja ohjelmien kanssa. Päätelmää tukivat tulokset meneillään olevasta komission eri yksiköiden välisestä sisäisestä koordinoinnista sekä yhteydenpito keskeisten ulkoisten sidosryhmien kanssa.

5. PELASTUSPALVELUTOIMIEN TULOKSELLISUUS VUOSINA 2007–2013

Riippumattomassa ulkoisessa arvioinnissa korostettiin erityisesti seuraavia seikkoja:

MIC/ERCC katsottiin tuloksia tuottavaksi keskukseksi, jolla on tavoitteidensa saavuttamiseen ja tehtäviensä täyttämiseen sopivat ominaisuudet ja riittävät resurssit. Kaikki verkkokyselyyn vastanneet osallistujavaltiot katsoivat, että MIC/ERCC hoiti menestyksekkäästi yhteyksiä EU:n tason ja osallistujavaltioiden välillä. Lisäksi lähes kaikki vastanneet katsoivat, että MIC/ERCC oli käytettävissä ja pystyi reagoimaan välittömästi vuorokauden ympäri. Eri sidosryhmät mainitsivat, että MIC/ERCC tarvitsi vuosi vuodelta vähemmän aikaa EU:n avun koordinoimiseen ja avustustoimien aloittamiseen. Osallistujavaltioista ja muista sidosryhmistä koostuva pieni ryhmä antoi kritiikkiä i) hätätilanteissa käytettävien kansallisten asiantuntijoiden valinnasta (ryhmän mielestä MIC/ERCC:llä pitäisi olla suurempi rooli asiantuntijoiden valinnassa, jotta asiantuntemus voitaisiin sovittaa paremmin tosiasiallisiin tarpeisiin) ja ii) MIC/ERCC:n henkilöstön käytännön kokemuksen puutteesta. Valmennuskurssien tavoitteet täyttyivät eli asiantuntijoiden yksilöllisiä taitoja ja osaamista parannettiin ja pelastuspalveluyhteistyöstä päästiin yhteisymmärrykseen. Arviointi antaa ymmärtää, että olisi luotava vahvempi yhteys kentällä tarvittavien taitojen ja toiminnasta saadun kokemuksen sekä valmennuskurssien välille ja että tällaisia yhteyksiä olisi luotava suunnitelmallisemmin. Simulaatioharjoitusten tavoitteet ovat yleisesti ottaen täyttyneet, erityisesti koordinointi on parantunut ja reagointiajat ovat nopeutuneet, mistä on ollut hyötyä koko mekanismille. Myös useita simulaatioharjoitusten laaja-alaisempia tavoitteita on saavutettu. On esimerkiksi selvitetty YK:n katastrofien arviointi- ja koordinaatiojärjestelmän (UNDAC) ja EU:n pelastuspalveluyksiköiden yhteistyömahdollisuuksia sekä kehitetty humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun välistä operatiivista ja strategista yhteistyötä kansallisella ja EU:n tasolla. Asiantuntijoiden vaihto-ohjelmaa pidettiin tuloksellisena, koska se täytti osallistujien tavoitteet. Monet asiantuntijat kertoivat kehittäneensä sellaisenaan käyttökelpoista erityisosaamista. Heidän odotuksensa siitä, että heitä käytettäisiin EU:n pelastuspalveluyksiköissä vaihdon jälkeen, eivät kuitenkaan toteutuneet monenkaan kohdalla. Siitä huolimatta, että niin osallistuvat kuin vastaanottavatkin organisaatiot antoivat vaihto-ohjelmalle yleisesti ottaen suuren arvon, palautemenettelyä voitaisiin parantaa, koska se on keskeisessä asemassa vaihdon tuloksellisuutta mitattaessa. Väliarvioinnissa suositeltiin, että yksiköiden toimintamallia olisi kehitettävä edelleen esimerkiksi erikoistunein harjoituksin ja kehittämällä vakioituja menettelytapoja. Nämä suositukset pantiin kokonaisuudessaan täytäntöön. CECIS-tietokantaan rekisteröityjen yksiköiden ja TAST-ryhmien lukumäärä kasvoi vuosina 2007–2013 niin, että vuoden 2013 lopussa yksiköitä oli yhteensä 150. Yksikkömalleja määriteltiin 17, joista rekisteröitiin 16. Lisätäkseen rekisteröityjen yksiköiden tuloksellisuutta sidosryhmät ehdottivat yksiköiden vähimmäisvaatimusten ja suuntaviivojen kehittämistä edelleen. Useimmat kyselyyn vastanneet osallistujavaltiot katsoivat, että yksiköiden harjoitukset täyttivät niiden tavoitteet siltä osin kuin ne kannustivat pelastuspalveluhenkilöstöä ottamaan saadun kokemuksen huomioon ja parantamaan yksiköiden toimintaa. Kuitenkin todettiin, että yksiköiden harjoituttaminen useammin, edes pienimuotoisemmin ja tekemällä yksinkertaisempia harjoituksia, osaltaan auttaisi pitämään opittuja taitoja yllä. Katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvät hankkeet täyttivät vuotuisissa työohjelmissa asetetut tavoitteet ja johtivat konkreettisiin toimiin, kuten ennaltaehkäisystrategioiden laatimisen tukemiseen ja tietoisuuden lisäämiseen tietyistä kysymyksistä. Katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvien hankkeiden vaikutus ja vakaus jäi kuitenkin liian vähäiseksi. Varsinkin kansallisella tasolla tulokset jäivät jokseenkin puutteellisiksi. Tuloksia ei tuoda järjestelmällisesti esille, ja niiden siirtäminen muille osallistujavaltioille oli odotettua hitaampaa. Erilaiset katastrofien ennaltaehkäisytoimet, joita on kehitetty ja pantu täytäntöön, auttoivat saavuttamaan katastrofien ehkäisemistä koskevissa komission tiedonannossa ja neuvoston päätelmissä vuonna 2009 vahvistetut tavoitteet. Toimilla parannettiin tietoon perustuvia katastrofien ennaltaehkäisypolitiikkoja, luotiin yhteyksiä katastrofeja ehkäisevien toimijoiden ja toimintapolitiikkojen sekä asianmukaisten katastrofivalmiuden ja avustustoiminnan alojen toimijoiden välille sekä sisällytettiin katastrofien ennaltaehkäisyä koskevia näkökohtia EU:n voimassa oleviin rahoitus- ja lainsäädäntövälineisiin. Kyselyyn vastanneista osallistujavaltioista 77 prosenttia katsoi, että kuljetustuen myöntäminen avustuksina osaltaan edisti hätätilanteisiin vastaamista. Useat sidosryhmät totesivat, että kuljetusalan välittäjä mukautui tilanteisiin, joissa edellytettiin suurta joustavuutta, ja että välittäjää voitaisiin käyttää huomattavasti enemmän. Eräistä katastrofeista saadun kokemuksen perusteella todettiin, että EU:n yhteisrahoituksen rajoittaminen 50 prosenttiin vähensi huomattavasti välineen tuloksellisuutta. Tämä myötäilee väliarvioinnin suositusta tutkia mahdollisuutta myöntää eritasoisia yhteisrahoitusosuuksia. Komissio on sittemmin tehnyt juuri niin. Se otti vuoden 2013 päätöksessä käyttöön aiempaa korkeampia yhteisrahoitusosuuksia. Meren pilaantumista torjuvien toimien tuloksellisuus oli suoraan riippuvainen hyvästä yhteistyöstä EMSAn kanssa. Kaikissa operaatioissa, joihin EMSA osallistui, yhteistyötä pidettiin tuloksellisena. Myös meren pilaantumista ehkäiseviä ja siihen varautuvia hankkeita pidettiin erittäin tehokkaina, ja niiden katsottiin tuottavan tuloksia, joita ei olisi voitu saada ilman komission (PO ECHO) rahoitustukea. Meren pilaantumista torjuvan simulaatioharjoituksen arvioinnin tulokset jäivät epäselviksi, koska komissiolla ja EMSAlla oli eri näkemykset sen tuloksellisuudesta. Useimmat kyselyyn vastanneista osallistujavaltioista katsoivat, että pilottihanke ja valmistelutoimet auttoivat katastrofivalmiuden parantamisessa pikemminkin täydentämällä nykyisiä valmiuksia kuin toteuttamalla päällekkäisiä toimia päällekkäisin tuloksin. Esimerkiksi verrattuna yksittäisten osallistujavaltioiden ratkaisuihin pilottihanke antoi ratkaisevaa tukea harvinaisissa mutta vakavissa tapauksissa, joissa useita suuria metsäpaloja syttyi yhtä aikaa. Valmistelutoimihankkeiden tuloksellisuus jäi rajalliseksi, koska saatuja tuloksia olisi voitu levittää laajemmin. Kaiken kaikkiaan kerättyjen tietojen perusteella tuli selväksi, että kolmansien maiden kanssa toteutettaviin toimiin eli IPA-, PPRD South- ja PPRD East ‑ohjelmiin liittyvät tavoitteet saavutettiin. Jotkut sidosryhmät toivat esiin tarpeen keskittyä tulevaisuudessa enemmän katastrofien ennaltaehkäisytoimiin, mikä on linjassa mekanismin kehittämisen kanssa.

Komissio katsoo, että koko mekanismin kattava poliittinen tavoite eli tiiviimmän yhteistyön edistäminen saavutettiin täysin. Osoituksena tästä on komission kokemus operatiivisesta toiminnasta ja runsas palaute useiden onnistuneiden katastrofien ennaltaehkäisytoimien ja katastrofivalmiustoimien, kuten vuosina 2007–2013 toteutettujen harjoitusten ja avustustoimien, toteuttamisesta tai tukemisesta. Joissakin tapauksissa toimien onnistuminen näkyy välittömästi, esimerkiksi pilottihanke, jolla pystyttiin tukemaan osallistujavaltioita metsäpalojen torjunnassa, kun muuta avustuskapasiteettia ei ollut saatavilla. Toisissa tapauksissa konkreettiset tulokset eivät näy välittömästi, vaan toimien tuloksena esimerkiksi ryhmät oppivat työskentelemään yhdessä siltä varalta, että niiden on tehtävä yhteistyötä todellisessa hätätilanteessa. Komission näkemys saa tukea ulkoisen arvioinnin tuloksista, joissa todettiin, että mekanismia sovellettiin tuloksellisesti, koska kaikissa yksittäisissä pelastuspalvelutoimissa saavutettiin niille asetetut tavoitteet.

6. PELASTUSPALVELUTOIMIEN TEHOKKUUS VUOSINA 2007–2013

Riippumattomassa ulkoisessa arvioinnissa korostettiin erityisesti seuraavia seikkoja:

1. Vuotuisista työohjelmista myönnettiin vuosina 2007–2013 yhteensä noin 20 miljoonaa euroa MIC/ERCC:n eri tehtävien rahoittamiseen. Tällaisia tehtäviä olivat muun muassa MIC/ERCC:n, CECIS:n ja ennakkovaroitusjärjestelmän ylläpito, kehittäminen edelleen ja käyttö. Arvioinnissa todettiin, että MIC/ERCC helpotti erityisen tehokkaasti avun antamista koordinoidulla tavalla, mikä mahdollisti resurssien tehokkaan käytön. Siirtyminen MIC:stä ERCC:hen oli toinen merkittävä tehokkuutta lisäävä tekijä, erityisesti kun on kyse suunnittelusta ja reagoimisesta nopeasti hätätilanteisiin, sillä ERCC:llä oli omaa henkilöstöä ja se oli sen vuoksi käytettävissä vuorokauden ympäri. Väliarvioinnin tuloksista kävi ilmi, että ennakkovaroitusjärjestelmän toimintaa olisi syytä parantaa. Sittemmin järjestelmään on tehty huomattavia investointeja. Ennakkovaroitusjärjestelmän talousarvio kasvoi vuonna 2009 käytetystä 0,7 miljoonasta eurosta 1,6 miljoonaan euroon vuonna 2013. Varoilla kehitettiin ennakkovaroitusjärjestelmää kokonaisvaltaisesti siten, että se kattaa useat uhkatekijät lähes reaaliajassa.

2. Vuotuisista työohjelmista osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä noin 29 miljoona euroa valmennuskursseihin. Tarjolla olevien valmennuskurssien määrä lisääntyi kuudesta kahteentoista vuosina 2009–2010. Valmennuskurssien osallistujamäärä kasvoi tasaisesti vuosina 2010–2013, mutta niiden rahoitus pysyi ennallaan. Osallistujat vahvistivat, että kursseille osallistuminen johti yhteiseen näkemykseen mekanismista, mikä puolestaan johti tehokkuusetuihin, koska avustustoiminta oli koordinoitua ja sen vuoksi tehokkaampaa.

3. Vuotuisista työohjelmista osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä yli 20 miljoonaa euroa simulaatioharjoituksiin. Vuotuiset talousarviot vaihtelivat suuresti suunnitellun toiminnan laajuudesta ja monitahoisuudesta riippuen. Simulaatioharjoitusten tehokkuusvertailuja oli vaikea tehdä kunkin skenaarion erityispiirteiden vuoksi. Ulkoisen arvioinnin aikana tutkittujen ulkopuolisten laatimien rahoitus- ja tarkastuskertomusten mukaan kunkin simulaatioharjoituksen talousarvio katsottiin niiden tavoitteisiin nähden asianmukaiseksi ja kohtuulliseksi.

4. Vuotuisista työohjelmista osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä 1,75 miljoonaa euroa asiantuntijoiden vaihto-ohjelmiin. Ulkoisen arvioinnin tuloksista käy ilmi, että eräät osallistujavaltiot pitivät ohjelman kokonaiskapasiteettia liian pienenä ja huomauttivat vaihtoon valittujen asiantuntijoiden pitkistä odotusajoista. Asiantuntijat kuvasivat vaihto-ohjelman hallinnointia hyväksi ja valintamenettelyä asianmukaiseksi ja katsoivat menettelyn edistävän ohjelman tavoitteiden saavuttamista.

5. Vuotuisista työohjelmista osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä yli 13 miljoonaa euroa yksiköiden harjoituksiin. Kaiken kaikkiaan yksiköiden harjoitukset on nähty hyvin myönteisinä ulkoisessa arvioinnissa, mutta eräät sidosryhmät eivät olleet varmoja siitä, oliko tehokasta investoida useiden yksiköiden valmisteluihin, kun mekanismin puitteissa varsinaisesti käytettyjen yksiköiden määrä oli suhteellisen pieni viime vuosina. Sen lisäksi katsottiin, että yksiköiden harjoituksia ei ollut suunnattu tasapuolisesti kaikenlaisille yksiköille vaan lähinnä muutamille.

6. Vuosina 2007–2013 katastrofien ennaltaehkäisyhankkeisiin oli käytettävissä yhteensä noin 14 miljoonaa euroa ja niihin varautumiseen liittyviin hankkeisiin noin 10,5 miljoonaa euroa. Kyselyyn vastanneiden osallistujavaltioiden enemmistö piti talousarviota asianmukaisena ja oikeasuhteisena hankkeiden tavoitteisiin nähden. Useimpien päätökseen saatettujen hankkeiden talousarviot olivat oikeassa suhteessa niiden konkreettisiin tuloksiin nähden.

7. Osallistujavaltiot olivat yhtä mieltä siitä, että katastrofien ennaltaehkäisy on kustannustehokas ja oikea tapa vähentää katastrofien inhimillisiä ja taloudellisia kustannuksia. Kuitenkin todettiin, että oli epäselvää, oliko katastrofien ennaltaehkäisytoimilla pystytty merkittävällä tavalla lisäämään katastrofien hallintavalmiuksia EU:n tasolla ja millainen vuorovaikutus oli ennaltaehkäisytoimien ja muiden pelastuspalvelutoimien välillä.

8. Vuotuisista työohjelmista osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä 62,9 miljoonaa kuljetustukeen. Kyseisellä ajanjaksolla komission nettomääräinen osuus kuljetustuesta oli noin 11 miljoonaa euroa. Ulkoisessa arvioinnissa tuli esiin kaksi tärkeää havaintoa: Lainsäädäntökehyksessä edellytetyn kuljetuskapasiteetin yhdistämisvaiheen otaksuttiin johtavan tehokkaaseen kapasiteetin yhdistämiseen ja tehokkaisiin yhdistettyihin kuljetuksiin. Yhdistämisestä saatujen tulosten perusteella ei kuitenkaan ollut varmaa, että tällainen ennakoiva yhdistämisvaihe oli tarpeellinen. Siitä huolimatta, että kuljetusalan välittäjän käyttö suunniteltiin kustannustehokkaaksi, välittäjän käyttö oli kuitenkin hyvin vähäistä.

9. Vuotuisista työohjelmista ei osoitettu vuosina 2007–2013 erikseen rahoitusta meren pilaantumista torjuviin toimiin. Onnettomuuksista johtuva merien pilaantuminen sisällytettiin mekanismin eri toimiin, joten se sisältyi eri budjettikohtiin ja sitä arvioitiin niiden osana.

10. EU:n budjettivallan käyttäjä varasi yhteensä 22,5 miljoonaa euroa pilottihankkeelle ja valmistelutoimille vuosiksi 2008–2010. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että käytettävissä oleva talousarvio oli riittävä suunniteltuja toimia varten ja että sitä käytettiin konkreettisten tulosten aikaansaamiseksi, muun muassa katastrofivalmiuksien parantamiseen, harjoitusten ja/tai yksiköiden suunnitteluun, koulutusohjelmiin ja viestintään.

11. Kolmansien maiden kanssa toteutettuja toimia rahoitettiin eri rahoitusvälineistä. Pelastuspalvelualan IPA-yhteistyöohjelma I rahoitettiin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA) vuosina 2010–2012. PPRD South ‑ohjelmaa toteutettiin vuosina 2009–2012, ja sen talousarvio oli 5 miljoonaa euroa, kun taas PPRD East ‑ohjelma kattoi vuodet 2010–2014, ja sen talousarvio oli 6 miljoonaa euroa. Lisäksi vuonna 2012 käynnistettiin EU:n ja Kiinan hanke katastrofiriskien hallitsemiseksi. Hanke sai rahoitusta kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä, ja sen kokonaistalousarvio oli 6 miljoonaa euroa. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että kolmansien maiden kanssa toteutettiin monenlaisia toimia ja käytössä oli eri rahoitusmekanismeja, mikä saattoi johtaa siihen, että kyseiset toimet eivät olleet kokonaisuutena kovin tehokkaita, koska niiltä puuttui kattava kehys.

Kaiken kaikkiaan komissio yhtyy ulkoisen arvioinnin päätelmiin, joiden mukaan pelastuspalvelutoimet suunniteltiin kustannustehokkaiksi (esimerkiksi valmennuskurssien talousarvio pysyi vakaana vuosina 2010–2013, vaikka osallistujamäärä kasvoi) ja ne toteutettiin yleisesti ottaen tehokkaasti. Ulkoisessa arvioinnissa käytettyjen kvantitatiivisten ja kvalitatiivisten tietojen lisäksi komissiolla on kokemusta mekanismin operatiivista toiminnasta, mikä antaa siitä monivivahteisemman kuvan. Esimerkiksi lisäinvestointi ennakkovaroitusjärjestelmään oli suhteellisen pieni verrattuna muille pelastuspalvelutoimille osoitettuihin varoihin, mutta siitä koitui merkittävää operatiivista hyötyä. Vastaavasti koulutusinvestointi johti koulutettujen asiantuntijoiden suureen määrään, muttei välttämättä heidän käyttöönsä pelastuspalveluoperaatioissa. Tätä koskevissa päätelmissä ei oteta riittävästi huomioon niitä merkittäviä etuja, joita koituu siitä, että mekanismin puitteissa koulutettuja asiantuntijoita osallistuu kansallisiin operaatioihin ja levittää tietoa edelleen.

7. EU:n LISÄARVO PELASTUSPALVELUTOIMISSA VUOSINA 2007–2013

Riippumattomassa ulkoisessa arvioinnissa korostettiin erityisesti seuraavia seikkoja:

MIC/ERCC:n lisäarvo oli moninkertainen. Katastrofeihin reagoitaessa MIC/ERCC toimi keskitettynä asiointipisteenä osallistujavaltioille, mistä koitui selkeästi lisäarvoa kahdenväliseen avunantoon verrattuna. Kaikki sidosryhmät pitivät CECIS:ää hyödyllisenä keskitettynä tietojenvaihtofoorumina, jolla on selkeää EU:n lisäarvoa. MIC/ERCC tarjosi kolmansille maille ja kansainvälisille kumppaneille mahdollisuuden ottaa yhteyttä ja pyytää apua yhden ainoan kanavan kautta, mikä helpotti koordinointia. Ennakkovaroitusjärjestelmä antoi osallistujavaltioille mahdollisuuden käyttää uusimpia, kaikki mahdolliset riskit kattavia hälytysjärjestelmiä ja tarjosi vahvemman rajapinnan tieteen ja operatiivisen toiminnan välille innovoinnin mahdollistamiseksi. Valmennuskursseilla oli vahva EU:n lisäarvo. Sen lisäksi, että osallistujat saivat kursseilla mekanismiin liittyviä tietoja ja taitoja, kurssit myös vahvistivat alan ammattilaisten verkostoa. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että tällainen verkostointi helpotti yhteistyötä ja toimintaa. Haastattelujen perusteella ainakin viisi kuudesta simulaatioharjoituksesta olisi jäänyt toteutumatta ilman EU:n yhteisrahoitusta. Keskeisiä tuloksia olivat kokemusten vaihto ja parhaista käytännöistä oppiminen, joista saatiin myös vahva EU:n lisäarvo. Sen lisäksi harjoituksissa voitiin luoda uudelleen hätätilanneskenaarioita, minkä sidosryhmät katsoivat täydentävän valmennuskursseja. Asiantuntijoiden vaihto-ohjelman keskeisiä tuloksia olivat kokemusten vaihto ja parhaista käytännöistä oppiminen. Vaihto-ohjelman ansiosta luotiin vahvoja kansallisen ja Euroopan tason yhteyksiä, mikä helpotti merkittävästi yhteistyötä. Katsottiin, että ilman EU:n rahoitustukea tällaisia asiantuntijavaihtoja tuskin olisi toteutettu. Yksiköistä ja yksiköiden harjoituksista saatiin EU:n lisäarvoa, sillä ne tukivat suoraan kansallista avustustoimintaa katastrofista kärsivissä maissa. Taitojen ja menettelyjen testaaminen yksiköiden harjoituksissa johti yhteiseen näkemykseen avun koordinoinnista. Katastrofien ennaltaehkäisyyn ja niihin varautumiseen liittyvistä hankkeista saatiin sellaisia tuloksia, joita osallistujavaltiot eivät yksin olisi voineet saada. Useimpiin hankkeisiin osallistui useita kumppaneita eri osallistujavaltioista, mikä paransi keskinäistä tuntemusta ja kasvatti luottamuksen ilmapiiriä osallistujavaltioiden välillä. Katastrofien ennaltaehkäisytoimilla oli EU:n lisäarvoa: Ennen kuin EU:n tasolla laadittiin katastrofien ennaltaehkäisypolitiikka, kaikilla osallistujavaltioilla ei ollut vastaavaa omaa hyvin suunniteltua politiikkaa. EU:n tason toiminta kannusti osallistujavaltioita lisäponnistuksiin tällaisen politiikan laatimiseksi. Osallistujavaltiot hyötyivät myös käytäntöjen vaihdosta ja asiantuntijakokouksista EU:n tasolla. Mekanismin puitteissa ehdotetusta kuljetustuesta saatiin EU:n lisäarvoa, koska sillä tuettiin suoraan katastrofiavun antamista katastrofista kärsivissä maissa. Konkreettisia esimerkkejä olivat kuljetuskaluston yhteen kokoamisesta ja tilanteen vaatimasta joustavuudesta aiheutuvat kustannussäästöt sekä osallistujavaltiossa että EU:n tasolla. Mekanismilla todettiin olleen EU:n lisäarvoa meren pilaantumisen torjunnassa lähinnä siinä, että meren pilaantumista torjuvat tahot ja pelastuspalveluyksiköt saatettiin tiiviimmin yhteen ja niiden keskinäistä yhteistyötä tuettiin tarvittaessa. Meren pilaantumista ehkäiseviä ja siihen varautuvia hankkeita tuotiin esille tärkeänä lisäarvoa tuottavana aloitteena. Pilottihanke ja valmistelutoimet vaikuttivat sellaisten lisävalmiuksien kehittämiseen tai saatavuuteen, joita osallistujavaltiot eivät ehkä muutoin olisi yksin voineet tarjota. Sen lisäksi osallistujavaltioiden välinen yhteistyö vahvistui. Joissakin tapauksissa valmistelutoimien tulokset johtivat valmiuksien tarpeen arviointiin kokonaisuutena ja vakiomenettelyjen käyttöönottoon. Kaikki sidosryhmät vahvistivat, että EU toi lisäarvoa kolmansien maiden kanssa toteutettuihin toimiin. Tärkein raportoitu tulos oli se, että pelastuspalveluvalmiuksia parantamalla pystyttiin vähentämään katastrofien vaikutusta. Lisäksi katsottiin, että osallistuminen kolmansien maiden kanssa toteutettuihin toimiin vaikutti myönteisesti kansallisiin toimintapolitiikkoihin. Useimmilla haastatelluilla sidosryhmillä kolmansissa maissa oli myös ensi käden kokemusta mekanismin aktivoinnista, ja ne vahvistivat EU:n toiminnan lisäarvon kolmansissa maissa.

Komissio tulee siihen tulokseen, että mekanismissa näkyy EU:n lisäarvo monilla tasoilla. Tämä päätelmä perustuu ulkoisen arvioinnin tuloksiin, lukuisista pelastuspalveluoperaatioista Euroopassa ja muualla saatuun kokemukseen sekä mekanismin kautta apua pyytäneiden maiden palautteeseen. Lisäarvo näkyi muun muassa osallistujavaltioiden välisen yhteistyön lujittumisena, sopivien ennaltaehkäisytoimien tarpeeseen vastaamisena, avustusryhmien ja avun lähettämisen helpottumisena ja siinä, että tarjolla on yhtenäinen tukikokonaisuus, johon sisältyvät pelastuspalvelun asiantuntijat, yksiköt ja TAST-ryhmät. Kaiken kaikkiaan pelastuspalvelutoiminta on onnistunut EU:n politiikanala, ja mekanismilla on yhä enemmän kysyntää jäsenvaltioissa ja muissa sidosryhmissä.

8. PÄÄTELMÄT

Ottaen huomioon ulkoisesta arvioinnista tehdyn kertomuksen tulokset, oman operatiivisen toimintansa ja saamansa kokemuksen sekä kvalitatiivisista ja kvantitatiivisista tiedoista tekemänsä arvion komission yleinen päätelmä on, että rahoitustukea vuosina 2007–2013 saaneet pelastuspalvelutoimet olivat tyydyttävän hyviä ja täyttivät tavoitteensa. Mekanismin soveltamista koskevassa kokonaisarvioinnissa todettiin, että tulokset olivat yleisesti erittäin hyviä ja niistä tuli selvästi esiin sekä mekanismin että sen kautta toteutettujen yksittäisten toimien merkitys, johdonmukaisuus, tuloksellisuus, tehokkuus ja EU:n lisäarvo. Mekanismin puitteissa toteutetut toimet olivat monessa suhteessa onnistuneita. Niillä on parannettu koordinaatiota ja yhteistyötä sekä osallistujavaltioiden valmiutta ja toimintakykyä, vastattu hätätilanteisiin tehokkaasti, nopeasti ja tuloksellisesti sekä asetettu kuljetusresursseja käyttöön nopean reagoinnin varmistamiseksi.

Komissio toteaa, että mekanismi koki suuria muutoksia vuosina 2007–2013, kuten siirtyminen MIC:stä ERCC:hen, keskittyminen yhä enemmän ennaltaehkäisevään politiikkaan ja toimintaan sekä lisääntynyt yhteistyö kolmansien maiden kanssa. Monet arviointikauden alussa idulla olleet ajatukset kuuluvat nyt mekanismin puitteissa toteutettaviin toimiin, joista koituu merkittävää hyötyä osallistujavaltioille, kuten kuljetustuki ja yksiköiden käyttö. Komissio korostaa myös mekanismissa tapahtunutta huomattavaa kehitystä väliarviointikertomuksen jälkeen. Kaikki kertomuksessa esitetyt suositukset oli otettu huomioon arviointikauden loppuun mennessä tai niitä toteutetaan parhaillaan, muun muassa vuoden 2013 päätöksen seurauksena.

Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, että eurooppalainen yhteistyö ja koordinaatio pelastuspalvelun alalla ovat kehittyneet merkittävästi vuoden 2007 jälkeen ja muodostavat hyvän perustan myönteisen kehityksen jatkumiselle. Ulkoisessa arvioinnissa esitetään useita myönteisiä esimerkkejä, jotka osoittavat, kuinka paljon mekanismi ja EU:n pelastustoiminnan koordinointi ovat kehittyneet ja tavoitteiden saavuttaminen on helpottunut. Rahoitusvälinepäätökseen perustuva rahoitus on tuonut huomattavaa EU:n lisäarvoa.

Mekanismin ja kaikkien sen toimien myönteisestä arviosta huolimatta ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että vielä on parantamisen varaa. Tärkeimpiin suosituksiin kuului johdonmukaisempien puitteiden luominen osana mekanismia toteutettaville katastrofivalmiustoimille, kuten harjoitukset, koulutus, hankkeet, asiantuntijoiden vaihto ja parempi suunnittelu sekä reagointimenettelyjen yksinkertaistaminen ja kuljetustuen korkeammat EU:n yhteisrahoitusosuudet. Komissio on samaa mieltä siitä, että mekanismia voidaan edelleen parantaa ja kehittää useilla aloilla, ja ottaa mielihyvin vastaan ulkoisessa arvioinnissa esitetyt suositukset.

Vuoden 2013 päätös tarjoaa oikeusperustan, jonka pohjalta voidaan kehittää huomattavasti katastrofien ennaltaehkäisyä sekä niihin varautumista ja reagointia. Päätöksessä käsitellään erityisesti useita ulkoisessa arvioinnissa havaittuja kysymyksiä (vuoden 2013 päätöksessä edellytetään muun muassa strategista kehystä simulaatioharjoituksille). Komission tavoitteena on ottaa suurin osa näistä suosituksista huomioon vuoden 2013 päätöksen jo aloitetussa täytäntöönpanossa. Operaatioihin liittyvät suositukset otetaan huomioon osana meneillään olevaa menettelyjen (esimerkiksi ehdotuspyyntömenettelyt) parantamistyötä tai ohjelmien täytäntöönpanossa.

Komissio pyytää Euroopan parlamenttia ja neuvostoa panemaan merkille nämä arvioinnin tulokset.

[1] Neuvoston päätös 2001/792/EY, Euratom, tehty 23 päivänä lokakuuta 2001, yhteisön mekanismin perustamisesta tiiviimmän yhteistyön edistämiseksi pelastuspalvelualan avustustoimissa (linkki).

[2] Neuvoston päätös 2007/779/EY, Euratom, tehty 8 päivänä marraskuuta 2007, yhteisön pelastuspalvelumekanismin perustamisesta (uudelleenlaadittu) (linkki).

[3] Neuvoston päätös 2007/162/EY, Euratom, tehty 5 päivänä maaliskuuta 2007, pelastuspalvelun rahoitusvälineen perustamisesta (linkki)

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1313/2013/EU, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, unionin pelastuspalvelumekanismista (linkki)

[5] COM(2011) 696 final (link).

[6] SEC(2011) 1311 final (link).

[7] Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (varainhoitoasetus) 49 artiklan 6 kohdan a ja b alakohdan mukaiset pilottihankkeet ja valmistelutoimet, EU:n vuoden 2008 talousarvion kohdat 07 04 04 ja 07 04 05, komission päätös K(2008)1740, EU:n vuoden 2009 talousarvion kohta 07 04 05, komission päätös K(2009)3356, EU:n vuoden 2010 talousarvion kohta 07 04 05, komission päätös K(2010)1206.

[8] Yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) kehittämiin ennakkovaroitusjärjestelmiin kuuluvat maailmanlaajuinen hälytys- ja koordinointijärjestelmä (Global Disaster Alerts and Coordination System, GDACS), Euroopan metsäpalotietojärjestelmä (EFFIS) ja Euroopan tulvahälytysjärjestelmä (EFAS).

[9] Lisäksi MIC/ERCC vastaa vuonna 2012 aloitetun Copernicus-ohjelman hätätilanteiden hallintapalvelun toiminnan koordinoinnista. Tämä kattaa myös ohjelman kartoituselementin sekä yhteydet valtuutettuihin käyttäjiin.

[10] MIC/ERCC:n viralliset tilastot, katso myös ulkoinen arviointikertomus, sivut 32–34, 53–56, 69–71, 77–78, 114–116.