Johdanto

Maailman epävakailta alueilta hankittujen mineraalien kansainvälisellä kaupalla voidaan pahentaa ja pitää yllä väkivaltaisia konflikteja. Tällainen kauppa on harvoin perimmäinen syy konflikteihin, mutta se tarjoaa merkittävät taloudelliset keinot aseistetuille liikkeille pitää yllä taistelukykyään, mistä on vakavia seurauksia väkivaltaisuuksien keskelle joutuville miljoonille ihmisille.

Ongelma on akuutein Afrikassa, etenkin Suurten järvien alueella. Heidelberg Institute -tutkimuslaitos[1] raportoi, että luonnonvarojen ja konfliktien yhdistelmä esiintyy noin 20 prosentissa sen rekisteröimistä lähes 400 konfliktista: luonnonvaroihin liittyviä konflikteja esiintyy tällä hetkellä Afrikassa (27 tapausta) ja Amerikoissa (21 tapausta) mutta vähemmässä määrin Aasiassa ja Oseaniassa (11 tapausta), Lähi-idässä ja Maghreb-maissa (7 tapausta) sekä Euroopassa (4 tapausta). Globaali tilanne on muuttuva, ja vaarana on, että syntyy uusia konflikteja, joihin luonnonvarat liittyvät, tai että olemassa olevat pahenevat.

Mineraalien louhinnan ja konfliktien välisen yhteyden rikkominen on erittäin haastavaa. Ensin on kartoitettava ongelmien perussyyt ja niihin välittömästi vaikuttavat syyt samoin kuin konfliktin laukaisevat tekijät, rakenteelliset ongelmat, niiden vuorovaikutus sekä asiaan liittyvien eri toimijoiden roolit. Ratkaisuissa on otettava huomioon epävakautta edistävät tekijät, kuten heikko hallintotapa, turvallisuuden puute, kyvyttömyys turvata oikeusvaltioperiaate, köyhyys, palvelujen ja infrastruktuurin puute, laajalle levinnyt korruptio sekä käynnissä olevat poliittiset ja maa-alueisiin liittyvät kiistat, ja otettava mukaan laaja valikoima kotimaisia, kansainvälisiä, poliittisia sekä kauppaan ja koulutukseen liittyviä toimia, joista monet ovat jo käynnissä.

Kaikki kauppaan liittyvät EU:n uudet toimet alalla on asetettava tähän laajempaan yhteyteen ja niillä on täydennettävä EU:n ulkopoliittisia ja kehitysyhteistyöhön liittyviä aloitteita. Niissä on myös otettava huomioon EU:n yritysten tilanne ja niitä koskeva EU:n politiikka.

Tässä Euroopan komission ja korkean edustajan yhteisessä tiedonannossa esitetään joukko aloitteita, joissa käsitellään näitä näkökohtia. Siinä on otettu perustaksi näkemys, jonka mukaan konfliktialueilla ja korkean riskin alueilla toimivien yritysten vastuullisella käytöksellä voi olla merkittävää myönteistä sosioekonomista vaikutusta näillä alueilla. Se pohjautuu vuosien 2011 ja 2012 tiedonantoihin[2], joissa komissio esitteli aiettaan tarkastella tapoja, joilla voitaisiin parantaa avoimuutta, myös due diligence -prosessia, koko toimitusketjussa tilanteissa, joissa kaivosteollisuudesta saatavia tuloja käytetään rahoittaman sotia tai sisäisiä konflikteja kehitysmaissa, joissa on paljon luonnonvaroja.

 

Tämä tiedonanto liittyy komission ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi[3] konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevien tinan, tantaalin ja volframin, niiden malmien ja kullan[4] toimitusketjuun sovellettavan, vastuullisten tuojien omaehtoiseen vakuutukseen perustuvan unionin due diligence -järjestelmän perustamisesta. Tiedonannossa esitetään liitännäistoimenpiteitä, joilla vahvistetaan asetuksen ja yhdennetyn EU:n lähestymistavan vaikutusta julkisen kuulemisen, sidosryhmien tapaamisten ja vuonna 2013 tehdyn vaikutustenarvioinnin[5] perusteella.

Tässä tiedonannossa esitetyssä yhdennetyssä lähestymistavassa puututaan kolmeen keskeiseen seikkaan: heikennetään aseistettujen ryhmien mahdollisuuksia käydä kauppaa tinalla, tantaalilla, volframilla ja kullalla konfliktialueilla, parannetaan EU:n toimijoiden – etenkin toimitusketjun loppupäässä – mahdollisuuksia noudattaa nykyisiä due diligence -puitteita ja vähennetään vääristymiä globaaleilla markkinoilla kyseisten konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta, kuten Suurten järvien alueelta, peräisin olevien neljän mineraalin osalta.

1.         Taustaa

1.1       Luonnonvarat kehityksen edistäjänä

Kaivannaisteollisuudella on potentiaalia vaikuttaa merkittävästi talouden kehittymiseen koko maailmassa. YK:n teollisen kehityksen järjestön raportin[6] mukaan kaivostoiminnan tuotoksen osuus BKT:stä on Afrikassa 24 prosenttia, Latinalaisessa Amerikassa 9,9 prosenttia ja Aasiassa 20,4 prosenttia. Pelkästään Afrikassa[7] on 30 prosenttia maailman mineraalivarannoista ja vieläkin suurempi osuus kulta-, platina-, timantti- ja mangaaniesiintymistä. Aasian ja Tyynenmeren valtiot kuuluvat volframi-, nikkeli-, kupari-, tina- ja rautamalmien tärkeimpien tuottajien joukkoon, ja niissä on merkittävä osuus maailman metallisulattamoista. Mineraalien viennistä saadaan suurta taloudellista hyötyä myös Latinalaisessa Amerikassa[8], etenkin Boliviassa, Kolumbiassa ja Perussa sekä tuoreempana tulokkaana Guatemalassa.

Monet maista, joilla on mittavat luonnonvarat, saavat kuitenkin alhaiset pisteet YK:n inhimillisen kehityksen indeksillä mitattuna. Yhtenä selityksenä tähän on, että luonnonvarojen louhinta aiheuttaa erilaisia riskejä ja haasteita kehitykselle esimerkiksi siten, että altistuminen korruptiolle kasvaa, luonnonvarojen vienti yleensä syrjäyttää korkeamman lisäarvon taloudellista toimintaa ja ympäristöhaitat lisääntyvät. Luonnonvarojen louhinta liitetään usein konflikteihin ja epävakauteen, mikä on tämän tiedonannon aiheena.

Tarve vähentää joitakin näistä riskeistä parantamalla luonnonvarojen hallintotapaa on nyt noussut esiin globaalisti. Kolme huomionarvoista esimerkkiä aloista, joita EU tukee, liittyy timantteihin, kaivannaisteollisuuden taloudelliseen avoimuuteen sekä uhanalaisiin kasvi- ja eläinlajeihin, mukaan luettuna puutavara.

YK:n yleiskokous hyväksyi vuonna 2000 yksimielisesti päätöslauselman, jossa tuomittiin timanttien asema konfliktien rahoituksessa ja tuettiin maailmanlaajuisen sertifiointijärjestelmän perustamista, mikä johti Kimberleyn prosessin sertifiointijärjestelmään. EU:ssa järjestelmä pannaan täytäntöön asetuksella (EY) N:o 2368/2002. Vuonna 2002 kestävän kehityksen huippukokouksessa käynnistettiin kaivannaistoiminnan avoimuutta koskeva aloite (EITI), jolla pyritään vähentämään korruptiota kannustamalla kansalaisia ilmoittamaan, jos yritykset maksavat valtiolle luonnonvarojen käytöstä. EU:n direktiiviin 2013/34/EU sisältyy säännöksiä taloudellisen avoimuuden edistämiseksi kaivannais- ja puunkorjuualalla. Luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskevan YK:n CITES-yleissopimuksen (1973) mukaisesti EU antoi asetuksen (EU) N:o 995/2010, jossa edellytetään, että kaikki puutavaraa EU:n markkinoille saattavat toimijat noudattavat due diligence -järjestelmää laittoman puutavaran hankinnan lopettamiseksi.

Näiltä aloilta saatuja kokemuksia voidaan käyttää kehitettäessä EU:n yhdennettyä lähestymistapaa konfliktialueilta peräisin olevien mineraalien vastuullisen hankinnan edistämiseksi. Noudattamalla due diligence -järjestelmää yritykset voivat varmistaa, että ne noudattavat ihmisoikeuksia, eivät edistä konflikteja[9] ja myötävaikuttavat hallintotavan kehittämiseen kaivannaisteollisuudessa. Due diligence -järjestelmää on kuitenkin edistettävä niin, ettei estetä laillista kaivannaistoimintaa ja siihen liittyvää kauppaa konfliktialueilla ja korkean riskin alueilla.

1.2       Nykyiset vastuullista hankintaa edistävät kansainväliset aloitteet

Vastuullisen hankinnan käsitteeseen viitataan OECD:n päivitetyissä toimintaohjeissa monikansallisille yrityksille[10], ja se on yritystoimintaa ja ihmisoikeuksia koskevien YK:n suuntaviivojen[11] mukainen. Molemmilla pyritään kannustamaan yrityksiä todentamaan ennalta ja jälkikäteen jatkuvan nk. due diligence -prosessin avulla, että niiden harjoittamalla kaupallisella toiminnalla ei edistetä konflikteja ja aiheuteta haitallisia vaikutuksia.

Korkeimmalla kansainvälisellä tasolla YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1952 (2010) kohdistui erityisesti Kongon demokraattiseen tasavaltaan ja sen naapurimaihin Suurten järvien alueella, ja siinä kehotettiin noudattamaan due diligence -periaatteita toimitusketjun hallinnassa. G8-maiden johtajat ilmaisivat kesäkuussa 2013 sitoumuksensa[12] lisätä avoimuutta kaivannaisteollisuudessa ja tukea konfliktialueilta peräisin olevien sellaisten mineraalien vastuullista hankintaa, jotka eivät liity konflikteihin. G8-ryhmä ilmoitti myös Burkina Fason, Kolumbian, Ghanan, Guinean, Mongolian, Myanmarin/Burman, Perun ja Tansanian kanssa solmittavista kumppanuuksista, joilla pyritään lisäämään yhteistyötä luonnonvarojen hallinnoinnissa poliittisten uudistusten tukemiseksi näissä maissa.

EU on aktiivisesti mukana konfliktialueelta peräisin olevia mineraaleja koskevassa OECD:n aloitteessa (due diligence -ohjeet[13]) ja sitoutui toukokuussa 2011 pidetyssä OECD:n ministerikokouksessa edistämään aloitteen noudattamista. Ohjeilla pyritään auttamaan yrityksiä noudattamaan ihmisoikeuksia ja välttämään konfliktien edistämistä tinan, tantaalin, volframin ja kullan hankintakäytännöillään. Ohjeet ovat soveltamisalaltaan globaalit, ja niissä esitetään prosessi, jonka mukaisesti yritykset voivat ottaa vapaaehtoisesti käyttöön järjestelmän mineraalien toimitusketjun valvonnan ja avoimuuden turvaamiseksi keräämällä ja antamalla tietoja mineraalien ostajille mm. alkuperäkaivoksesta sekä kauppareiteistä ja -ehdoista toimitusketjun riskien yksilöimistä ja arvioimista ja niihin kohdistuvia toimia varten. Toimitusketjun tietyissä vaiheissa edellytetään riippumattoman kolmannen osapuolen tekemiä tarkastuksia. Yritysten on julkaistava vuosikertomus toiminnastaan ja käytännöistään lisätäkseen luottamusta toteuttamiaan toimenpiteitä kohtaan.

Yhdysvalloissa hyväksyttiin vuonna 2010 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act eli nk. Dodd-Frank-laki. Sen 1502 §:llä otetaan käyttöön toimitusketjun avoimuutta koskevat säännöt edellyttämällä, että Yhdysvaltojen pörssiin kirjautuneet yritykset, jotka käyttävät nk. konfliktialueen mineraaleja[14] tuotantoprosessissaan, ilmoittavat tällaisten mineraalien alkuperästä ja noudattavat asianmukaisia due diligence -periaatteita. Lain 1502 §:n säännökset tulevat voimaan 31. toukokuuta 2014, johon mennessä sen soveltamisalaan kuuluvien yritysten on toimitettava ensimmäinen konfliktialueen mineraaleja koskeva vuosiraporttinsa Yhdysvaltojen arvopaperi- ja pörssikomitealle. Vaikka lainsäädännön soveltamisala on muodollisesti rajattu Yhdysvaltojen pörssiin kirjautuneisiin yrityksiin, sillä on merkittäviä vaikutuksia muuallakin, myös EU:ssa, pääasiassa globaalien hankintaketjujen vuoksi, koska yhdysvaltalaisten pörssiyritysten tavarantoimittajia pyydetään antamaan due diligence -tietoja.

Vuonna 2010 Suurten järvien alueen valtion- ja hallitusten päämiehet sitoutuivat – Suurten järvien alueen kansainvälisen konferenssin (ICGLR) yhteydessä – torjumaan luonnonvarojen laitonta käyttöä ja hyväksyivät luonnonvaroja koskevan alueellisen aloitteen ja siihen kuuluvat kuusi välinettä, jotka ovat alueellisen sertifiointimekanismin hyväksyminen, eri maiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen, mineraalivirtoja koskevan alueellisen tietokannan laatiminen, pienimuotoisen kaivostoiminnan virallistaminen, EITI-aloitteen edistäminen ja ilmiantomekanismin käyttöönotto. Alueellisen aloitteen tuloksena Kongon demokraattinen tasavalta ja Ruanda antoivat vuonna 2012 lainsäädäntöä, jolla vahvistettiin due diligence -vaatimukset maiden toimijoille OECD:n due diligence -ohjeiden perusteella. Muutkin Suurten järvien alueen maat ovat ryhtyneet soveltamaan ICGLR:ssä hyväksyttyjä puitteita.

Näillä kolmella aloitteella on käynnistetty tai edistetty täsmällisempien julkisten ja yksityisten aloitteiden kehittämistä edelleen. Tällaisia aloitteita ovat esimerkiksi International Tin Research Institute Tin Supply Chain Initiative, Certified Trading Chains Initiative, Conflict-Free Smelter Program, Analytical Fingerprint, Solutions for Hope, Conflict-Free Tin Initiative, Public Private Alliance for Responsible Minerals Trade, PROMINES, Trading Centres Initiative, Conflict-Free Gold Standard of the World Gold Council, the London Bullion Market Association's Good Delivery List ja the Responsible Jewellery Council's practices and standards.[15]

1.3       EU:n yritysten toimintaympäristö

Kaaviossa 1 osoitetaan yksinkertaistetussa muodossa mineraalien ja metallien toimitusketju. Toimitusketjun alkupään toimintaan kuuluvat louhinta, kauppa ja sulatus, jotka suoritetaan tuotantomaassa. Useimmissa maissa, joissa esiintyy konflikteja, sulattaminen tapahtuu kolmannessa maassa. Toimitusketjun loppupään toimintaan kuuluvat kauppa, jatkojalostus ja kokoaminen lopputuotteeksi, joka myydään kuluttajille. Monet tuotannonalat käyvät kauppaa tinalla, tantaalilla, volframilla ja kullalla tai jalostavat niitä, mukaan luettuna auto-, elektroniikka-, avaruus-, pakkaus-, rakennus-, valaistus-, kone-, työkalu- ja koruala. Tällaisia yrityksiä saattaa EU:ssa olla noin 880 000, joista suurin osa pieniä tai keskisuuria. Asetuksen yhteydessä tehdyn vaikutustenarvioinnin mukaan EU:ssa on arviolta 300 kauppiasta ja 20 sulattamoa/jalostamoa, jotka tuovat näistä neljästä mineraalista saatuja malmeja ja metalleja, ja yli 100 komponenttien valmistajaa, jotka tuovat johdettuja metalleja. Koko maailmassa on noin 140 kullan jalostamoa ja 280 muun kolmen mineraalin sulattamoa.

Kaavio 1

Konfliktialueelta peräisin oleviin mineraaleihin kohdistuu edelleen kysyntää sulattamojen/jalostamojen taholta. Nämä toimijat ovat sellaisessa asemassa, että ne pystyvät saamaan selville ostetun mineraalin alkuperän. Ne ovat se toimitusketjun viimeinen vaihe, jossa on edelleen teknisesti mahdollista jäljittää mineraalien alkuperä, ja ne voivat vaatia tuottajamaata toimimaan vastuullisesti toimituksissa. Nykyisissä due diligence -aloitteissa tunnustetaan vastuullisten sulattamoiden kanssa työskentelyn suuri merkitys. Euroopan komission oman tutkimuksen mukaan vain 16 prosenttia tinan, tantaalin ja volframin sulattamoista koko maailmassa ja 18 prosenttia EU:n sulattamoista noudattaa due diligence -periaatteita. Kullan jalostamoista noin 40 prosenttia koko maailmassa ja 89 prosenttia EU:ssa on sitoutunut due diligence -järjestelmiin.[16]

OECD:n due diligence -ohjeet tarjoavat kyllä puitteet toimille, mutta niiden noudattaminen on hajanaista ja asiasta kiinnostuneille yrityksille on tarjolla vain niukkoja kannustimia. Julkiseen kuulemiseen vastanneista toimitusketjun loppupään toimijoista puolet ilmoitti olevansa kiinnostuneita – tai oikeudellisesti velvoitettuja pääasiassa Dodd-Frank-lain nojalla – toimimaan vastuullisina hankkijoina ja noudattamaan due diligence -periaatteita toimitusketjussaan. Noudattamista edistäviä muita kuin sääntelyyn perustuvia tekijöitä ovat yritysten yhteiskuntavastuu, imago ja kuluttajien kysyntä.

Vuonna 2013 tehty tutkimus[17] osoittaa, että due diligence -periaatteet eivät ole laajalle levinneitä EU:ssa. Vain 12 prosenttia sellaisista EU:n pörssiyhtiöistä, joihin Yhdysvaltojen lainsäädäntöä ei suoraan sovelleta, viittasi konfliktialueen mineraaleihin verkkosivuillaan. Tämä johtuu osittain siitä, että OECD:n due diligence -ohjeet, Dodd-Frank-laki ja ICGLR:ssä hyväksytyt puitteet ovat kaikki hiljattaisia, mutta myös siitä, että EU:n yrityksillä on täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia (mm. toimitusketjun pituus, useat toimijat, asiaa koskevan tietoisuuden puute). EU:n yrityksiä, enimmäkseen toimitusketjun loppupään toimijoita, on kuitenkin mukana 150 000–200 000 niiden 6 000 yhdysvaltalaisen pörssiyhtiön toimitusketjuissa, joihin asia vaikuttaa.

Suurten järvien alueen erityistapauksessa on tarpeen parantaa alueen valmiuksia, jotta voidaan varmistaa ICGLR:ssä hyväksyttyjen puitteiden onnistunut täytäntöönpano. Erityisesti Dodd-Frank-lain noudattaminen asettaa lisähaasteita. On viitteitä siitä, että laki on haitannut mineraalien hankintaa Suurten järvien alueelta, riippumatta siitä, onko mineraalit louhittu laillisesti vai ei.[18] Jotkin yritykset, joihin asia vaikuttaa, ovat omaksuneet riskittömän strategian ja hankkivat alueen tai jopa koko Afrikan ulkopuolisista kaivoksista. Näiltä alueilta tulevilla mineraaleilla, jotka eivät liity konflikteihin, on kuitenkin vaikeuksia päästä Yhdysvaltojen tai EU:n markkinoille ja niillä käydään usein kauppaa alle markkinahintojen. Kaupan menettäminen tarkoittaa paikallisen elinkeinon menettämistä paikoissa, joissa vaihtoehtoiset työllistymismahdollisuudet ovat vähäisiä, etenkin pienimuotoisen kaivannaistoiminnan tapauksessa.

Yhdennetyn EU:n lähestymistavan, jolla edistetään vastuullista hankintaa, on perustuttava olemassa oleviin aloitteisiin, ja sillä on tuettava OECD:n due diligence ‑ohjeiden käyttöönottoa. Sillä olisi kannustettava periaatteiden parempaa noudattamista sulattamoissa, myös EU:n ulkopuolella, ja helpotettava due diligence ‑tietojen parempaa kulkua toimitusketjussa suhteellisen edullisin kustannuksin.[19]

1.4       Nykyiset EU:n toimet ulko- ja kehitysyhteistyöpolitiikan ja muilla politiikan aloilla

Luonnonvarojen louhinnan ja konfliktien välisen yhteyden poistaminen edellyttää kattavaa lähestymistapaa, jossa puututaan ongelman perussyihin: konflikteihin, heikkoon hallintoon ja puutteelliseen kehitykseen. Näiden ongelmien ratkaiseminen on osa EU:n ulkoista toimintaa ja erityistavoite EU:n strategiassa, jolla tuetaan kehitysmaiden pyrkimyksiä poistaa köyhyys, kuten esitetään kehitysyhteistyöpolitiikan muutossuunnitelmaa koskevassa tiedonannossa[20] vuodelta 2011. Muutossuunnitelmassa nostetaan etusijalle hyvä hallintotapa, ihmisoikeudet sekä osallistava talouskasvu. Sillä myös edistetään yhteistä toimintaa, eikä pelkästään EU:n kehitysyhteistyökumppaneiden – kehitysmaiden hallitusten – vaan myös yksityissektorin ja YK:n kaltaisten kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Pannessaan muutossuunnitelmaa täytäntöön EU kiinnittää erityistä huomiota kansalaisyhteiskunnan rooliin, paikallisyhteisöjen vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä avoimiin ja vastuullisiin päätöksentekoprosesseihin.

Toinen asiaan liittyvä aloite on EU:n ja YK:n vuodelta 2008 peräisin oleva maa-alueita, luonnonvaroja ja konfliktien ehkäisemistä koskeva yhteistyökumppanuus[21], jota EU tukee vakautusvälineestä ja jonka kautta annetaan kolmansille maille yhteistä apua luonnonvaroihin liittyvien konfliktien estämiseksi ja ratkaisemiseksi. Yhteistyökumppanuuden kautta EU edistää YK:n eri virastojen välistä toimintamallia alalla konfliktinjälkeistä rauhanrakennusta koskevan YK:n pääsihteerin raportin (Peacebuilding in the Aftermath of Conflict, 2012) mukaisesti.

EU:lla on yhdenmukainen ja yhdennetty strategia, joka koskee raaka-aineiden saantia Euroopan unionissa. Raaka-ainealoite[22] ja raaka-aineita koskeva eurooppalainen innovaatiokumppanuus[23] ovat EU:n toimintalinjoja, joissa katetaan raaka-aineiden kestävä saanti ja käsitellään myös hallintotapaa, infrastruktuuria ja pätevyyksiä kolmansissa maissa.

Komissio edistää yritysten yhteiskuntavastuuta koskevalla EU-strategialla[24] vastuullista liiketoimintaa, etenkin yritysten yhteiskuntavastuuta koskevien kansainvälisesti sovittujen periaatteiden ja ohjeiden, kuten monikansallisia yrityksiä koskevien OECD:n toimintaohjeiden ja yritystoimintaa ja ihmisoikeuksia koskevien YK:n suuntaviivojen, noudattamista.

EU julkaisi vuonna 2013 ohjeita yritystoimintaa ja ihmisoikeuksia koskevien YK:n suuntaviivojen täytäntöönpanosta kolmella toimialalla, joihin kuuluvat tietotekniikka- sekä öljy- ja kaasuala[25].

EU:n ulkopolitiikan puitteissa on käynnissä muitakin asiaan liittyviä alueellisia toimia:

Afrikan luonnonvaroihin liittyvä ristiriita tunnustettiin vuonna 2007 hyväksytyssä Afrikan ja EU:n yhteisessä strategiassa, jossa yksilöidään luonnonvarojen hyvä hallinnointi merkittäväksi yhteistyötavoitteeksi.

EU tukee Afrikan kaivostoimintaa koskevaa visiota, jonka Afikan unioni vahvisti vuonna 2009, jotta voidaan varmistaa mineraalivarojen avoin, tasapuolinen ja optimaalinen hyödyntäminen, ja sen täytäntöönpanoelintä, African Mineral Developing Centre ‑keskusta. EU lisää tukeaan muihin yhteisiin toimiin, kuten African Legal Support Facility -välineeseen, jolla avustetaan Afrikan maiden hallituksia niiden neuvotellessa monimutkaisia sopimuksia yksityissektorin kanssa ja vahvistetaan näin tämän toiminnan kestävyyttä ja osallisuutta. Geologista yhteistyötä koskevia toimia tuetaan EU:n uudesta yleisafrikkalaisesta ohjelmasta. EU tukee alueella myös globaaleja vastuullista hankintaa koskevia aloitteita, jotka liittyvät konfliktialueiden timantteihin, avoimuuteen ja metsätaloustuotteisiin (KPCS, EITI, CITES).

Lisäksi EU on toteuttanut erityistoimia Suurten järvien alueen osalta. Kesäkuussa 2013 Euroopan komissio ja korkea edustaja antoivat yhteisen tiedonannon Suurten järvien aluetta koskeva strategiakehys[26], jossa esitettiin yhdenmukainen ja kattava keskus-, alue- ja paikallistasoinen EU:n lähestymistapa kriisin eri syihin.

EU on tehnyt tähän liittyviä poliittisia ehdotuksia, joissa käsitellään luonnon mineraalivarojen hyödyntämisen ja kaupan sekä Suurten järvien alueen konfliktien ja epävakauden välisiä yhteyksiä. EU tukee myös luonnonvaroja koskevaa ICGLR:n alueellista aloitetta ja OECD:n due diligence ‑ohjeiden täytäntöönpano-ohjelmaa vakautusvälineestä saatavalla rahoituksella. Jatkossa voitaisiin tarkastella valtioiden rajat ylittäviä hankkeita, esimerkiksi raja- ja tullihallintoa.

 

Aasiassa ja Tyynenmeren alueella EU toimii luonnonvarakysymysten parissa edistämällä liittymistä EITI-aloitteeseen, jossa onkin havaittavissa myönteinen suuntaus (osallistuvia maita: Mongolia ja Timor-Leste (Itä-Timor); ehdokasmaita: Afghanistan, Indonesia ja Salomonsaaret; Myanmar/Burma ja Papua-Uusi-Guinea ovat ilmoittaneet aikovansa hakea EITI-jäsenyyttä ja Filippiinit on hakenut EITI:n ehdokasasemaa). Aasiassa on maailmanlaajuisesti tiedossa olevista 280:stä tinan, tantaalin ja volframin sulattamosta 65 prosenttia, ja ne sijaitsevat mm. Kiinassa (73), Malesiassa (5) ja Indonesiassa (34). Nämä maat ovat EU-sitoumuksen ensisijaisia kumppaneita, kun otetaan huomioon myös niiden taloudellinen kehitys ja sitä vastaavat hankintatarpeet.

Latinalaisessa Amerikassa EU ja Andien maat ovat käynnistäneet kaivannaisteollisuutta ja vastuullista hankintaa koskevan vuoropuhelun, jossa kartoitetaan mahdollisia yhteistyöalueita, kuten kaivostoiminnan laajemmat sosioekonomiset ja ympäristövaikutukset. Näiden aiheiden käsittely on osa EU:n ulkoista toimintaa. EITI-aloitteen noudattaminen alueella on vähäistä; ainoa aloitetta noudattava maa on Peru, mutta kiinnostus sitä kohtaan on kasvamassa, erityisesti Hondurasissa, Guatemalassa ja Kolumbiassa.

2.           Vastuullista hankintaa koskeva yhdennetty EU:n lähestymistapa

Edellä esitetyn perusteella on tarvetta pyrkiä yhdennettyyn EU:n lähestymistapaan, jolla edistetään vastuullista mineraalien hankintaa konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta. Tätä varten komissio ehdottaa asetusta ja liitännäistoimenpiteitä, joilla pyritään vähentämään aseistettujen ryhmien mahdollisuuksia hyödyntää tinalla, tantaalilla, volframilla ja kullalla käytävää kauppaa konfliktialueilla, parantamaan EU:n toimijoiden – etenkin toimitusketjun loppupään toimijoiden – kykyä noudattaa nykyisiä due diligence -puitteita sekä vähentämään vääristymiä konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta hankittujen edellä mainittujen neljän mineraalin globaaleilla markkinoilla.

Yleisemmin ottaen EU:n yhdennetty lähestymistapa ja sen vastuullista hankintaa koskevat toimintalinjat ja aloitteet sisältyvät laajempaan konfliktialueita ja korkean riskin alueita koskevaan kattavaan lähestymistapaan. Niillä edistetään mm. konfliktien ratkaisua, rauhaa ja turvallisuutta, ihmisoikeuksien kunnioittamista, mukaan luettuna tarve puuttua ihmiskauppaan, hyvää hallintotapaa, oikeusvaltion periaatteita sekä kestävää kehitystä. Esimerkkejä ovat Suurten järvien aluetta koskeva strategiakehys, jossa käsitellään luonnonvarojen laitonta hyödyntämistä, mutta myös Afrikan sarven strategiakehys ja EU:n turvallisuus- ja kehitysstrategia Sahelin alueella.

2.1       Ehdotus asetukseksi vastuullisten tuojien omaehtoiseen vakuutukseen perustuvan vapaaehtoisen unionin järjestelmän perustamisesta

 

Komission ehdotuksella, joka koskee tinan, tantaalin, volframin ja niiden malmien sekä kullan vastuullisten tuojien omaehtoiseen vakuutukseen perustuvien due diligence ‑periaatteiden unionin järjestelmän perustamista, pyritään tukemaan EU:n yrityksiä harjoittamaan due diligence -periaatteita, jotta minimoitaisiin aseistettujen ryhmien rahoittamiseen liittyvä riski. Sillä pyritään myös edistämään näiden mineraalien vastuullista hankintaa konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta, jotta voidaan kasvattaa laillisen kaupan määrää. EU:n lähestymistavassa keskityttäisiin due diligence ‑periaatteiden soveltamiseen toimitusketjun alkupään toimijoiden parissa ja helpotettaisiin laadukkaiden tietojen ja hyvien toimintatapojen siirtämistä alaspäin ketjussa. Julkiseen kuulemiseen vastanneiden esittämien keskeisten viestien mukaisesti lähestymistavassa on tarkoitus ottaa huomioon monimutkaisten toimitusketjujen globaali luonne ja käyttää perustana OECD:n due diligence ‑ohjeita ja tukea niiden noudattamista. Tämän mukaisesti asetuksen ja liitännäistoimenpiteiden maantieteellinen soveltamisala on globaali ja toimet ovat ensisijaisesti prosessikeskeisiä.

Asetusluonnoksella perustetaan vapaaehtoinen omaehtoiseen vakuutukseen perustuva järjestelmä tuojille, jotka haluavat tuoda jotakin kyseisestä neljästä mineraalista tai metallista EU:hun vastuullisella tavalla. Tuojien, jotka päättävät soveltaa järjestelmää, on pantava täytäntöön OECD:n due diligence ‑ohjeet, tarjottava vakuudet tarkastuksesta ja ilmoitettava tietoja jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Ilmoitettujen tietojen perusteella EU – kuultuaan OECD:tä – laatii vuosittain luettelon sulattamoista ja jalostamoista, joita pidetään vastuullisina tavarantoimittajina. Tämä lisää näkyvyyttä ja parantaa julkista vastuuvelvollisuutta. Luettelossa myös yksilöidään erikseen ne sulattamot/jalostamot, jotka hankkivat vastuullisesti konfliktialueilta, jotta edistetään laillista kauppaa. Järjestelmää arvioidaan kolmen vuoden kuluttua tai aikaisemmin, jos se on mahdollista käytettävissä olevien tietojen perusteella, ja tuloksia käytetään tehtäessä päätöksiä EU:n tulevasta lähestymistavasta ja muutoksista sääntelypuitteisiin, joista tehdään tarvittaessa pakolliset uuden vaikutustenarvioinnin perusteella.

2.2       EU:n liitännäistoimenpiteet vastuullisen hankinnan edistämiseksi

Mineraalien vastuullisen hankinnan edistämiseksi ehdotetaan seuraavia liitännäistoimenpiteitä:

Yritysten kannustimet vastuullisen hankinnan edistämiseksi

Komissio kehottaa EU:n yrityksiä hyödyntämään markkina-asemaansa vastuullisen hankinnan edistämiseksi. Niitä kannustetaan siihen seuraavilla toimenpiteillä:

Sulattamojen ja jalostamojen vastuullisten käytäntöjen edistäminen

EU on antanut taloudellista tukea OECD:n due diligence ‑ohjeiden täytäntöönpanoon tammikuusta 2014 lähtien ja jatkaa tuen antamista vakautusvälineen kautta. Tuessa keskitytään valmiuksien parantamiseen ja tiedotukseen ja toimet kohdennetaan viranomaisiin, yksityissektoriin ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioihin, jotka ovat mukana konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta tulevien mineraalien toimitusketjussa. Komissio arvioi tarkemmin, onko mahdollista antaa taloudellista tukea OECD:lle tai muille elimille sellaisia ohjelmia varten, joilla edistetään avoimuutta ja due diligence ‑käytäntöjä sulattamoissa ja jalostamoissa sekä EU:ssa että EU:n ulkopuolella.

Pk-yritysten rahoitusmahdollisuudet vapaaehtoista sertifiointijärjestelmää varten

Komissio tarkastelee mahdollisuuksia rahoittaa tulevan vapaaehtoisen EU:n tuojien sertifiointijärjestelmän käyttöönoton edistämistä. Rahoitusmahdollisuuksia tarkastellaan 5. joulukuuta 2013 hyväksytyn yritysten kilpailukykyä ja pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan ohjelman (COSME)[27] puitteissa.

Julkisiin hankintoihin liittyvät kannustimet

Komissio edistää sekä vastuullisen tuojan sertifioinnin että vastuullisten sulattamojen/jalostamojen luettelon käyttöönottoa sisällyttämällä toteuttamista koskevat lausekkeet omiin julkisten hankintojen sopimuksiinsa. Julkisen hankintamenettelyn kautta ostettujen tuotteiden, jotka sisältävät tinaa, tantaalia, volframia ja/tai kultaa, on näin ollen oltava OECD:n due diligence -ohjeiden tai vastaavien due diligence -järjestelmien mukaisia sopimusvelvoitteiden täyttämiseksi.

Hallinnon ja yritysten välisten verkostojen hyödyntäminen vastuullisen tuojan EU-sertifikaatin käyttöönoton edistämisessä

Asetusluonnoksessa vahvistetun, tuojan omaehtoista vakuutusta koskevan menettelyn edistämiseksi komissio kehottaa monikansallisille yrityksille suunnattujen OECD:n suuntaviivojen mukaisesti perustettuja kansallisia yhteyspisteitä ja muita asiaankuuluvia verkostoja auttamaan, jotta tietoisuutta asiasta saataisiin lisättyä. Yritys-Eurooppa-verkosto – yritystukiverkosto, joka tarjoaa eurooppalaisia yrityksiä tukevia palveluja – voisi lisätä EU:n toimijoiden tietoisuutta EU:n yhdennetystä lähestymistavasta, due diligence -periaatteiden merkityksestä ja konfliktialueilta tapahtuvan ei-vastuullisen hankinnan seurauksista.

Aiesopimukset – tuotannonalan sitoumukset

EU:n liiketoimijat ovat ilmaisseet julkisessa kuulemisessa, kirjallisissa kannanotoissa ja tutkimuksissa valmiudestaan lisätä sitoutumistaan konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevien mineraalien vastuulliseen hankintaan. EU toteuttaa toimia antaakseen näkyvyyttä sellaisten yritysten pyrkimyksille, jotka toimittavat aiesopimuksia asiaan liittyvistä sitoumuksista.

Poliittinen vuoropuhelu kolmansien maiden ja muiden sidosryhmien kanssa

· Käynnissä olevan poliittisen vuoropuhelun käyttäminen perustana

EU hyödyntää poliittista sekä kehitysyhteistyöhön, kauppaan ja turvallisuuteen liittyvää vuoropuhelua ja yhteyksiä kaivos-, tuotanto-, jalostus- ja kuluttajamaiden hallitusten kanssa saadakseen aikaan yhteisymmärrystä – valtioiden ja alueiden tasolla – konfliktittomaan ja vastuulliseen mineraalien louhintaan liittyvistä tarpeista, haasteista ja mahdollisuuksista. EU käsittelee vastuullista hankintaa ja sen vaikutusta kestävään kehitykseen esimerkiksi Etelä-Amerikan ja Karibian maiden kanssa käymässään vuoropuhelussa ja kiinnittää asiaankuuluvaa huomiota pienimuotoisen ja epävirallisen kaivostoiminnan kestävyyden haasteisiin. Erityisesti tuottajamaissa pyritään siihen, että yksityissektori ja kansalaisyhteiskunta sitoutuisivat asiaan rinnakkain ja toisiaan täydentävästi.

Yhteydet maihin, joissa on sulattamoja

EU sitoutuu edistämään vastuullista hankintaa koskevaa yhdennettyä lähestymistapaa sellaisen maiden kanssa, joissa suurin osa maailman sulattamoista/jalostamoista sijaitsee, erityisesti Kiinan, Malesian, Indonesian, Thaimaan ja Venäjän kanssa, ja takaamaan, että useammat EU:n ulkopuoliset yritykset osallistuvat järjestelmään. EU järjestää vuonna 2015 kansainvälisen konferenssin konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevien mineraalien vastuullisesta hankinnasta.

· Vastuullisen hankinnan käsitteleminen raaka-aineita koskevissa vuoropuheluissa

EU hyödyntää esimerkiksi Kiinan, Japanin ja Mongolian kanssa käymiään raaka-aineita koskevia vuoropuheluita edistääkseen vastuullisen hankinnan yhdennettyä lähestymistapaa. Komissio on käynnistänyt hiljattain raaka-aineita koskevan vuoropuhelun Myanmarin/Burman kanssa. Yleisesti ottaen komissio ja korkea edustaja edistävät edelleen EU:n vahvaa ja yhtenäistä raaka-ainediplomatiaa, jossa käsitellään turvallisuuden ja kehityksen yhteyttä strategisella tavalla.

Kehitysyhteistyö kolmansien maiden kanssa

EU hyödyntää nykyisiä yhteistyösuhteitaan myös Afrikan, Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Karibian maiden kanssa käsitelläkseen konfliktitonta ja vastuullista mineraalien louhintaa ja myyntiä. EU voi tukea kumppanimaita seuraavien keskeisten toimintalinjojen kautta:

siirretään OECD:n due diligence -ohjeet osaksi kansallisia due diligence ‑puitteita ja -lainsäädäntöä parannetaan valmiuksia kansallisten due diligence ‑puitteiden täytäntöönpanoa varten tuetaan edunvalvontaa ja poliittista vuoropuhelua asianomaisissa maissa paikallis- ja keskusviranomaisten, kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja liiketoimijoiden kesken parannetaan tuottajamaissa toteutettujen toimien ja saavutettujen tulosten näkyvyyttä.

Lisäksi EU edistää yhteistyötä tuottaja- ja kuluttajamaiden välillä, myös yhteishankkeilla, jotka liittyvät esimerkiksi kestävään kaivostoimintaan ja hyvään hallintotapaan ja joissa otetaan huomioon myös pienimuotoisen kaivostoiminnan erityispiirteet.

Riippumaton välittäjä – raaka-ainediplomatia

EU on valmiina toimimaan riippumattomana välittäjänä usean sidosryhmän välisissä aloitteissa sekä tukemaan ja edistämään vastuullista hankintaa ja kauppaa osallistujien välillä. Komission yksiköt ja Euroopan ulkosuhdehallinto keräävät ja analysoivat tietoja monen sidosryhmän välisistä aloitteista. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteenliittymät otetaan asianmukaisesti huomioon.

EU:n jäsenvaltiot

Komissio ja korkea edustaja kehottavat EU:n jäsenvaltioita tukemaan omalla lainkäyttöalueellaan toimivien yritysten due diligence -pyrkimyksiä asianmukaisilla kansallisen tason toimilla. Niissä voitaisiin kehittää kuluttajille tiedottamista ja tuotteiden merkintöjä koskevia täydentäviä aloitteita ja luoda yritysten vastuullista käyttäytymistä edistäviä lisäkannustimia. Komissio kannustaa lisäksi EU:n jäsenvaltioita ottamaan käyttöön OECD:n due diligence -ohjeet tai vastaavat järjestelmät sisällyttämällä toteuttamista koskevat lausekkeet julkisten hankintojen sopimuksiin, jotka maiden viranomaiset ovat allekirjoittaneet julkisia hankintoja koskevan EU-direktiivin mukaisesti. Tätä varten komissio laatii suosituksia ja täytäntöönpano-ohjeita jäsenvaltioiden viranomaisille, jotka hyväksyvät sopimukset.

3.         Yhteistyöllä EU:n yhdennettyyn lähestymistapaan

OECD:n due diligence -ohjeisiin perustuvien selkeämpien EU-puitteiden odotetaan helpottavan EU:n liiketoimijoiden pyrkimyksiä laatia asianmukaiset due diligence ‑prosessit. EU muodostaa maailman suurimman mineraalien ja metallien markkina-alueen, ja sen sisäisen yhtenäisyyden parantamisen pitäisi lisätä vastuullisen hankinnan kysyntää ja näin helpottaa kansallisten tai OECD:n due diligence ‑vaatimusten mukaisesti louhittujen mineraalien kauppaa.

Aloitteen onnistuminen riippuu suureksi osaksi EU:n yksityissektorin ja etenkin tina-, tantaali- ja volframimalmeja tai niistä saatuja metalleja ja kultaa tuovien yritysten osallistumisesta. Komissio ja korkea edustaja kehottavat EU:n liiketoimijoita ottamaan ehdotetun yhdennetyn lähestymistavan myönteisesti vastaan, auttamaan sen saavutusten lujittamisessa ja kehittämään sitä edelleen.

Komissio ja korkea edustaja pyytävät neuvostoa ja Euroopan parlamenttia vahvistamaan mineraalien vastuullista hankintaa koskevan EU:n yhdennetyn lähestymistavan.

[1]     Conflict Barometer, Heidelberg Institute for International Conflict Research, 2012.

[2]     KOM(2011) 25 lopullinen ja COM(2012) 22 final.

[3]     Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevien tinan, tantaalin ja volframin, niiden malmien ja kullan toimitusketjuun sovellettavan, vastuullisten tuojien omaehtoiseen vakuutukseen perustuvan unionin due diligence -järjestelmän perustamisesta.

[4]     Nämä neljä mineraalia kuuluvat kahden tärkeimmän kansainvälisen due diligence -välineen soveltamisalaan; ks. myös 1.2 kohta.

[5]     Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, vaikutustenarviointi, oheisasiakirja asiakirjaan ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevien tinan, tantaalin ja volframin, niiden malmien ja kullan toimitusketjuun sovellettavan, vastuullisten tuojien omaehtoiseen vakuutukseen perustuvan unionin due diligence -järjestelmän perustamisesta.

[6]     World Statistics on Mining and Utilities 2010 – kaivostuotantoa koskevat tiedot vuodelta 2007.

[7]     Africa Progress Report 2013.

[8]     Vuonna 2012 kaivostoiminnan osuus Boliviassa oli keskimäärin 7,3 prosenttia BKT:stä ja 27,8 prosenttia kokonaisviennistä ja Kolumbiassa 2,4 prosenttia BKT:stä ja 17,1 prosenttia kokonaisviennistä. Vuonna 2011 sen osuus Perussa oli keskimäärin 14,5 prosenttia BKT:stä ja 59 prosenttia kokonaisviennistä.

[9]     OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas: Second Edition, OECD Publishing, OECD, 2013, s. 8. http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en.

[10]    OECD:n toimintaohjeet monikansallisille yrityksille, OECD, 2011.

[11]    Yritystoimintaa ja ihmisoikeuksia koskevat YK:n suuntaviivat, YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimisto, New York ja Geneve, 2011.

[12]    Lough Ernen G8-huippukokous, julkilausuman kohta 40, 18. kesäkuuta 2013.

[13]    OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas: Second Edition, OECD Publishing, OECD, 2013. http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en.

[14]    Lain määritelmän mukaan Kongon demokraattisesta tasavallasta tai sen naapurimaista peräisin oleva tina, tantaali, volframi tai kulta.

[15]    Conflict minerals – an evaluation of the Dodd-Frank Act and other resource-related measures. Öko-Institut e.V. Freiburg, elokuu 2013, luku 6.

[16]    Kultaa koskevia tietoja hankitaan London Bullion Market Association -järjestöltä, jonka jäsenistä suurin osa noudattaa due diligence -periaatteita. Järjestön ulkopuolella toimii arviolta 50 jalostamoa koko maailmassa.

[17]    Conflict due diligence by European Companies, Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen, lokakuu 2013.

[18]    Conflict minerals – an evaluation of the Dodd-Frank Act and other resource-related measures. Öko-Institut e.V. Freiburg, elokuu 2013, s. 27.

[19]    Ks. alaviite 5. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liitteessä III on ulkoinen tutkimus, jossa arvioidaan due diligence -periaatteiden noudattamisen kustannuksia, etuja ja niihin liittyviä vaikutuksia tiettyihin toimijoihin tiettyjen mineraalien (tinan, tantaalin, volframin ja kullan) vastuullisen hankinnan osalta. Tutkimuksen yhteydessä asiaan liittyviin tuotannonaloihin kohdistetun kyselyn päähavaintona on, että suurin osa vastaajista ilmoitti suhteellisen alhaiset kustannukset due diligence- ja raportointitoimista. Menojen on arvioitu olevan 13 500 euroa ensimmäisistä toimista (74 %) ja 2 700 euroa jatkotoimista (63,8 %).

[20]   KOM(2011) 637 lopull.

[21]      http://www.un.org/en/land-natural-resources-conflict/index.shtml

[22]    KOM(2008) 699 lopull.

[23]    COM(2012) 82 final.

[24]    COM(2011) 681 final.

[25]    http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsibility/humanrights/index_en.htm

[26]    JOIN(2013) 23 final.

[27]    Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1287/2013, annettu 11. joulukuuta 2013, yritysten kilpailukykyä sekä pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan ohjelman (COSME) (2014–2020) perustamisesta ja päätöksen N:o 1639/2006/EY kumoamisesta; COSME-ohjelmaan sisältyy toimia, joilla helpotetaan pk-yritysten pääsyä markkinoille unionissa ja sen ulkopuolella, esimerkiksi tarjotaan tietoa markkinoillepääsyn ja liiketoimintamahdollisuuksien esteistä, julkisista hankintamenettelyistä ja tullimenettelyistä ja parannetaan tukipalveluja standardien ja teollis- ja tekijänoikeuksien osalta.