I. Johdanto

EU ja Ukraina käynnistivät 29. lokakuuta 2008 viisumeja koskevan vuoropuhelun tarkastellakseen, millä edellytyksillä Ukrainan kansalaiset voisivat matkustaa Schengen-alueella ilman viisumia.  Komissio esitti Ukrainalle viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman 22. marraskuuta 2010. Ukrainalle vahvistetaan siinä useita täsmällisiä, neljään keskeiseen asiakokonaisuuteen liittyviä edellytyksiä, joilla on tarkoitus varmistaa tarvittavan lainsäädäntö- ja toimintakehyksen sekä institutionaalisen kehyksen hyväksyminen (ensimmäinen vaihe) ja niiden tosiasiallinen ja kestävä täytäntöönpano (toinen vaihe).

Komissio on raportoinut viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta säännöllisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Ensimmäinen seurantakertomus Ukrainassa tapahtuneesta täytäntöönpanosta esitettiin 16. syyskuuta 2011. Komissio julkaisi toisen seurantakertomuksensa 9. helmikuuta 2012 ja kolmannen 15. marraskuuta 2013. Viimeisimmässä kertomuksessa komissio esitti kattavan kokonaisarvion Ukrainan edistymisestä niiden ensimmäisen vaiheen edellytysten täyttämisessä, jotka koskevat lainsäädäntö- ja toimintakehyksen sekä institutionaalisen kehyksen luomista. Komissio totesi, että Ukraina on edistynyt hyvin kaikissa toimintasuunnitelman neljässä asiakokonaisuudessa, mutta että eräät asiakirjojen turvallisuutta, turvapaikkaa, korruption torjuntaa ja syrjimättömyyttä koskevat tärkeät vaatimukset ovat edelleen täyttämättä.

Komissio sitoutui jatkamaan tiivistä yhteistyötä Ukrainan viranomaisten kanssa edellä mainittujen puutteiden korjaamiseksi. Komission perimmäisenä tavoitteena on ilmoittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle, kun kaikki toimintasuunnitelman ensimmäisessä vaiheessa vaadittavat toimenpiteet on toteutettu.

Tämä komission kertomus on neljäs ja viimeinen seurantakertomus viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman ensimmäisestä vaiheesta. Siinä esitetään, miten ensimmäisen vaiheen viimeisimpien edellytysten täyttämisessä on edistytty. Ennen kyseisen kertomuksen antamista Kiovassa järjestettiin 26. maaliskuuta 2014 ylempien virkamiesten kokous, jossa Ukrainan viranomaiset esittivät jäljellä olevien puutteiden korjaamista koskevan tilannekatsauksen. Sen jälkeen Ukraina on antanut lisätietoja määräaikaan (23. toukokuuta) mennessä annetusta lainsäädännöstä.

Toimintasuunnitelman edellytysten lisäksi edistymistä oikeuslaitoksen ja syyttäjänviraston uudistamiseen liittyvissä kysymyksissä seurataan myös muissa yhteyksissä, kuten helmikuussa 2013 käynnistetyssä oikeuslaitosta koskevassa epävirallisessa vuoropuhelussa, yhteistyökomiteassa, yhteistyöneuvostossa, EU:n ja Ukrainan välisissä huippukokouksissa ja assosiaatio-ohjelman täytäntöönpanon yhteydessä. Seuraavan oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alakomitean on alustavasti tarkoitus kokoontua heinäkuussa 2014.

II. Taustaa

Tämä kertomuksen antamishetkellä tilanne Ukrainassa on poikkeuksellinen. Päätös keskeyttää assosiaatiosopimuksen sekä pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppasopimuksen allekirjoittamisen valmistelut johti laajoihin mielenosoituksiin, jotka huipentuivat uuden hallituksen nimittämiseen 27. helmikuuta 2014. Tämän seurauksena Venäjän asevoimat loukkasivat Ukrainan itsemääräämisoikeutta ja alueellista koskemattomuutta ja tosiasiallisesti liittivät Krimin Venäjään.

Ulkoasianneuvoston 20. helmikuuta ja 3. maaliskuuta antamissa päätelmissä EU vahvisti olevansa sitoutunut parantamaan EU:n ja Ukrainan kansalaisten välistä kanssakäymistä esim. vapauttamalla Ukrainan kansalaiset viisumipakosta toimintasuunnitelmassa sovituin ehdoin.

Euroopan parlamentti on jopa kehottanut tekemään viipymättä viisumivapautta koskevan sopimuksen[1] EU:n ja Ukrainan välillä. Se pyysi komissiota tekemään ehdotuksen Ukrainan lisäämisestä niitä kolmansia maita koskevaan luetteloon, joiden kansalaiset eivät tarvitse viisumia EU:hun.

Euroopan komissio esitti Ukrainan tilanteen vakauttamista koskevan tukipakettinsa 5. maaliskuuta[2] eli juuri ennen EU:n valtion- ja hallitusten päämiesten ylimääräistä kokousta. Komissio sitoutui siinä tukemaan Ukrainan pyrkimyksiä edetä mahdollisimman nopeasti viisumivapausprosessissa asianomaisessa toimintasuunnitelmassa sovituin ehdoin. Komissio panee merkille, että edistys riippuu sitä, kuinka uudet viranomaiset kykenevät käsittelemään vielä ratkaisematta olevat merkittävimmät puutteet, ja ilmoitti tekevänsä kaikkensa auttaakseen Ukrainaa ratkaisemaan nämä ongelmat mahdollisimman pikaisesti. Tämä sitoumus toistettiin hiljattain annetussa Ukrainan uudistuksia koskevassa Euroopan toimintaohjelmassa, jonka mukaan EU lisää jäsenvaltioittensa kanssa koordinoiden ponnistelujaan, jotta Ukraina voisi edetä toimintasuunnitelman toiseen vaiheeseen ja jotta Ukrainalle annettaisiin kattavaa tukea sen pyrkiessä saavuttamaan viisumittomaan matkustamiseen tähtäävän tavoitteensa.

III. Viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman neljään asiakokonaisuuteen kuuluvien toimenpiteiden arviointi

Vuoden 2013 lopussa annetussa komission kolmannessa kertomuksessa todettiin, ettei eräitä ensimmäisen vaiheen vaatimuksia ole vielä täytetty, ja lueteltiin edelleen ratkaisematta olleet kysymykset. Ukrainan uusi hallitus on pyrkinyt puuttumaan järjestelmällisesti näihin kysymyksiin. Täytäntöönpanotasolla on annettu määräyksiä ja ministeriöiden päätöksiä, kun taas lainsäädäntötasolla on tarpeen mukaan tehty muutoksia voimassa oleviin lakeihin tai annettu uutta lainsäädäntöä.

Asiakirjojen turvallisuutta koskevan asiakokonaisuuden 1 osalta komissio pyysi Ukrainaa saattamaan päätökseen puitelain, jossa nimenomaisesti viitataan sormenjälkiin, ja antamaan täytäntöönpanoasetuksia sen varmistamiseksi, että maassa on tarvittava lainsäädäntökehys valmistauduttaessa biometristen passien myöntämiseen.

Näiden suositusten perusteella Ukrainan hallitus luonnosteli ja hyväksyi vaadittavat täytäntöönpanoasetukset[3] biometristen passien myöntämiseen valmistautumiseksi. Hallitus on laatinut vuosia 2014–2017 koskevan toimintasuunnitelman, joka hyväksytään lähiaikoina ja jossa määritellään eri viranomaisten vastuualueet. Lisäksi Ukrainan hallitus on saattamassa päätökseen ehdotustaan väestörekisteriä koskevaksi puitelaiksi (laki väestörekisteristä ja henkilöllisyystodistuksista), jossa sormenjäljet tehtäisiin pakolliseksi biometriseksi tunnisteeksi.

Muuttoliike- ja turvapaikka-asioiden hallinnointia koskevan asiakokonaisuuden 2 osalta komissio pyysi turvapaikkalain muuttamista erityisesti toissijaisen suojelun ja väliaikaisen suojelun määritelmän laajentamiseksi ja ilmaisen sairaanhoidon tarjoamiseksi turvapaikan hakijoille.

Ukrainan hallitus on ottanut huomioon nämä suositukset. Toissijaisen suojelun ja väliaikaisen suojelun määritelmää koskevat vaaditut muutokset turvapaikkalakiin hyväksyttiin Ukrainan parlamentissa (Verkhovna Rada) 13. toukokuuta.  Parlamentti hyväksyi lakiin muitakin muutoksia tuvanpaikanhakijoiden työn saannin helpottamiseksi. Esim. työlupa on vastedes maksuton. Sairaanhoitoa koskeva säädös on hyväksytty sairaanhoidon tarjoamisen varmistamiseksi.

Vaikka tarvittava lainsäädäntö on suurelta osin valmiina, täytäntöönpanovaiheeseen on panostettava enemmän turvapaikkajärjestelmän tehokkuuden varmistamiseksi erityisesti turvapaikkamenettelyn ja pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kotouttamisen osalta.

Asiakokonaisuudessa 3 vaadittujen edellytysten osalta komission kolmannessa kertomuksessa korostettiin tarvetta puuttua pikaisesti useisiin korruption ehkäisemistä ja torjuntaa koskeviin kysymyksiin. Näitä kysymyksiä olivat mm. seuraavat: julkisia hankintoja koskevien sääntöjen lujittaminen; poikkeuksia ja läpinäkyvyyttä koskevien sääntöjen selkeyttäminen; varallisuuden ilmoittamisen varmistaminen ja varallisuusilmoitusten tosiasiallinen ja puolueeton tarkastaminen; yksityisen sektorin korruptiota koskevien sääntöjen päätökseen saattaminen ja syytesuojan kumoamista koskevan järjestelmän lujittaminen.

Näihin liittyen Ukrainan hallitus valmisteli muutospaketin, jonka parlamentti hyväksyi 13. toukokuuta. Varallisuuden ilmoittamisjärjestelmää muutetaan seuraavasti: otetaan käyttöön ulkoinen valvontamekanismi; määritellään kaikenlainen lahjonta (aktiivinen ja passiivinen) rikokseksi; lisätään yksityisen sektorin korruptiota koskevia sääntöjä oikeushenkilöiden osalta ja nostetaan seuraamusten tasoa. Myös ilmiantajien suojelua on tehostettu. Julkisista hankinnoista annettiin erillinen kattava laki, joka koskee avoimuussääntöjä, julkisten sopimusten tekemistä ja hankintayksikköjen soveltamisalaa.

Edelleen ratkaisematon kiireellinen kysymys (parlamentin jäsenten syytesuojan kumoamista koskevat säännöt) liittyy perustuslakiin, minkä vuoksi sitä käsitellään osana käynnissä olevaa perustuslain uudistusprosessia.

Täytäntöönpanovaiheessa erityistä huomiota on kiinnitettävä riittävän institutionaalisen rakenteen varmistamiseen. Tähän olisi kuuluttava aito, toimiva ja riippumaton valvonta sekä viimeisten kahden vuoden aikana tehtyjen useiden merkittävien muutosten tuloksena hyväksyttyjen sääntöjen johdonmukainen täytäntöönpano.

Tietosuojaan liittyen Euroopan komissio kehotti Ukrainaa saattamaan päätökseen lainsäädäntö- ja toimielinjärjestelmänsä. Tämän seurauksena Ukrainan hallitus teki muutoksia tietosuojalakiin ja oikeusasiamiestä koskevaan lakiin. Tarkoituksena oli ennen kaikkea ottaa käyttöön rekisteröidyn henkilön suostumuksen käsite ja laajentaa oikeusasiamiehen valtuudet yksityiselle sektorille. Parlamentti hyväksyi muutokset 13. toukokuuta.

Ratkaisematta olleiden asiakokonaisuutta 4 koskevien vaatimusten osalta komissio pyysi kolmannessa kertomuksessaan Ukrainaa lujittamaan syrjimättömyyttä koskevaa lainsäädäntökehystä esim. tarjoamalla eurooppalaisten ja kansainvälisten vaatimusten mukaisen riittävän oikeudellisen suojan kaikenlaista syrjintää vastaan.

Konkreettisesti tämä tarkoitti, että syrjimättömyyttä koskevaa lakia olisi muutettava myös seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän kieltämiseksi, menettelyllisten takeita olisi lujitettava hyväksymällä säännöksiä todistustaakan kääntämisestä, yksityisen sektorin kuulumista asianomaisen lainsäädännön soveltamisalaan olisi selkeytettävä, kaikkien työntekijöiden oikeuksiin liittyvien näkökohtien huomioon ottaminen olisi varmistettava, vammaisia koskevasta kohtuullisesta mukauttamisesta annettuja säännöksiä olisi selkeytettävä, uhrien oikeuksia olisi selkeytettävä erityisesti korvausmekanismien osalta ja oikeusasiamiehen toimivaltaa olisi laajennettava yksityiselle sektorille.

Tämän perusteella Ukrainan hallitus ehdotti syrjimättömyyttä koskevaan lakiin muutoksia, jotka parlamentti hyväksyi 20. toukokuuta. Muutokset koskivat komission esiin ottamia tärkeimpiä kysymyksiä ja niillä lisättiin lakiin myös seuraavat uudet seikat: todistustaakan kääntäminen otettiin mukaan tuomioistuimissa käytävään menettelyyn, mutta ei oikeusasiamiehen käsittelyyn johtavaan menettelyyn, ja oikeusasiamiehen toimivalta laajennettiin koskemaan yksityistä sektoria. Myös kohtuullisten mukauttamisen käsite otettiin käyttöön. Lakiin ei lisätty erityistä viittausta, jolla seksuaalinen suuntautuminen olisi mainittu kiellettynä syrjintäperusteena. Vaikka lainsäädäntöön lisättiin viittaukset oikeuteen hakea muutosta kansallisissa tuomioistuimissa, korvausvaatimuksiin sekä viittaukset rikoksentekijän henkilökohtaiseen vastuuseen sekä kansalaisten, hallinnon ja rikosoikeudelliseen vastuuseen, olisi edelleen selkeytettävä, millaisista seuraamuksista ja korvauksista asianomaisessa lainsäädännössä säädetään.

Seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvalta syrjinnältä suojaamiseen liittyen Ukrainan hallitus pyysi Ukrainan korkeinta oikeutta[4] tulkitsemaan asiaankuuluvia säännöksiä ja vahvistamaan, onko tällainen syrjintä kiellettyä asianomaisen lainsäädännön nojalla. Korkein oikeus antoi 7. toukokuuta tulkintansa, jossa se vahvisti nimenomaisesti, että seksuaaliseen suuntautumiseen perustuva syrjintä on implisiittisesti kiellettyä voimassa olevan lainsäädännön nojalla. Hallitus esitteli tätä lausuntoa laajalti. Siitä tiedotettiin parlamentin verkkosivustolla ja Ukrainan virallisessa lehdessä ja lisäksi se julkaistiin eräässä Ukrainan laajalevikkisimmistä sanomalehdistä. Ukrainan hallitus on nyt avoimesti sitoutunut kieltämään nimenomaisesti seksuaalisen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän työlakia koskevassa uudistusprosessissa.

 

Vaikka syrjimättömyyttä koskevaa lainsäädäntöä on parannettu ottamalla käyttöön syrjimättömyyttä koskevien edellytysten täyttymisen varmistava tarvittava oikeusperusta, muita oikeudellisia takeita on annettava täytäntöönpanovaiheessa, jotta varmistetaan riittävällä ja vaikuttavalla tavalla kaikenlaiselta syrjinnältä suojaaminen ja menettelylliset takeet ja se, että mahdollisia poikkeuksia sovelletaan välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaatteita noudattaen Ukrainan lainsäädäntöjärjestelmässä.

Syrjinnältä suojaamisen takaavien säännösten lisäksi komission kolmannessa kertomuksessa korostettiin, että komissio seuraisi tarkasti lakiluonnosten 0711 (nykyisin numero 0945) ja 0290 mahdollista kehitystä. Näissä lakiluonnoksissa ehdotettiin muutoksia useisiin lakeihin ja rajoituksia sananvapauteen kieltämällä ”homoseksuaalien propaganda”. Tässä yhteydessä komissio otti huomioon Venetsian komission lausunnossa esitetyt huomautukset. Ukrainan hallitus on antanut takeet siitä, että nämä lakiluonnokset on poistettu parlamentin rekisteristä.

Vähemmistöjen suojelua koskevien Euroopan neuvoston alaisen Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komission (ECRI) erityissuositusten osalta Ukraina ratifioi kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen toukokuussa 1998 ja alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskevan eurooppalaisen peruskirjan tammikuussa 2006. Laki valtion kielipolitiikan periaatteista annettiin vuonna 2012 ja se on edelleen voimassa. Venetsian komissio arvioi lausunnossaan nro 651/2011, että kyseinen laki tarjoaa alueellisille kielille ja vähemmistökielille riittävän suojan. Lakiin mahdollisesti tehtävien muutosten olisi noudatettava kansainvälisiä sitoumuksia, ja niissä olisi erityisesti otettava huomioon Euroopan neuvostossa annetut sitoumukset.

IV. Yleisarviointi ja seuraavat vaiheet

Vakiintuneen käytännön mukaisesti komissio on jatkuvasti tehnyt arviointeja ja antanut kertomuksia (syyskuussa 2011, helmikuussa 2012 ja marraskuussa 2013) siitä, miten Ukraina on täyttänyt viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman edellytykset. Tämä on tehty sekä Ukrainan antamien tietojen ja oikeudellisten asiakirjojen että komission henkilöstön, Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstön ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden paikan päällä tekemien arviointien perusteella.

Viisumivapautta koskevaan toimintasuunnitelmaan liittyvän tiiviin raportoinnin lisäksi komissio on seurannut Ukrainan edistymistä viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman eri osa-alueilla myös viisumien myöntämisen helpottamista käsittelevässä EU:n ja Ukrainan sekakomiteassa, takaisinottoa käsittelevässä EU:n ja Ukrainan sekakomiteassa ja EU:n ja Ukrainan alasekakomiteassa nro 3. EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu ja yhteistyö on edistynyt hyvin kaikissa näissä komiteoissa. Joitakin näitä kysymyksiä seurataan myös yhteistyökomitean ja yhteistyöneuvoston kaltaisissa muissa vuoropuhelufoorumeissa sekä assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä.

Tässä neljännessä kertomuksessa mainittu lainsäädäntöuudistuksia koskeva lisäpaketti osoittaa, että Ukrainan uusi hallitus on toteuttanut merkittäviä toimia. Komissio tunnustaa, että näiden uudistusten sisältö ja laajuus ovat tyydyttäviä, erityisesti kun otetaan huomioon Ukrainassa vallitsevat olosuhteet ja sen kohtaamat sisäiset ja ulkoiset haasteet. Komissio katsoo näin ollen, että Ukraina on täyttänyt viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman ensimmäisen vaiheen edellytykset ja että toisen vaiheen edellytysten arviointi voidaan aloittaa.

Komissio jatkaa lainsäädännöllisen ja poliittisen kehyksen seurannan koordinointia EU:n ja Ukrainan välisen vuoropuhelun seuraavissa vaiheissa. Tarkoituksena on arvioida, onko toimintasuunnitelman neljän asiakokonaisuuden mukaiset tarvittavat täytäntöönpanoasetukset annettu ja pantu täytäntöön vaikuttavalla tavalla. Lisäksi komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko Ukraina kohdistanut asianmukaiset ja tarvittavat rahoitusvarat ja henkilöresurssit ja antanut riittävästi koulutusta asiaankuuluvien säädösten ja niiden täytäntöönpanoasetusten panemiseksi täytäntöön.

Toimintasuunnitelman toisessa vaiheessa komissio arvioi jatkuvasti EU:hun matkustavien Ukrainan kansalaisten viisumivapauden myöntämisen maahanmuutto- ja turvallisuusvaikutuksia. Ukrainassa valitsevan poikkeuksellisen tilanteen vuoksi komissio katsoo, että tällaisen arvioinnin tekemisellä ei tässä vaiheessa olisi juurikaan arvoa.

[1] Euroopan parlamentin päätöslauselma, annettu 27 päivänä helmikuuta 2014, EU:n viisumipolitiikan tulevaisuudesta (2014/2586(RSP)).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Ministerikabinetin päätöslauselmat teknisestä kuvauksesta ja menettelystä.

[4] Siviili- ja rikosasioita käsittelevä korkein erityistuomioistuin.