1.        Johdanto

Vuonna 2008 puhjennut maailmanlaajuinen finanssikriisi on aiheuttanut huomattavia kustannuksia EU:n taloudelle ja kansalaisille. Heti kriisin puhjettua EU otti johtavan roolin määrätietoisten maailmanlaajuisten sääntelytoimien toteuttamisessa. Yhdessä kansainvälisten G20-kumppaniensa kanssa EU sitoutui uudistamaan perusteellisesti finanssialan sääntely- ja valvontakehyksen.

Kriisin aikana myönnettyjen valtiontukien valvonnan ohella komissio toimi ripeästi toteuttaakseen välittömiä sääntelytoimia, joilla vahvistettiin talletussuojajärjestelmiä ja uudistettiin kirjanpitosääntöjä. Komission perustaman ja Jacques de Larosièren johdolla toimineen korkean tason työryhmän annettua suosituksensa[1] komissio viitoitti vuosina 2009[2] ja 2010 tietä EU:n finanssimarkkinoiden ja -laitosten sääntelyn ja valvonnan parantamiselle. Se ehdotti lainsäädäntötoimia, joiden tavoitteena oli luoda varma ja vastuullinen finanssiala ja edistää siten talouskasvua[3].

Samalla kävi selvästi ilmi, että yhteistä rahaa käyttävien jäsenvaltioiden välisten sidosten vuoksi oli olemassa erityisiä riskejä, jotka uhkasivat euroalueen rahoitusvakautta ja koko EU:ta. Tilanne vaati tiiviimpää yhdentymistä, jotta pankkiala olisi saatu vankemmalle pohjalle ja luottamus euroon olisi palautunut. Tämä edellytti puolestaan sellaisen pankkiunionin perustamista, jossa euroalueen jäsenvaltioissa toimivilla pankeilla olisi yhteinen valvonta- ja kriisinratkaisujärjestelmä ja joka olisi mahdollisesti avoin kaikille jäsenvaltioille, jotka haluaisivat siihen osallistua[4].

Viiden viime vuoden aikana komissio on antanut yli 40 ehdotusta, joista monet ovat jo tulleet voimaan. Ehdotuksilla on pyritty palauttamaan markkinoiden luottamus, rahoitusvakaus sekä Euroopan rahoitusjärjestelmän eheys ja tehokkuus.

Rahoitusjärjestelmäuudistuksen ensimmäiset myönteiset vaikutukset ovat jo havaittavissa, ja uusia ilmenee jatkuvasti. Jatkuva seuranta ja uudelleentarkastelu ovat tarpeen, jotta uudistusten toteuttamista ja niiden kokonaisvaikutuksia ja tehokkuutta voitaisiin arvioida tarkemmin.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan rahoitusjärjestelmäuudistuksen edistymistä ja arvioidaan EU:n finanssialan sääntelyohjelman kokonaisvaikutuksia siinä määrin kuin se on jo mahdollista. Tarkempia tietoja annetaan komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”Taloudellinen katsaus finanssialan sääntelyohjelmaan”[5].

2.        Kriisin kustannukset ja sääntelyuudistuksen tarve

Finanssilaitoksilla ja -markkinoilla on ratkaisevan tärkeä asema missä tahansa kehittyneessä taloudessa. Ne tarjoavat luotonantoa kotitalouksille ja yrityksille. Ne antavat yksityishenkilöille mahdollisuuden säästää ja sijoittaa tulevaisuutta varten ja ohjaavat säästöjä talouden tukemiseen. Niiden ansiosta yritykset ja kotitaloudet voivat helpommin hallita riskejä ja suojautua niiltä, ja ne helpottavat maksujen suorittamista. Hoitaessaan näitä keskeisiä toimintoja rahoitusjärjestelmä, joka toimii hyvin, edistää taloudellista vaurautta, vakautta ja kasvua. Rahoitusjärjestelmän häiriöillä voi sen sijaan olla hyvinkin laajoja kielteisiä vaikutuksia talouteen, kuten viimeaikainen kriisi on osoittanut.

Kriisiä edeltävinä vuosina rahoitusjärjestelmä paisui kooltaan ja toimijoiden keskinäiset kytkökset lisääntyivät vaateita välittävien pitkien ja monimutkaisten globaalien ketjujen kautta, mikä kasvatti järjestelmäriskejä. Velkavivun käyttö lisääntyi merkittävästi koko maailmassa, pankit alkoivat yhä enemmän turvautua lyhytaikaiseen rahoitukseen, ja ne harjoittivat entistä riskialttiimpaa maturiteettitransformaatiota. Finanssialan nopeaa kasvua edisti myös innovatiivisten mutta usein hyvin monimutkaisten rahoitustuotteiden äkillinen lisääntyminen; nämä rahoitustuotteet antoivat finanssilaitoksille mahdollisuuden laajentaa toimintaansa myös taseen ulkopuolella.

Poliittiset päättäjät sekä sääntely- ja valvontaviranomaiset eri puolilla maailmaa eivät havainneet riskien kasaantumista rahoitusjärjestelmään eivätkä puuttuneet niihin asianmukaisesti. Monet toiminnot välttyivät suurelta osin sääntelyltä ja valvonnalta. Vaikka suurimpien finanssilaitosten toiminta laajeni merkittävästi yli rajojen ja markkinoiden kansainvälinen yhdentyminen eteni yhä pidemmälle, sääntelyssä ja valvonnassa keskityttiin pääasiassa kansalliseen toimintaan.

Nämä puutteet paljastuivat finanssikriisin puhjetessa. Yhdysvalloissa vuonna 2007 alkanut subprime-kriisi laajeni nopeasti täysimittaiseksi maailmanlaajuiseksi finanssikriisiksi. Euroopassa finanssikriisi muuttui myöhemmin laajemmaksi valtionvelkakriisiksi, jolla on ollut merkittäviä vaikutuksia koko talouteen.

Talous- ja finanssikriisistä on koitunut EU:n taloudelle huomattavia kustannuksia. Vuosina 2008–2012 rahoitusjärjestelmän romahtamisen estämiseen käytettiin yhteensä 1,5 biljoonaa euroa valtiontukia[6]. Kriisi johti syvään taantumaan. Työttömyys kasvoi jyrkästi, ja monet EU:n kotitalouksista menettivät huomattavan määrän tuloja, varallisuutta ja mahdollisuuksia.

3.            Uudistusten tavoitteet ja odotettavissa olevat hyödyt

EU:n finanssialan sääntelyohjelman johtoajatuksena on luoda turvallisempi, läpinäkyvämpi ja vastuullisempi rahoitusjärjestelmä, joka toimii talouden ja koko yhteiskunnan hyväksi sekä edistää kestävää kasvua. Uudistustoimissa pyritään näihin tavoitteisiin

elvyttämällä ja syventämällä EU:n finanssipalvelujen sisämarkkinoita perustamalla pankkiunioni lujittamalla ja vakauttamalla rahoitusjärjestelmää parantamalla läpinäkyvyyttä, vastuullisuutta ja kuluttajansuojaa markkinoiden eheyttämiseksi ja kuluttajien luottamuksen palauttamiseksi sekä tehostamalla EU:n rahoitusjärjestelmää.

EU:n tasolla ja maailmanlaajuisesti toteutettujen sääntelyuudistusten suuri määrä ja laaja soveltamisala heijastavat niiden ongelmien moninaisuutta ja vakavuutta, jotka heikensivät rahoitusjärjestelmän toimintaa ennen kriisiä. Kaikkia edellä mainittuja tavoitteita ei olisi voitu saavuttaa millään yksittäisellä uudistuksella. Tärkeää ei ollut ainoastaan korjata kriisin aikana havaittuja puutteita vaan myös ennakoida muita rahoitusjärjestelmään mahdollisesti vaikuttavia ongelmia. Tätä varten on suunniteltu erilaisia toimenpiteitä, jotka täydentävät ja vahvistavat toisiaan. Vaikka tässä vaiheessa on liian aikaista määrittää ja arvioida perusteellisesti, miten uudistusohjelman toimenpiteet täydentävät toisiaan, monia vaikutuksia on jo tullut esiin (esimerkkinä voidaan mainita sisämarkkinoita ja EMUn toimintaa lujittavat institutionaalisen kehyksen uudistukset, jotka edistävät sekä finanssimarkkinoiden yhdentymistä että rahoitusjärjestelmän vakautta, ja läpinäkyvyyttä lisäävät toimenpiteet, jotka edistävät sekä rahoitusjärjestelmän vakautta että sen tehokkuutta). Muita synergioita on odotettavissa tulevaisuudessa sitä mukaa kuin toimenpiteitä pannaan täytäntöön.

3.1         EU:n finanssipalvelujen sisämarkkinoiden elvyttäminen ja syventäminen

Finanssikriisi on osoittanut, että yhdentyneillä finanssimarkkinoilla jäsenvaltiot eivät voi yksin säännellä finanssialaa eivätkä valvoa rahoitusvakautta uhkaavia riskejä. Sen vuoksi komissio ilmoitti finanssikriisin puhjettua, että kriisiin reagoitaisiin yhdenmukaisesti koko EU:ssa. Näin toimenpiteitä voitiin koordinoida paremmin myös kansainvälisten kumppanien kanssa.

Ennen finanssialan uudistusta EU:n finanssipalvelulainsäädäntö perustui suurelta osin vähimmäistason yhdenmukaistamiseen, joka tarjosi jäsenvaltioille huomattavan paljon liikkumavaraa niiden saattaessa direktiivejä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Toisinaan tämä joustavuus aiheutti epävarmuutta rajat ylittävää toimintaa harjoittavien markkinatoimijoiden keskuudessa, tarjosi tilaisuuden sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön ja heikensi kannustimia, joilla pyrittiin edistämään kaikkia osapuolia hyödyttävää yhteistyötä. Tästä syystä komissio ehdotti sellaisen yhteisen säännöstön laatimista, jolla luotaisiin finanssialan yhteinen sääntelykehys, jota sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko EU:ssa.

Yksi tärkeä toimenpide finanssipalvelujen sisämarkkinoiden syventämisessä oli perustaa Euroopan finanssivalvojien järjestelmä (EFVJ)[7], johon kuuluvat Euroopan pankkiviranomainen (EPV), Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (EAMV) ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EVLEV). Nämä viranomaiset, jotka aloittivat toimintansa 1. tammikuuta 2011, ovat taanneet EU:ssa kansallisten valvontaviranomaisten harjoittaman valvonnan yhdenmukaisuuden ja asianmukaisen koordinoinnin. Lisäksi Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK) valvoo makrovakausriskejä koko EU:ssa ja antaa varoituksia ja suosituksia, joissa kehotetaan korjaaviin toimenpiteisiin[8].

Komission ehdottamaa uudistusohjelmaa on täydennetty monialaisella seuraamusjärjestelmällä, jossa oikeasuhteinen ja oikea-aikainen täytäntöönpano pyritään varmistamaan tehokkaammilla ja varoittavammilla seuraamuksilla.

3.2         Pankkiunionin perustaminen

Kriisi osoitti sen, että euroalueen yhdentyminen oli epätäydellistä ja talous- ja rahaliittoa (EMU) tukevissa institutionaalisissa rakenteissa oli heikkouksia. Se käänsi äkillisesti pankkimarkkinoiden yhdentymiskehityksen ja uhkasi hajottaa yhteisen rahan ja sisämarkkinoiden eheyden. Vaikka pankit olivat monipuolistuneet maantieteellisesti ja harjoittivat merkittävää rajat ylittävää toimintaa, ne olivat yhä tiiviisti sidoksissa siihen jäsenvaltioon, jossa niiden pääkonttori sijaitsi. Tämä pahensi osaltaan valtioiden ja pankkien välistä negatiivista kierrettä, joka heikensi joidenkin jäsenvaltioiden pankkeja ja valtiontaloutta ja johti niissä kohtuuttomiin rahoituskustannuksiin. Sen vuoksi pankkien valvonta ja kriisinratkaisu edellyttivät syvempää yhdentymistä ainakin euroalueella. Vaikka pankkiunioni on järjestelmä, joka on pakollinen euroalueen jäsenvaltioille, siihen voivat osallistua myös kaikki muut EU:n jäsenvaltiot.

Pankkiunionin ensimmäisenä pilarina on yhteinen valvontamekanismi (YVM)[9], jolla euroalueen ja muiden osallistuvien jäsenvaltioiden pankkeihin liittyviä keskeisiä valvontatehtäviä siirretään Euroopan keskuspankille (EKP). EKP käyttää uusia valvontavaltuuksiaan täysimittaisesti marraskuusta 2014 alkaen. Valmistautuakseen uuteen valvontarooliinsa EKP toteuttaa parhaillaan koordinoidusti EPV:n kanssa omaisuuserien laadun tarkastelua ja stressitestiä, joilla on olennainen merkitys pyrkimyksissä palauttaa luottamus Euroopan pankkijärjestelmään ja varmistaa sujuva siirtyminen yhteiseen valvontamekanismiin. EPV:llä on keskeinen asema yhteisen säännöstön ja koordinoidun valvontatavan kehittämisessä.

Pankkiunionin toisena pilarina on yhteinen kriisinratkaisumekanismi[10], jossa sovelletaan tehokasta ja integroitua Euroopan tason kriisinratkaisumenettelyä kaikkiin jäsenvaltioissa toimiviin pankkeihin, jotka kuuluvat yhteiseen valvontamekanismiin. Osakkeenomistajat ja velkojat ovat kriisinratkaisun ensisijaisia rahoittajia, mutta viime kädessä kriisinratkaisuun käytetään myös yhteistä kriisinratkaisurahastoa, jota rahoitetaan pankkien suorittamilla maksuilla.

Tarkoitus on, että pankkiunionilla varmistetaan pankkien vakavaraisuusvalvontaa ja kriisinratkaisua koskevat tiukat, yhteiset vaatimukset euroalueella ja osallistuvissa jäsenvaltioissa. Lisäksi sillä parannetaan finanssimarkkinoiden yhdentymistä ja varmistetaan EKP:n rahapolitiikan sujuva välittyminen talouteen.

3.3         Rahoitusjärjestelmän lujittaminen ja vakauttaminen

Komissio on viime vuosina ehdottanut useita toimenpiteitä, joiden tavoitteena on lisätä rahoitusjärjestelmän vakautta ja häiriönsietokykyä.

Vuonna 2008, vain muutamia viikkoja Lehman Brothersin kaatumisen jälkeen, komissio ehdotti pankkialalla talletussuojajärjestelmillä suojattujen talletusten ylärajan nostamista. Välivaiheen kautta saavutettiin 100 000 euron suuruinen yhdenmukainen talletussuoja vuodesta 2010 alkaen[11]. Tämä toimenpide lisäsi välittömästi tallettajien luottamusta julkisiin turvaverkkoihin ja vähensi sitten menestyksekkäästi talletuspakojen riskiä koko EU:ssa.

Uudella vakavaraisuusasetuksella ja -direktiivillä (CRD IV -paketti)[12] lisätään pankkipääoman määrää ja laatua sekä asetetaan likviditeettiä koskevat vähimmäisvaatimukset, mikä parantaa pankkien häiriönsietokykyä. CRD IV -paketissa edellytetään myös, että pankit keräävät täydentäviä pääomapuskureita tulevia stressikausia varten, ja asetetaan omien varojen lisävaatimuksia järjestelmän kannalta merkittäville pankeille järjestelmäriskin vähentämiseksi pankkialalla. Vakavaraisuussäädösten aiemmissa uudistuksissa oli jo käsitelty muita keskeisiä kysymyksiä, kuten palkitsemispolitiikkaa ja arvopaperistamiseen liittyvien riskien säilyttämistä.

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivillä (BRRD)[13] otetaan käyttöön tarvittavat välineet ja säännöt sen varmistamiseksi, että veronmaksajat eivät joudu maksamaan pankkien konkursseista aiheutuvia kustannuksia ja että EU:n pankkien kriisit voidaan ratkaista hallitusti. Siten direktiivillä vähennetään järjestelmäriskiä ja tarvetta käyttää valtiontukea rahoitusvakauden ylläpitoon.

Pankkialan uudistuksia on täydennetty muilla uudistuksilla, joilla on pyritty parantamaan finanssimarkkinoiden toimintaa ja lisäämään finanssimarkkinainfrastruktuurien vakautta ja häiriösietokykyä. Tarkistetulla rahoitusmarkkinadirektiivillä (MiFID II)[14] tiukennetaan organisaatiota koskevia vaatimuksia ja turvallisuusnormeja kaikilla EU:n kauppapaikoilla sekä ulotetaan läpinäkyvyysvaatimukset koskemaan joukkovelkakirja- ja johdannaismarkkinoita.

Euroopan markkinarakenneasetuksella (EMIR)[15] ja MiFID II -direktiivillä lisätään vakioimattomien johdannaissopimusten läpinäkyvyyttä ja vähennetään johdannaiskauppoihin liittyviä vastapuoliriskejä. Arvopaperikeskuksia koskevalla asetuksella (CSDR)[16], jossa asetetaan vakavaraisuutta, organisaatiota ja liiketoiminnan harjoittamista koskevat yhteiset vaatimukset, parannetaan EU:n arvopaperikeskusten häiriönsietokykyä ja lisätään selvitysprosessin turvallisuutta.

MiFID II -, EMIR- ja CSDR-säädökset luovat yhdessä yhtenäisen sääntökehyksen järjestelmän kannalta merkittäviä markkinainfrastruktuureja varten Euroopan tasolla. Lisäksi on annettu asetus[17], jolla puututaan lyhyeksimyyntiin ja luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyviin erityisongelmiin.

Rahoitusvakauden varmistamiseksi EU:n uudistusohjelma on sisältänyt useita keskeisiä toimenpiteitä, joiden tavoitteena on ollut vähentää tavanomaisen pankkijärjestelmän ulkopuolisesta toiminnasta johtuvia järjestelmäriskejä[18]. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat muun muassa vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva direktiivi[19] ja rahamarkkinarahastoja koskeva asetusehdotus[20]. Työ jatkuu tällä alalla.

Vakautta on vahvistettu myös vakuutusalan riskiperusteisella sääntelykehyksellä (Solvenssi II)[21], jolla parannetaan vakavaraisuus- ja riskienhallintastandardeja ja lisätään siten Euroopan vakuutusalan häiriönsietokykyä ja vakautta.

Yhdessä nämä toimenpiteet vähentävät järjestelmäriskien muodostumista tai ilmaantumista rahoitusjärjestelmään ja pienentävät siten tulevien finanssikriisien todennäköisyyttä ja vakavuutta.

Vielä on kuitenkin joitakin järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja, joilla on erityisen paljon kytköksiä toisiinsa ja joiden kriisejä ei luultavasti voitaisi ratkaista ehdotetuilla kattavilla toimenpiteillä heikentämättä rahoitusvakautta tai käyttämättä veronmaksajien rahoja. Komissio ehdotti näitä pankkeja koskevia rakennetoimenpiteitä Erkki Liikasen johtaman korkean tason työryhmän annettua asiasta suosituksensa[22] alkuvuodesta 2014. Rakennetoimenpiteillä muun muassa kielletään pankkeja käymästä kauppaa omaan lukuunsa ja erotetaan kaupankäynti talletusten vastaanottamisesta ja muusta vähittäispankkitoiminnasta, kun se on tarpeen purkamismahdollisuuden varmistamiseksi[23].

3.4         Markkinoiden eheyttäminen ja kuluttajien luottamuksen palauttaminen parantamalla läpinäkyvyyttä, vastuullisuutta ja kuluttajansuojaa

Markkinoiden eheys edellyttää luottamusta rahoitusjärjestelmään, ja luottamus riippuu puolestaan avoimesta ja luotettavasta tiedonkulusta, rahoituksenvälittäjien eettisestä ja vastuullisesta käyttäytymisestä sekä oikeudenmukaisesta ja syrjimättömästä kuluttajien kohtelusta. Kriisi on paljastanut, että markkinoiden eheydessä on vakavia heikkouksia ja yleisiä puutteita, joista ovat olleet osoituksena myös viimeaikaiset skandaalit ja markkinoiden väärinkäyttö, kuten LIBOR- ja EURIBOR-viitekorkojen manipulointi. Taloudellisia vahinkoja on vaikea määrittää, mutta ne ovat todennäköisesti suuria ja ylittävät pankeille määrätyt miljardien eurojen ennätyssakot. Kustannukset, joita aiheutuu rahoitusjärjestelmää kohtaan tunnetun luottamuksen heikkenemistä, eivät ole määritettävissä, mutta niidenkin arvioidaan olevan huomattavan suuria.

Sen vuoksi komissio on ehdottanut toimenpiteitä, joilla lisätään finanssimarkkinoiden läpinäkyvyyttä. Finanssialan uudistusohjelman tavoitteena on palauttaa luottamus rahoitusjärjestelmään ja eheyttää markkinoita tuntuvasti. Uudistukset hyödyttävät kaikkia finanssipalvelujen käyttäjiä, erityisesti asiakkaita, sekä sijoittajia.

Tarkistetulla markkinoiden manipulointia koskevalla asetuksella ja markkinoiden manipuloinnista määrättäviä rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevalla direktiivillä[24] vahvistetaan tiukemmat säännöt, joiden nojalla on helpompi ehkäistä ja havaita markkinoiden manipulointia ja rangaista siitä. Komission ehdottamalla finanssialan vertailuarvoja koskevalla asetuksella[25] pyritään parantamaan vertailuarvojen varmuutta ja luotettavuutta ja estämään niiden manipulointi.

Lisäksi on toteutettu tai ehdotettu toisiinsa liittyviä uudistustoimia, joiden tavoitteena on varmistaa, että kuluttajat ja yksityissijoittajat voivat käyttää finanssipalveluja tehokkaasti, oikea-aikaisesti ja syrjimättömästi. Valvonta- ja sääntelyviranomaiset varmistavat, että finanssipalvelujen tarjoajat eivät käytä informaation epäsymmetriaa asiakkaidensa etujen vastaisesti. Toimenpiteiden erityisinä tavoitteina on vahvistaa koko EU:ssa sovellettavat kiinnitysluottojen vastuullista antamista koskevat standardit[26], parantaa tietojen antamista ja tiukentaa rahoitusneuvontaa ja jakelua koskevia vaatimuksia[27], vahvistaa yksityissijoittajien varojen suojaa[28]; parantaa pankkitileihin liittyvien maksujen läpinäkyvyyttä ja vertailukelpoisuutta, ottaa käyttöön nopea ja yksinkertainen pankkitilin siirtomenettely ja mahdollistaa peruspankkitilien avaaminen[29]. Näillä toimenpiteillä lujitetaan kuluttajien luottamusta finanssimarkkinoihin ja -tuotteisiin.

Luottoluokituslaitoksia koskevalla asetuksella[30] lisätään luokitusprosessin riippumattomuutta ja luotettavuutta sekä parannetaan luokitusten kokonaislaatua. Täydentävillä tilintarkastusuudistuksilla[31] parannetaan lakisääteisten tilintarkastusten laatua EU:ssa ja autetaan palauttamaan sijoittajien luottamus rahoitusjärjestelmään, kun nämä uudistukset toteutetaan yhdessä EU:ssa sovellettavien kansainvälisten tilinpäätösstandardien uudistusten kanssa.

3.5         Rahoitusjärjestelmän tehostaminen

Finanssialan uudistusohjelman tavoitteena on tehostaa rahoitusjärjestelmän toimintaa korjaamalla taustalla olevat markkinahäiriöt ja sääntelyn puutteet.

Monissa uudistusaloitteissa parannetaan tiedonanto- ja raportointivaatimuksia, mikä lisää läpinäkyvyyttä ja vähentää tiedon epäsymmetriaa järjestelmässä kaikkien markkinatoimijoiden, valvontaviranomaisten ja kuluttajien hyväksi.

Pankkiunionin perustaminen ja yhteinen säännöstö tehostavat järjestelmää omalta osaltaan tasapuolistamalla toimintaedellytyksiä ja helpottamalla rajat ylittävää toimintaa. Vähentämällä järjestelmän kannalta merkittävien pankkien implisiittisiä tukia ja rajoittamalla ehdotetulla tavalla suurten, monitahoisten ja toisiinsa kytköksissä olevien pankkien toimintoja (rakenneuudistus) vähennetään kilpailun vääristymiä ja korjataan niihin liittyvää riskien väärinhinnoittelua, mikä parantaa markkinoiden toimintaa ja pääoman kohdentamista.

Parannettu pankkien vakavaraisuuskehys ja Solvenssi II -direktiivin uudet vakuutusyrityksiä koskevat riskiperusteiset pääomavaatimukset yhdessä parannettujen riskienhallintastandardien kanssa saavat finanssilaitokset ottamaan toimintansa riskit paremmin huomioon ja edistävät tehokkaampaa riskipainotettua hinnoittelua.

MiFID II-, EMIR- ja CSDR-säädöksissä annetuilla markkinoillepääsyä koskevilla säännöksillä vähennetään finanssimarkkinainfrastruktuurien käytön esteitä ja edistetään kilpailua arvopaperikaupan koko ketjussa. Luottoluokituslaitoksia koskevalla asetuksella ja tilintarkastusuudistuksilla helpotetaan vastaavasti markkinoillepääsyä ja lisätään markkinoiden uusien tulokkaiden näkyvyyttä.

Finanssialan sääntelyohjelmassa sovitetaan yhteen rahoitusvakauden lujittaminen ja reaalitalouden mahdollisuus saada käyttöönsä riittäviä ja kestäviä rahoitusvirtoja. Uudistustoimissa kiinnitetään erityistä huomiota pieniin ja keskisuuriin yrityksiin (pk-yritykset), koska niillä on erityisiä vaikeuksia varmistaa itselleen ulkoista rahoitusta ja koska ne vaikuttavat merkittävästi uusien työpaikkojen luomiseen ja kestävän kasvun edistämiseen. EU:n finanssialan sääntelykehystä on mukautettu huomattavasti kolmen viime vuoden aikana[32]. Pk-yritysten rahoituksensaantiongelmia on käsitelty eri näkökulmista, ja ne on pyritty ratkaisemaan toimenpiteillä, joilla muun muassa helpotetaan pk-yritysten mahdollisuuksia hankkia pääomaa suoraan pääomamarkkinoilta[33], tehdään luoton antaminen pk-yrityksille houkuttelevammaksi[34] ja otetaan käyttöön uudet kehykset sijoitusrahastojen alalla[35].

4.            Uudistusten kustannukset

Finanssialan uudistuksesta aiheutuu rahoituksenvälittäjille taloudellisia kustannuksia, koska niiden on noudatettava uusia sääntöjä ja mukautettava tapaa, jolla ne harjoittavat liiketoimintaa. Näitä kustannuksia on arvioitu säädösehdotusten vaikutusten arvioinneissa, ja niitä käsitellään tarkemmin tähän tiedonantoon liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Merkittävä osa kustannuksista on siirtymävaiheen aikana syntyviä mukauttamiskustannuksia. Rahoitusjärjestelmän vakauttamisesta ja eheyttämistä koituvien hyötyjen odotetaan kuitenkin olevan huomattavasti suurempia kuin nämä kustannukset.

Rahoituksenvälittäjille koituvat kustannukset ovat väistämättömiä ja heijastavat tietyssä määrin uudistusten toimivuutta. Esimerkiksi tiettyjen suurten, monitahoisten ja toisiinsa kytköksissä olevien pankkien implisiittisten tukien vähentäminen lisää niiden rahoituskustannuksia mutta vähentää samalla veronmaksajille koituvia kustannuksia. Toisena esimerkkinä on uudistusten edellyttämä riskien uudelleenhinnoittelu, josta aiheutuu kustannuksia, mutta nämäkin kustannukset kompensoituvat eduilla, jotka saadaan estämällä liiallinen riskinotto, joka perustuu riskien liian alhaiseen hinnoitteluun markkinoilla. Rahoituksenvälittäjille koituvat kustannukset kompensoituvat siis usein laajemmilla taloudellisilla ja yhteiskunnallisilla hyödyillä.

Erityisen haastavaa vakaampaan rahoitusjärjestelmään siirtymisessä on siirtymäprosessin mahdolliset vaikutukset reaalitalouteen. Vaikeuksien, joita esiintyy nykyään markkinoilla ja laajemminkin taloudessa, ei voida kuitenkaan katsoa johtuvan sääntelyuudistuksista (vaan pikemminkin niiden puutteesta). Vaikeudet ovat huomattavasti enemmän kytköksissä ennen kriisiä kasaantuneisiin ongelmiin ja niiden seurauksiin, kuten markkinoita kohtaan tunnetun luottamuksen katoamiseen, siihen liittyvään likviditeetin kiristymiseen, pankkien heikkoihin taseisiin, suuriin yksityisiin ja julkisiin velkoihin, alhaisiin korkoihin, taantumaan ja heikkoihin talouskasvunäkymiin.

Kustannusten ja mahdollisten häiriöiden minimoimiseksi siirtymisen aikana on myönnetty asteittaisen käyttöönoton kausia[36]. Tapauksissa, joissa haittavaikutusten on odotettu olevan merkittäviä, on mukautettu sääntöjä (esimerkiksi pitkäaikaisen suojan paketti Solvenssi II ‑direktiivissä[37]) tai myönnetty poikkeuksia tietyin edellytyksin (esimerkiksi eläkerahastoja ja finanssialan ulkopuolisia yrityksiä koskevat poikkeukset EMIR-asetuksessa). Lisäksi on otettu käyttöön tarkasteluajanjaksoja niitä sääntöjä varten, joissa liikutaan tuntemattomalla maaperällä (esimerkiksi pankkien vähimmäisomavaraisuusaste ja likviditeetin sääntely). Kaikkien uudistusten jatkuvalla seurannalla ja uudelleentarkastelulla varmistetaan se, että niillä saavutetaan odotetut hyödyt ja vältetään ei-toivotut vaikutukset. Tämä koskee myös eri uudistusten välisestä vuorovaikutuksesta syntyviä hyötyjä ja vaikutuksia.

5.            Päätelmät

Vuonna 2009, 2010 ja 2012 annetuissa komission tiedonannoissa ehdotetut uudistukset, joiden tavoitteena on panna täytäntöön G20-ryhmän hyväksymä kattava finanssialan sääntelyohjelma, muodostavat kokonaisuuden, jolla korjataan kriisin paljastamia sääntelyn puutteita ja markkinahäiriöitä.

Komission ehdottamat uudistukset antavat valvontaviranomaisille valtuudet valvoa markkinoita, jotka olivat aiemmin niiden ulottumattomissa, ja tuovat kaikkia markkinatoimijoita hyödyttävää läpinäkyvyyttä toimintoihin, jotka olivat aiemmin vain muutamien sisäpiiriläisten tiedossa.

Komission ehdottamissa uudistuksissa vahvistetaan uudet, kunnianhimoiset standardit, joilla rajoitetaan liiallista riskinottoa ja parannetaan finanssilaitosten häiriönsietokykyä. Jos riskit kuitenkin toteutuvat, niistä aiheutuva taakka siirretään pois veronmaksajilta niiden tahojen kannettavaksi, jotka saavat voittoa kyseisiä riskejä aiheuttavasta toiminnasta.

Komission ehdottamilla uudistuksilla finanssimarkkinat saadaan toimimaan paremmin kuluttajien, pienten ja keskisuurten yritysten ja laajemmin koko talouden hyväksi.

Komission ehdottamissa uudistuksissa kaikki toimijat, kuten johtajat, omistajat ja viranomaiset, velvoitetaan varmistamaan, että finanssimarkkinat ja markkinatoimijat noudattavat kaikkein tiukimpia vastuuvelvollisuus- ja eheysvaatimuksia.

Komission ehdottamilla uudistuksilla vähennetään tulevien kriisien todennäköisyyttä ja vaikutuksia. Rahoitusjärjestelmä on jo olennaisilta osiltaan muuttumassa ja parantumassa. Tämän odotetaan jatkuvan sitä mukaa kuin uudistukset tulevat voimaan. Tilannetta on kuitenkin seurattava huolellisesti. Taloudellisen tilanteen muuttuessa myös rahoitusjärjestelmän riskit ja heikkoudet muuttuvat. Komissio pysyy valppaana ja toimii aktiivisesti pannakseen finanssialan koko uudistuksen täytäntöön ja reagoidakseen uusiin riskeihin ja heikkouksiin sitä mukaan kuin niitä ilmaantuu.

Vaikka uudistuksista aiheutuu joitakin kustannuksia, monet niistä ovat luonteeltaan väliaikaisia. Taloudellisen analyysin ja saatavilla olevien tietojen perusteella vaikuttaa todennäköiseltä, että finanssialan sääntelyohjelman odotettavissa olevat kokonaishyödyt ovat suurempia kuin odotettavissa olevat kustannukset, kun ohjelma on pantu kokonaan täytäntöön. Siirtymäkustannuksia vähennetään asteittaisen käyttöönoton kausilla ja tarkasteluajanjaksoilla.

Vaikka lyhyen ajan kuluessa on saavutettu paljon, uudistusprosessia ei ole vielä saatu kokonaan päätökseen. Lainsäädäntövallan käyttäjien on hyväksyttävä vielä joitakin tärkeitä uudistuksia (kuten pankkien rakenneuudistus sekä varjopankkitoimintaa ja finanssialan vertailuarvoja koskevat uudistukset). Komissio kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia asettamaan näiden ehdotusten hyväksymisen etusijalle. Joillakin jäljellä olevilla aloilla työ on vasta valmisteluvaiheessa. Tämä koskee erityisesti muiden finanssilaitosten kuin pankkien kriisinratkaisukehystä ja varjopankkitoiminnan ongelmien käsittelyä, joihin liittyvä työ on käynnissä EU:n tasolla ja kansainvälisellä tasolla.

Koska valtaosa uudistuksista on jo hyväksytty, painopiste siirtyy nyt uuden sääntelykehyksen tehokkaaseen täytäntöönpanoon ja yhdenmukaiseen soveltamiseen. Jatkuva seuranta ja uudelleentarkastelu ovat tarpeen, jotta voidaan arvioida uudistusten kokonaisvaikutuksia ja tehokkuutta. Komission yksilöiden valmisteluasiakirja ”Taloudellinen katsaus finanssialan sääntelyohjelmaan” on ensimmäinen vaihe tässä prosessissa. Suurena haasteena on edelleen varmistaa sääntelyn ja valvonnan lähentyminen kaikkien tärkeimpien finanssikeskusten välillä koko maailmassa, kun uudistukset pannaan kokonaan täytäntöön. Komissio edistää edelleen kansainvälisesti koordinoitua lähestymistapaa finanssialan sääntelyssä ja odottaa kumppaneidensa panevan omat sitoumuksensa tehokkaasti täytäntöön.

Jatkossa poliittista huomiota on keskitettävä yhä enemmän Euroopan talouden pitkäaikaiseen rahoitukseen ja sellaisen monimuotoisemman rahoitusjärjestelmän kehittämiseen, jossa suoralla pääomamarkkinarahoituksella on suurempi osuus ja jossa on enemmän mukana yhteisösijoittajia ja vaihtoehtoisia rahoituslähteitä. Kuten maaliskuussa 2014 annetussa, pitkäaikaista rahoitusta käsittelevässä tiedonannossa[38] todetaan, näiden kysymysten käsittely on ensisijaisen tärkeää Euroopan talouden ja teollisuuden kilpailukyvyn vahvistamisen kannalta.

[1] EU:n finanssivalvontaa käsitelleen korkean tason työryhmän raportti, 25.2.2009.

[2] Tiedonanto ”Elvytys Euroopassa”, KOM(2009) 114 lopullinen.

[3] Tiedonanto ”Rahoituspalvelujen sääntely kestävän kasvun varmistamiseksi”, KOM(2010) 301 lopullinen.

[4] Tiedonanto ”Etenemissuunnitelma kohti pankkiunionia”, COM(2012) 510 final. Tiedonanto ”Suunnitelma tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi – Keskustelunavaus”, COM(2012) 777 final/2.

[5] Tarkastelussa käsitellään ainoastaan finanssialan sääntelytoimenpiteitä eikä muita tärkeitä uudistuksia, joita on toteutettu muilla aloilla kriisin johdosta.

[6] Ks. Euroopan komission laatima valtiontukien tulostaulu 2013.

[7] Ks. 24 päivänä marraskuuta 2010 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukset (EU) N:o 1092/2010, 1093/2010, 1094/2010 ja 1095/2010, EUVL L 331, 15.12.2010, sekä 17 päivänä marraskuuta 2010 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 1096/2010, EUVL L 331, 15.12.2010.

[8] Euroopan rahoitusvakausvälinettä tarkastellaan toisessa yhteydessä.

[9] Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille.

[10] COM(2013) 520.

[11] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/14/EY, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, talletusten vakuusjärjestelmästä annetun direktiivin 94/19/EY muuttamisesta talletussuojan tason ja korvausten maksuajan osalta.

[12] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta.

[13] COM(2012) 280.

[14] KOM(2011) 656, KOM(2011) 652.

[15] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 648/2012, annettu 4 päivänä heinäkuuta 2012, OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä.

[16] COM(2012) 73.

[17] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 236/2012, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2012, lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä.

[18] Ks. tiedonanto ”Varjopankkitoiminta – Finanssialan uusien riskien torjuminen”, COM(2013) 614 final.

[19] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/61/EU, annettu 8 päivänä kesäkuuta 2011, vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista ja direktiivin 2003/41/EY ja 2009/65/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1060/2009 ja (EU) N:o 1095/2010 muuttamisesta.

[20] COM(2013) 615.

[21] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/138/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2009, vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II).

[22] Korkean tason työryhmän EU:n pankkialan rakenteiden uudistamisesta antama raportti, lokakuu 2012.

[23] COM(2014) 43.

[24] KOM(2011) 651 ja KOM(2011) 654.

[25] COM(2013) 641.

[26] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/17/EU, annettu 4 päivänä helmikuuta 2014, kuluttajille tarkoitetuista kiinteää asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista ja direktiivien 2008/48/EY ja 2013/36/EU sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta.

[27] Esimerkiksi COM(2012) 352.

[28] Esimerkiksi COM(2012) 350.

[29] COM(2013) 266.

[30] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 462/2013, annettu 21 päivänä toukokuuta 2013, luottoluokituslaitoksista annetun asetuksen (EY) N:o 1060/2009 muuttamisesta.

[31] KOM(2011) 779 ja KOM(2011) 778.

[32] Tiedonanto ”Toimintasuunnitelma pk-yritysten rahoituksen saannin parantamiseksi”, KOM(2011) 870 lopullinen.

[33] Ehdotettu MiFID-direktiivin 35 artikla.

[34] Asetuksen (EU) N:o 575/2013 (CRD IV -paketti) 501 artikla.

[35] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 345/2013, annettu 17 päivänä huhtikuuta 2013, eurooppalaisista riskipääomarahastoista; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 346/2013, annettu 17 päivänä huhtikuuta 2013, eurooppalaisista yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistuneista rahastoista. Ks. myös COM/2013/462.

[36] Tämä koskee muun muassa CRD IV -paketin pääoma- ja likviditeettivaatimuksia.

[37] Sellaisena kuin se on muutettuna Omnibus II -direktiivillä. KOM(2011) 8 lopullinen.

[38] COM(2014) 168 final.