KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA

Oheisasiakirja

Lainsäädäntöehdotukseen ja muihin kuin lainsäädännöllisiin toimenpiteisiin, joilla vahvistetaan tarkastuksia sekä jätteiden siirrosta 14 päivänä kesäkuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1013/2006 noudattamisen valvontaa

1.           Ongelman määrittely

1.1.        Mikä on tarkalleen ottaen ongelma?

Ongelmana on se, että EU:sta tehdään tiettyihin vastaanottajamaihin suuria määriä jätteiden laittomia siirtoja, jotka rikkovat EU:n jätesiirtoasetusta[1]. Satamissa, teillä ja yrityksissä tehdyt tarkastukset ovat osoittaneet, että noin 25 prosentissa jätteiden siirroista EU:ssa ei noudateta jätesiirtoasetusta. Useat vuosina 2007–2011 julkaistut kansalaisjärjestöjen ja joukkotiedotusvälineiden raportit sekä tutkimukset ovat osoittaneet, että suuria määriä EU:sta peräisin olevaa jätettä viedään laittomasti kehitysmaihin Afrikkaan ja Aasiaan. Jätteiden käsittely- ja huolehtimiskustannukset ovat merkittävästi alhaisempia kehitysmaissa, mikä on jätteiden laittomien siirtojen merkittävä taloudellinen syy. Nämä alhaisemmat kustannukset johtuvat pääasiassa siitä, että kyseisissä maissa sovelletaan vähemmän tiukkoja ympäristö- ja terveysmääräyksiä kuin EU:ssa. Laittomat kauppiaat pyrkivät sen vuoksi välttämään korkeampia kustannuksia EU:ssa siirtämällä jätteen laittomasti halvempiin ja huonompiin laitoksiin kehitysmaissa.

Laittoman siirron jälkeen tapahtuvalla jätteen hylkäämisellä tai asiattomalla käsittelyllä on usein vakavia vaikutuksia ympäristöön ja ihmisten terveyteen. Jäte, josta on huolehdittu huonosti tai jota ei ole käsitelty asianmukaisesti, aiheuttaa vakavia ympäristö- ja terveysongelmia väestölle huolehtimisalueen ympärillä. Hylätystä jätteestä peräisin olevat vuodot myös vahingoittavat maaperää ja vesivirtoja ja aiheuttavat ilman pilaantumista esimerkiksi raskasmetallien ja pysyvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen kautta. Kansalaisiin ja työntekijöihin kohdistuvien pitkäaikaisten terveysriskien lisäksi tämä vaikuttaa myös ilmaston lämpenemiseen ja otsonikerroksen ohenemiseen. Näiden vaikutusten laajuuteen vaikuttaa suuressa määrin se, käytetäänkö asianmukaisia vai epäasianmukaisia käsittelytekniikoita. Vaarallisten aineiden myrkyllisyys voi usein aiheuttaa lisäriskejä, koska laittomia jätteiden siirtoja vastaanottavissa maissa jätteen käsittelyn yhteydessä ei käytetä henkilönsuojaimia eikä sovelleta pilaantumista vähentäviä toimenpiteitä.

Laittomista jätteiden siirroista koituu merkittäviä kustannuksia jäsenvaltioille ja toiminnanharjoittajille. Kustannuksia aiheutuu muun muassa puhdistustoimista sen jälkeen, kun jäte on laittomasti siirretty ja hylätty, sekä jätteen palauttamisesta alkuperämaahan. Lisäksi jätteiden tämänhetkinen “vuotaminen” laittomien siirtojen kautta ala-arvoisiin käsittelylaitoksiin EU:ssa tai sen ulkopuolelle tarkoittaa sitä, että käyttämättä jää arvokkaita raaka-aineita. Mikäli suurempi määrä jätettä reititettäisiin laillisia kanavia pitkin hyödynnettäväksi tai käsiteltäväksi, tuloksena olisi parempien prosessien ja lajittelutekniikoiden käyttö ja näin ollen parempi jätteiden laatu, mikä puolestaan lisäisi korkealaatuisten raaka-aineiden saatavuutta. Lisäksi toimintaedellytykset eivät tällä hetkellä ole tasapuolisia, koska täytäntöönpanokäytännöissä esiintyvät suuret erot tarkoittavat sitä, että lainsäädäntöä noudattavat yritykset joutuvat taloudellisesti huonompaan asemaan. Laittomien siirtojen suuri määrä heikentää sen vuoksi laillista jätehuoltoalaa.

1.2.        Keihin ongelma vaikuttaa eniten?

Tarkastukset ja jätesiirtoasetuksen noudattamisen valvonta vaikuttavat lähinnä seuraaviin toimijoihin:

· Jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka suorittavat jätteiden siirtojen tarkastuksia kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla.

· Jätteiden kauppiaat ja –kuljettajat, jotka noudattavat jätesiirtoasetuksen vaatimuksia.

· Jätteiden laittomat kauppiaat ja kuljettajat, jotka hyödyntävät jäsenvaltioissa vallitsevia valvonnan ja tarkastusten puutteita kiertääkseen jätesiirtoasetusta ympäristön ja terveyden kustannuksella.

· Kansalaiset, jotka kärsivät jätteen hylkäämisestä tai huonosta huollosta johtuvista vaikutuksista.

1.3.        Miksi tarvitaan julkisen vallan toimia?

Tarkastuksia ja säännösten noudattamisen valvontaa koskevat vaatimukset on muotoiltu jätesiirtoasetuksessa yleisellä tavalla (50 artikla). Jätesiirtoasetus ei sisällä erityisiä säännöksiä siitä, miten tarkastukset suoritetaan. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja. Joissakin jäsenvaltioissa on kehitetty perusteellisia, hyvin toimivia tarkastusjärjestelmiä, joissa kohteena ovat joko jätteiden siirrot satamissa tai jätteen tuottajat ja kerääjät, kun taas toisissa jäsenvaltioissa on merkittäviä ongelmia, jotka liittyvät sääntöjen noudattamisen valvontaan ja siihen, että rakenteet ja resurssit eivät ole riittäviä jätevirtojen valvontaan ja tarkastusten suorittamiseen.

Tämä tilanne johtaa “satamahyppelyyn” eli siihen, että jätteen laittomat viejät toimittavat jätteensä niiden jäsenvaltioiden kautta, joissa tarkastuksia on vähiten. Jos sääntöjen noudattamisen valvontaa lisätään yhdessä jäsenvaltiossa, laittomat viejät siirtävät vientinsä toiseen jäsenvaltioon. Näin ollen jätteen laittomia siirtoja voidaan estää tehokkaasti ainoastaan, jos kaikissa jäsenvaltioissa suoritetaan riittävästi tarkastuksia.

2.           Toissijaisuusanalyysi

2.1.        Oikeusperusta

EU:lla on oikeus toimia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklan perusteella. EU:n nykyinen lainsäädäntö, kuten jätesiirtoasetuksen 50 artikla, sisältää tiettyjä sääntöjen noudattamisen valvomista koskevia säännöksiä, joiden tarkoitus on varmistaa, että jäsenvaltioissa otetaan käyttöön tehokkaita tarkastusjärjestelmiä. Tätä koskevat jätesiirtoasetuksen säännökset ovat kuitenkin hajanaisia, ja EU:sta viedään edelleen huomattavia määriä erityyppistä laitonta jätettä. Yksi merkittävimmistä ongelmista näyttää olevan se, ettei jätesiirtoasetuksessa aseteta erityisiä kriteereitä, jotka liittyvät tarkastusten suunnitteluun, todistustaakkaan, varhaisen vaiheen tarkastuksiin ja koulutukseen.

2.2.        ”Tarpeellisuustesti”

Jätteiden siirrot ovat luonteeltaan kansainvälisiä ja edellyttävät sitä, että säännökset pannaan täytäntöön ja niiden täytäntöönpanoa valvotaan samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Näin varmistetaan tasapuoliset toimintaolosuhteet ja rajoitetaan jätteiden laittomia siirtoja, jotka haittaavat EU:ssa käytävää ja kansainvälistä kauppaa ja aiheuttavat vaaran ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Tämän vuoksi EU:n toimet vaikuttavat tarpeellisilta.

Nykyiseen lainsäädäntöön sisältyvät tarkastuksia koskevat vaatimukset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia (jätesiirtoasetuksen 50 artikla), mikä johtaa siihen, että säännökset pannaan täytäntöön ja niiden täytäntöönpanoa valvotaan huonosti eri puolilla EU:ta. Sen vuoksi jätesiirtoasetuksen poliittisia tavoitteita ei tällä hetkellä saavuteta.

On jäsenvaltioiden edun mukaista, että jätesiirtoasetus pannaan tosiasiallisesti täytäntöön muissa jäsenvaltioissa. Kolmansiin maihin siirrettävää jätettä kuljetetaan usein aluksi EU:n sisällä. Näin ollen huono täytäntöönpano tietyissä jäsenvaltioissa aiheuttaa lisätyötä muiden jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisille. Lisäksi yritykset, jotka yrittävät välttää sellaisia jäsenvaltioita, joissa jätesiirtoasetus on pantu täytäntöön hyvin, voivat siirtää jätteet sellaisiin jäsenvaltioihin, joissa jätesiirtoasetusta noudatetaan huonommin, jolloin todennäköisyys kiinnijäämisestä pienenee. Näiden ongelmien ratkaisemiseksi EU:n tason toimet ovat ratkaisevan tärkeitä, koska EU:n on kokonaisuutena vähennettävä jätteidensä vaikutuksia kolmansissa maissa, mutta sen toimia rajoittaa tarkastusketjun heikoin osa. Tämän vuoksi yhdenmukaiset tarkastusmenettelyt vaikuttavat tarpeellisilta EU:ssa.

3.           EU:n aloitteen tavoitteet

Panemalla täytäntöön ehdotetut jätteiden siirtojen tarkastuksia koskevat oikeudelliset vaatimukset pyritään pääasiassa saavuttamaan seuraavat tavoitteet:

Yleinen tavoite: Suojellaan ympäristöä ja terveyttä vähentämällä laittomia jätteiden siirtoja.

Erityiset tavoitteet: Parannetaan EU:n jätesiirtoasetuksen täytäntöönpanoa ja säännösten noudattamisen valvontaa ja edistetään siten komission tehtävää, joka esitetään perussopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa, vähennetään jäsenvaltioiden kustannuksia, jotka liittyvät jätteen puhdistamiseen ja palauttamiseen, parannetaan raaka-aineiden saatavuutta ja edistetään resurssitehokkuutta, ja varmistetaan jätealalla toimivien tasapuoliset toimintaolosuhteet eri puolilla EU:ta.

Toiminnalliset tavoitteet: Vahvistetaan ja parannetaan jätesiirtotarkastusten tehokkuutta ja yhdenmukaistetaan eri jäsenvaltioissa tarkastuksia varten käytetyt kriteerit.

4.           Toimintavaihtoehdot

Analysoiduista toimintavaihtoehdoista järjestettiin sidosryhmien kuuleminen, ja niistä saatiin runsaasti kommentteja. Vaihtoehdot vaihtelivat mahdollisista EU:n lainsäädännön muutoksista aina muihin kuin lainsäädännöllisiin toimenpiteisiin. Ne eivät ole toisiaan poissulkevia ja niitä voidaan yhdistää jätesiirtoasetuksen noudattamisen valvonnan vahvistamiseksi. Prosessissa on identifioitu neljä keskeistä toimintavaihtoehtoa, joita on arvioitu niiden taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöön kohdistuvien vaikutusten kannalta.

Vaihtoehto 1 – Ei toimia EU:n tasolla

Vaihtoehto 2 – EU:n lainsäädäntöön sisällytetään erityisiä vaatimuksia ja kriteereitä jätteiden siirtojen tarkastuksista muuttamalla jätesiirtoasetuksen 50 artiklaa, jotta voidaan korjata vaikutusten arvioinnissa tunnistettuja konkreettisia valvonnan puitteita: tarkastusten suunnittelun ja riskien arvioinnin puute; riittämättömät säännökset todistustaakasta; riittämättömät varhaisen vaiheen tarkastukset, jotta voitaisiin havaita laittomat siirrot; ja tarkastajien puutteellinen koulutus.

Vaihtoehto 3 – EU:n tasolla toteutettavia jätesiirtotarkastuksia koskeva ohjaus neljällä alalla, joilla ohjausta tarvitaan vaikutusten arvioinnin perusteella. Tarkoituksena on helpottaa tulliviranomaisten suorittamaa siirtojen valvontaa; varmistaa ympäristön kannalta hyväksyttävä jätteiden käsittely kolmansien maiden käsittely- ja kierrätyslaitoksissa; edistää jätteiden jäljitettävyyttä teknisin keinoin; ja varmistaa yhteistyö, koordinointi ja seuranta.

Vaihtoehto 4 – EU:n oikeudellisten vaatimusten ja ohjauksen yhdistelmä

5.           Vaikutusten arviointi

Vaihtoehto 1 – Ei toimia EU:n tasolla

Tässä vaihtoehdossa ei tehdä muutoksia ja jäsenvaltiot voivat edelleen vapaasti järjestää jätteiden siirtojen tarkastukset haluamallaan tavalla, mikä mahdollistaa kansallisten erityistilanteiden huomioon ottamisen. Toisaalta tämä vaihtoehto ei ratkaise raportissa esitettyjä ongelmia. Koska tarkastuksista ei ole annettu tarkkoja EU:n laajuisia sääntöjä, jäsenvaltioissa esiintyy säännöistä erilaisia tulkintoja ja sääntöjä pannaan täytäntöön eri tavoilla. Se, että jätteiden siirtoja koskevat tarkastukset ovat tällä hetkellä tehottomia ja monissa jäsenvaltioissa esiintyy spesifisiä puutteita, uhkaa johtaa jätteiden laittomien siirtojen lisääntymiseen.

Tässä vaihtoehdossa säilyisivät edelleen tämänhetkiset ongelmat, kuten vakavat, kielteiset vaikutukset ympäristöön ja ihmisten terveyteen, korkeat kustannukset jäsenvaltioille (laittomasti siirrettyjen jätteiden puhdistaminen) ja jätealalle (tasapuolisten toimintaedellytysten puute). Raaka-aineiden saatavuus ei parantuisi ja luonnonvarojen nykyinen tehoton käyttö pysyisi ennallaan. Lisäksi tässä vaihtoehdossa riskinä olisi työpaikkojen siirtyminen EU:n ulkopuolelle.

Vaihtoehto 2 – EU:n lainsäädäntöön sisältyvät erityiset vaatimukset ja perusteet jätteiden siirtoja koskeville tarkastuksille

Jäsenvaltiolle, joilla on jo käytössä tehokkaat tarkastusjärjestelmät, koituu vain vähän kustannuksia. Niiden kustannukset olisivat itse asiassa alhaisemmat, mikäli riittäviä tarkastuksia suoritettaisiin jätteiden lähteellä muissa jäsenvaltioissa, koska laittomat jätteiden siirrot saavat usein alkunsa yhdessä jäsenvaltiossa, minkä jälkeen jätteet viedään EU:sta jonkin toisen jäsenvaltion kautta. Tämä vaihtoehto alentaisi paineita paikoissa, joista jätteiden laittomat siirrot perinteisesti lähtevät EU:n ulkopuolelle.

Jäsenvaltioiden, joissa ei ole riittävää tarkastuskapasiteettiä ja –infrastruktuuria, olisi palkattava uusia tarkastajia ja luotava tarvittava kapasiteetti uusien oikeudellisten vaatimusten noudattamiseksi. Vaikutusten arvioinnin perusteella tarkastuskapasiteetin ja –infrastruktuurin lisäämisestä aiheutuisi koko EU:ssa noin neljän miljoonan euron kustannukset vuodessa. Kustannuksia ei siirrettäisi laillisesti toimiville yrityksille tai kuluttajille vaan laittomille viejille aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Taloudellisille toimijoille ei aiheudu lisäkustannuksia lukuun ottamatta epäiltyjä laittomia toimijoita, joille todistustaakka siirrettäisiin tietyissä tapauksessa. Kustannukset katettaisiin mahdollisilla tuloilla, joita saadaan laittomilta toimijoilta perittävistä maksuista tai sakoista, sekä säästöillä, joita aiheutuu vältetyistä palautus- ja puhdistuskustannuksista.

Vaihtoehto 3 – Ohjaus EU:n tasolla suoritettavista jätteiden siirtoja koskevista tarkastuksista

On epätodennäköistä, että pelkällä ohjauksella voitaisiin saada aikaan parannuksia jätteiden siirtoja koskeviin tarkastuksiin kaikissa jäsenvaltioissa. EU:n tasolla on jo olemassa runsaasti ohjausta jätteiden siirroista ja tarkastuksista. Ohjaus ei kuitenkaan ole sitovaa, mikä muodostaa merkittävän haasteen tavoitteelle siitä, että jätesiirtoasetuksen noudattamista voitaisiin valvoa paremmin. Mikäli ohjeita ei noudateta kaikissa jäsenvaltioissa, “satamahyppely” jatkuu.

Vaihtoehto 4 – EU:n oikeudellisten vaatimusten ja ohjauksen yhdistelmä

Tästä vaihtoehdosta aiheutuu samat kustannukset ja siitä saadaan samat edut kuin vaihtoehdosta 2 ja 3 yhteensä. Tämä tarkoittaa sitä, että sitovasta lainsäädännöstä aiheutuvat lisäkustannukset, kustannusten säästöt ja taloudelliset edut olisivat samat kuin vaihtoehdossa 2. Hyvin pieniä lisäkustannuksia aiheutuisi vaihtoehdon 3 yhteydessä käsitellystä ohjauksesta. Vaihtoehtojen 2 ja 3 nettokustannusten ja –hyötyjen perusteella näitä vaihtoehtoja voitaisiin pitää toisiaan vahvistavina.

6.           Vaihtoehtojen vertailu

Ensimmäisenä perusteena on määrittää, ratkaiseeko vaihtoehto vaikutusten arvioinnissa tunnistetut ongelmat. Toisena perusteena on arvioida nettokustannukset eli arvioitu ero taloudellisten kustannusten ja etujen välillä. Näiden perusteiden soveltamisen perusteella vaikuttaa siltä, että vaihtoehto 4 (EU:n oikeudellisten vaatimusten ja ohjauksen yhdistelmä) olisi ainoa vaihtoehto, joka ratkaisee kaikki vaikutusten arvioinnissa tunnistetut ongelmat ja josta myös aiheutuu alhaisimmat nettokustannukset. Tällä vaihtoehdolla on myös kaikkein positiivisimmat taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön kohdistuvat vaikutukset.

7.           Seuranta ja arviointi

Jätteiden laittomia siirtoja koskevan ongelman ratkaisemiseksi ehdotettujen toimenpiteiden tehokkuutta olisi seurattava ja arvioitava seuraavilla tavoilla:

1) Riittävän infrastruktuurin, kapasiteetin ja valvontajärjestelmien perustaminen. Ehdotetun tarkastusten suunnittelun katsottaisiin onnistuneen käytännössä, mikäli sen tuloksena luodaan riittävä infrastruktuuri ja kapasiteetti, hyvin toimivat järjestelmät säännösten noudattamisen valvomiseksi sekä paremmat tarkastukset jätteiden siirroille jäsenvaltioissa.

2) Jätteiden laittomien siirtojen vähentäminen. Ehdotettujen toimenpiteiden tehokkuutta voitaisiin mitata tilastoilla, jotka osoittavat jätteiden laittomien siirtojen vähentyneen.

3) Komission suorittama seuranta. Seuratessaan jäsenvaltioiden toimittamia tietoja jätesiirtoasetuksen täytäntöönpanosta, komissio pystyi arvioimaan lainsäädäntötoimien vaikutusta tarkastuksiin ja laittomiin siirtoihin ja ottamaan tämän asianmukaisesti huomioon laatiessaan joka kolmas vuosi toimitettavan raportin jätesiirtoasetuksen täytäntöönpanosta.

4) Paikalla toteutettavat hankkeet. Seurannan lisäkeinona voitaisiin arvioida tarkastuksissa havaittuja erityisiä tapauksia, joissa voitaisiin saada aikaan säästöjä esimerkiksi välttämällä palautus- ja puhdistuskustannukset sekä saada aikaan ympäristöön liittyviä parannuksia paikalla esimerkiksi jätteiden laittomien siirtojen määränpäässä. Tämä voitaisiin käytännössä toteuttaa kehitysmaiden kanssa toteutettavien hankkeiden kautta.

5) Lisääntyneisiin kierrätysmääriin perustuvat arviot. Jätteiden kierrätysmääriä seurataan EU:ssa EU:n ja kansallisen lainsäädännön seurauksena. Kierrätysmäärien lisääntymistä voitaisiin käyttää osoittamaan, että ehdotetut vaatimukset ovat tuloksellisia, koska jäte kierrätetään sen sijaan, että se vietäisiin laittomasti ja hylättäisiin.

[1]               Jätteiden siirrosta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1013/2006, EUVL L 190, 12.7.2006, s. 1.