KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Ensimmäinen kertomus Venäjän ja Euroopan unionin kansalaisten lyhytaikaisten matkojen viisumivapauden toteuttamiseen tähtäävien yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymisestä Venäjällä EU:n ja Venäjän välisen viisumivuoropuhelun puitteissa

I. Taustaa

Pietarissa toukokuussa 2003 pidetyssä EU:n ja Venäjän huippukokouksessa sovittiin, että osapuolet tarkastelevat vastavuoroisen viisumivapaan matkustamisen edellytyksiä pitkän aikavälin mahdollisuutena. Tähän pohjautuu Venäjän ja EU:n välinen viisumivapautta koskeva keskustelu. Keväällä 2007 käynnistettiinkin EU:n ja Venäjän välinen viisumivuoropuhelu. Asetuksessa (EY) N:o 539/2001 säädettyjen vaatimusten perusteella EU:n ja Venäjän välisessä viisumivuoropuhelussa käsitellään muiden EU:n ulkopuolisten maiden kanssa käytävien viisumivuoropuheluiden tavoin neljää asiakokonaisuutta (asiakirjojen turvallisuus, biometriset tunnisteet mukaan lukien; laiton muuttoliike, takaisinotto mukaan lukien; yleinen järjestys ja turvallisuus sekä ulkosuhteet).

Joulukuusta 2007 maaliskuuhun 2010 Moskovassa järjestettiin kuusi asiantuntijakokousta, joissa tarkasteltiin EU:n ja Venäjän lainsäädännön ja käytäntöjen tilaa kaikilla viisumivuoropuheluun kuuluviin neljään asiakokonaisuuteen sisältyvillä aloilla.

Asiantuntijakokousten tulosten perusteella komissio ehdotti neuvostolle, että molemmat osapuolet sopisivat toukokuussa 2010 pidettävässä EU:n ja Venäjän pysyvän kumppanuusneuvoston (vapaus, turvallisuus ja oikeus) kokouksessa aloittavansa yhteisiä toimia viisumivapaan matkustamisen toteuttamiseksi koskevan asiakirjan laatimisen. Asiakirjaan sisältyisivät viisumivapaan järjestelmän tekniset kriteerit ja vaatimukset. Neuvosto hyväksyi tämän lähestymistavan.

Tämän perusteella toukokuussa 2010 pidetyssä pysyvän kumppanuusneuvoston (vapaus, turvallisuus ja oikeus) kokouksessa annettiin johtavien virkamiesten tehtäväksi keskustella siitä, miten siirryttäisiin käytännön toteutukseen. Johtavat virkamiehet kokoontuivat useaan kertaan vuonna 2010, ja heidän laatimansa ehdotuksen pohjalta marraskuussa 2010 kokoontunut EU:n ja Venäjän pysyvä kumppanuusneuvosto (vapaus, turvallisuus ja oikeus) hyväksyi yhteisten toimien metodiikan virallisesti ja kehotti johtavia virkamiehiä laatimaan asiakirjan.

EU:n ensimmäinen luonnos yhteisten toimien luettelosta annettiin Venäjälle maaliskuussa 2011 neuvottelujen aloittamista varten. Prosessi kesti vuoden loppuun saakka, ja ”Yhteiset toimet Venäjän ja EU:n kansalaisten lyhytaikaisten matkojen viisumivapauden toteuttamiseksi” hyväksyttiin virallisesti 15. joulukuuta 2011 pidetyssä EU:n ja Venäjän huippukokouksessa, jossa myös käynnistettiin niiden täytäntöönpano.

Asiaa koskeva aloituskokous pidettiin EU:n ja Venäjän asiantuntijoiden välillä maaliskuussa 2012. Kokouksessa molemmat osapuolet keskustelivat ja esittivät näkemyksensä kustakin toteutettavasta yhteisestä toimesta ja tarvittavasta operatiivisesta toimenpiteestä, jotta toimien asianmukaista täytäntöönpanoa voitaisiin arvioida perusteellisesti.

Tämän jälkeen Venäjä ja EU laativat omat kirjalliset kertomuksensa kaikkien yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymisestä. Venäjä toimitti kirjallisen kertomuksensa 13. huhtikuuta 2012, ja EU toimitti omansa 31. toukokuuta 2012. Molempien osapuolten esittämiin lisäkysymyksiin vastattiin kirjeenvaihdossa, jota käytiin syyskuuhun 2012 saakka.

Kirjeenvaihdon perusteella molemmat osapuolet järjestivät asiantuntijoiden arviointimatkoja. Neljä EU:n asiantuntijoiden arviointimatkaa Venäjälle (Moskovaan ja useille alueille) toteutettiin syyskuun 2012 ja heinäkuun 2013 välisenä aikana (yksi matka kutakin asiakokonaisuutta kohti). Venäjän asiantuntijat tekivät vastaavasti neljä arviointimatkaa EU:hun joulukuun 2012 ja lokakuun 2013 välillä (yksittäisiin jäsenvaltioihin järjestettiin kaikkiaan 23 vierailua).

EU:n ja Venäjän välinen viisumivuoropuhelu perustuu osapuolten täyteen vastavuoroisuuteen. Viisumivapauden toteutuminen edellyttää yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymistä, eikä prosessi etene automaattisesti. Kuten yhteisten toimien loppusäännöksissä todetaan, vasta kun yhteiset toimet on pantu täytäntöön, osapuolet päättävät sisäisten menettelyjensä mukaisesti EU:n ja Venäjän välistä viisumivapaussopimusta koskevien neuvottelujen aloittamisesta. EU:n ja Venäjän välisten viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimuksen ja takaisinottoa koskevan sopimuksen täysimääräinen täytäntöönpano on hyvin tärkeää viisumivuoropuhelun kannalta.

Yhteisten toimien täytäntöönpanoa arvioitaessa on otettava huomioon myös yhteisten toimien loppusäännöksissä lueteltujen muiden seikkojen kehitys ja arviointi (muuttoliikevirtojen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelun väliset yhteydet, hylättyjen viisumihakemusten määrä, hyväksyttyjen takaisinottohakemusten ja toteutuneiden palautusten määrä; palautuspäätösten määrä, rajalla estettyjen maahantulojen määrä ja osapuolen alueella laittomasti oleskelevien kiinni otettujen toisen osapuolen kansalaisten määrä sekä EU:n ja Venäjän välisen rajan ylittämiseen kuluva aika).

Komissio on raportoinut kaikesta viisumivuoropuheluun liittyvästä kehityksestä säännöllisesti sekä neuvostolle että Euroopan parlamentille. Komissio esittää ajallaan myös kattavan arvion muun muassa EU:n ja Venäjän välisen tulevan viisumivapausjärjestelmän mahdollisista vaikutuksista EU:n muuttoliikevirtoihin, rajavalvontaan ja turvallisuuteen sekä alueelliseen yhteenkuuluvuuteen.

Tämä on komission ensimmäinen seurantakertomus. Siinä kuvataan yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymistä Venäjällä, tuodaan esille huolenaiheita ja annetaan suosituksia.

II. Arvio yhteisten toimien täytäntöönpanosta kussakin asiakokonaisuudessa

Asiakokonaisuus 1: Asiakirjojen turvallisuus biometriset tunnisteet mukaan lukien

Yleinen arvio

Venäjä on edistynyt tässä asiakokonaisuudessa huomattavasti viime vuosina. Tähän kuuluvat biometrisen passin käyttöönotto vuonna 2006 ja sen ICAO-standardeihin perustuvat päivitykset vuosina 2010 ja 2013. Kansainvälisten biometristen passien valmistus, myöntäminen ja henkilötietojen ja tunnisteiden merkitseminen tapahtuu melko turvallisella tavalla ja asiaa koskevien ICAO-käytäntöjen ja ‑standardien mukaisesti. Varastetuista ja kadonneista passeista ilmoitetaan Interpolin keskustietokantaan, joskin menettely on manuaalinen. Lähdeasiakirjat (myös maan sisäiset passit, joita käytetään Venäjällä pääasiallisina henkilöllisyystodistuksina) ovat riittävän turvallisia tarkoitukseensa, ja henkilötietojen ja tunnisteiden merkitsemisessä ja passien myöntämisessä noudatettavat menettelyt vastaavat nykyisiä standardeja. Koulutusohjelmia, joissa käsitellään myös korruption vastaisia toimenpiteitä, on tarjolla, joskin niiden tehokkuutta on vielä arvioitava. Lisäksi on syytä huomauttaa, että nimen muuttamista koskeva liberaali sääntely ja varsinaisen keskitetyn väestörekisterin puuttuminen saattavat antaa tilaisuuden väärinkäytöksiin.

Tarkemmat huomautukset

Otetaan käyttöön kattavaan ja turvalliseen henkilöllisyyden hallintaan perustuvat ICAO-standardien mukaiset biometriset passit ottaen huomioon ICAO:n puitteissa tehty työ ja henkilötietojen asianmukainen suoja, varmistetaan passien autenttisuus ja helpotetaan sitä, että kummankin osapuolen asiaankuuluvat viranomaiset voivat tarkoin varmentaa passien haltijoiden henkilöllisyyden.

Biometriset passit otettiin käyttöön vuonna 2006, ja niihin on tullut päivitetty versio 1. maaliskuuta 2010. Passi on ICAO-standardien mukainen, ja se sisältää vahvistettuja turvatekijöitä. Vuonna 2013 alettiin myöntää kolmannen sukupolven biometrisiä passeja, joihin sisältyy myös sormenjälkiä koskevaa tietoa. Vaikka ei-biometristen passien kysyntä laskee, sellainen on edelleen saatavissa, eikä niiden myöntämistä olla aikeissa lopettaa.

Sekä kansainvälisten passien että lähdeasiakirjojen valmistamista ja myöntämistä koskeva pääasiallinen toimivalta on valtion omistamalla Goznak-painolla, valtion rekisterikeskuksella (ZAGS) ja sen alueellisilla ja paikallisilla toimistoilla (jotka vastaavat lähdetodistusten myöntämisestä) sekä federaation maahanmuuttolaitoksella (FMS) ja sen alueellisilla ja paikallisilla toimistoilla (jotka vastaavat kansainvälisten passien ja Venäjän sisäisten passien myöntämisestä).

Biometristen passien nykyinen sukupolvi on suojattu hyvin väärentämistä vastaan ja täyttää ICAO-standardit. Myöntämismenettely on luotettava ja melko turvallinen hakijan henkilöllisyyden tarkistamisesta ja tyhjien passien painamisesta ja varastoinnista aina henkilötietojen ja tunnisteiden merkitsemiseen asti. Tätä varten tallennettavien tietojen suojaamiseen sovelletaan henkilötiedoista 27. heinäkuuta 2006 annettua federaation lakia N:o 152-FZ.

Lähdeasiakirjat (eli sisäiset passit ja lähdetodistukset) on suojattu teknisesti hyvin väärentämistä vastaan. Lisäksi uudentyyppinen sisäinen passi (jota on myönnetty tammikuusta 2008 lähtien) sisältää ylimääräisiä turvatekijöitä, ja sen sisältö on luettavissa koneella ICAO-standardien mukaisesti. Tyhjiä passeja valmistetaan (keskustasolla) ja varastoidaan turvallisella ja tehokkaalla tavalla. Henkilötietojen ja tunnisteiden merkitseminen kyseisiin asiakirjoihin ja asiakirjojen myöntäminen tapahtuvat aluetasolla, ja näissä sovellettavat menettelyt vastaavat voimassa olevia standardeja.

Käyntikohteina olleet sekä kansainvälisiä passeja että lähdeasiakirjoja käsittelevien viranomaisten keskus- ja paikallishallinnon tilat oli suojattu asianmukaisesti. Asiakirjoihin tutustumista ja niiden käsittelyä koskevat hallinnolliset turvamenettelyt olivat käytössä.

Keskusrekisteriä ei ole. Lähtötodistuksia käsitellään alueellisesti, ja jokaisella alueella on oma rekisterinsä ja sähköinen tietokantansa (ainakin niissä toimistoissa, joissa EU:n asiantuntijat kävivät). Alueiden välinen konsultointi tapahtuu epäselvissä tapauksissa hallintoteitse (postitse lähetettävä virallinen pyyntö). Venäjän viranomaiset mainitsivat, että uuden keskitetyn sähköisen väestörekisterin perustamista on suunniteltu, mutta varmaa päivämäärää ei annettu. Tältä osin tilannetta voitaisiin parantaa osittain federaation virastojen ja ministeriöiden välisellä yhteydenpitoportaalilla (SMEV), jonka kautta pyyntöjä voidaan käsitellä sähköisesti (portaalin ilmoitetaan olevan jo käytössä).

Nimen muuttamista koskevat säännökset näyttävät olevan melko liberaaleja ja aiheuttavat siis edelleen huolta. Tällä hetkellä nimen muuttamiselle ei itse asiassa ole asetettu rajoituksia. Lisäksi keskitetyn väestörekisterin puuttumisen vuoksi nimen muutokset voidaan jäljittää vain alueellisella tasolla tai esittämällä virallinen pyyntö toiselle ZAGS:n alueelliselle toimistolle. Tähän kuluu aikaa, jolloin syntyy väärinkäytösten mahdollisuus.

Huolehditaan siitä, että Interpolille ilmoitetaan nopeasti ja järjestelmällisesti kadonneista ja varastetuista passeista.

Tiedot kadonneista ja varastetuista kansainvälisistä passeista tallennetaan FMS:n keskustietokantaan, ja niistä ilmoitetaan sitten Interpolin kansalliselle keskustoimistolle (joka toimii sisäasiainministeriön yhteydessä). Siellä tiedot lisätään Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietojärjestelmään (Stolen and Lost Travel Documents, SLTD), josta voidaan myös hakea tietoa. Tiedot ladataan Interpolin tietokantaan manuaalisesti päivittäin.

Sisäasiainministeriöllä on käynnissä kehityshanke, jolla pyritään parantamaan tietojenvaihtoa FMS:n ja Interpolin kansallisen keskustoimiston välillä. Tavoitteena on tietojen automaattinen latautuminen SLTD-tietokantaan (hanke oli määrä saada päätökseen vuonna 2013).

Toistaiseksi Venäjä ei ole ilmoittanut kadonneista tai varastetuista sisäisistä passeista ja lähdeasiakirjoista Interpolin SLTD-tietokantaan, koska kyseisiä asiakirjoja ei voi käyttää ulkomailla. Venäjä kuitenkin harkitsee mahdollisuutta lisätä myös tällaiset asiakirjat tietokantaan.

Vaihdetaan säännöllisesti tietoja passien ja viisumilomakkeiden malleista ja väärennetyistä asiakirjoista ja tehdään yhteistyötä asiakirjojen turvallisuuden alalla.

Passien ja viisumilomakkeiden malleista vaihdetaan säännöllisesti tietoa ulkoasiainministeriön diplomaattikanavien kautta. FMS saa ulkomaisten asiakirjojen mallit sisäasiainministeriöltä, ja lähettää ne tiedoksi FMS:n alueellisille toimistoille.

Järjestetään koulutusta asiakirjojen suojaamismenetelmistä ICAO-standardien pohjalta – muun muassa otetaan käyttöön biometrisiä tekijöitä – sekä vaihdetaan tietoja alan menetelmistä ja mahdollisista tieteellisistä tutkimuksista.

ZAGS:n ja FMS:n virkamiehet saavat aluksi perehdyttämiskoulutuksen, ja heidän osaamistaan päivitetään sen jälkeen säännöllisin väliajoin. Myös verkko-oppimiseen perustuvaa koulutusta on tarjolla. Ulkoasiainministeriön konsuliosasto on perustanut koulutuskeskuksen, jossa tarjotaan koulutusta biometristen passien myöntämismenettelystä ja niiden turvatekijöistä.

Koulutusohjelmien tehokkuus todennäköisesti vaihtelee kunkin toimiston koon, (enemmän tai vähemmän) syrjäisen sijainnin ja käytettävissä olevien henkilöresurssien mukaan. EU:n arviointikäyntien aikana kaikissa asiaankuuluvien viranomaisten tiloissa tavatut virkamiehet tunsivat hyvin asiaankuuluvat menettelyt, omat velvollisuutensa ja oman toimivaltansa.

Toteutetaan ja tarpeen mukaan tehostetaan korruption vastaisia toimenpiteitä, myös eettisiä normeja, jotka kohdennetaan kaikkiin viranomaisiin, jotka ovat tekemisissä kattavan ja turvallisen henkilöllisyyden hallinnan kanssa.

Venäjän viranomaisten mukaan korruption vastaiset toimenpiteet sisältyvät asianomaisen henkilöstön yleiseen koulutukseen ja korruption vastaisiin toimenpiteisiin liittyvää sisältöä päivitetään sitä mukaa, kun asiasta annetaan uutta lainsäädäntöä. Arviointikäyntien aikana ei kuitenkaan pystytty varsinaisesti tarkistamaan kurssien sisältöä ja laatua eikä koulutusohjelmaa koskevia vaatimuksia (etenkään ZAGS:n osalta).

FMS on hyväksynyt yleisenä korruption vastaisena toimenpiteenä valtion virkamiesten eettiset normit ja käytännesäännöt (25. helmikuuta 2011 annettu FMS:n määräys), jotka pannaan täytäntöön kaikkien sen työntekijöiden osalta. Osa näistä säännöistä on sisällytetty FMS:n työsopimuksiin. FMS on myös perustanut kanavia kansalaisten kanssa tapahtuvaa viestintää varten korruption torjumiseksi (esimerkiksi verkkosivusto ja vihjepuhelin) ja ottaa parhaillaan käyttöön ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä.

Korruption vastaisten toimenpiteiden merkitys asiakirjojen turvallisuuden alalla korostuu erityisesti siksi, että vaikka asiakirjojen myöntämisjärjestelmä toimii hyvin väärennösten ehkäisemiseksi, korruptio voi tarjota enemmän tilaisuuksia alkuperäisten asiakirjojen laittomaan hankkimiseen.

Asiakokonaisuutta 1 koskevat huolenaiheet ja suositeltavat toimet

Komissio määritti edellä esitettyjen havaintojen perusteella seuraavat huolenaiheet, joista on keskusteltava lisää Venäjän viranomaisten kanssa:

Nimen muuttamista koskevat säännökset ovat Venäjällä melko liberaaleja ja saattavat antaa tilaisuuden väärinkäytöksille ja henkilöllisyyden helpolle vaihtamiselle. Etenkään muiden valtioiden – myöskään EU:n jäsenvaltioiden – viranomaisten ei ole helppoa jäljittää muutoksia. Koska FMS:n ja ZAGS:n virkamiehille annettavan, korruption vastaisia toimenpiteitä koskevan koulutuksen sisällöstä ja tuloksista sekä koulutusohjelmaa koskevista vaatimuksista ei ollut saatavilla riittävästi tietoa, komissio ei voinut myöskään arvioida edistymistä tällä alalla täysin kattavasti.. Komissio jatkaa tietojenvaihtoa Venäjän viranomaisten kanssa keskitetyn väestörekisterin kehittämisestä, federaation virastot ja ministeriöt yhteen liittävästä sähköisestä järjestelmästä (SMEV) ja ilmoitusten automatisoidusta lisäämisestä Interpolin SLTD-tietokantaan.

Asiakokonaisuus 2: Laiton muuttoliike takaisinotto mukaan lukien

Yleinen arvio

Viime vuosina Venäjän muuttoliikepolitiikassa on tapahtunut merkittäviä muutoksia. Näkyvänä esimerkkinä tästä voidaan mainita uusi muuttoliikepolitiikan strategia, joka hyväksyttiin vuonna 2012.

Venäjän viranomaiset ovat itse asiassa alkaneet tarkastella muuttoliikettä laajemmin siten, että huomioon otetaan myös muuttoliikkeistä mahdollisesti aiheutuvat hyödyt talouskehitykselle. Lisäksi Venäjän viranomaiset ovat myöntäneet, että muuttoliikkeeseen liittyvien menettelyjen raskas byrokratia ja tehottomuus johtavat usein siihen, että laillisista maahanmuuttajista tuleekin laittomia, ja ne ovat tunnustaneet, että maahanmuuttajat on saatava kotoutumaan venäläiseen yhteiskuntaan.

Viisumien ja laillisen muuttoliikkeen kanavien osalta FMS on pääasiallinen viranomainen, joka vastaa muuttoliikkeen hallinnasta Venäjällä ja yhdenmukaisuuden varmistamisesta. Alaa koskevat säännökset ovat täydelliset ja kattavat. Jotkin säännökset ovat edelleen melko monimutkaisia (esimerkiksi kiintiöitä ja työlupia koskevat säännökset).

Federaation lainsäädäntöön on jo tehty tiettyjä muutoksia, jotka liittyvät erityisesti viisumien myöntämisen helpottamisesta EU:n ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen täytäntöönpanoon, erityisen pätevien erikoisosaajien tilanteen parantamiseen, muuttoliikkeen rekisteröinnin ja viisumimenettelyiden helpottamiseen sekä työmarkkinoille pääsyn yksinkertaistamiseen (kiintiöjärjestelmät ja patentit). Odotettavissa on lisää muutoksia, joilla parannetaan erityisesti lailliseen muuttoliikkeeseen liittyviä menettelyjä myös muiden maahantulijaryhmien osalta.

Laiton muuttoliike on haaste, josta asiasta vastaavat viranomaiset ovat hyvin perillä. Toimia toteutetaan yhä enemmän Venäjän alueella kiinni saatujen laittomien maahantulijoiden tehokkaan palauttamisen sekä muuttoliikettä koskevien säännösten yleisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Asianmukainen yhteistyö Valko-Venäjän kanssa (valtioliiton vuoksi ja siksi, että rajatarkastuksia ei ole) sekä IVY-maiden alueelta tapahtuva muuttoliike (asianmukaiset rajatarkastukset mukaan luettuna) vaikuttavat haasteellisilta. Käytössä on tarvittavat palautusmenettelyt, ja palauttamisessa tehtävää yhteistyötä kehitetään monien alkuperämaiden kanssa. EU:n ja Venäjän välinen takaisinottosopimus toimii tyydyttävällä tavalla.

Tiedonkeruujärjestelmää ja erityisesti riskianalyysiä (myös alueellisen tason riskianalyysiä) oli vaikea arvioida sekä laittoman muuttoliikkeen että rajavalvonnan osalta. Erilaisten määriteltyjen indikaattorien (esimerkiksi laittomat rajanylitykset ja maahantulon estämiset) keruu uusista laittoman muuttoliikkeen kanavista, reiteistä ja kansainvälisestä rikollisuudesta voisi tehostaa rajatarkastuksia edellyttäen, että nämä tiedot annetaan paikallisten yksikköjen käyttöön.

Turvapaikka-asioissa hallinnolliset rakenteet ja menettelyt ovat kunnossa, ja EU:n asiantuntijoiden käyntikohteena olleet turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskukset täyttivät perusvaatimukset ja nykyiset standardit. Kattavampien tietojen antamista mahdollisille turvapaikanhakijoille rajanylityspaikoilla sekä tehostettua ja jäsenneltyä yhteistyötä FMS:n ja rajavartiolaitoksen (joka on federaation turvallisuuspalvelun FSB:n alainen yksikkö) välillä voitaisiin harkita. Lisäksi olisi harkittava säännöksiä, joiden mukaan pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden tietyt oikeudet edellyttävät rekisteröitymistä ja joilla tuodaan väliaikaisen turvapaikan saaneen henkilön (toissijaista suojelua nauttivan henkilön) asema lähemmäs pakolaisen asemaa. Uuden turvapaikkalain odotetaan tuovan tähän asiaan parannusta.

Rajanylityspaikkojen rajavalvontajärjestelmä ja menettelyt vastaavat yleisiä vaatimuksia, joskin joillakin parannuksilla voitaisiin lisätä niiden tehokkuutta. Rajanylityspaikoilla käytettävää välineistöä parannetaan säännöllisesti. Rajavartiolaitos on ammattimainen raja- ja lainvalvontaviranomainen, jolla on vankka asema muiden viranomaisten joukossa.

Rajavartiolaitos on periaatteessa sitoutunut tekemään yhteistyötä naapurimaiden rajaviranomaisten ja Frontexin kanssa. Jonkinlaista edistymistä on saavutettu myös sen ja muiden maiden, myös EU:n jäsenvaltioiden, rajaviranomaisten välisessä yhteistyössä. Viimeksi mainittua tulisi nyt syventää, ja rakenteellisia tietoja ja tilastotietoja tulisi vaihtaa enemmän.

Rajavartiolaitoksen olisi tehostettava pyrkimyksiään tehdä yhteistyöstä Venäjän muiden asiaankuuluvien viranomaisten kanssa, etenkin FMS:n ja federaation tullilaitoksen kanssa, aiempaa konkreettisempaa.

Tiedonkeruu on säännöllistä, ja kaikilla asiaankuuluvilla viranomaisilla (ainakin rajavartiolaitoksella ja FMS:llä) on omat analyysiyksikkönsä. Jokainen viranomainen kerää edelleen tietoja erikseen, minkä vuoksi tilastot ovat hajanaisia. Riskianalyyseja ei jaeta ja, vaikka niitä laaditaan, niiden kattavuudesta ja analyysimenetelmästä on herännyt epäilyksiä.

Venäjän viranomaisten mukaan koulutusohjelmat, rajavartijoille tarkoitetut asiakirjojen turvallisuutta koskevat koulutusohjelmat mukaan lukien, ovat pitkälle kehitettyjä. Korruption vastaiset toimenpiteet ovat osa koulutusta, ja eettiset säännöt ovat olemassa. Niiden sisältöä ei kuitenkaan paljastettu EU:n asiantuntijoille.

Tarkemmat huomautukset

2.1 Muuttoliikekysymykset

Tehdään Venäjän ja kaikkien asianosaisten EU:n jäsenvaltioiden välillä Venäjän federaation ja Euroopan yhteisön väliseen 25. toukokuuta 2006 tehtyyn takaisinottosopimukseen liitettävät täytäntöönpanopöytäkirjat ja huolehditaan samalla kyseisen sopimuksen tosiasiallisesta täytäntöönpanosta.

EU:n ja Venäjän välinen takaisinottosopimus tuli voimaan 1. heinäkuuta 2007. Komissio seuraa sopimuksen täytäntöönpanoa säännöllisesti yhteistyössä EU:n jäsenvaltioiden kanssa (EU:n osalta), kuten tekee myös FMS (Venäjän osalta). Sopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä esille tulevista näkökohdista keskustellaan pääasiassa takaisinottoa käsittelevässä sekakomiteassa, joka on kokoontunut toistaiseksi kahdesti vuodessa (tähän mennessä on järjestetty 13 kokousta Moskovassa ja Brysselissä).

Kaikki sopimuksen nojalla toteutettavat takaisinottomenettelyt ovat saatu käyttöön. Sopimuksesta tehty kokonaisarvio on tyydyttävä. Kaikkia teknisiä seikkoja käsitellään säännöllisesti takaisinottoa käsittelevän sekakomitean kokouksissa. Koska yhteistyö on ollut tähän asti hyvää, viimeksi pidetyssä sekakomitean kokouksessa päätettiin vähentää kokousten määrä yhteen kertaan vuodessa.

Venäjän puolella sopimuksen täytäntöönpanosta vastaa pääasiassa FMS, ja sillä on erityinen yksikkö, joka hoitaa kaikki tähän liittyvät asiat.

Rajavartiolaitos vastaa nopeutetusta takaisinottomenettelystä rajanylityspaikoilla. Rajavartiolaitos on nimennyt rajavaltuutettuja panemaan rajalla tapahtuvat takaisinottomenettelyt täytäntöön. Joillakin rajanylityspaikoilla pidetyissä tapaamisissa EU:n asiantuntijat havaitsivat kuitenkin, etteivät paikalliset rajavartiolaitoksen edustajat tunteneet menettelyn kaikkia yksityiskohtia.

Sopimukseen liitettävät täytäntöönpanopöytäkirjat (Venäjän ja EU:n jäsenvaltioiden välillä) ovat lähestulkoon valmiit. Ne on allekirjoitettu 23 EU:n jäsenvaltion kanssa. Kreikan kanssa pöytäkirja on allekirjoitettu ja se pitäisi ratifioida lähiaikoina. Venäjä ilmoitti olevansa valmis jatkoneuvotteluihin Kroatian kanssa. Lisäksi Venäjä ilmoitti monessa takaisinottoa käsittelevän sekakomitean kokouksessa olevansa valmis neuvottelemaan pöytäkirjasta Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa. Irlanti ja Tanska eivät ole mukana sopimuksessa.

Pannaan tosiasiallisesti täytäntöön Venäjän federaation ja Euroopan yhteisön välillä 25. toukokuuta 2006 tehty sopimus viisumien myöntämisen helpottamisesta Venäjän federaation ja Euroopan unionin kansalaisille.

EU:n ja Venäjän välinen sopimus viisumien myöntämisen helpottamisesta tuli voimaan 1. kesäkuuta 2007 (samaan aikaan takaisinottosopimuksen kanssa). Komissio seuraa sopimuksen täytäntöönpanoa säännöllisesti yhteistyössä EU:n jäsenvaltioiden kanssa (EU:n osalta), kuten tekee myös Venäjän ulkoasiainministeriö (Venäjän osalta). Sopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä esille tulevista näkökohdista keskustellaan pääasiassa viisumien myöntämisen helpottamista käsittelevässä sekakomiteassa, joka kokoontuu säännöllisin väliajoin jommankumman osapuolen pyynnöstä, yleensä vähintään kerran vuodessa (tähän mennessä on järjestetty 9 kokousta Moskovassa ja Brysselissä).

Sekakomitea laati ja hyväksyi viisumien myöntämisen helpottamisesta tehdyn sopimuksen täytäntöönpanoa koskevat ohjeet sen varmistamiseksi, että osapuolet panevat viisumien myöntämisen helpottamisesta tehdyn sopimuksen määräykset täytäntöön täysimääräisesti, asianmukaisesti ja yhdenmukaistetulla tavalla. Molemmat osapuolet näkevät sekakomitean kokoukset tilaisuutena tehdä rakentavaa yhteistyötä ja keskustella kaikista sopimuksen soveltamisessa esiin tulevista teknisistä näkökohdista. Sopimuksen täytäntöönpano on ollut tyydyttävää.

Komissiolla ei ole yksityiskohtaisia tilastoja Venäjän myöntämistä viisumeista vuosina 2007–2011. EU:n kansalaisten esittämien, hylätyksi tulleiden viisumihakemusten tarkka määrä ei ole tiedossa, mutta Venäjän arvion mukaan niiden osuus on vain noin 0,01–0,02 prosenttia (200–300 hylättyä hakemusta vuodessa). EU:n kansalaisille myönnetään vuosittain arviolta 1,25 miljoonaa viisumia, joista noin 45 prosenttia on pidemmän aikaa voimassa olevia toistuvaisviisumeja.

Tarkistettua viisumien myöntämisen helpottamisesta tehtyä sopimusta on arvioitava EU:n ja Venäjän yleisten suhteiden valossa ennen lopullista päätöstä sen allekirjoittamisesta.

Tarkistetaan edellä mainittua viisumikäytäntöjen helpottamista koskevaa sopimusta lyhytaikaisten matkojen viisumivaatimusten yksinkertaistamiseksi entisestään.

Tarkistetun viisumien myöntämisen helpottamisesta tehdyn sopimuksen sanamuotoa on selkiytetty, ja siihen sisältyy muun muassa vastavuoroisesti myönnetty viisumivapaus ilma-alusten siviilimiehistöille sekä määräys sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta allekirjoituksesta lähtien. Näin tehdään loppu epätasapuolisesta nykytilanteesta, jossa kaikki EU:n jäsenvaltiot myöntävät viisumivapauden venäläisille ilma-alusten siviilimiehistöille mutta Venäjä on säilyttänyt edelleen viisumipakon niiden jäsenvaltioiden kohdalla, joiden kanssa se ei ole tehnyt kahdenvälistä viisumivapaussopimusta kyseisen henkilöryhmän osalta (Belgia, Tšekki, Viro, Kreikka, Suomi, Irlanti, Latvia, Luxemburg, Portugali, Slovenia ja Slovakia).

Yksi kysymys on edelleen avoinna, ja se koskee Venäjän vaatimaa biometrisen virkapassin haltijoiden viisumivapautta. EU:ssa tutkitaan edelleen tähän viisumivapauteen liitettäviä takeita.

Pyritään helpottamaan, yksinkertaistamaan ja soveltamaan avoimesti sääntöjä, jotka koskevat laillisesti toisen osapuolen alueella oleskelevien kansalaisten rekisteröintiä/luettelointia sekä lailliseen oleskeluun ja työskentelyyn oikeuttavien lupien myöntämistä, jotta lyhennettäisiin hallinnollisten menettelyjen kestoa ja kevennettäisiin kansalaisten hallinnollista taakkaa, ja vaihdetaan säännöllisesti tietoja viisumipolitiikoista.

Venäjällä on kattava laillista muuttoliikettä koskevien säännösten järjestelmä, joka perustuu useisiin federaation lakeihin ja niitä muuttaviin säädöksiin. FMS on niiden täytäntöönpanosta pääasiassa vastaava viranomainen.

Monia muutoksia on tehty ulkomaalaisten luettelointiin (kirjaamiseen), joka on pakollista jokaisessa oleskelupaikassa Venäjällä. Tällä hetkellä tämä velvollisuus koskee jokaista ulkomaalaista (oleskelun pituudesta riippumatta). Ulkomaalaisen on ilmoittauduttava seitsemän työpäivän kuluessa FMS:n alueellisessa toimistossa (aiemmin kolmen työpäivän kuluessa). Määräaikaa voidaan pidentää kahdenvälisen sopimuksen perusteella. Näin on tehty esimerkiksi Ranskan (10 päivää) ja Kazakstanin (30 päivää) kohdalla.

Lisäksi erityisen pätevän erikoisosaajan viisumilla (ks. jäljempänä) oleskelevat ulkomaan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat oleskella Venäjällä ilmoittautumatta enintään 90 tai 30 päivää (olosuhteiden mukaan).

Vastaanottavan osapuolen (joka on määritelty selkeästi laissa) on suoritettava maahantulon kirjaamismenettelyt FMS:lle. Matkailijoiden kohdalla tämä tehtävä kuuluu hotelleille tai heidät Venäjälle kutsuneille henkilöille. Ulkomaan kansalaisella ei ole velvollisuutta olla ainakaan suoraan yhteydessä FMS:ään. Vastaanottava osapuoli voi toimittaa kirjaamista varten tarvittavat asiakirjat (myös passin ja maahantulokortin jäljennökset) joko suoraan tai postitse.

Ulkomaan kansalaiset eivät myöskään ole enää vastuussa maahantulon kirjaamisvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä ja seuraamuksia voidaan langettaa vain vastaanottavalle osapuolelle (aiemmin vastuu kuului myös ulkomaan kansalaiselle).

Rekisteröintimenettelyjä sovelletaan Venäjällä pidemmän aikaa (esimerkiksi opintojen tai työn vuoksi) laillisesti oleskeleviin ulkomaan kansalaisiin. Menettelyyn on tehty myös joitakin parannuksia erityisesti hakemusten toimittamistapojen osalta. Tästä huolimatta ja vaikka menettely on ilmoitusluonteinen, hakijalta liitteeksi vaadittavia asiakirjoja on joskus hankalaa saada (esimerkiksi kiinteistön omistuskirja tai omistajan kirjallinen vakuutus). Koska monien sosiaalisten oikeuksien käyttäminen edellyttää voimassa olevaa rekisteröintiä, menettely voi tosiasiassa estää kyseisten oikeuksien käyttämisen.

Ulkomaan kansalaisen laillista oleskelua varten myönnetään pääasiassa kahdentyyppisiä lupia, väliaikaisia ja pysyviä oleskelulupia.

Jos ulkomaan kansalainen haluaa saada väliaikaisen oleskeluluvan Venäjällä, hänen on haettava sitä asiaankuuluvasta FMS:n alueellisesta toimistosta tai asuinmaansa Venäjän lähetystöstä tai konsulaatista. Jos hakemus hyväksytään, myönnetään neljä kuukautta voimassa oleva maahantuloviisumi Venäjälle. Hakemus voidaan toimittaa henkilökohtaisesti tai sähköisesti yhdessä siihen liitettävien asiakirjojen kanssa. Liitteenä on oltava todistus siitä, ettei hakija ole hiv-positiivinen eikä huumeriippuvainen. Venäjän viranomaisilla on kuusi kuukautta aikaa ratkaista hakemus. Kieltäytymisen syyt on eritelty selkeästi laissa.

Vaikuttaa siltä, että Venäjällä väliaikaisella oleskeluluvalla oleskelevat ulkomaan kansalaiset saavat työskennellä ainoastaan sillä alueella ja siinä tehtävässä, jotka on merkitty (yleensä yksivuotiseen) työlupaan. Lisäksi jos työlupa on rajattu vain yhteen alueeseen, kyseisten henkilöiden liikematkat Venäjän sisällä voivat kestää enintään 10 päivää. Nämä säännökset vaikuttavat melko rajoittavilta.

Väliaikainen oleskelulupa on voimassa kolme vuotta ja se voidaan uusia ulkomaan kansalaisen hakemuksesta, johon on liitetty samat asiakirjat (myös HIV-tartuntaa ja huumeriippuvuutta koskevat todistukset), jos ulkomaan kansalainen on lähtenyt Venäjältä ja palannut sinne takaisin. Jos ulkomaan kansalainen on oleskellut Venäjällä keskeytyksettä kolme vuotta, hän voi hakea pysyvää oleskelulupaa (ks. jäljempänä).

Työperäistä muuttoliikettä koskevassa Venäjän lainsäädännössä on annettu etuoikeusasema erityisen päteville erikoisosaajille. Venäjän viranomaiset ovat helpottaneet tällaisten työntekijöiden työllistämistä ja oleskelua koskevia säännöksiä erikoisosaajien houkuttelemiseksi Venäjän työmarkkinoille. Erityisen päteviä erikoisosaajia eivät koske kiintiöt, ja heillä on oikeus yhdessä perheenjäsentensä kanssa saada toistuvaisviisumit työsopimuksensa voimassaolon ajaksi (enintään kolme vuotta) ja lupansa uusittua toistuvasti enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lisäksi jos he työskentelevät kahdella tai useammalla alueella, myönnetty lupa on voimassa kyseisillä alueilla. Työnantajan vaihtuessa heillä on 30 päivää aikaa etsiä uusi työnantaja. Erityisen pätevillä erikoisosaajilla on myös oikeus hakea pysyvää oleskelulupaa käymättä läpi väliaikaiseen oleskelulupaan liittyvää menettelyä, ja heillä sekä heidän perheenjäsenillään on laajat sosiaalis-taloudelliset oikeudet.

Ulkomaan kansalaiselle voidaan myöntää pysyvä oleskelulupa sen jälkeen, kun hän on asunut Venäjällä väliaikaisella oleskeluluvalla vähintään vuoden. Oleskelulupa myönnetään enintään viideksi vuodeksi, eikä sen uusimiskertojen määrää ole rajoitettu.

Ulkomaan kansalaisen on toimitettava hakemus asiaankuuluvalle FMS:n alueelliselle toimistolle vähintään kuusi kuukautta ennen väliaikaisen oleskeluluvan voimassaolon päättymistä. Hakemukseen on liitettävä lukuisia asiakirjoja, jotka ovat samankaltaisia kuin väliaikaista oleskelulupaa varten vaaditut asiakirjat. Pysyvän oleskeluluvan epäämisperusteet ovat samankaltaiset kuin väliaikaisen oleskeluluvan epäämisperusteet.

Pysyvän oleskeluluvan haltijana ulkomaan kansalaisen oikeudellinen asema on hyvin lähellä Venäjän kansalaisen asemaa, ja hänet on vapautettu kiintiöistä ja työlupaa koskevista velvoitteista.

Ulkomaan kansalaiset voivat työskennellä ainoastaan työluvan saatuaan, ellei heihin sovelleta jotain vuonna 2001 annetussa federaation laissa N:o 115-FZ luetelluista poikkeuksista.

Työluvan saadakseen ulkomaan kansalaisen on haettava sitä FMS:n alueellisesta osastosta oleskelupaikassaan toimittamalla hakemuslomake ja pyydetyt liiteasiakirjat. Työlupa myönnetään 10 työpäivän kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta. Jos työlupa myönnetään, ulkomaan kansalaisen on toimitettava lääkärintodistukset (mukaan lukien todistukset siitä, ettei hänellä ole HIV-tartuntaa, huumeriippuvuutta eikä mitään vakavaa tartuntatautia) 30 päivän kuluessa tai muussa tapauksessa hänen työsopimuksensa päättyy. Lääkärintarkastukset voidaan tehdä vain niitä varten nimetyissä paikoissa (joita on vähän), mikä aiheuttaa toisinaan käytännön hankaluuksia.

Ulkomaan kansalaisille vuosittain myönnettävien työlupien määrään sovelletaan kiintiötä, jonka työ- ja sosiaaliturvaministeriö asettaa yhteistyössä ulkoasiainministeriön ja muiden toimielinten kanssa. Koko prosessi on melko monimutkainen, pitkällinen ja joustamaton. Kiintiöt asetetaan kullekin alueelle etukäteen tulevaksi vuodeksi työnantajilta kerättyjen ennusteiden perusteella. Tällainen menettelytapa voi aiheuttaa ongelmia ja viivästyksiä, ja sen tehokkuus on kyseenalaista. Venäjän viranomaiset vaikuttavat olevan tästä tietoisia, sillä ne harkitsevat kiintiösääntöjen tarkistamista.

Kiintiö- ja työlupajärjestelmien rinnalla on olemassa niin sanottu ”patenttijärjestelmä”, joka on varattu etenkin IVY-maista (ei kuitenkaan Turkmenistanista) viisumivapausjärjestelmän turvin Venäjälle saapuville ulkomaan kansalaisille. Järjestelmän mukainen lupa, ”patentti”, myönnetään 10 työpäivän kuluessa (vastaanottavan) Venäjän kansalaisen hakemuksesta. Sillä annetaan lupa työskennellä yksityishenkilön henkilökohtaisten, kotitalouteen liittyvien tai muiden vastaavien tarpeiden perusteella työsopimuksen tai yksityisoikeudellisen sopimuksen pohjalta (esimerkiksi lastenhoitajat ja kotiapulaiset). Myönnetty lupa on voimassa yhdestä kolmeen kuukautta, ja sen voimassaoloa voidaan jatkaa enintään vuoteen. Sen jälkeen voidaan myöntää jälleen uusi lupa. Myönnettyjen lupien määrää ei ole rajoitettu.

Alun perin Venäjällä ei ollut maahanmuuttajille tarkoitettua kotouttamispolitiikkaa. Sen tarve ilmeni kuitenkin jonkin aikaa sitten, kun ulkomaan kansalaisia alkoi saapua maahan runsain mitoin (etenkin IVY-maista). Tämä tarve tunnustettiin myös muuttoliikepolitiikan strategiassa (ks. jäljempänä). Joihinkin toimenpiteisiin on jo ryhdytty. Näitä ovat esimerkiksi Venäjän kielen, historian ja kulttuuriperinteiden opettaminen; alkuperämaissa järjestetyt lähtöä edeltävät kurssit Venäjälle mahdollisesti suuntaaville siirtotyöläisille ja ammatillinen koulutus sekä luennot Venäjän muuttoliikelainsäädännöstä ja kielestä. Alalla on toteutettu kaksi kokeiluhanketta Tadžikistanissa ja Kirgisiassa. Lisäksi FMS:n on kerrottu perustaneen kotouttamista käsittelevän yksikön. Kattavaa kotouttamisstrategiaa ei kuitenkaan edelleenkään ole.

Kaikkia viisumeihin liittyviä menettelyjä säännellään hallituksen antamilla säädöksillä, jotka ovat myös EU:n ja Venäjän välillä viisumikäytäntöjen helpottamiseksi tehdyn sopimuksen määräysten mukaisia.

Ulkomaan kansalaisen on haettava mitä tahansa viisumia Venäjän lähetystöstä tai konsulaatista ja toimitettava tarvittavat (selkeästi määritetyt ja melko vakiomuotoiset) asiakirjat sekä kutsu. Pidempiaikaiseen oleskeluun oikeuttavia viisumeja varten voidaan tarvita lisäksi muitakin asiakirjoja. Viisumi myönnetään näiden asiakirjojen pohjalta matkan tarkoituksen mukaan. Ulkoasiainministeriö voi hylätä viisumihakemuksen laissa luetelluista syistä. Hylkäämistä ei tarvitse perustella.

Jos maahantulon ilmoitettu tarkoitus ei vastaa sen todellista tarkoitusta, tilanne katsotaan maahantuloa tai oleskelua koskevien säännösten rikkomiseksi, joka on rangaistava teko (sakko, karkotus ja/tai maahantulokielto).

Viisuminhaltijalla on velvollisuus poistua Venäjän alueelta, kun viisumissa ilmoitettu sallittu oleskeluaika päättyy. (Liikematkoihin tarkoitetulla) lyhytaikaiseen kertaoleskeluun oikeuttavalla toistuvaisviisumilla Venäjällä oleskeleva ulkomaan kansalainen voi oleskella maassa enintään 90 päivää jokaisella 180 päivän pituisella jaksolla. Pitkäaikaiseen oleskeluun oikeuttavat viisumit myönnetään Venäjällä oleskelun tarkoituksen keston mukaan.

Venäjän viisumipolitiikka perustuu pitkälti yksittäisiin kahdenvälisiin sopimuksiin. Venäjä on tehnyt yli sata sopimusta joko lyhytaikaisista viisumivapaista matkoista (merkittävimmät Israelin ja Turkin kanssa) tai viisumikäytäntöjen helpottamisesta (esimerkiksi EU:n ja Yhdysvaltojen kanssa). Lisäksi viisumivapausjärjestelmiä sovelletaan lähes kaikkiin IVY-maihin (ei kuitenkaan Turkmenistaniin). Venäjän antamien tietojen mukaan viisumivapaussopimuksia saatetaan allekirjoittaa myös Japanin, Etelä-Korean ja Intian kanssa.

Vaihdetaan muun muassa Venäjän ja EU:n välisen muuttoliikettä koskevan vuoropuhelun yhteydessä tietoja lainsäädäntöpuitteista, hallintorakenteista ja hallinnon toimivallasta ja työmenetelmistä sekä infrastruktuurista (myös säilöönottokeskuksista) tehokasta yleistä muuttoliikkeen hallintaa varten ja erityisesti, jotta voitaisiin laatia metodiikka, joka koskee laittomien maahanmuuttajien havaitsemista ja karkottamista sekä nykyisiä muuttoliikevirtoja, tilastoja ja riskianalyysejä laittomasta muuttoliikkeestä, ja jotta voitaisiin tehdä tiivistä yhteistyötä laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvien rikosten torjunnan alalla, ja korjataan mahdolliset puutteet.

FMS laati uuden muuttoliikepolitiikan strategian vuosille 2012–2025. Venäjän federaation presidentti hyväksyi sen kesäkuussa 2012. Se on tärkein muuttoliikettä koskeva politiikka-asiakirja Venäjällä. Strategian tarkoituksena on edistää tiettyjen ulkomaan kansalaisten ryhmien, esimerkiksi erityisen pätevien erikoisosaajien, suursijoittajien, opiskelijoiden, ulkovenäläisten ja (etenkin IVY-maista tulevien) pätevien työntekijöiden muuttoa Venäjälle markkinoiden tarpeiden mukaisesti. Tältä osin strategiassa määritetään muuttoliikettä edistäviä toimenpiteitä, kuten perheiden yhdistämiselle suotuisten olosuhteiden aikaan saaminen; asteittain yksinkertaistettavat maahantulo- ja oleskelumenettelyt, kun tarkoituksena on liikematka, työ (kiintiöjärjestelmien parantaminen) tai opiskelu/tutkimus; asuinpaikan rekisteröintiin ja terveyspalveluihin liittyvät menettelyt sekä kiertomuuton kehittäminen. Strategiassa keskitytään laillisen muuttoliikkeen myönteisiin vaikutuksiin, ja laillinen muuttoliike nähdään siinä välttämättömänä vastauksena väestön vähentymiseen. Täytäntöönpanolainsäädäntöä laaditaan federaation tasolla. Samalla strategiassa painotetaan, että ulkomaan kansalaisten on noudatettava muuttoliikettä koskevia säännöksiä Venäjällä ja että laiton muuttoliike on saatava aisoihin.

Valtaosa muuttoliikkeeseen liittyvästä toimivallasta kuuluu Venäjällä FMS:lle. Vuodesta 2012 lähtien FMS on toiminut suoraan Venäjän hallituksen alaisuudessa, ja sen päällikkö on ylennetty vastikään federaation ministerin tasoiseen asemaan. FMS on johtava valtiollinen toimeenpanoelin, jolla on alueellisia toimistoja, alueiden välisiä rakenteita ja ulkomailla sijaitsevia yhteyspisteitä. FMS vastaa federaation muuttoliikepolitiikan laatimisesta ja täytäntöönpanosta ja sekä lailliseen että laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän toiminnan hallinnasta.

Toinen muuttoliikkeen hallintaan osallistuva toimija on rajavartiolaitos, joka vastaa rajatarkastuksista ja rajavalvonnasta. Myös muut ministeriöt ja virastot (esimerkiksi opetus- ja tiedeministeriö, työ- ja sosiaaliturvaministeriö ja ulkoasiainministeriö) osallistuvat muuttoliikkeen valvontaan ja hallintaan oman toimivaltansa mukaisesti.

Venäjän viranomaisten mukaan FMS tekee yhteistyötä rajavartiolaitoksen kanssa vuotuisen yhteistyösuunnitelman ja alueellisten suunnitelmien pohjalta, vaikkei se teekään tarkastuksia raja-alueella. Tästä tiedosta huolimatta EU:n asiantuntijat eivät pystyneet vahvistamaan arviointikäyntinsä aikana FMS:n ja rajavartiolaitoksen välistä operatiivista yhteistyötä. FMS ei ole läsnä rajanylityspaikoilla, vaikkakin rajavartiolaitoksen ja FMS:n alueellisen toimiston välille on perustettu viestintäkanavat.

Venäjän kansainvälinen yhteistyö muuttoliikeasioissa pitää sisällään lähinnä FMS:n ja IVY-maiden maahanmuuttovirastojen välisen yhteydenpidon vuonna 1992 tehdyn sopimuksen perusteella, johon kuuluu yhteyshenkilöiden vaihto. Toiminnassa keskitytään laittoman muuttoliikkeen torjuntaan. Laittomaan muuttoliikkeeseen ja ihmiskauppaan kohdistettuja operatiivisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ja erikoisoperaatioita on kerrottu toteutettavan myös kollektiivisen turvallisuuden sopimusjärjestön puitteissa, ja Venäjän puolelta niissä ovat mukana FMS, sisäasiainministeriö, FSB ja Rosfinmonitoring (federaation rahoitustarkkailulaitos).

Yhteistyötä tehdään myös takaisinoton alalla kahdenvälisten sopimusten pohjalta. EU:n lisäksi Venäjä on tehnyt tällaiset sopimukset muun muassa Tanskan, Islannin, Norjan, Sveitsin, Kiinan, Turkin, Ukrainan, Armenian, Kazakstanin, Kirgisian, Užbekistanin, Moldovan, Valko-Venäjän ja Vietnamin kanssa. Takaisinottoa koskevia neuvotteluja käydään muun muassa Azerbaidžanin, Turkmenistanin Tadžikistanin, Intian, Valko-Venäjän, Montenegron, Makedonian ja Bosnia ja Hertsegovinan kanssa. Venäjä on ilmoittanut, että kaikki voimassa olevat sopimuksen toimivat tyydyttävällä tavalla.

EU:n ja Venäjän välinen muuttoliikevuoropuhelu aloitettiin vuonna 2011, ja sekä laittomasta että laillisesta muuttoliikkeestä on pidetty useita tapaamisia. Laittomasta muuttoliikkeestä on järjestetty kaksi tapaamista ja laillisesta muuttoliikkeestä yksi Bratislavassa, Kaliningradissa ja Budapestissä (osapuolet vaihtoivat laillisen muuttoliikkeen alalla tilastoja työvoimavajeesta, kiintiöistä ja viisumeista sekä parhaista kotoutuskäytännöistä; laittoman muuttoliikkeen alalla vaihdettiin tilastoja palautuksista). Muuttoliikevuoropuhelu tarjoaa hyödyllisen tilaisuuden keskustella ja vaihtaa parhaita käytäntöjä muuttoliikepolitiikoista.

Venäjän ja Valko-Venäjän välinen valtioliitto ja maiden välisten rajatarkastusten lopettaminen edellyttää yhteydenpidon ja yhteistyön lisäämistä asiaankuuluvien viranomaisten välillä. Mailla ei ole yhteistä viisumipolitiikkaa, eikä maahantulo Venäjälle anna maahantulo-oikeutta Valko-Venäjälle tai päinvastoin.

Sekä rajavartiolaitoksen että FMS:n kerrotaan tekevän yhteistyötä Valko-Venäjän maahanmuuttoviranomaisten kanssa maiden välisellä raja-alueella. Konkreettisia yhteistyövälineitä (tietokantoja, tietojenvaihtoa) ei kuitenkaan näytä olevan (maahanmuuttokorttien vastavuoroista tunnustamista lukuun ottamatta).

FMS:llä on melko laajat ja tarkat tilastot lailliseen muuttoliikkeeseen kuuluvasta maahantulosta ja oleskelusta Venäjällä (etenkin maahantulo- ja maastapoistumistietokannan ansiosta). Näiden tilastotietojen mukaan Venäjälle saapuu vuosittain 13–14 miljoonaa ulkomaan kansalaista. Valtaosa (70 prosenttia) tulee lähinnä IVY-maista ja vain 10 prosenttia EU:n alueelta. Alle 5 prosenttia maahan tulevista aikoo oleskella maassa pitkäaikaisesti.

FMS on tietoinen Venäjälle suuntautuvan laittoman muuttoliikkeen rakenteesta, mutta tarkempia tilastotietoja ei oikeastaan esitetty. Saatavilla olevien tietojen mukaan laiton muuttoliike (arviolta noin 4 miljoonaa henkilöä) on lähtöisin pääasiassa IVY-maista (80 prosenttia) ja muodostuu alun perin laillisesti saapuvista maahantulijoista, jotka jäävät Venäjän alueelle lupansa voimassaolon päättymisen jälkeen. FMS:llä ja rajavartiolaitoksella ei näytä olevan yhteisiä tilastoja laittomasta muuttoliikkeestä, vaan kumpikin viranomainen kerää omat tietonsa (FMS sisämaan tilanteesta ja rajavartiolaitos rajalla kiinni jäävistä). Tämä ei edistä kattavaa tietämystä laittomasta muuttoliikkeestä Venäjällä. Kumpikaan viranomainen ei näin ollen laadi kattavaa ja jäsenneltyä riskienarviointia, tai ainakaan sellaista ei esitelty EU:n asiantuntijoille arviointikäynnin aikana.

Laitonta muuttoliikettä koskevia sääntöjä, jotka on vahvistettu selkeästi laissa, on FMS:n antamien tietojen mukaan arvioitu ja niillä tähdätään ankarampiin rangaistuksiin laittoman maahantulon järjestämisestä. Hallinnollisista rikkomuksista annetussa laissa säädetään matkanjärjestäjien vastuusta tilanteessa, jossa matkanjärjestäjä tuo matkailijan Venäjälle ilman tarvittavaa maahantulolupaa. FMS tekee lisäksi yhteistyötä rautatieliikennettä harjoittavien liikennöitsijöiden kanssa ja antaa niille pääsyn henkilötietoja sisältävään tietokantaan maahantulokiellossa olevien henkilöiden luetteloon merkittyjen henkilöiden havaitsemiseksi.

FMS on vastuussa laittoman muuttoliikkeen havaitsemisesta Venäjän sisällä, mutta se ei ole varsinainen lainvalvontaviranomainen, joten se suorittaa tarkastukset tarvittaessa yhteistyössä poliisin ja muiden viranomaisten kanssa. FMS keskittyy selkeästi työpaikoilla tehtäviin tarkastuksiin. Säännöllisin väliajoin tehtävät tarkastukset on suunniteltava (yhtä vuotta) etukäteen ja ne on julkaistava. Yllätystarkastukset edellyttävät syyttäjäviranomaisen lupaa.

FMS perusti maahantulo- ja maastapoistumistietokannan yhteistyössä rajavartiolaitoksen kanssa. Tietokantaan kerätään tietoja ulkomaan kansalaisten maahantuloista, maastapoistumisista ja oleskelusta Venäjällä. Myös toista järjestelmää kehitetään kokeiluhankkeena, ja sillä pyritään jokaiselta Venäjälle saapuvalta ulkomaan kansalaiselta (Valko-Venäjän kansalaisia lukuun ottamatta) edellytettävän maahantulokortin sähköiseen täyttämiseen. Järjestelmä on jo käytössä Moskovan lentoasemilla, ja tulevaisuudessa sen pitäisi laajeta kaikille rajanylityspaikoille (täsmällisiä määräaikoja ei ole kuitenkaan ilmoitettu).

Venäjällä laittomasti oleskelevalle kiinni otetulle henkilölle voidaan määrätä hallinnollinen sakko ja/tai hänestä voidaan tehdä maastapoistamispäätös. Lisäksi hänet voidaan määrätä maahantulokieltoon. Maahantuloa koskevia säännöksiä useita kertoja rikkoneilla maahantulokielto voi olla voimassa toistaiseksi. Maahantulokiellossa olevia henkilöitä koskevat tiedot on tallennettu erityiseen tietokantaan.

Jos henkilö jää kiinni ensimmäisen kerran, useimmiten ainoana rangaistuksena on hallinnollinen sakko (ei maastapoistamispäätöstä). Tästä kuitenkin seuraa, että henkilön asema Venäjällä on epäselvä. Kiinni otetulta henkilöltä otetaan lisäksi sormenjäljet, ja hänen tietonsa tallennetaan tietokantaan.

Käytössä on kaksi erilaista palauttamismenettelyä: maastapoistaminen ja karkotus. Molempia koskevat säännökset ja niissä sovellettava menettely sisältyvät federaation lakiin N:o 115-FZ ja sisäasiainministeriön määräykseen.

Hallinnollinen maastapoistaminen voi tapahtua vapaaehtoisesti tai tahdonvastaisesti, ja siitä määrää tuomioistuin. Menettelystä huolehtii federaation ulosottolaitos tai poliisi. Karkotus koskee ulkomaan kansalaista, joka ei ole poistunut Venäjän alueelta maahantuloa koskevien säännösten mukaisesti (esimerkiksi luvan voimassaolo on päättynyt tai se on peruttu, viisumin voimassaolo on päättynyt tai turvapaikkahakemus on hylätty). Karkotuspäätöksen tekee FMS:n alueellisen yksikön päällikkö tai FMS:n päällikkö. Asianomainen henkilö voi hakea muutosta molemman tyyppisiin päätöksiin kymmenen päivän kuluessa.

Varsinaisen palauttamisen yhteydessä henkilöön sovelletaan takaisinottoa, jos Venäjällä on käytössä takaisinottomenettely alkuperämaan kanssa.

Säilöönottokeskuksia on kahdenlaisia: maastapoistettaville tai karkotettaville henkilöille tarkoitetut keskukset ja takaisinottosopimusta soveltaen palautettaville henkilöille tarkoitetut keskukset. Viimeksi mainituista vastaa FMS. Ensin mainituista vastaa sisäasiainministeriö, mutta vuodesta 2014 lähtien nekin siirtyvät FMS:n hoidettavaksi. Henkilöt voidaan ottaa säilöön tuomioistuimen määräyksestä, johon voi hakea muutosta kymmenen päivän kuluessa. Hallinnollisia rikkomuksia koskevassa laissa ei säädetä säilöönoton enimmäisaikaa.

Osa takaisinottoa odottaville ulkomaalaisille tarkoitetuista keskuksista on rakennettu EU:n Aeneas-ohjelmasta (taloudellisen ja teknisen tuen antamista kolmansille maille siirtolaisuuden ja turvapaikan aloilla koskeva ohjelma) myönnetyllä tuella, jota on voitu antaa sen jälkeen, kun EU ja Venäjä tekivät takaisinottoa koskevan sopimuksen. EU:n asiantuntijoiden käyntikohteina olleet takaisinottoa odottavien laittomien maahantulijoiden säilöönottokeskukset (Moskovan alue, Donin Rostov ja Pihkova) todettiin EU:n yleisten vaatimusten mukaisiksi.

2.2 Turvapaikka-asiat

· Laaditaan selkeät ja avoimet turvapaikkamenettelyt, jotka ovat tosiasiallisesti turvapaikkaa hakevien saatavilla.

· Varmistetaan niiden henkilöiden asema, oikeudet ja velvollisuudet, joiden on tunnustettu tarvitsevan kansainvälistä suojelua osapuolten kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden mukaisesti, kuten pakolaisten oikeusasemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan vuoden 1967 pöytäkirjan mukaisesti.

Venäjä liittyi vuonna 1993 sekä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan vuoden 1951 yleissopimukseen että vuoden 1967 pöytäkirjaan, ja tuolloin annettiin myös ensimmäinen pakolaisia koskeva laki. Laki kattaa myös niin kutsutun väliaikaisen turvapaikan myöntämisen (toissijainen suojelu). Lakia on muutettu sittemmin laajasti. Lisäksi valmisteilla on täysin uusi pakolaisia koskeva laki, jolla on määrä puuttua moniin ratkaisematta oleviin kysymyksiin.

Periaatteessa turvapaikkahakemus tulisi tehdä aina rajanylityspaikalla Venäjän alueelle saavuttaessa. Käytännössä hakemus voidaan tehdä myös silloin, kun asianomainen henkilö on jo saapunut Venäjän alueelle joko laillisesti tai laittomasti. Turvapaikkahakemukset tutkitaan FMS:n alueellisissa toimistoissa.

Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, ettei FMS ole läsnä rajanylityspaikoilla. Tällainen tilanne edellyttää vankkaa yhteistyötä rajavartiolaitoksen ja FMS:n välillä sekä rajavartijoiden asianmukaista kouluttamista kansainväliseen suojeluun liittyvissä kysymyksissä. Asiaankuuluvia menettelyjä koskevien tietojen tulisi olla saatavilla myös rajanylityspaikoilla.

EU:n asiantuntijoiden vieraillessa rajanylityspaikoilla mahdollisille turvapaikanhakijoille näytti olevan saatavilla hyvin vähän tietoa kansainvälisestä suojelusta ja siihen liittyvistä menettelyistä. Rajavartiolaitoksen mukaan rajavartijoiden peruskoulutuksessa käsitellään myös kansainvälistä suojelua. FMS ilmoitti lisäksi järjestävänsä rajavartiolaitokselle jonkin verran koulutusta aiheesta. Käytännössä rajavartiolaitoksen ja FMS:n välinen yhteistyö näyttää tapahtuvan ad hoc ‑pohjalta. Tämä saattaisi joissakin tilanteissa johtaa turvapaikkaa rajanylityspaikalla hakevan henkilön maahantulon epäämiseen. Yksi uuden turvapaikkalakiesityksen tavoitteista on tarkistaa rajoilla sovellettavia menettelyjä.

Kun hakemus on toimitettu, sen ottaminen tutkittavaksi on varmistettava viiden päivän kuluessa. Tuona aikana hakijalle ei kuitenkaan myönnetä mitään asiakirjaa, jolloin joissakin tapauksissa voi aiheutua palauttamisen (refoulement) riski. FMS:n mukaan hakemusta ei oteta tutkittavaksi ainoastaan siinä tapauksessa, että hakijaan kohdistuu rikosoikeudellinen menettely. Turvapaikkahakemus voidaan tutkia tällöin vasta kyseisen menettelyn päätyttyä. Ilmoitetun mukaisesti vain 1–2 prosentissa tapauksista hakemusta ei oteta tutkittavaksi. Tutkimatta jättämistä koskevaan päätökseen voi hakea muutosta tuomioistuimessa.

Kun tapaus on otettu tutkittavaksi, FMS:n alueellisen toimiston virkamiehet tarkistavat hakemuksen sisällön ja haastattelevat hakijan (hakijan on myös täytettävä erityinen kysely). Hakijalle tarjotaan yleensä maksuton tulkkaus, mutta ongelmia voi aiheutua harvinaisempien kielten yhteydessä.

FMS käyttää erilaisia lähteitä turvapaikkahakemusta arvioidessaan. Sillä on esimerkiksi omia lähteitä ja ulkoasiainministeriöstä saatuja lähteitä. Tietoja kerrotaan kerättävän myös YK:n pakolaisjärjestölle UNHCR:lle säännöllisesti lähetettävien tiedustelujen avulla, ja niitä pyydetään myös ihmisoikeuksiin erikoistuneilta kansalaisjärjestöiltä. FMS:llä ei näytä kuitenkaan olevan konkreettista ja jäsenneltyä alkuperämaatietojärjestelmää, joka tukisi järjestelmällisempää toimintamallia tapauksia arvioitaessa.

Hakemuksesta tulisi tehdä päätös kolmen kuukauden kuluessa (määräaikaa voidaan jatkaa kolmella kuukaudella).

Turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä voi valittaa tuomioistuimeen kuukauden kuluessa. Valitus keskeyttää palauttamismenettelyn. Turvapaikkatapausten käsittelyyn nimettyä valituslautakuntaa tai niihin erikoistunutta tuomioistuinta ei ole, vaan valitukset käsitellään yleisissä tuomioistuimissa. FMS ilmoitti järjestävänsä tuomareille säännöllisesti koulutusta kansainvälisestä suojelusta. Koulutuksen tehokkuutta ja sitä, miten suuri osuus valituksista hyväksyttiin, ei kuitenkaan voitu varmistaa, sillä asiaankuuluvat viranomaiset eivät suostuneet tapaamaan EU:n asiantuntijoita. Hallituksen ulkopuolisten lähteiden mukaan tuomioistuimen kumoamien hallinnollisten päätösten määrä tällaisissa valituksissa on lähes nolla. Henkilö, jonka hakemus hylätään, on velvollinen poistumaan Venäjän alueelta kolmen päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Pakolaisen asema myönnetään toistaiseksi voimassa olevaksi. Tämä on seurausta vuonna 2013 tehdystä muutoksesta. Aiemmin asema myönnettiin kolmeksi vuodeksi, ja se voitiin uusia uuden hakemuksen ja arvioinnin perusteella. Venäjän lainsäädännössä pakolaisen aseman saaneita suojataan palauttamiselta (refoulement). Pakolaisen aseman saaneille henkilöille annetaan biometriset henkilöllisyystodistukset (heinäkuusta 2013 lähtien). Heillä on samat sosiaalis-taloudelliset oikeudet kuin Venäjän kansalaisilla (mukaan lukien liikkumisvapaus, oikeus tehdä työtä, oikeus opiskella ja oikeus terveydenhuoltopalveluihin). Oikeuksien käyttäminen riippuu kuitenkin käytännössä hyvin pitkälti siitä, onko henkilöllä voimassa oleva rekisteröinti Venäjällä sijaitsevaan osoitteeseen, mikä estää joitakin henkilöitä (etenkin vastaanottokeskusten ulkopuolella majailevia) käyttämästä oikeuksiaan. Oikeuksien käyttö voi olla vieläkin hankalampaa niin kutsutun väliaikaisen turvapaikan (yksi toissijaisen suojelun muoto) saaneen henkilön kohdalla, sillä heidän asemansa ei ole yhtä etuoikeutettu kuin pakolaisten (oikeudet ovat samat kuin turvapaikanhakijoilla ja asema myönnetään yhdeksi vuodeksi). Kansainvälistä suojelua koskevassa uudessa lakiesityksessä tasapäistetään pakolaisten ja väliaikaisen turvapaikan saaneiden asema, mikä on erittäin myönteistä.

Turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden osalta on syytä todeta, että FMS pitää yllä useita turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksia, joissa turvapaikanhakijat voivat asua. Heidän ei ole kuitenkaan pakko asua niissä. Jos turvapaikanhakija ei halua asua keskuksessa, heille ei ole tarjolla mitään muuta avustusta, kuten käyttörahaa tai ruokakuponkeja.

Turvapaikanhakijat on suojattu menettelyn ajan palauttamiselta (refoulement). Heillä on oikeus tehdä töitä, ja he voivat käyttää terveydenhuoltopalveluja sekä opiskella. Näiden oikeuksien käyttö edellyttää kuitenkin rekisteröitymistä, joka voi olla hankalaa niille, jotka eivät asu vastaanottokeskuksessa. Tilastojen mukaan turvapaikan saaneiden hakijoiden osuus on melko pieni. Vuosina 2006–2011 noin 13 000 hakijasta vain 7 prosenttia (9 prosenttia vuonna 2011) sai pakolaisen aseman. Väliaikainen turvapaikka myönnettiin kuitenkin 40 prosentille hakijoista. Hakijat ovat lähtöisin pääasiassa Afganistanista ja Georgiasta. Viime aikoina hakijoita on tullut paljon myös Syyriasta.

· Tehdään tiivistä yhteistyötä turvapaikka-asioiden alalla Venäjän ja EU:n muuttoliikevuoropuhelun puitteissa.

EU:n ja Venäjän välisen muuttoliikevuoropuhelun yhteydessä järjestettiin 14. joulukuuta 2011 kansainvälistä suojelua koskeva laajennettu aihepiirikohtainen tapaaminen. Osapuolet vaihtoivat tapaamisen aikana tietoja, tilastotietoja ja kokemuksia kaikista turvapaikan myöntämiseen liittyvistä näkökohdista, kansainvälinen ja kansallinen oikeus mukaan lukien, ja käsittelivät mahdollisuuksia kehittää Venäjän ja EU:n välistä yhteistyötä eteenpäin tällä alalla. Seuraavat kansainvälistä suojelua koskevat erityistapaamiset on määrä järjestää muuttoliikevuoropuhelun yhteydessä joulukuussa 2013 Tukholmassa sekä vuonna 2014.

Lisäksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) tukemien ja EU:lta rahoitusta saaneiden hankkeiden – aloitteiden kohdentamista koskevan Prahan prosessin ja sen kokeiluhankkeen sekä UNHCR:n itäistä Eurooppaa koskevan laatualoitteen (Quality Initiative in Eastern Europe) – yhteydessä useita EASO:n koulutusmoduuleja on käännetty venäjäksi (kansainvälisen suojelun määritelmät, alkuperämaa, haastattelutekniikat sekä valmistelu ja päätöksenteko). Venäjä on kutsuttu mukaan molempiin hankkeisiin.

· Vaihdetaan tietoja hallintorakenteista, joilla on toimivalta käsitellä turvapaikkatapauksia, sekä turvapaikanhakijoiden vastaanottotiloista ja korjataan mahdolliset puutteet.

FMS vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisesta ja käsittelemisestä. Venäjän antamien tietojen mukaan FMS:n alueellisilla toimistoilla on erilliset pakolaisasiainosastot, jotka käsittelevät turvapaikanhakijoihin liittyviä asioita. FMS:n ja UNHCR:n asiantuntijat antavat kyseisille osastoille koulutusta tarpeen mukaan useita kertoja vuodessa.

FMS tekee säännöllisesti yhteistyötä UNHCR:n kanssa turvapaikka-asioiden alalla. Alalla toimii aktiivisesti monia kansalaisjärjestöjä, jotka tekevät yhteistyötä myös FMS:n ja UNHCR:n kanssa.

EU:n asiantuntijat vierailivat kahdessa turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa Otšorissa ja Vyšni Volotšokissa, ja esittivät niistä myönteiset arviot, vaikka keskukset sijaitsivatkin melko syrjäisissä paikoissa. Kumpikaan ei toiminut täydellä kapasiteetilla.

Käyntikohteina olleissa kahdessa vastaanottokeskuksessa oli terveydenhoitopisteet, joissa työskenteli vähintään kaksi koulutettua sairaanhoitajaa. Toisessa keskuksessa henkilöstöön kuului myös psykologi. Keskuksen henkilöstöön ei kuulunut tulkkeja, mutta tarvittaessa voitiin palkata ulkopuolinen tulkki.

Keskusten henkilöstölle ei näytetä annettavan mitään erityistä koulutusta turvapaikanhakijoiden, pakolaisten tai erityisesti heikommassa asemassa olevien henkilöiden tietyistä tarpeista. Molempien keskusten viranomaiset ilmoittivat pitävänsä parempana yksilöllistä lähestymistapaa, jossa jokainen asukas saa sellaista hoitoa ja huomiota, jota hän tarvitsee.

· Toteutetaan kattavaa tietojenvaihtoa politiikoista, joilla tähdätään tunnustettujen pakolaisten ja kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden integraatioon ja sopeutumiseen, ja korjataan mahdolliset puutteet.

Kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden yhteiskuntaan kotoutumista ja sopeutumista edistävää erityistä politiikkaa ei vaikuta olevan käytössä Venäjällä. Käytännössä tarjolla on kuitenkin samanlaisia toimia kuin muidenkin maahanmuuttajien kohdalla. Suurin osa niistä koskee pakolaisia, jotka päättävät asua valtion ylläpitämissä vastaanottokeskuksissa. Muualla asuville ei ole tarjolla erityisiä kotouttamisohjelmia eikä tukea.

Jonkintasoinen kotoutuminen varmistetaan pakolaisille taatuilla oikeuksilla, kuten oikeudella opiskella tai mahdollisuudella hankkia Venäjän kansalaisuus. Pakolaisilla on virallisesti oikeus kutsua maahan myös omia perheenjäseniään. Perheenjäsenten on kuitenkin käytävä läpi sama tunnustamismenettely.

2.3 Rajaturvallisuuskysymykset

· Optimoidaan asianmukainen työskentelymekanismi Venäjän ja EU:n jäsenvaltioiden rajaviranomaisten tiiviimpää yhteistyötä, yhteydenpitoa ja tietojenvaihtoa varten erityisesti rajanylityspaikoilla, ja toteutetaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) ja Venäjän federaation turvallisuuspalvelun alaisen rajavartiolaitoksen välinen työjärjestely.

Rajavartiolaitos aloitti yhteistyön Frontexin kanssa vuonna 2006, kun työjärjestely allekirjoitettiin. Sen jälkeen on sovittu useista toimintasuunnitelmista yhteistyön kehittämiseksi asteittain, ja viimeisimmästä, vuosia 2013–2015 koskevasta toimintasuunnitelmasta sovittiin lokakuussa 2013. Yhteistyö kattaa kaiken Frontexin toiminnan, ja erityistä huomiota kiinnitetään operaatioihin ja riskianalyyseihin. Muutamia myönteisiä aikaansaannoksia on saavutettu. Tietojenvaihdon ja analyysin aloilla parannettavaa on kuitenkin edelleen niin tilastotietojen sovitun, määritellyn ja säännöllisen vaihdon kuin yhteisten analyysienkin alalla. Näillä voitaisiin edesauttaa laittoman muuttoliikkeen aluekohtaisen tilanteen parempaa ymmärtämistä.

Yhteistyö rajavartiolaitoksen ja Venäjän rajanaapurina olevien EU:n jäsenvaltioiden rajaviranomaisten välillä on tyydyttävää, ja sitä harjoitetaan keskushallinnon, aluehallinnon ja paikallishallinnon tasolla. Yhteistyö kattaa myös suoran päivittäisen yhteydenpidon rajavaltuutettujen kautta. Lisäksi vaihdetaan parhaita käytäntöjä ja järjestetään yhteistä koulutusta. Tästä huolimatta tietojenvaihto on edelleen vähäistä erityisesti vihreiden rajojen loukkaamisen, rajanylityspaikoilla havaittujen väärennettyjen asiakirjojen ja rajanylityspaikkojen jonojen osalta.

· Toteutetaan tarvittavat toimet yhteistyön aikaansaamiseksi Venäjän federaation rajainfrastruktuuriviraston (Rosgranitsa) ja Frontexin välillä.

Federaation rajainfrastruktuurivirasto Rosgranitsa on mukana monissa monenvälisissä kansainvälisissä yhteistyöfoorumeissa. Se on kehittänyt yhteistyötä (toimivaltansa rajoissa) myös Venäjän rajanaapurina olevien EU:n jäsenvaltioiden kanssa. Yhteistyöstä on tehty pöytäkirjat Latvian ja Viron viranomaisten kanssa.

Asiantuntijakäynnin aikana Rosgranitsa toisti vuonna 2010 esittämänsä tarjouksen yhteisymmärryspöytäkirjan tai yhteisen järjestelyn laatimisesta ja allekirjoittamisesta Frontexin kanssa rajanylityspaikkojen kehittämiseksi yhteistyössä etenkin parhaiden käytäntöjen vaihdon kautta. Tällä välin Rosgranitsa on osallistunut useisiin Frontexin järjestämiin tapahtumiin etenkin tulevaisuuden automaattisiin rajatarkastusjärjestelmiin liittyvän tutkimuksen ja kehittämisen alalla.

· Annetaan käyttöön tarvittava henkilöstö, resurssit, tekniset välineet ja infrastruktuurit valtionrajan asiaankuuluvissa osissa sekä pannaan tosiasiallisesti täytäntöön rajavalvontamenettelyt ja parhaat käytännöt yhteisillä rajanylityspaikoilla, jotta varmistetaan turvallinen ympäristö EU:n ja Venäjän federaation välistä rajanylitystoimintaa varten samalla kun torjutaan rajatylittävää rikollisuutta, tehostetaan rajavalvontaa ja tehdään rajan ylittämisestä sujuvampaa sekä lyhennetään odotusaikoja.

EU:n asiantuntijat vierailivat asiakokonaisuuden 2 osalta monilla rajanylityspaikoilla eri puolilla Venäjän rajaa, esimerkiksi Kazakstanin vastaisella rajalla (Karaozek-Kotjajevka), Ukrainan vastaisella rajalla (Matveev Kurgan, Kuibyšev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotjejevka ja Troebortnoe), Valko-Venäjän vastaisella rajalla (jossa ei tehdä rajatarkastuksia eikä ole siis rajanylityspaikkojakaan), Latvian vastaisella rajalla (Terehova-Buratški ja Zilupe-Sebeza) ja Viron vastaisella rajalla (Narva-Ivangorod ja Kunitšina-Gora) sekä useilla lentoasemilla (Domodedovo, Šeremetjevo, Vnukovo, Donin Rostov ja Astrahan) ja merisatamissa (Pietari ja Astrahan).

Rosgranitsa vastaa rajaylityspaikkojen laite- ja välinehankinnoista ja infrastruktuurin kehittämisestä. Se omistaa Venäjän rajoilla sijaitsevien nykyisten 372 kansainvälisen ja 259 paikallisen rajanylityspaikan peruslaitteiston ja ‑välineistön sekä infrastruktuurin. Se vastaa myös olemassa olevan infrastruktuurin kehittämisestä rajanylityspaikoilla. Venäjän rajanylityspaikkojen laitteiston ja välineistön sekä infrastruktuurin kehittämistä varten on oma erityinen rahoitusohjelmansa, jota Rosgranitsa hallinnoi. Tällä hetkellä ensisijaisia parannuskohteita ovat Sotšin alue, merirajat ja kansainväliset junayhteydet. EU:n ja Venäjän välistä rajaa suositellaan ensisijaiseksi kehityskohteeksi.

Millä tahansa rajanylityspaikalla tehtävät infrastruktuurin parannukset ja muutokset on hyväksytettävä erityisillä tätä varten perustetuilla koordinointielimillä. Niihin kuuluvat kaikki rajanylityspaikkoihin liittyvät päätoimijat eli Rosgranitsa, rajavartiolaitos ja tullilaitos.

On selvää, että olemassa olevia rajanylityspaikkoja on pyritty parantamaan monenlaisin toimin. Osa käyntikohteena olleista rajanylityspaikoista oli uusia. Samalla vanhat (edelleen käytössä olevat) rajanylityspaikat olivat hyvin vanhanaikaisia, eikä EU:n asiantuntijoita oikeastaan päästetty tällaisiin tiloihin. Osalla uusista rajanylityspaikoista oli jo tarvittavat valmiudet yhteisten rajatarkastusten tekemiseen (esimerkiksi Ukrainan ja Kazakstanin vastaisilla rajoilla).

Myös odotusaikoja pyritään lyhentämään ruuhkaisimmilla rajanylityspaikoilla (etenkin EU:n vastaisilla rajoilla). Rosgranitsa on hyvin perillä ongelmasta. Osa rajanylityspaikoista (esimerkiksi Latvian vastaisella rajalla) on rakennettu niin, että rekkaliikenteen tarkastuksia saadaan nopeutettua. Monilla muilla hankkeilla pyritään lisäämään Venäjän ja EU:n jäsenvaltioiden välisillä rajoilla sijaitsevien muiden rajanylityspaikkojen kapasiteettia. Käyttöön aiotaan ottaa myös muutamia asiaa helpottavia toimenpiteitä, kuten verkkosivuja, joilla välitetään rajanylityspaikoista reaaliaikaista kuvaa verkkokameroiden välityksellä. Tässä yhteydessä voitaisiin harkita menettelyjen parantamista erityisesti (tavaroiden tarkastamisesta vastaavan) tullilaitoksen ja (henkilöiden tarkastamisesta vastaavan) rajavartiolaitoksen välisen nykyisen tiukan tehtävänjaon ja molempien viranomaisten erittäin muodollisen menettelyihin suhtautumisen osalta. Tullilaitos luokitteli 12. syyskuuta 2013 yhdestä EU:n jäsenvaltiosta tulevat tavarat korkeimpaan riskiluokkaan, minkä vuoksi kyseisessä jäsenvaltiossa lastatuille rekoille tehtiin 100-prosenttinen fyysinen tarkastus. Pitkälliseen tarkastusprosessiin kuului koko lastin purkaminen ajoneuvosta, mikä oli hyvin kallista ja häiritsi pahoin liikennettä. Asiasta ei ilmoitettu etukäteen komissiolle eikä Liettualle. Menettely pidensi huomattavasti odotusaikoja kyseisillä rajanylityspaikoilla. Käytäntö on nyt palautunut rajanylityspaikoilla normaaliksi. Tilannetta seurataan edelleen tarkkaan.

Rajatarkastuksia koskeva lainsäädäntö ja käytännöt ovat asiaan sovellettavien vaatimusten mukaisia. Menettelyt ovat melko yhtenäisiä koko maassa. Isoimmat huolenaiheet vaikuttavat liittyvän henkilöiden rajatarkastusta koskevaan toimintamalliin. Vaikuttaa siltä, että tarkastuksissa keskitytään pääasiassa henkilöllisyyden tarkastamiseen. Huomiota ei kiinnitetä käytännössä lainkaan matkan tarkoitukseen, vaikka lain mukaan rajavartijoilla on oikeus puhuttaa matkustajia ja evätä maahantulo, jos matkustajan epäillään toimivan vilpillisesti. Matkustajia ei profiloida henkilöiden tarkastuksissa edes suurilla lentoasemilla, jossa tarkastuskoppien rakenteen vuoksi henkilöitä on mahdotonta seuloa silmämääräisesti ennen heidän ilmestymistään rajavartijan tarkastettavaksi.

Rajanylityspaikkojen laitteisto ja välineistö on aika lailla vaatimusten mukaista. Ensimmäisen linjan tarkastuksen tekevillä rajavartijoilla on passinlukulaite ja tietokone, josta pääsee vähintään maahantulokiellossa olevien ja etsintäkuulutettujen henkilöiden tietokantaan, sekä perusvälineet asiakirjojen aitouden varmistamiseksi. Tätä voidaan pitää riittävänä. EU:n asiantuntijat eivät päässeet tutustumaan toisen linjan asiakirjojen tarkastukseen Šeremetjevon lentoasemaa ja Pietarin satamaa lukuun ottamatta. Asiantuntijoiden näkemät toisen linjan tarkastukset vaikuttivat riittävän laadukkailta. Joissakin paikoissa näitä toisen linjan tarkastuksia ei oletettavasti tehdä. Osoituksena tästä voitaneen pitää sitä, että EU:n jäsenvaltioiden vastaisilla rajoilla sijaitsevilla rajanylityspaikoilla toisen linjan tarkastuksista huolehtivat EU:n jäsenvaltioiden rajavartijat. Tämä saattaa heikentää rajatarkastusten tehokkuutta, etenkin kun väärennettyjen asiakirjojen tietokantaa ole olemassa eikä rajanylityspaikoilla ole saatavilla myöskään muuta tietoa tällaisista asiakirjoista.

Joillakin lentoasemilla täysin automaattisiin tarkastuksiin (niin kutsuttuun automatisoituun rajavalvontaan) siirtymisen valmistelut on tehty, ja joitakin kaistoja on jo asennettu (joskaan ne eivät olleet vielä käytössä). Junissa tai aluksissa rajatarkastukset tehdään kannettavilla laitteilla, joilla voidaan taata yhtä laadukas valvonta kuin rajanylityspaikkojen kiinteillä laitteilla.

Rajanylityspaikoilla oli myös tavaroiden tarkastuksia varten tarvittavia laitteita ja välineitä (esimerkiksi läpivalaisulaitteita ja sensoreita), mutta EU:n asiantuntijat eivät saaneet arvioida niitä lähemmin. Kazakstanin vastaisilla rajoilla sijaitsevat rajanylityspaikat on suunniteltu tulliunionin vuoksi selvästi pääasiassa vain henkilöiden tarkastamista varten.

Valko-Venäjän kanssa tehdyn valtioliiton sekä rajatarkastusten lopettamisen vuoksi rajalla ei ole rajanylityspaikkoja. Tämä edellyttää viranomaisten välistä tiivistä yhteistyötä, jota ei todellisuudessa havaittu EU:n arviointikäynnin aikana.

Toinen erikoisuus on IVY-maiden kansalaisten pääsy Venäjälle ainoastaan sisäisellä passilla (henkilöllisyystodistuksella). Tähän asiaan on ilmeisesti nyt puututtu, sillä vastikään asetetun vaatimuksen mukaan IVY-maiden kansalaisilla on oltava kansainvälinen passi Venäjälle saapuessaan. Vaatimuksen on määrä tulla voimaan vuonna 2015.

Viisumeita ei anneta rajalla hyvin poikkeuksellisia tilanteita lukuun ottamatta. Tästä huolimatta rajavartijoilla on valtuudet jatkaa viisumia enintään kolmella päivällä maasta poistuttaessa. Näin käy lähinnä silloin, kun joku on oleskellut Venäjällä niin kauan, että hänen viisuminsa voimassaolo on umpeutunut enintään kolme päivää aiemmin.

EU:n asiantuntijoille kerrottiin vihreiden ja sinisten rajojen valvonnan osalta, että asianmukaiset resurssit sekä laitteistot ja välineistöt olivat käytössä. Venäjän viranomaiset kieltäytyivät kuitenkin antamasta tarkempia tietoja. Näin ollen asiasta ei voida esittää mitään päätelmiä.

· Vaihdetaan tietoja rajoihin liittyvistä hallintorakenteista, tehdään yhteistyötä rajaviranomaisten, lainvalvontaviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa sekä korjataan mahdolliset puutteet.

Rajavartiolaitos vastaa rajavalvonnasta kaikilla Venäjän maa- ja meriulkorajoilla sekä rajatarkastuksista kaikilla rajanylityspaikoilla. Rajavartiolaitos harjoittaa toimintaansa federaation tasolla, alueellisella tasolla ja paikallisella tasolla (rajanylityspaikoilla). Se on toiminut FSB:n alaisuudessa vuodesta 2003 lähtien, mutta sillä on omat määrärahansa. Toinen rajavalvontaan osallistuva viranomainen on Rosgranitsa, joka vastaa rajanylityspaikkojen laitteiston ja välineistön hankinnasta ja hallinnoinnista. Myös tulli on jokaisella rajanylityspaikalla tarkastamassa tavaroita.

Asianomaiset viranomaiset vahvistivat, että operatiivinen yhteistyö Venäjän lainvalvontaviranomaisten eli rajavartiolaitoksen, FMS:n, poliisin/sisäasiainministeriön ja tullilaitoksen välillä toimii hyvin. Toimielinten välillä on viranomaisten mukaan tehty sopimuksia ja tapaamisia järjestetään keskushallinnon, aluehallinnon ja paikallishallinnon tasolla. EU:n asiantuntijat eivät voineet varmistaa tätä, sillä he eivät päässeet tutustumaan mihinkään viralliseen yhteistyösopimukseen tai pöytäkirjaan. Rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen välinen tiukka tehtävänjako ja siitä seuraavat käytännöt eivät oikein vahvista näiden kahden viranomaisen välistä yhteistyötä.

· Kehitetään tietojen keruu- ja analysointijärjestelmä, jonka avulla voidaan tehdä säännöllisesti riskianalyysejä rajaturvallisuuden ylläpitoa varten.

Rajavartiolaitoksella (ja FMS:llä) on rajoja koskevien kattavien tietojen keruuseen erikoistuneet yksiköt ja henkilöstö. Ne laativat myös rajaturvallisuuteen liittyviä tilastoja ja riskianalyysejä keskus- ja aluehallinnon tasolla. Epäilyksiä herätti kuitenkin se, miten kerätyt tiedot jaetaan rajavartiolaitoksen sisällä (päätoimipaikasta rajanylityspaikoille ja päinvastoin). Lisäksi tietojenvaihtoa eri lainvalvontaviranomaisten analyysiyksikköjen välillä olisi syytä lisätä. Tällä hetkellä jokainen viranomainen laatii omat tilastonsa omien tarpeidensa ja indikaattoriensa mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi laitonta muuttoliikettä koskevia yhdenmukaistettuja tilastoja ei ole. Myöskään tilastotoimistolla (Rosstat) ei ole toimivaltaa kerätä laitonta muuttoliikettä koskevia tilastoja.

Sekä rajavartiolaitos että FMS ovat laatineet erilaisia tietokantoja, jotka kattavat suurimmat tarpeet. Joidenkin tietokantojen yhteenliitettävyyttä voitaisiin kuitenkin parantaa, sillä joihinkin niistä voidaan tutustua vain asianomaisen viranomaisen alueellisten toimipisteiden kautta tai virallisen hallinnollisen pyynnön esittämällä (esimerkiksi FMS:n hallinnoima maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä).

Myös riskianalyysien laatua ja menetelmiä oli vaikea arvioida. EU:n asiantuntijat eivät nähneet yhtään näytettä riskianalyyseistä, jollaisia ilmoitettiin laadittavan säännöllisesti kerran kuussa, kolmen kuukauden välein ja kerran vuodessa.

Venäjän rajanaapurina olevien EU:n jäsenvaltioiden kanssa tehdään yhteistyötä tietojen keruussa ja analysoinnissa. Rajavartiolaitoksen ja Frontexin välisen työjärjestelyn puitteissa tapahtuvaa tietojenvaihtoa on kuvattu edellä.

Venäjä pyrkii keräämään tietoja matkustajista, jotka saapuvat sen alueelle, lähtevät sen alueelta tai kulkevat sen alueen kautta millä tahansa kulkuvälineellä (ilmateitse, meritse tai maitse). Asiaa koskeva lainsäädäntö pannaan täytäntöön vaiheittain 1. joulukuuta 2013 lähtien, ja siinä liikenteenharjoittajat velvoitetaan toimittamaan matkustajien ennakkotiedot. Toimenpiteen tarkoituksena näyttää olevan pikemminkin turvallisuuden kuin laittoman muuttoliikkeen valvonta. Venäjä on vahvistanut, että lainsäädännön soveltamisala rajoittuu pelkästään matkustajien ennakkotietoihin. Asianomaista lainsäädäntöä on muutettu. Aiottu ylilentoja koskevien tietojen keruu aiheuttaa EU:lle merkittävää huolta. Tilannetta seurataan tarkkaan.

· Toteutetaan toimenpiteitä rajanylitykseen liittyvän asiakirjojen väärentämisen ja väärennettyjen asiakirjojen käytön estämiseksi ja lopettamiseksi, muun muassa lainvalvonta-, raja- ja tulliviranomaisten henkilöstön koulutuksella.

Kaikilla käyntikohteena olleilla rajanylityspaikoilla oli väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseen tarvittava perusmateriaali. Henkilöstö oli saanut koulutuksen välineistön käyttöön kurssien, seminaarien ja työpajojen kautta.

Kaikki ensimmäisen linjan rajavartijat saavat asiakirjaturvallisuuteen liittyvää koulutusta jossakin rajavartiolaitoksen koulutuskeskuksista. Lisäksi he voivat suorittaa pätevöitymiskoulutuksia viiden vuoden välein. Rajanylityspaikkojen päälliköt vastaavat paikan päällä annettavasta lisäkoulutuksesta. Rajanylityspaikan henkilöstön on läpäistävä koe kerran vuodessa. Kertauskoulutusta annetaan yleensä tarpeen mukaan.

Epäilyttävät asiakirjat tutkitaan perusteellisemmin toisen linjan tarkastuksissa (jos niitä tehdään kyseisellä rajanylityspaikalla; ks. edellä olevat huomautukset toisen linjan asiakirjatarkastuksista). Toisen linjan rajavartijoilla ei ole erityistä koulutusta, mutta heidät on otettu palvelukseen kokeneemman henkilöstön joukosta.

Väärennettyjen asiakirjojen tietokantaa ei ole olemassa, eikä rajanylityspaikoilla ole käytettävissä myöskään erityistä materiaalia, jossa olisi esimerkkejä väärennetyistä asiakirjoista. Yleisimmin rajanylityspaikoilla on saatavilla kansainvälisten matkustusasiakirjojen mallikappaleita, joissa on kuvaus tärkeimmistä turvatekijöistä. Uusista väärennöstekniikoista jaetaan tietoa aina tarpeen mukaan (esimerkiksi työvuoron alussa).

· Järjestetään koulutusohjelmia ja pannaan täytäntöön korruption vastaisia toimia, myös eettisiä normeja, jotka kohdennetaan erityisesti rajahallinnon piirissä työskenteleviin, ja korjataan mahdolliset puutteet.

EU:n asiantuntijat vierailivat rajavartiolaitoksen akatemiassa ja yhdessä virkamiehiä kouluttavassa oppilaitoksessa. Virkamiesten koulutusjärjestelmää arvioitiin myönteisesti, ja sen ilmoitettiin olevan Bolognan prosessin mukainen. Akateeminen lähestymistapa ja tieteellinen tutkimus kuuluvat olennaisena osana koulutukseen. Korruption vastaiset toimet ja eettiset normit kuuluvat jokaisen virkamiehen peruskoulutukseen.

Oppilaitos järjestää myös täydennyskoulutusta rajavartiolaitoksen virkamiehille. Kurssit ovat pakollisia jokaiselle virkamiehelle joka viides vuosi, ja ne kestävät kuukaudesta kahteen. Rajavartioiden ja opistoupseerien koulutusohjelmia ei kuitenkaan esitelty arviointikäyntiä suorittavalle ryhmälle.

Korruption vastaisten toimien ja eettisten normien ilmoitettiin kuuluvan rajavartiolaitoksen virkamiesten peruskoulutukseen. EU:n asiantuntijoille kerrottiin, etteivät FMS eikä rajavartiolaitos anna lisäkoulutusta korruption torjunnasta. EU:n asiantuntijat eivät saaneet tutustua rajavartiolaitoksen korruption vastaisiin sääntöihin. Heille selitettiin, että erityyppiseen sisäiseen ja ulkoiseen valvontaan sisältyy matkustajille osoitettuja kyselylomakkeita, vihjepuhelimia ja valvontakameroita, joita käytetään rajanylityspaikoilla korruptioyritysten havaitsemiseksi ja estämiseksi.

Asiakokonaisuutta 2 koskevat huolenaiheet ja suositeltavat toimet

Komissio määritti edellä esitettyjen havaintojen perusteella seuraavat huolenaiheet, joista on keskusteltava lisää Venäjän viranomaisten kanssa:

· Väliaikaisen oleskeluluvan ja/tai työluvan mukaiset oleskelun edellytykset, etenkin liikematkan pituus, rekisteröintimenettely, kiintiöjärjestelmä, uusintamenettely ja tähän liittyvät terveystarkastukset, vaikuttavat tarpeettoman monimutkaisilta.

· Käytössä ei ole täysin kattavaa kotouttamisstrategiaa kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, mikä rajoittaa kykyä hallita tehokkaasti laillista muuttoliikettä.

· Kansainvälistä suojelua saavan henkilön aseman myöntämistä koskevat päätökset eivät vaikuta perustuvan johdonmukaiseen alkuperämaatietojen järjestelmään, josta viranomaiset saisivat vankat pohjatiedot hakijan alkuperämaan todellisesta tilanteesta. Tämä voi vaikuttaa päätösten johdonmukaisuuteen.

· Rajatarkastuksia ei tehdä Venäjän ja Valko-Venäjän välisellä rajalla, joten liikkuminen näiden kahden maan välillä on vapaata (laittomasti oleskelevien henkilöiden toissijaisen siirtymisen mahdollisuus). Mahdollisen väärinkäytön tehokas ehkäiseminen edellyttää konkreettista ja jäsenneltyä yhteistyötä FMS:n ja rajavartiolaitoksen sekä asiaankuuluvien Valko-Venäjän viranomaisten välillä.

· Tehokas muuttoliikkeen hallinta edellyttää hyvää yhteistyötä rajaa valvovien viranomaisten (rajavartiolaitos) ja sisämaan tilanteeseen liittyviä asioita hoitavien viranomaisten (FMS) välillä esimerkiksi tietokantojen mahdollisen yhteenliittämisen kautta, FMS:n virkamiesten läsnäoloa joillakin rajanylityspaikoilla ja tiedon jakamista turvapaikkamenettelyistä. Näin saadaan sekä kattava yleiskuva tilanteesta (esimerkiksi tilastot sekä sisämaassa että rajoilla kiinni jääneistä laittomista maahantulijoista) että taataan asianmukaiset kansainvälisen suojelun mekanismit ulkorajoilla.

· Joissakin tapauksissa Venäjällä laittomasti oleskelevia kiinni jääviä henkilöitä ei määrätä poistumaan maasta, vaan heille määrätään vain hallinnollinen sakko. Tämä saattaa johtaa oikeudelliseen epävarmuuteen: henkilöllä ei ole oikeutta oleskella Venäjällä, mutta hänellä ei ole myöskään velvollisuutta poistua maasta.

· Monilla EU:n vastaisilla rajoilla sijaitsevilla rajanylityspaikoilla ei ole riittävästi valmiuksia selviytyä tehokkaasti matkustajavirrasta, mikä pidentää odotusaikoja. Joillakin IVY-maiden vastaisilla rajoilla sijaitsevilla rajanylityspaikoilla infrastruktuuri on lisäksi vanhentunutta. Nämä puutteet voitaisiin korjata sekä kehittämällä asianomaisia rajanylityspaikkoja että parantamalla eri viranomaisten tekemiä tarkastusmenettelyjä rajanylityspaikoilla. Tässä yhteydessä tulisi myös huomata, etteivät viranomaiset käytä juurikaan profilointia tai riskianalyysejä tarkastaessaan henkilöitä rajanylityspaikoilla. Niillä voitaisiin kuitenkin tehostaa tarkastuksia.

Asianomaisten yhteisten toimien täytäntöönpanon parantamiseksi suositellaan seuraavia toimia:

· Otetaan EU:n ja Venäjän välisen takaisinottosopimuksen mukainen nopeutettu menettely täysimääräisesti käyttöön antamalla rajavartijoille tietoa ja koulutusta näiden tähän liittyvistä tehtävistä.

· Hyväksytään uusi turvapaikka-asioita koskeva lakiesitys, joka kattaa rajalla suoritettavan menettelyn; tuodaan toissijaista suojelua saavien henkilöiden asema lähemmäs pakolaisten asemaa; annetaan mahdollisuus käyttää oikeuksia rekisteröitymisestä riippumatta ja myönnetään turvapaikanhakijoille asianmukaiset asiakirjat myös tutkittavaksi ottamista koskevan menettelyn ajaksi.

· EU:ssa on huomattava määrä Venäjältä lähtöisin olevia turvapaikanhakijoita, joten niillä alueilla, joilta turvapaikanhakijoita on tullut eniten, järjestetään tiedotuskampanjoita kansainvälistä suojelua saavien tai sitä hakevien henkilöiden oikeuksista ja velvollisuuksista EU:ssa.

· Parannetaan olennaisten, yhdenmukaistettujen, indikaattoreihin perustuvien ja säännöllisesti koottujen tilastotietojen vaihtoa ja yhteistä analyysityötä Frontexin kanssa rajavartiolaitoksen tekemän työjärjestelyn mukaisesti.

· Otetaan käyttöön toisen linjan asiakirjatarkastukset ainakin vilkkaimmilla rajanylityspaikoilla, ja annetaan rajanylityspaikoille asianmukaista materiaalia mahdollisista väärennöstekniikoista, jotta niillä on paremmat valmiudet väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseen.

Koska tietoa ei ollut riittävästi, komissio ei pystynyt arvioimaan kattavasti edistymistä asiakokonaisuuteen 2 sisältyvissä seuraavissa kysymyksissä:

· vihreän ja sinisen rajan valvontastrategia (esimerkiksi laitteisto ja välineistö sekä tekniikat)

· rajavartijoiden koulutuksen sisältö ja eettiset säännöt

· turvapaikka-asioihin liittyvän tuomioistuimessa tapahtuvan muutoksenhaun tehokkuus (esimerkiksi tilastot ja koulutus)

· laitonta muuttoliikettä ja rajaturvallisuutta koskevat mahdolliset riskianalyysikertomukset

· rajavartiolaitoksen ja muiden lainvalvontaviranomaisten välisten rajaturvallisuusyhteistyötä koskevien sopimusten sisältö.

Asiakokonaisuus 3: Yleinen järjestys, turvallisuus ja oikeudellinen yhteistyö

Yleinen arvio

Venäjän hallintorakenne on täysin toimintakuntoinen ja sen lainvalvontaviranomaisilla on täydet valmiudet. Venäjä onkin pyrkinyt viime vuosina puuttumaan aktiivisesti kansainväliseen rikollisuuteen, terrorismiin ja korruptioon. Viranomaisten suuri määrä saattaa kuitenkin johtaa toimivallan päällekkäisyyksiin. Myös olennaisten tietokantojen yhteenliittäminen voisi edesauttaa viranomaisten välistä yhteydenpitoa. Lisäksi vaikka Venäjä suhtautuu myönteisesti kansainväliseen yhteistyöhön ja on perustanut monia kanavia tähän tarkoitukseen kyseisillä aloilla, käytännössä prosessi on hyvin keskusjohtoinen ja ohjattu asiaankuuluvien virastojen päätoimipaikkojen kautta. Tämä aiheuttaa pitkiä viivästyksiä kolmansien maiden esittämien pyyntöjen käsittelyssä. Yhteistyötä voitaisiin vahvistaa tekemällä operatiivisia sopimuksia Europolin kanssa. Useiden vuosien ajan toteutettua poliisiuudistusta olisi jatkettava, sillä kaikkia sen alkuperäisiä tavoitteita ei nähtävästi ole saavutettu.

Venäjä on kehittänyt kattavan järjestelmän rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjumiseksi (AML/CFT). Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän (FATF) havaitsemia puutteita korjataan tulevilla lainsäädäntömuutoksilla. Venäjän viranomaisilla on myös kattava huumausaineiden vastainen strategia, jolla pyritään tukahduttamaan sekä tarjonta että kysyntä. Venäjä myöntää itsekin, että sen ihmiskauppaa koskevat tiedot eivät ole riittäviä osoittamaan ongelman laajuutta. Vaikka toimilla pyritään torjumaan ihmiskauppaa rikoksena, uhrien tilanteen kattavaan hoitamiseen ei ole selkeitä puitteita (esimerkiksi turvakodit). Venäjällä on myös kansainvälisen käytännön mukainen kattava terrorismin vastainen strategia, jossa keskitytään selkeästi Pohjois-Kaukasian alueelta lähtöisin olevaan uhkaan. Edellä mainituilla aloilla on kuitenkin toteutettu vain vähän toimia riskianalyysien laatimiseksi tulliliiton perustamisesta (Kazakstanin ja Valko-Venäjän kanssa) ja EU:n kanssa mahdollisesti toteutettavasta viisumivapausjärjestelmästä.

Venäjä on toteuttanut vastikään monia strategisia ja lainsäädännöllisiä toimenpiteitä korruptiota vastaan. Se on ratifioinut nyt kaikki tärkeimmät kansainväliset yleissopimukset, mukaan lukien YK:n, OECD:n ja Euroopan neuvoston yleissopimukset, ja kuuluu näin ollen niiden seurantamekanismeihin. Venäjä näyttää suhtautuvan myönteisesti seurannan yhteydessä annettavien suositusten toteuttamiseen. Asiaan liittyy kuitenkin kiistatta edelleen useita huolenaiheita, kuten yhteistyö kansalaisyhteiskunnan kanssa, oikeuslaitoksen riippumattomuus ja julkiset hankinnat.

Oikeudellisen yhteistyön saralla Venäjä on ratifioinut kaksi Haagin yleissopimusta: lapsikaappaussopimuksen ja lastensuojelusopimuksen. Ensin mainittu on pantu täytäntöön (muutamat pienet parannukset olisivat mahdollisia), mutta kaikki EU:n jäsenvaltiot eivät ole vielä hyväksyneet Venäjän liittymistä sopimukseen. Jälkimmäinen sopimus tuli voimaan vastikään, ja vaikka keskusviranomainen on nimetty, täytäntöönpanolainsäädäntö on vielä valmisteilla. Rikosoikeuden alalla Venäjä on liittynyt tärkeimpiin Euroopan neuvoston yleissopimuksiin, jotka tarjoavat pohjan tehokkaalle yhteistyölle. Rikosoikeudellinen yhteistyö on kuitenkin (kuten lainvalvontakin) erittäin keskusjohtoista, mikä viivästyttää pyyntöihin vastaamista. Lisäksi joillakin EU:n jäsenvaltioilla on ollut ongelmia pyyntöjensä kanssa, sillä vastauksia ei ole annettu kuuden kuukauden kuluessa tai lainkaan.

Tietosuojan alalla Venäjä on ratifioinut vuonna 1981 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen, joka on pantu täytäntöön useilla federaation laeilla ja muilla täytäntöönpanosäädöksillä. Lisäpöytäkirjaa ei ole kuitenkaan vielä ratifioitu, eikä nimetty valvontaelin (Roskomnadzor) ole komission mielestä riippumaton.

Tarkemmat huomautukset

3.1 Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden, terrorismin ja korruption torjunta

· Noudatetaan asiaankuuluvia kansainvälisiä normeja torjuttaessa rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, pannaan tosiasiallisesti täytäntöön erityisesti rahanpesunvastaisen toimintaryhmän FATF:n suositukset.

Venäjä on kehittänyt kattavan järjestelmän rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi annettuaan ensimmäisen asiaan liittyvän lain vuonna 2001. Pääasiallisena oikeudellisena perustana toimii federaation laki N:o 115-FZ. Myös joitakin rikoslain ja hallinnollisia rikkomuksia koskevan lain säännöksiä voidaan soveltaa tässä yhteydessä. Kyseistä lainsäädäntökehystä on muutettu monta kertaa lähinnä sen mukauttamiseksi kansainvälisiin normeihin.

Tässä yhteydessä keskeinen viranomainen on federaation rahoitustarkkailulaitos (Rosfinmonitoring), joka hoitaa Venäjän rahanpesun selvittelykeskuksen tehtävää. Se asetettiin suoraan presidentin alaisuuteen toukokuussa 2012. Rosfinmonitoring toimii ammattimaisesti, ja sillä on hyvät välineet ja riittävästi henkilöstöä (päätoimipaikassa sekä alueellisissa toimistoissa).

Rosfinmonitoring johtaa rahanpesun vastaista kansallista koordinointimekanismia ja on mukana kansallisessa terrorismin torjuntamekanismissa. Lisäksi se määrättiin kesäkuussa 2013 laatimaan kansallinen rahanpesun vastainen strategia, ja se esitteli 5. heinäkuuta 2013 toimintasuunnitelman avoimuuden lisäämiseksi sekä yritysten ja muiden oikeushenkilöiden väärinkäytösten ehkäisemiseksi. Rosfinmonitoring laatii myös vuonna 2014 kaikkien aikojen ensimmäisen kansallisen uhkakuva-arvion rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan alalla. Lisäksi Rosfinmonitoring ylläpitää kansainvälistä koulutus- ja metodologiakeskusta, jossa annetaan asiaan liittyvää koulutusta 3 000 henkilölle vuosittain. Myös verkkokursseja on saatavilla itseopiskelua varten. Rosfinmonitoringin ilmoittamien rahanpesutapausten rikosoikeudellisesta tutkinnasta huolehtivat useat lainvalvontaviranomaiset, ja terrorismin rahoitusta koskevat tapaukset tutkii FSB Rosfinmonitoringin laatiman raportin pohjalta.

Rosfinmonitoring tekee aktiivista kansainvälistä yhteistyötä erityisesti toimimalla euraasialaisen ryhmän sihteerinä ja ryhtymällä FATF:n puheenjohtajaksi heinäkuussa 2013. Vuonna 2011 ulkomaisten rahanpesun selvittelykeskusten kanssa tehtiin 1 200 tietojenvaihtoa.

Kansainväliset toimijat (FATF ja Euroopan neuvosto / rahanpesun vastaisia toimenpiteitä arvioiva asiantuntijakomitea Moneyval) ovat arvioineet Venäjän rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan järjestelmän perin pohjin viime vuosina. FATF:n uusimmassa vuonna 2012 julkaistussa kertomuksessa esitettyihin suosituksiin vastaamiseksi Venäjän duumassa käsitellään parhaillaan lakiesitystä, johon sisältyy useita lainsäädäntömuutoksia. Kun lakiesitys on tullut voimaan, merkittävin jäljellä oleva kysymys on todennäköisesti oikeushenkilöiden rikosoikeudellinen vastuu, jota ei vieläkään tunneta Venäjän lainsäädännössä.

Arviointikäynnillä todettiin huomattavaa edistymistä muiden kansainvälisten toimijoiden arviointien mukaisesti. EU:n asiantuntijoiden mukaan Venäjän institutionaalinen ja lainsäädännöllinen kehys on pääosin kansainvälisten normien mukainen. EU:n arviointikäynnin aikana esitetyt toimintaa koskevat tilastot sisältyvät Moneyvalille toimitettuun toiseen kolmannen kierroksen kirjalliseen edistymiskertomukseen.

Venäjän viranomaiset ovat ilmoittaneet terrorismin rahoituksen osalta, että terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden välillä on yhä enemmän yhteyksiä ja että kiristyksestä, varkauksista ja ryöstöistä saatuja tuloja käytetään terrorismin rahoittamiseen. Viranomaiset ovat hyvin perillä tämän alan riskeistä.

Virastojen välinen yhteistyö Rosfinmonitoringin ja FSB:n välillä vaikuttaa olevan vakiintunutta ja toimivaa.

· Tehostetaan tietojenvaihtoa ja yhteistyötä kummankin osapuolen asianomaisten viranomaisten välillä huumausaineiden, psykotrooppisten aineiden ja niiden lähtöaineiden laittoman kaupan torjumiseksi ja toteutetaan Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen EMCDDA:n ja Venäjän federaation vastaavien viranomaisten välinen työjärjestely.

Venäjän federaation huumevalvontalaitoksen laatima valtion huumausaineiden vastainen strategia hyväksyttiin vuonna 2010, ja se on voimassa vuoteen 2020. Sen painopisteitä ovat kysynnän vähentäminen, tarjonnan vähentäminen ja kansainvälinen yhteistyö.

Huumausaineisiin liittyvän rikollisuuden torjunnasta ja myös strategian täytäntöönpanosta vastaa pääasiassa federaation huumevalvontalaitos. Vuonna 2007 perustettiin huumausaineiden vastainen keskuskomitea, jolla on alueellisia komiteoita eri puolilla Venäjää. Se koordinoi työtä ja toimia tällä alalla. Keskuskomiteaa johtaa huumevalvontalaitos, ja sen toimintaan ilmoitetaan osallistuvan myös muita lainvalvontaviranomaisia.

Kysynnän vähentämisessä painotetaan nuoria, jotka eivät ole vielä käyttäneet huumeita. Tarjolla on hoitoa ja kuntoutusta, ja yhteistyötä tehdään koulujen, vanhempien ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Hoitolaitosten perustamiseen ohjataan varoja, vaikkeivät ne vastaa tällä hetkellä tarpeita (esimerkiksi HIV-tartunnan saaneiden hoitopaikoista on pulaa). Hoito-ohjelmissa keskitytään ilmeisesti ainoastaan yhteen tautiin kerrallaan, minkä vuoksi hoito ei ole kokonaisvaltaista eikä kattavaa.

Tarjonnan puolella toteutettavista toimista huolehtivat monet lainvalvontaviranomaiset. Huumevalvontalaitoksella on keskeinen asema. Rikostutkinnan voi kuitenkin suorittaa poliisi, huumevalvontalaitos, FSB tai tutkintakomitea (riippuu tapauksen olosuhteista ja tosiseikoista). Lainvalvontaviranomaisten lukumäärää (rajatarkastuksissa mukaan luetaan myös tullilaitos) ja niiden toimivaltuuksia ja toimivallanjakoa on selkiytettävä. Tilanne vaikuttaa myös kansainvälisen yhteistyön tehokkuuteen. Lisäksi yhteisinä huolenaiheina pidetään synteettisten huumausaineiden ongelmaa ja erityisesti uusien huumausaineyhdistelmien hidasta lisäämistä kiellettyjen aineiden listalle.

Huumausainetilanteesta laaditaan tilastoja piireistä koottujen tietojen perusteella, ja kansallinen keskuskomitea vastaa yleisestä täytäntöönpanosta ja presidentille raportoinnista. Huumausaineiden salakuljetukseen liittyviä riskejä, joita voi aiheutua Kazakstanin ja Valko-Venäjän kanssa perustetun tulliliiton sekä EU:n kanssa mahdollisesti toteutettavan viisumivapausjärjestelmän vanavedessä, ei ole kuitenkaan analysoitu.

Keskeisiin kansainvälisen yhteistyön kumppaneihin kuuluvat Keski-Aasian maat. Muita tärkeitä kumppaneita ovat Pakistan, Afganistan, Yhdysvallat ja EU:n jäsenvaltiot (myös kansainvälisten sopimusten perusteella). Venäjä toimii aktiivisesti myös kansainvälisillä ja alueellisilla foorumeilla, kuten Pompidou-ryhmässä ja Itämeren valtioiden neuvostossa (CBSS). Yhteistyö on pääosin keskusjohtoista, ja yhteistyöpyynnöt edellyttävät aina yhteydenottoa päätoimipaikkojen kesken. Tämä viivästyttää pahoin vastausten saantia. Vaikka Venäjän viranomaiset toivat esille muutamia suoran yhteistyön mekanismeja tällä alalla, nykyistä käytäntöä olisi vahvistettava.

Huumevalvontalaitoksen ja EMCDDA:n välillä tehdään yhteistyötä, joka perustuu 26. lokakuuta 2007 allekirjoitettuun yhteisymmärryspöytäkirjaan. EMCDDA ja huumevalvontalaitos ovat perustaneet tässä yhteydessä vakaan ja pysyvän viestintäkanavan, jonka kautta ne voivat vaihtaa tietoa erilaisista molempia osapuolia kiinnostavista aiheista. Huumevalvontalaitos ja EMCDDA ovat lisäksi esittäneet vastavuoroisia kutsuja teknisiin kokouksiin ja asiantuntijakokouksiin. EMCDDA vastaanottaa säännöllisesti tietopyyntöjä huumausaineisiin liittyvästä kansallisesta ja EU:n lainsäädännöstä.

EU:n ja Venäjän välinen sopimus huumausaineiden lähtöaineiden valvonnasta allekirjoitettiin kesäkuussa 2013 pidetyssä huippukokouksessa. Sopimuksen pitäisi tulla voimaan, kun molemmat osapuolet ovat saaneet ratifioinnin päätökseen.

· Vaihdetaan tietoja ihmiskaupan torjumista ja uhrien suojelua koskevista strategioista ja laeista kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen YK:n yleissopimuksen ja siihen liitetyn ihmiskauppaa koskevan lisäpöytäkirjan mukaisten osapuolten velvoitteiden mukaisesti ja korjataan mahdolliset puutteet.

Ihmiskaupasta Venäjällä määrättävistä rangaistuksista säädettiin ensimmäisen kerran vuonna 2003 annetussa federaation laissa N:o 162-FZ, jolla muutettiin Venäjän rikoslakia. Venäjä myös ratifioi sekä kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen YK:n yleissopimuksen että sen ihmiskauppaa koskevan pöytäkirjan vuonna 2004.

Venäjä on ihmiskaupan lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaa. Ihmiskaupan päätarkoituksena on seksuaalinen hyväksikäyttö tai työvoiman hyväksikäyttö. Vaikka virallisten (perustason) tilastojen mukaan ihmiskaupparikosten osuus on vain 0,1 prosenttia kaikista rikoksista, jopa viranomaiset itse myöntävät, että niiden todellinen osuus on paljon suurempi (noin 8 prosenttia). Ihmiskaupan uhrit ovat kotoisin pääasiassa Keski-Aasian ja Etelä-Kaukasia valtioista. Ihmiskaupan uhreista ei ollut saatavilla erityistä tilastoa.

Ihmiskaupan tutkinnasta vastaava viranomainen on sisäasiainministeriö, jolla on oma asiaan erikoistunut osastonsa. FSB käsittelee rikoksia, joihin liittyy kansallinen uhka tai laajamittaista järjestäytynyttä toimintaa laittoman maahanmuuton kautta. Tutkintakomitea suorittaa puolestaan rikostutkinnan tapauksissa, joihin liittyy alaikäisiä tai virkamiehiä. Vaikka FMS ei ole toimivaltainen tutkimaan noita tapauksia, se on vastuussa kaikkien laittomien maahantulijoiden tilanteesta ja on ainakin yhteydessä ihmiskaupan uhreihin. Päällekkäiset toimivaltuudet voivat edelleen aiheuttaa ongelmia tällä alalla, kuten muillakin aloilla. Hallituksella ei ole elintä, joka valvoisi ihmiskaupan vastaisia toimia ja arvioisi säännöllisin väliajoin sen toiminnan tehokkuutta. Sisäasiainministeriö on esittänyt uudistussuunnitelman, johon sisältyy toimielinten välisen ihmiskaupan vastaisen komission perustaminen. Komissioon kuuluisi edustajia pääsyyttäjänvirastosta, ulkoasiainministeriöstä, FMS:stä, FSB:stä, tutkintakomiteasta ja muista viranomaisista.

Venäjällä ei ole varsinaista ihmiskaupan vastaista toimintasuunnitelmaa, jolla ilmiöön voitaisiin puuttua yhtenäisellä tavalla. Ihmiskauppaan puututaan edelleen lähinnä rikoksen näkökulmasta käsin esimerkiksi torjumalla sitä harjoittavia verkostoja. Rikoksen kannalta katsottuna huomautusten esittämiseen ei ole tarvetta edellä mainittua toimivallan päällekkäisyyttä lukuun ottamatta. Erityistä lainsäädäntöä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta ei kuitenkaan ole olemassa, vaan ainoat asiassa sovellettavat säännökset vaikuttavat olevan minkä tahansa rikoksen uhrien ja todistajien suojeluohjelmaa koskevia säännöksiä. Tätä lähestymistapaa tulisi parantaa, sillä ihmiskaupan uhrien asema on aivan erityinen eivätkä yleiset ohjelmat välttämättä kata kaikkia siihen liittyviä tarpeita. Uhrien turvakodeista huolehtivat yleensä kansalaisjärjestöt tai kansainväliset organisaatiot, esimerkiksi Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM), Punainen Risti tai kirkot. Valtio (FMS) tai kunnat antavat jonkin verran rahoitusta/tukea tapauskohtaisesti. IOM on tärkeässä asemassa: se auttaa uhreja ja tekee yhteistyötä esimerkiksi sisäasiainministeriön ja FMS:n kanssa. IOM pitää myös yllä turvakotia Pietarissa ja toteuttaa alueellisia ohjelmia Karjalan tasavallassa ja muilla alueilla. Käyntikohteena olleessa Moskovan alueella sijaitsevassa kirkon ylläpitämässä turvakodissa majaili useita vietnamilaisia ihmiskaupan uhreja odottamassa paluutaan. Uhrien perustarpeet täytettiin, ja heillä oli oikeus terveydenhoitoon. Keskus oli kuitenkin kyhätty kokoon selvästikin tilapäisesti. Olisi siis pyrittävä pysyvämpiin ratkaisuihin.

Saatavilla olevien tietojen perusteella Venäjällä ei ole ollut valtakunnallisia tiedotuskampanjoita ihmiskaupasta. Sisäasiainministeriö julkaisi vuonna 2012 tietolehtisen ihmiskaupan uhriksi joutumisen vaaroista ja jakoi sitä. Joissakin osissa maata sisäasiainministeriö yhdisti voimansa kunnanvaltuustojen kanssa ja jakoi esitteitä julkisilla pakoilla, kuten oppilaitoksissa. Sisäasiainministeriö antoi vuonna 2012 säännöllistä koulutusta, jonka tarkoituksena oli ohjeistaa sen virkamiehiä ihmiskauppatapausten käsittelystä.

Kansainvälinen yhteistyö oli Venäjän viranomaisten mielestä käytännössä tehokasta. Yhteisiä operaatioita oli toteutettu Ukrainan, Espanjan, Suomen ja Užbekistanin kanssa.

· Huolehditaan tietojenvaihdosta ja yhteistyöstä molempien osapuolten asiaankuuluvien viranomaisten välillä terrorismin ja aseiden salakuljetuksen sekä muiden vakavien kansainvälisten rikosten torjumiseksi, sovellettavan kansainvälisen lainsäädännön ja osapuolten oman lainsäädännön mukaisesti.

Venäjällä on melko kattava terrorismintorjuntajärjestelmä, joka perustuu vuonna 2006 annettuun federaation lakiin N:o 35-FZ ja sen myöhempiin muutossäädöksiin. Venäjä on osapuolena kaikissa tärkeissä terrorismin torjuntaan liittyvissä YK:n ja Euroopan neuvoston yleissopimuksissa, joiden ratifiointi on edellyttänyt myös lisämuutoksia lainsäädäntöön.

Tässä yhteydessä johtavana viranomaisena toimii FSB. Toimintapolitiikasta vastaa kansallinen terrorismin vastainen komitea ja sen alueelliset sivukomiteat. Kansallinen terrorismin vastainen komitea on ministeriöiden välinen elin, jota FSB johtaa ja tukee.

Venäjän terrorismintorjuntapolitiikka on kattava ja asiaan liittyvien kansainvälisten käytäntöjen (esimerkiksi YK:n maailmanlaajuisen terrorisminvastaisen strategian) mukainen. Se kattaa myös radikalisoitumisen torjuntaan ja terrorismin uhrien kohteluun liittyviä kysymyksiä. Lainsäädäntö ja käytännön järjestelyt, esimerkiksi kolmiportainen valtakunnallinen hälytysjärjestelmä ja uusi viranomaisten välinen terrorismintorjunnan tiedustelutietokanta, vaikuttavat kehittyvän koko ajan. Käytössä on kansallinen mekanismi terrorismiin käytettävien varojen jäädyttämiseksi tuomioistuimen määräyksellä.

Venäjän viranomaisten mielestä Pohjois-Kaukasuksen alueelta lähtöisin olevan terrorismin uhka on ensisijainen painopiste.

Venäjän viranomaisten mukaan muita terroriuhkia kuin uskonnollisista ääriliikkeistä aiheutuvia uhkia esiintyy kyllä Venäjällä, mutta ne ovat hallinnassa. Toistaiseksi ne eivät ole nousseet tasolle, josta voisi seurata todellisia terroritekoja.

Terrorismia koskevaan syytteeseenpanoon liittyvässä viranomaisten välisessä yhteistyössä FSB toimii sekä turvallisuuspalveluna että lainvalvontaviranomaisena, jolla on toimivalta suorittaa myös terrorismin torjuntaan liittyvää rikostutkintaa. Tutkintakomitea kertoi kuitenkin suorittavansa valtaosan terrorismiin liittyvien tapausten rikostutkinnasta FSB:n valmistelutyön pohjalta. Sisäasiainministeriöllä on lisäksi ääriliikkeiden torjuntaan erikoistunut yksikkö. Terrorismin torjuntaan erikoistuneita ja koulutettuja yksikköjä on syyttäjälaitoksessa sekä keskushallinnon että aluehallinnon tasolla. Terrorismin ja ääriliikkeiden torjuntaan liittyvää toimivaltaa säännellään ilmeisesti lainsäädännössä. EU:n asiantuntijoille tuli kuitenkin sellainen vaikutelma, että ääriliikkeisiin liittyvät sisäasiainministeriön käytännön toimet olivat päällekkäisiä FSB:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvan terrorismin torjunnan kanssa.

Terrorismin torjuntaa käsitellään lainvalvontaviranomaisten henkilöstölle annettavassa yleisessä ja erityisessä koulutuksessa. Domodedovossa sijaitsevaan sisäasiainministeriön hallintoakatemiaan tehty vierailu osoitti, että Venäjällä on riittävästi valmiuksia tältä osin.

Venäjän viranomaiset tuntevat hyvin kansainvälisen yhteistyön merkityksen terrorismin ennaltaehkäisyssä ja torjunnassa. Venäjä on aktiivinen yhteistyökumppani, jolla on keskeinen asema monilla kansainvälisillä foorumeilla, kuten maailmanlaajuisella terrorisminvastaisella foorumilla, ja se tekee yhteistyötä EU:n terrorismintorjunnan koordinaattorin kanssa.

EU:n asiantuntijat saivat sellaisen vaikutelman, ettei suurin osa käyntikohteena olleista viranomaisista puuttunut riittävästi aseiden salakuljetukseen. Aseiden hallussapitoa koskevien säännösten kerrotaan olevan Venäjällä hyvin tiukkoja. EU:n asiantuntijat arvioivat kuitenkin, että asiassa toimivaltaisten Venäjän viranomaisten (myös tullilaitoksen) on lisättävä tietämystään aseiden salakuljetuksen nykyisistä suuntauksista (myös osa kerrallaan tapahtuvasta salakuljetuksesta). Kuten huumausaineiden torjunnan alalla, myöskään tällä alalla ei ole laadittu riskienarviointia, jossa arvioitaisiin EU:n ja Venäjän välisen mahdollisen viisumivapausjärjestelmän sekä tulliliiton vaikutusta aseiden salakuljetukseen.

· Vaihdetaan tietoja korruption torjumista ja estämistä myös julkisella sektorilla koskevista strategioista ja laeista ja korjataan mahdolliset puutteet.

Venäjä on toteuttanut viime aikoina monia toimia politiikan ja lainsäädännön suhteen. Lainsäädännön merkittävin säädös on federaation laki korruption torjunnasta. Sitä on täydennetty moniin muihin säädöksiin, kuten rikoslakiin ja hallinnollisia rikkomuksia koskevaan lakiin, sisältyvillä säännöksillä. Lisäsäännöksiä on annettu myös erilaisissa asetuksissa. Venäjän korruptionvastaisen politiikan pääasiallisena perustana on vuonna 2010 hyväksytty kansallinen korruptionvastainen strategia, jota on täydennetty kansallisilla korruptionvastaisilla suunnitelmilla (tällä hetkellä voimassa vuosina 2012–2013). Tämä kehys (joka kattaa muun muassa asiaankuuluvan hallinnollisen kehyksen, korruption määritelmän, tiedonsaantioikeuden, eturistiriidat ja omaisuusilmoitusta koskevat säännökset) muodostaa kattavan rungon korruption torjunnalle Venäjällä. Lisäparannuksia kuitenkin tarvitaan, ja useita lainsäädäntöaloitteita on käsiteltävänä (esimerkiksi uusimpana ilmiantajien suojelun lisääminen Venäjän lainsäädäntöön).

Venäjä on ratifioinut lisäksi kaikki alan tärkeimmät kansainväliset yleissopimukset, mukaan lukien YK:n, OECD:n ja Euroopan neuvoston yleissopimukset. Niiden ratifioinnin seurauksena Venäjä kuuluu myös kyseisten yleissopimusten seurantamekanismien piiriin. Tässä yhteydessä OECD:n tekemä ensimmäisen vaiheen arviointi ja lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) kolme arviointikierrosta toteutettiin maaliskuuhun 2012 mennessä. Myös YK:n korruptiosopimuksen mukainen arviointi toteutettiin vuoden 2013 alussa. Kaikkien arviointien perusteella annettiin suosituksia, jotka olisi pantava nyt täysimääräisesti täytäntöön. Venäjä pyrkii noudattamaan myös asiaankuuluvia FATF:n suosituksia. Venäjä ryhtyi FATF:n puheenjohtajaksi kesällä 2013.

Venäjän korruptionvastaisen politiikan toteutuksesta vastaavat kaksi tärkeintä viranomaista ovat presidentinhallinto (poliittinen puoli) ja pääsyyttäjänvirasto (operatiivinen puoli ja syytteeseenpano).

Ylin elin poliittisella tasolla (ja osittain myös toimeenpanossa) on presidentin korruptionvastainen neuvosto, jota johtaa presidentti ja johon kuuluvat asiaankuuluvien virastojen ja ministeriöiden päälliköt. Neuvosto koordinoi toimintaa, laatii ehdotuksia presidentille ja seuraa korruptionvastaisen lainsäädännön täytäntöönpanoa kansallisen korruptionvastaisen suunnitelman mukaisesti. Korruptionvastaisen neuvoston alaisuudessa toimiva puheenjohtajisto, jota johtaa presidentinhallinnon päällikkö, vastaa operatiivisemmista tehtävistä yhteistyössä asiaan erikoistuneen presidentinhallinnon osaston kanssa. Puheenjohtajisto tarkistaa erityisesti kaikkien viranomaisten ylempien virkamiesten tekemät omaisuusilmoitukset ja käsittelee myös ylempiin virkamiehiin liittyvät eturistiriitatapaukset.

Pääsyyttäjänvirasto koordinoi kaikkien toimeenpanoviranomaisten toimia korruptionvastaisten lakien ja strategian täytäntöönpanossa. Pääsyyttäjänvirastolla on keskus- ja aluehallinnon tasoilla asiaan erikoistunut yksikkö, jossa työskentelee erikoiskoulutuksen saaneita syyttäjiä, jotka pyrkivät hoitamaan korruptiotapaukset.

Pääsyyttäjänvirasto saa tutkinnassaan operatiivista tukea FSB:ltä ja sisäasiainministeriöltä. Myös tutkintakomitealla on korruptiotapauksissa tiettyjä tutkintavaltuuksia. EU:n asiantuntijoille kerrottiin, että korruptiotapauksiin erikoistuneita yksikköjä on ainakin keskushallinnon tasolla myös näissä viranomaisissa, kun taas alueellisella tasolla yksittäiset virkamiehet ovat erikoistuneet näihin tapauksiin. Lainvalvonnasta esitettyjen huomautusten tavoin tässäkin yhteydessä on huomautettava, ettei viranomaisten välinen tehtävänjako ole selvä. Virastojen välillä näyttää olevan yhteistyötä, mutta sen perustana olevat säännökset ja normit eivät vaikuta erityisen hyvin määritetyiltä.

Edellisen lisäksi laissa edellytetään, että kaikkien federaation viranomaisten on perustettava erikoiskomitea suorittamaan sisäistä tutkintaa viranomaisen palveluksessa olevien virkamiesten menettelyistä ja eturistiriidoista. Kaikkien kyseisten viranomaisten on myös pitänyt perustaa erillinen yksikkö (henkilöstöosastolle), joka tarkastaa erityisesti viranomaisen palveluksessa olevien virkamiesten omaisuusilmoitukset.

Korruptionvastaisen neuvoston puheenjohtajisto on vastaavasti laatinut ja hyväksynyt valtion virkamiesten eettisten sääntöjen mallin. Malliin sisältyy viittauksia uusimpiin lainsäädännön säännöksiin sekä eettisiin käytännesääntöihin, joita jokaisen virkamiehen on noudatettava. Venäjän jokaisen viranomaisen tulisi laatia tältä pohjalta omat sisäiset käytännesääntönsä. EU:n asiantuntijat eivät valitettavasti saaneet tutustua yhteenkään tällaisista säännöistä.

Pääsyyttäjänvirasto on laatinut erikoisohjelman korruptionvastaisista toimista vastaavien tärkeimpien viranomaisten kouluttamista varten sekä omille virkamiehilleen että muille viranomaisille. Lisäksi korruptionvastaisten erikoisyksikköjen syyttäjät osallistuvat työhönsä liittyvään jatkokoulutukseen. Muut viranomaiset antoivat vain hyvin yleisiä tietoja virkamiestensä korruptionvastaisesta koulutuksesta. Vaikuttaa siltä, että tämä koulutus on vain yksi osa virkamiesten tavallisia koulutusohjelmia. Koulutuksen sisällöstä ei annettu tarkempia tietoja.

Pääsyyttäjänviraston EU:n arviointikäynnin aikana antamien tietojen mukaan kirjattujen korruptiorikosten määrä oli 49 513 vuonna 2012, mikä on 22,5 prosenttia enemmän kuin vuonna 2011 (40 407). Syytteitä nostettiin yli 13 500:aa henkilöä vastaan. Virallisten tietojen mukaan Venäjällä on jo tuomittu noin 9 500 korruptoitunutta virkamiestä eri hallinnon tasoilla. Korruptiorikoksissa on eniten petoksia, kavalluksia sekä omaisuuden ja varojen laitonta käyttöä. Niin ikään näiden virallisten tietojen mukaan korruptio on laajalle levinnyttä valtion hankintasopimuksiin osoitettujen talousarviomäärärahojen, federaation ja kuntien omaisuuteen liittyvien liiketoimien ja yritystoiminnan valvonnan kohdalla.

Viime vuosina omaisuusilmoituksia koskevia säännöksiä on tarkistettu ja parannettu useita kertoja. Soveltamisalaan lisättiin uusia henkilöryhmiä, ja nyt omaisuusilmoitusta edellytetään useammalta ylemmältä virkamieheltä sekä heidän perheenjäseniltään (valtion omistamien yhtiöiden johtajat mukaan lukien). Kyseisillä henkilöillä ei saa olla omaisuutta tai muita taloudellisia varoja ulkomailla. Omaisuusilmoituksen tulee kattaa sekä tulot että menot. Ilmoituksen tekemättä jättämisestä tai sen väärin täyttämisestä seuraa virasta pidättäminen.

Lainsäädännössä on säädetty toimitettujen omaisuusilmoitusten tarkastamisessa sovellettavista menettelyistä, jotka ovat hyvin yksityiskohtaisia. Käytännön menettelyistä saatiin kuitenkin hyvin vähän tietoa. EU:n asiantuntijoiden käyntikohteena olleissa viranomaisissa kerrottiin ainoastaan, että kaikki ilmoitukset tarkastetaan ja voidaan vielä varmistaa pankkien ja veroviranomaisten avulla. EU:n asiantuntijoita ei päästetty tapaamaan tarkastavia virkamiehiä viranomaisten erikoisyksiköissä.

EU:n asiantuntijoille annettiin vain vähän tietoa omaisuusilmoitusten ja arvioinnin yhteydessä laadittavasta riskienarvioinnista. Vain pääsyyttäjänvirastossa tehdään tällainen riskienarviointi, jossa keskitytään niihin lainsäädännön säännöksiin ja julkishallinnon virkoihin, jotka ovat erityisen alttiita korruptiolle. Tarkempaa tai kohdennetumpaa analyysiä ei laadita, eivätkä muut viranomaiset tunnu laativan tällaisia asiakirjoja lainkaan. Tätä pitäisi parantaa.

Samalla myös omaisuuden takavarikointia koskevia säännöksiä on kehitetty. Niiden soveltamisalaa on laajennettu vastikään niin, että ne kattavat myös viranomaisen toimivallan väärinkäytön.

Venäjän viranomaiset esittivät omaisuusilmoituksia koskevia tilastoja ja kertoivat, että vuonna 2012 asiaankuuluvat elimet tarkastivat 211 000 ilmoitusta 1,3 miljoonasta toimitetusta ilmoituksesta. Koko maassa tarkastuksissa paljastui 16 000 tapausta, joissa tietojen toimittamisessa havaittiin laiminlyönti. Omaisuusilmoitusten tarkastamisen jälkeen havaittujen petosten johdosta virkamiehille määrätyt rangaistukset johtivat 322 virkamiehen erottamiseen vuonna 2012.

Uusin lainsäädäntömuutos koskee ilmiantajien suojelua. Kyseisen säännöksen mukaan ilmiantajalle ei voida määrätä minkäänlaista kurinpidollista menettelyä, ellei sellaisesta päätetä kyseisen viranomaisen perustamassa erityiskomiteassa. Lisäksi asianomaiselle henkilölle tarjotaan maksutonta oikeudellista neuvontaa. Presidentti allekirjoitti säännökset huhtikuussa 2013, ja niiden käytännön soveltamista tulisi seurata tarkkaan.

Kansalaisjärjestöjen kanssa pyritään tekemään yhteistyötä. Oikeusministeriö sai vuonna 2012 valmiiksi viranomaisten, paikallishallintojen ja yhteiskunnallisten instituutioiden välistä yhteistyötä korruption torjunnassa koskevan yleissuunnitelman, joka on määrä panna täytäntöön vuoteen 2014 mennessä. Yhteistyötä on kuitenkin edelleen parannettava. Ennen kaikkea kansalaisjärjestöjen tämänhetkinen toimintaympäristö Venäjällä (erityisesti niin sanottu ulkomaisia agentteja koskeva laki) ei edistä kansalaisjärjestöjen vakaata ja riippumatonta toimintaa. Lisäksi korruptionvastaisten toimien alalla jäsennellympi korruptionvastainen yhteistyö rajoittuu vain liiketoimintaorganisaatioihin. Muiden kansalaisjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan osalta jäsennelty yhteistyö on hyvin vähäistä ja sitä tehdään tapauskohtaisen tarpeen pohjalta, vaikka kaikki viranomaiset ilmoittavat suhtautuvansa avoimesti kaikkiin mahdollisiin kansalaisilta tuleviin yhteydenottoihin.

Viranomaisten toimintaa koskeviin tietoihin tutustumisesta on annettu horisontaalisia ja yksityiskohtaisia säännöksiä. Jokaisella viranomaisella on velvollisuus perustaa oma verkkosivustonsa ja julkaista säännöllisesti tietoja korruptionvastaisista toimista. Työ- ja sosiaaliturvaministeriö sekä syyttäjäviranomaiset vastaavat kyseisen lain asianmukaisen täytäntöönpanon seurannasta ja valvonnasta. Noudattamatta jättämisestä voi seurata hallinnollisia ja kurinpidollisia rangaistuksia.

Oikeuslaitoksen uudistus on ratkaisevassa asemassa korruptionvastaisessa politiikassa. Venäjän oikeuslaitoksen riippumattomuuteen kohdistuu kuitenkin epäilyjä, jotka vaikuttavat korruptionvastaisten toimien yleiseen uskottavuuteen (mukaan lukien jokaisen tuomioistuimen presidentin vahva asema erityisesti tapauksia jaettaessa). Tuomioiden julkaisemiseksi toteutetaan jonkin verran toimia. Vaikka käytännössä kaikkien tuomioistuinten kerrotaan perustaneen virallisen verkkosivuston, kaikki kauppatuomioistuinten antamat tuomiot ovat saatavana verkossa, mutta yleisten tuomioistuinten tuomiot ovat saatavana vain osittain.

Julkisia hankintoja koskevia säännöksiä tarkistetaan edelleen. Vaikuttaa siltä, että tarjousmenettelyä on pyritty saamaan monin tavoin mahdollisimman läpinäkyväksi. Sekä tarjouksen jättämistä edeltävän vaiheen että varsinaisen sopimuksen täytäntöönpanovaiheen osittainen läpinäkyvyyden puute voi kuitenkin aiheuttaa huolta.

· Tehdään yhteistyötä korruption estämistä koskevan vuoden 1994 EU:n ja Venäjän kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen mukaisesti.

EU:n ja Venäjän kumppanuus- ja yhteistyösopimukseen sekä EU:n ja Venäjän modernisaatiokumppanuuteen liittyvillä useilla EU:sta rahoitetuilla oikeusvaltiohankkeilla pyritään tukemaan korruptionvastaisia toimia. Lisäksi TAIEX-ohjelmaan liittyviä seminaareja, opintokäyntejä ja poliisiyhteistyötä koskevia asiantuntijaseminaareja on järjestetty eri lainvalvontaviranomaisille.

Komissio pyrkii yhteistyössä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) kanssa osallistumaan korruption torjuntaa koskevaan jäsenneltyyn vuoropuheluun Venäjän viranomaisten kanssa. Toistaiseksi on kuitenkin järjestetty ainoastaan yksi kokous (joulukuussa 2011) Moskovassa. Seuraava on määrä pitää Brysselissä vuoden 2013 loppuun mennessä, ja myös kansalaisyhteiskunnan on määrä osallistua.

· Noudatetaan lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) suosituksia.

Venäjä ratifioi lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen vuonna 2006. Venäjä allekirjoitti kyseisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan vuonna 2007, mutta sitä ei ole vielä ratifioitu. Venäjä liittyi lahjonnan vastaiseen valtioiden ryhmään (GRECO) vuonna 2007, ja siihen on sovellettu siitä lähtien ryhmän vakiomuotoista arviointimekanismia. Ensimmäisen ja toisen arviointikierroksen kertomukset julkaistiin vuonna 2008. Uusin GRECO:n kolmannen arviointikierroksen kertomus julkaistiin maaliskuussa 2012. Venäjä vaikuttaa kiinnittävän paljon huomiota tähän liittyviin kansainvälisiin sitoumuksiinsa, mutta on kuitenkin tuonut esille, ettei ole kaikista seikoista samaa mieltä arvioijien kanssa.

GRECO:n arviointiryhmä laati suosituksia korruptiotapauksissa nostettavista syytteistä sekä tietyistä julkisella sektorilla tapahtuvaan lahjontaan liittyvistä piirteistä, jotka koskevat erityisesti edun tarjoamista, lupaamista ja vastaanottamista. Muut kuin materiaaliset edut tulisi sisällyttää laaja-alaisempaan lahjonnan käsitteeseen. Syytteitä olisi myös nostettava useamman tyyppisiä henkilöryhmiä vastaan. EU:n asiantuntijoille kerrottiin Venäjän rikoslakiin tehtävien muutosehdotusten valmistelusta. Tarkoituksena on laajentaa rikoslain lahjontaa koskevien säännösten soveltamisalaa sen varmistamiseksi, että ne kattavat selkeästi kaikenlaiset (aiheettomat) edut, myös muut kuin materiaaliset edut. Tutkintakomitea on antanut tietoa rikoslain muutosehdotuksesta, jolla lakiin lisätään oikeushenkilöiden rikosoikeudellinen vastuu. EU:n asiantuntijoille kerrottiin, että oikeusministeriö oli esittänyt puoluerahoituksen avoimuuden lisäämiseksi muutamia muutosehdotuksia poliittisia puolueita koskevaan federaation lakiin. Muutosten hyväksymisestä ei esitetty mitään aikataulua.

Pääsyyttäjänvirasto ilmoitti, että sen henkilöstön palvelukseen oton kriteerejä oli parannettu muutamien GRECO:n aiempien suositusten perusteella. Kriteereihin sisältyy nyt hakijan korkeakoulutusta koskevat edellytykset ja hakijoiden valintamenettely, mukaan lukien tasapuolinen kilpailu, avoimuus ja eturistiriitojen välttäminen.

Vakiokäytäntöön kuuluu, että kolmatta arviointikierrosta koskevan kertomuksen jälkeen esitetään suositusten noudattamista koskeva kertomus, joka on määrä esittää lokakuussa 2013. EU:n asiantuntijoille ilmoitettiin, että Venäjä toimittaisi sen ajoissa.

3.2 Lainvalvontayhteistyö

· Toteutetaan tarvittavat toimet Europolin ja Venäjän federaation välisen strategista ja operatiivista yhteistyötä koskevan sopimuksen tekemiseksi ja täytäntöön panemiseksi.

Neljän neuvottelukierroksen (ja asiantuntijatapaamisten) jälkeen osapuolet saivat sopimusluonnoksen valmiiksi. Sopimusluonnos toimitettiin toukokuussa 2013 Europolin hallintoneuvostolle, joka välitti sen yhteiselle valvontaviranomaiselle lausuntoa varten. Kun yhteinen valvontaviranomainen on antanut lausuntonsa, hallintoneuvosto päättää, voidaanko sopimus välittää neuvostolle, jotta johtajalle voitaisiin antaa lupa sopimuksen allekirjoittamiseen.

· Vaihdetaan tietoja asiaan liittyvistä lainvalvontaviranomaisten uudistuksista, jotta varmistetaan viranomaisten korkeatasoiset valmiudet ja tehostetaan osapuolten välistä yhteistyötä rikosten estämiseksi, havaitsemiseksi, lopettamiseksi ja ratkaisemiseksi, mukaan lukien kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, ja korjataan mahdolliset puutteet.

Venäjän tärkeimpiä lainvalvontaviranomaisia ovat sisäasiainministeriö (poliisi), FSB, huumevalvontalaitos, tutkintakomitea ja tullilaitos. Näiden toimijoiden tehtävät rikosten torjunnassa on määritelty rikosprosessilaissa, ja vaikka toiminta on periaatteessa tehokasta, tehtävät ovat osittain päällekkäisiä, mikä voi aiheuttaa toisinaan operatiivisia ongelmia.

Tutkinnan aikaisesta yhteistyöstä ja tehtävänjaosta on syytä todeta, että rikostutkintaa edeltää esitutkinta, jonka suorittaa asianomaisen tutkintaelimen henkilöstö. Esitutkintaan sovelletaan omaa erityistä lainsäädäntöä, ja sen tarkoituksena on koota asiakirjoja ja todisteita varsinaisen rikostutkinnan aloittamiseksi. Koottujen todisteiden perusteella rikostutkija arvioi yhdessä syyttäjän kanssa, onko varsinaisen rikostutkinnan käynnistämiseen riittävästi perusteita vai tulisiko asia palauttaa takaisin esitutkintaan.

Tutkinnasta vastaava viranomainen määräytyy rikoslain 151 §:n perusteella. Periaatteessa pääsyyttäjänviraston tehtävänä on ratkaista toimivaltaristiriidat asiaankuuluvien viranomaisten välillä siirtämällä asia viranomaiselta toiselle. Syyttäjän tehtävänä on myös koordinoida tutkintaa, kun siinä on mukana useampia viranomaisia. Tähän sääntöön on kuitenkin olemassa muutamia poikkeuksia: tutkintakomitealla on valtuudet saattaa käynnistämänsä rikosasia päätökseen.

Huumevalvontalaitos ei ole toimivaltainen suorittamaan esitutkintaa eikä rikostutkintaa. Se keskittyy vain hallinnolliseen tutkintaan. Jos hallinnollisen tutkinnan tulokset viittaavat rikokseen, asia siirretään toiselle viranomaiselle syyttäjän kautta.

Osa Venäjän viranomaisista antoi ymmärtää, että lainvalvontaviranomaisten päällekkäisestä toimivallasta aiheutuvia ongelmia saataisiin mahdollisesti korjattua suunnitellulla uudella lailla, jolla lisättäisiin huomattavasti tutkintakomitean vastuuta rikostutkinnasta. Tarkempia tietoja lakiesityksestä ei kuitenkaan annettu.

Poliisivoimien uudistus käynnistettiin 7. helmikuuta 2001 antamalla ja muuttamalla useita lakeja, rikoslakia ja rikosprosessilakia. Uudistuksen tuloksena Venäjän poliisista tehtiin federaation viranomainen, jonka toiminta rahoitetaan yksin federaation talousarviosta. Poliisien määrää vähennettiin 20 prosenttia vuoteen 2012 mennessä. Suurin osa vähennyksistä tehtiin kuitenkin kenttätyötä tekevistä poliiseista, kun taas etenkin alueellisen tason hallintohenkilöstöön ei koskettu käytännössä lainkaan. Monet asiantuntijat ovat tuominneet nämä toimenpiteet tehottomiksi, minkä vuoksi lisää uudistuksia on ilmoitettu olevan tulossa.

Poliisi hallinnoi maan laajimpia tietojärjestelmiä, joiden kautta muut viranomaiset voivat pyytää tietoja. Tietokantaa ei ilmeisesti ole liitetty yhteen muiden lainvalvontaviranomaisten hallinnoimien tietokantojen kanssa.

· Lujitetaan kahdenvälistä ja monenvälistä operatiivista yhteistyötä EU:n ja Venäjän lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten välillä kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi.

· Toteutetaan yhteisiä operaatioita ja käytetään muita rajatylittävän lainvalvontayhteistyön operatiivisia keinoja ja menetelmiä Venäjän, EU:n ja sen virastojen ja asiasta kiinnostuneiden jäsenvaltioiden välillä asianmukaisissa tapauksissa.

Kansainvälinen yhteistyö ja tietojenvaihto Venäjän lainvalvontaviranomaisten kanssa tapahtuu lähinnä Interpolin kautta, alueellisten kansainvälisten sopimusten perusteella tai kahdenvälisesti. Yhteyshenkilöitä lähetetään ulkomaille tältä pohjalta. Europolin kanssa tehtävä sopimus parantaa entisestään yhteistyötä ja tietojenvaihtoa EU:n kanssa etenkin kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden seurannassa ja torjunnassa.

Venäjän lainvalvontaviranomaisilla on kokemusta yhteistyöstä, ja ne ovat tehneet useita yhteisiä operaatioita myös EU:n jäsenvaltioiden kanssa. Yhteistyön tulokset ovat olleet yhteistyöhön osallistuneiden osapuolten mielestä tyydyttäviä.

Myös tullilaitoksella on tärkeä tehtävä kansainvälisen rikollisuuden torjunnassa rajanylityspaikoilla, ja se on mukana melko laajassa kansainvälisessä yhteistyössä. Tältä osin keskeisessä asemassa on yhteisyö Maailman tullijärjestössä (WCO). Venäjän tullilaitos on allekirjoittanut tulliyhteistyötä sekä rikosten torjuntaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia 48 valtion kanssa. Venäjä tekee lisäksi yhteistyötä EU:n kanssa alueellisten tiedustelutietokeskusten (Regional Intelligence Liaison Office, RILO) kautta.

Tutkintakomitean edustajat ilmoittivat tekevänsä hyvää ja tehokasta yhteistyötä naapurivaltioiden ja Interpolin kanssa. Tutkintakomitea on tehnyt kahdenvälisiä yhteistyösopimuksia EU:n jäsenvaltioista Suomen, Ranskan ja Saksan kanssa. Muita sopimuksia on tehty Yhdysvaltojen, Israelin, Norjan ja Kazakstanin kanssa.

Sisäasiainministeriö toimii Venäjällä Interpolin kanssa tehtävän yhteistyön keskustoimistona. Sen on ilmoitettu myös allekirjoittaneen yhteisymmärryspöytäkirjoja lähes kaikkien naapurivaltioiden ja IVY-maiden kanssa. Myös rajavartiolaitos tekee (FSB:n alaisuudessa) yhteistyötä muiden maiden viranomaisten kanssa rajavalvontaan liittyvissä asioissa (lisätietoja, ks. asiakokonaisuus 2).

Venäjän lainvalvontaviranomaiset (sisäasiainministeriö, huumevalvontalaitos, tullilaitos ja FSB) ovat mukana myös rajatylittävissä yhteistyökumppanuuksissa Itämeren valtioiden neuvostossa.

EU:n asiantuntijoiden tapaamisen aikana Venäjän viranomaiset korostivat, että yhteistyötä pidetään nykymuodossaan tehokkaana ja riittävänä. Tästä huolimatta on selvää, että Venäjän viranomaisten kanssa tehtävää kansainvälistä yhteistyötä ohjataan hyvin usein viranomaisen päätoimipaikan kautta. Alueellisen tason yhteydenotot ovat harvakseltaan mahdollisia. Tämä aiheuttaa tarpeetonta viivästystä tietojenvaihdossa.

3.3 Yhteistyö oikeusasioissa

· Toteutetaan tarvittavat toimet Eurojustin ja Venäjän federaation välisen operatiivisen sopimuksen tekemiseksi ja panemiseksi täytäntöön.

Eurojustin ja Venäjän välillä käynnistettiin neuvottelut lokakuussa 2006. Viimeisin kierros käytiin maaliskuussa 2011. Yhteyttä pidettiin myös joulukuussa 2012 sekä sen jälkeen, kun Eurojust oli saanut tiedon siitä, että Venäjä oli ratifioinut vuonna 1981 tehdyn Euroopan neuvoston tietosuojasopimuksen. Eurojustin tietosuojavastaava vieraili Eurojustin ehdotuksesta Venäjällä syyskuussa 2013 ja sai paljon tietoa Venäjän tietosuojaviranomaiselta. Joitakin seikkoja on tosin vielä selkiytettävä, ja niistä on keskusteltava lisää. Vierailu oli yksi neuvotteluiden jatkamisen edellytys. Seuraava neuvottelukierros voidaan aloittaa, kunhan osapuolet ovat saaneet päätökseen tietyt sopimansa muodollisuudet.

· Liitytään yksityisoikeuden alaa koskevaan vuoden 1980 yleissopimukseen kansainvälisestä lapsikaappauksesta ja vuoden 1996 yleissopimukseen toimivallasta, sovellettavasta laista, tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä vanhempainvastuuseen ja lasten suojeluun liittyvissä asioissa ja pannaan ne täytäntöön.

Venäjä on ratifioinut vuonna 1980 tehdyn Haagin lapsikaappaussopimuksen, joka tuli Venäjän osalta voimaan 1. lokakuuta 2011. Sopimukseen liittymisellä on vaikutusta sopimuksen osapuolina oleviin valtioihin vasta, kun ne ovat hyväksyneet Venäjän liittymisen sopimukseen. EU:n osalta Venäjän liittymisen hyväksymiseen vaikuttaa myös EU:n ja sen jäsenvaltioiden sisäinen toimivallanjako, johon odotetaan edelleen selvennystä Euroopan unionin tuomioistuimelta.

Yleissopimuksen keskusviranomaiseksi on nimetty opetus- ja tiedeministeriö. Asiasta vastaavaa ministeriön yksikköä järjestellään parhaillaan uudelleen. Vaikuttaa siltä, että yksi henkilö on nimetty hoitamaan kokoaikaisesti saapuvien hakemusten käsittelyä. Keskusviranomainen on vastaanottanut tähän mennessä 16 tapausta. Yhtään yleissopimuksen soveltamisalaan selvästi kuuluvaa palautushakemusta ei ole toistaiseksi ollut. Venäjän ilmoitetaan kuitenkin olevan valmis soveltamaan sopimusta hallinnollisesti. Keskusviranomaiselle voisi olla avuksi, jos sen asiaankuuluvasta toimivallasta säädettäisiin federaation laissa, koska sillä on velvollisuus koordinoida muiden viranomaisten toimia, mikä on Venäjällä tavallisesti haasteellista.

Yleissopimuksen täytäntöönpanossa keskusviranomainen vastaa hakemusten käsittelystä, toimivaltaisen tuomioistuimen nimeämisestä ja hakijan neuvomisesta menettelyn aloittamisessa. Kaksi muuta merkittävässä asemassa olevaa viranomaista (keskusviranomaisen lisäksi) ovat sisäasiainministeriö ja federaation ulosottolaitos. Molemmat viranomaiset ovat vastuussa lapsen etsinnästä. Federaation lakiin on valmisteltu tarvittavat muutokset, jotka on määrä hyväksyä lähiaikoina. Hakemus- ja palautusmenettelyä ei aiota säännellä tarkemmin, vaikka muutamat selkeämmät säännökset palautusmenettelystä tai toimivaltaisten tuomioistuinten määrittelystä voisivat olla paikallaan (viimeksi mainittu on tehty ainoastaan vuonna 1996 annetussa korkeimman oikeuden päätöksessä).

Venäjä on ratifioinut myös vuonna 1996 tehdyn Haagin lastensuojelusopimuksen. Se tuli voimaan 1. kesäkuuta 2013. Opetus- ja tiedeministeriö nimitettiin keskusviranomaiseksi. Yleissopimuksen täytäntöönpanon käytännön valmistelu on vielä meneillään. Tarvittavia lakimuutoksia valmistellaan, ja ne on määrä hyväksyä vuonna 2014.

Tapausten määrä saattaa lisääntyä sen jälkeen, kun EU:n ja Venäjän välinen viisumivapausjärjestelmä on otettu käyttöön, joten EU:n asiantuntijat keskustelivat myös kahdesta muusta Haagin yleissopimuksesta, joilla saattaisi olla merkitystä oikeudellisen yhteistyön kannalta (vaikkeivät ne sisälly varsinaisesti yhteisten toimien luetteloon). Nämä ovat asiakirjojen tiedoksiantoa koskeva Haagin yleissopimus (1965) ja todisteiden vastaanottamista koskeva Haagin yleissopimus (1970). Ensin mainitun kohdalla nykyinen huomattava työmäärä on jo tunnustettu. Menettelyjen pitkiä viivästyksiä voitaisiin lyhentää vain, jos Venäjä peruisi 10 artiklan a kohtaa koskevan vastalauseensa ja sallisi pyynnön suoran toimituksen vastaanottajalle postitse. Jälkimmäisen kohdalla on suositeltu Venäjän keskusviranomaisen nimittämistä (mitä on myös odoteltu kauan, sillä Venäjä liittyi yleissopimukseen vuonna 2001), jotta kaikessa tietojen vaihdossa ei tarvitsisi käyttää diplomaattikanavia, mikä aiheuttaa viivästystä.

· Vaihdetaan tietoja luovuttamismenettelyjen, keskinäisten oikeusapupyyntöjen, toisen valtion tuomioistuimen päätösten ja syytteeseen asetettujen henkilöiden siirtojen täytäntöönpanosta ja tehokkuudesta, mukaan lukien tilastot, sekä lujitetaan yhteistyötä ja korjataan mahdolliset puutteet.

Kahdenvälisten ja alueellisten (esimerkiksi IVY-maita koskevien) sopimusten ja osastojen välisten yhteistyöohjelmien lisäksi Venäjä on osapuolena useissa rikosoikeudellisen yhteistyön alaan kuuluvissa Euroopan neuvoston yleissopimuksissa: rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevassa yleissopimuksessa (1957), keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevassa yleissopimuksessa (1959) ja tuomittujen siirtämisestä tehdyssä yleissopimuksessa (1983).

Vaikka Venäjä nimesi useita viranomaisia pitämään yhteyttä muihin sopimuksen osapuoliin keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevaan yleissopimukseen liittyessään, käytännössä kaikki oikeusapuun liittyvät tapaukset välitetään pääsyyttäjänvirastolle tutkittavaksi ja jatkotoimia varten. Pyynnön esittävän valtion oikeusviranomaiset voivat osoittaa pyynnön Venäjän oikeusviranomaisille suoraan vain kiireellisissä tapauksissa. Tämä aiheuttaa viivästyksiä ja asioiden ruuhkautumista.

Pääsyyttäjänvirasto toimii yleisesti keskusviranomaisena valtaosassa oikeudelliseen yhteistyöhön liittyvistä tapauksista. Oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa sekä luovuttamiseen liittyvissä tapauksissa kaikki keskinäistä oikeusapua koskevat pyynnöt lähetetään ja vastaanotetaan pääsyyttäjänviraston kautta. Oikeusministeriö on kuitenkin keskusviranomainen tuomittujen siirtämistä koskevissa tapauksissa. Pyyntöjen käsittelyn ja toimeenpanon keskusjohtoinen järjestelmä on melko hidas.

Pääsyyttäjänviraston toimittamien tilastojen mukaan joka vuosi vastaanotetaan noin 3 000 oikeusapupyyntöä. Noin 1 000 niistä tulee EU:n jäsenvaltioilta. Keskimäärin pyynnön toimeenpanoon kuluu parista–kolmesta kuukaudesta kuuteen kuukautta, pyynnön tyypin ja laajuuden mukaan. Oikeusministeriö ilmoitti vastaanottavansa vuosittain noin 30 000 oikeusapupyyntöä, mutta suhteellisen pieni osa niistä koskee rikoksia. Ministeriö pyrkii toteuttamaan pyynnöt neljän kuukauden kuluessa. Tästä huolimatta joillakin EU:n jäsenvaltioilla on jatkuvasti vaikeuksia Venäjän kanssa tehtävässä rikosoikeudellisessa yhteistyössä, sillä niiden pyyntöjen toteuttaminen vie yli kuusi kuukautta tai niitä ei toteuteta lainkaan.

Suoraan paikallisella tai alueellisella tasolla järjestetty hajautettu yhteistyö voisi nopeuttaa ja tehostaa tätä prosessia. Venäjää kannustetaan myös allekirjoittamaan ja ratifioimaan keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen toinen lisäpöytäkirja (2001).

Toisen kysymys rikosoikeudellisen yhteistyön alalla liittyy Venäjän kieltäytymiseen järjestämästä rikoksista epäiltyjen Venäjän kansalaisten kuulemista, kun kansalainen on palannut Venäjälle tehtyään rikoksen ulkomailla. Venäjän viranomaiset ehdottavat tämän sijaan, että pyynnön esittänyt valtio siirtäisi tapauksen Venäjälle, mikä on usein käytännön syistä mahdotonta. Tällainen menettely viivästyttää tapausten käsittelyä ja joissain tapauksissa jopa estää sen kokonaan.

Syyttäjälaitoksen akatemia antaa koulutusta kaikilla syyttämiseen liittyvillä aloilla. Käsikirja oikeusavusta julkaistiin vuonna 2012. Tuomariakatemia järjestää kattavia koulutusohjelmia tuomareille. Kansainväliset kysymykset kuuluvat ohjelmiin, mutta niitä ei erityisemmin korosteta.

3.4 Henkilötiedot

· Liitytään Euroopan neuvoston vuoden 1981 yleissopimukseen yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä ja sen vuonna 2001 hyväksyttyyn lisäpöytäkirjaan valvontaviranomaisista ja rajatylittävistä tietovirroista ja pannaan ne täytäntöön.

Venäjä ratifioi vuonna 1981 tehdyn Euroopan neuvoston tietosuojasopimuksen 15. toukokuuta 2013. Yleissopimus tuli Venäjällä voimaan 1. syyskuuta 2013, ja se pannaan täytäntöön useilla federaation laeilla ja muilla täytäntöönpanosäädöksillä.

Muutamia kysymyksiä on vielä ratkaisematta, kuten tietosuojaviranomaisen riippumattomuus ja tietosuojaa koskevien oikeuksien soveltaminen valtionsalaisuuksiin. Yksi keskeisistä kysymyksistä on, missä laajuudessa federaation tietosuojalakia voidaan soveltaa valtionsalaisuuksiin (asiaan liittyvä varauma tehtiin yleissopimuksen ratifioinnin yhteydessä). Vaikuttaa siltä, että suurin osa lainvalvontaan ja valtion turvallisuuteen liittyvistä tiedostoista ja tietokannoista kuuluu poikkeuksen soveltamisalaan, vaikkei tämä olisi oikeasuhteisuuden ja välttämättömyyden perusteella aiheellista. Rajatarkastusten yhteydessä käsiteltyjen tietojen kerrotaan kuitenkin kuuluvan tavanomaisten tietosuojasäännösten soveltamisalaan.

Vaikka Venäjän aikomuksesta liittyä yleissopimuksen lisäpöytäkirjaan ei ole selkeää viitettä, Venäjän viranomaiset pitivät kiinni selvityksestään, jonka mukaan nykyinen lainsäädäntö ja Venäjän valvontaviranomaisen asema ovat täysin kyseisen pöytäkirjan mukaisia.

(Lisäpöytäkirjassa tarkoitettu) valvontaviranomainen, joka valvoo ja seuraa, että henkilötietojen käsittelyssä noudatetaan Venäjän lainsäädännön vaatimuksia, on viestintä- ja joukkotiedotusministeriön alainen federaation viestinnän ja joukkotiedotuksen valvontalaitos Roskomnadzor. Sen asemasta, kokoonpanosta ja päällikön ja apulaispäälliköiden nimityssäännöistä on säädetty vuonna 2009 annetussa hallituksen määräyksessä N:o 228. Riippumattomuuden puute käy ilmi jo siitä, että Roskomnadzor toimii ministeriön alaisuudessa, sekä sen päällikön ja apulaispäälliköiden asemasta (ministeri nimittää ja erottaa). Roskomnadzorin asemaa valvontaviranomaisena ei ole vahvistettu myöskään federaation lailla, jossa on ainoastaan yleisluonteinen maininta tällaisesta elimestä. Venäjän viranomaisten mukaan tällainen ratkaisu on Venäjällä yleinen vastaavien viranomaisten kohdalla, eikä Roskomnadzorin toimivaltaa voitu muuttaa ilman asian käsittelyä duumassa.

Roskomnadzorin taloudellisia resursseja ja henkilöresursseja sekä hallintorakennetta koskevat tiedot annettiin, ja Venäjä kuvasi niitä riittäviksi.

Roskomnadzor on toimivaltainen lähinnä seuraamaan henkilötietojen käsittelyn sisältöä, mukaan lukien muun muassa valitukset, rekisterinpitäjiä koskeva rekisteri ja tutkinnat. Toisin kuin muilla federaation laitoksilla, sillä on myös toimivalta laatia politiikkaa ja tehdä tietosuojaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia. Roskomnadzorilla ei näytä kuitenkaan olevan toimivaltaa valvoa henkilötietojen käsittelyyn liittyviä tietoturvanäkökohtia. Julkisella sektorilla tästä valvonnasta huolehtivat FSB (lähinnä salausjärjestelmä) ja federaation teknisen ja vientivalvonnan laitos (joka toimii puolustusministeriön alaisuudessa ja jolla on laajempi toimivalta asianomaisella alalla; Venäjä ei kuitenkaan täsmentänyt tämän toimivallan laajuutta). Yksityisten rekisterinpitäjien tietosuojaa ei ilmeisesti valvota lainkaan.

Roskomnadzorin henkilöstölle on järjestetty asiaan liittyvää koulutusta ja seminaareja. Laitos on järjestänyt myös useita tiedotuskampanjoita.

Asiakokonaisuutta 3 koskevat huolenaiheet ja suositeltavat toimet

Komissio määritti edellä esitettyjen havaintojen perusteella seuraavat huolenaiheet, joista on keskusteltava lisää Venäjän viranomaisten kanssa:

· Vaikuttaa siltä, ettei EU:n kanssa mahdollisesti perustettavan viisumivapausjärjestelmän eikä tulliliiton perustamisen vaikutuksista esimerkiksi järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, ihmiskauppaan tai laittomien tavaroiden salakuljetukseen ole laadittu kattavaa analyysiä eikä tällaista ole suunnitteilla. Tällainen analyysi voisi kuitenkin auttaa lainvalvontaviranomaisia selviytymään paremmin uusista haasteista, joita ilmaantuu ihmisten ja tavaroiden liikkumisen lisääntyessä sekä tulliliiton että mahdollisen EU:n ja Venäjän välisen viisumivapausjärjestelmän vanavedessä.

· Lainvalvontaviranomaisten toimivalloissa vaikuttaa olevan päällekkäisyyksiä. Tämä voi johtaa tutkinnassa ilmeneviin puutteisiin sekä lisätä viranomaisten välisissä yhteistyöjärjestelyissä olevia epäselvyyksiä (esimerkiksi yhteisten tietokantojen puuttuminen).

Venäjä on uudistanut poliisia, joskin ristiriitaisin tuloksin. Monien lähteiden perusteella uudistuksia olisi syytä tarkistaa jatkossa. Poliisin asema ja sen toiminnan tehokkuus ovat keskeisiä monilla viisumivuoropuhelun aloilla.

· Nykyinen käytännön yhteistyö Venäjän ja EU:n jäsenvaltioiden lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten välillä on edelleen hyvin keskusjohtoista ja sallii yhteydenpidon vain päätoimipaikkojen kautta. Tämä aiheuttaa viivästyksiä viranomaisten vastauksiin.

· Korruptionvastainen politiikka on tärkeä laaja-alainen kysymys asiakokonaisuuden 3 lisäksi myös muissa viisumivuoropuhelun asiakokonaisuuksissa. Yksi ratkaisevista kysymyksistä on oikeuslaitoksen riippumattomuus, mikä herättää Venäjällä edelleen huolta. Tässä yhteydessä on syytä panna merkille, ettei kaikkia tuomioistuinten tuomioita julkaista. Lisäksi kansalaisjärjestöillä vaikuttaa olevan hyvin vähän yhteistyö- ja osallistumiskanavia, joiden kautta antaa panoksensa korruptionvastaisen politiikan suunnitteluun ja toteutukseen. Tämä yhdistettynä kansalaisyhteiskunnan yleisesti epäsuotuisaan toimintailmapiiriin voi johtaa sellaiseen korruptionvastaiseen politiikkaan, jolla ei puututa ilmiön perimmäisiin syihin. Yleisen hankintamenettelyn läpinäkyvyys (myös tarjouskilpailun jälkeisessä vaiheessa) ei ole myöskään selviö, mikä voi johtaa väärinkäytöksiin.

· Riippumattoman tietosuojaviranomaisen puuttuminen on ongelma, johon olisi syytä puuttua. Uuden tietosuojalain merkitystä on selkiytettävä lainvalvonnan ja valtion turvallisuuden aloilla.

Asianomaisten yhteisten toimien täytäntöönpanon parantamiseksi suositellaan seuraavia toimia:

Venäjän rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa sekä korruptionvastaisissa järjestelmissä otetaan käyttöön oikeushenkilöiden rikosoikeudellinen vastuu, jotta toimien tehokkuutta saadaan vahvistettua luonnollisten henkilöiden lisäksi myös oikeushenkilöiden kohdalla. Annetaan lakiesitys, jolla puututaan vuonna 2012 tehdyssä FATF:n tarkistuksessa esitettyihin huolenaiheisiin, jotta Venäjän lainsäädäntöä saadaan lähemmäs kansainvälisiä normeja. Sekä Venäjä että EU ovat sitoutuneet torjumaan ihmiskauppaa. Sitä on kuitenkin mahdotonta tehdä tehokkaasti ilman kattavia säännöksiä, joilla puututaan ilmiön kaikkiin näkökohtiin. Näin ollen on suositeltavaa hyväksyä kattava oikeudellinen ja poliittinen kehys, jolla voidaan puuttua ihmiskauppaan kokonaisvaltaisella tavalla ihmiskaupan uhrien suojelu mukaan lukien. Jotta Venäjän sisäpolitiikka ja lainsäädäntö saadaan vastaamaan paremmin kansainvälisiä normeja korruptionvastaisten toimien alalla, on pantava täytäntöön GRECO:n, OECD:n ja YK:n korruptiosopimuksen yhteydessä toteutetuissa arvioinneissa esitetyt suositukset (mukaan lukien kattavampi lahjonnan määritelmä ja lahjuksen tarjoamisen ja niihin liittyvien lupausten sekä muun kuin rahallisen hyödyn sisällyttäminen lainsäädäntöön).

· Vuonna 1980 tehdyn Haagin lapsikaappaussopimuksen ja vuonna 1996 tehdyn Haagin lastensuojelusopimuksen ratifioinnin jälkeen on erittäin tärkeää antaa tarvittava täytäntöönpanolainsäädäntö (sekä selkiyttää lapsen palauttamista ja asianomaisten keskusviranomaisten toimivaltuuksia) näiden sopimuksen asianmukaisen käytännön toteutumisen turvaamiseksi.

· Tehokas ja nopea oikeusapu EU:n ja Venäjän viranomaisten kesken on erittäin tärkeää, jotta selviydytään mahdollisen viisumivapausjärjestelmän mukana seuraavista matkustajavirroista ja kaikista tähän liittyvistä seurauksista. On siis välttämätöntä parantaa EU:n jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteistyötä vastaamalla oikea-aikaisesti oikeusapupyyntöihin, myös järjestämällä EU:n jäsenvaltioissa tehdyistä rikoksista epäiltyjen Venäjän kansalaisten kuuleminen, ja tekemällä tarvittaessa lainsäädäntöön asianmukaiset muutokset. Tässä yhteydessä voitaisiin harkita keskinäistä oikeusapua rikosoikeudellisissa asioissa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen (1959) toisen lisäpöytäkirjan ratifiointia.

Koska tietosuojasäännösten noudattaminen on merkittävä laaja-alainen kysymys, vuonna 1980 tehdyn Euroopan neuvoston tietosuojasopimuksen lisäpöytäkirja tulisi ratifioida ja tietosuojaviranomaisen riippumattomuus tässä yhteydessä varmistaa. Tämän pitäisi johtaa muun muassa siihen, että mahdollinen yhteistyösopimus Eurojustin kanssa saadaan tehtyä nopeasti, mikäli tietosuojaa koskevat edellytykset täytetään.

Koska tietoa ei ollut riittävästi, komissio ei pystynyt arvioimaan kattavasti edistymistä seuraavissa asiakokonaisuuteen 3 sisältyvissä kysymyksissä:

· omaisuusilmoitusten tarkastamista koskeva käytännön menetelmä, viranomaisten laatimat korruptiontorjunnan riskienarvioinnit, keskeisten lainvalvontaviranomaisten (FSB, tullilaitos, poliisi ja tutkintakomitea) korruptionvastaisten eettisten sääntöjen sisältö, korruptionvastaisen koulutuksen sisältö ja sen menetelmät asiaankuuluvissa viranomaisissa

· missä laajuudessa tietosuojalainsäädäntöä voidaan soveltaa lainvalvonnan alalla käsiteltäviin henkilötietoihin etenkin salassapidettävän tiedon osalta.

Asiakokonaisuus 4: Ulkosuhteet

Yleinen arvio

Venäjä on laatinut laajan liikkumisen vapauteen sovellettavan sääntelykehyksen sekä Venäjän kansalaisille että ulkomaalaisille. Henkilön oikeuksiin tulla maahan, poistua maasta ja liikkua vapaasti Venäjän alueella liittyvän oikeudellisen perustan laatimiseksi ja lainvalvontaviranomaisten toimien laillisuuden varmistamiseksi on toteutettu huomattavia toimia. Säännösten käytännön täytäntöönpanossa esiintyvät hankaluudet voivat johtaa siihen, ettei lainsäädäntöä sovelleta yhtenäisellä tavalla erityisesti Venäjän eri osien olosuhteissa olevien suurien erojen vuoksi.

Liikkumisvapautta rajoitetaan monin tavoin, ja sitä säännellään erityislainsäädännöllä, jolla pyritään valvomaan pääsyä tietyille alueille, joille pääsyä on rajoitettu sekä Venäjän kansalaisten että ulkomaan kansalaisten kohdalla kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen perusteella. Henkilö- ja matkustusasiakirjojen antaminen on hyvin valvottua myös tiettyjen ryhmien, kuten maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden, pakolaisten, kansalaisuudettomien ja valtiottomien henkilöiden sekä vähemmistöryhmiin kuuluvien henkilöiden, kohdalla, mutta tiettyjen asiakirjojen asianmukainen myöntäminen ja asuinpaikan rekisteröiminen on edelleen ongelmallista tietyille ryhmille. Joitakin myönteisiä edistysaskeleita on otettu laittomassa asemassa olevien henkilöiden (entisen Neuvostoliiton kansalaisten) kansalaisuuden ja sitä kautta asianmukaisten asiakirjojen saannin helpottamiseksi asiaankuuluvien kansainvälisten elinten suositusten mukaisesti. Henkilö- ja matkustusasiakirjojen myöntämiseen liittyvien julkisten palvelujen avoimuuden ja saatavuuden sekä lainvalvontaviranomaisten, myös liikkumisvapauden sääntelyyn ja seurantaan osallistuvien viranomaisten, vastuuvelvollisuuden parantamiseen liittyviä toimenpiteitä on toteutettu. Nähtäväksi kuitenkin jää, miten tehokkaasti niillä saadaan vähennettyä mahdollisia syrjiviä käytäntöjä muun muassa vähemmistöihin kuuluvien tai taustaltaan tiettyyn etniseen ryhmään kuuluvien henkilöiden kohdalla. Joidenkin lähteiden, kuten Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komitean (ECRI) vuonna 2013 antaman raportin, mukaan joillakin ryhmillä on edelleen alituisia ongelmia asuinpaikan rekisteröintimenettelyssä.

Lainvalvontaviranomaisille, syyttäjäviranomaisille, tuomareille ja muille asiakokonaisuuteen 4 kuuluvien alojen toimijoille tarkoitetun koulutuksen osalta on syytä todeta, että Venäjän viranomaisten mukaan julkisen palvelun järjestelmään sisältyy vahva ammattipätevyyksien valvonta ja ammattitaitoa on päivitettävä pakollisella koulutuksella. Tällaisiin koulutusohjelmiin sisältyy ihmisoikeuksiin liittyviä kysymyksiä, mutta nimenomaan liikkumisvapauden kannalta olennaisiin ihmisoikeuksiin liittyvän kohdennetun koulutuksen osuutta ei kuitenkaan voitu varmistaa. Venäjän viranomaiset ovat hyvin tietoisia YK:n elinten, Etyjin ja Euroopan neuvoston asiaankuuluvista suosituksista liikkumisvapauden alalla sekä ihmisten välisen yhteydenpidon helpottamisessa, ja ne ovat valmiita keskustelemaan yhteistyön lisäämisestä edellä mainituilla aloilla. Viranomaiset vakuuttavat kiinnittävänsä tarkkaan huomiota YK:n elinten, Etyjin, Euroopan neuvoston sekä kansainvälisten ihmisoikeusjärjestöjen erityisiin suosituksiin, jotka liittyvät syrjinnän vastaisten toimien täytäntöönpanoon, vähemmistöihin kuuluvien ihmisten suojeluun ja viharikosten torjuntaan, sillä monet näistä aloista ovat arkaluonteisia ja hyvin hankalia monimutkaisuutensa vuoksi.

Asiaankuuluvat Venäjän viranomaiset ja vastuuministeriöt ovat syrjinnän ja viharikosten torjunnan alalla tietoisia etniseen ja uskonnolliseen suvaitsemattomuuteen liittyvien kysymysten monitahoisuudesta, ja ne toteuttavat toimenpiteitä viranomaisten välisen koordinoinnin ja kuulemisten toteuttamiseksi. Sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää ei kuitenkaan tunnusteta ongelmaksi. Asiantuntijoiden keskuudessa voidaan havaita aitoa kiinnostusta puuttua kielteisiin ilmiöihin ja löytää ratkaisuja lainvalvonnan tehokkuuden varmistamiseksi. Käytännössä puutteita voi ilmetä sekä asiaankuuluvien asetusten ja muiden säädösten täytäntöönpanossa ja viranomaisten välisen yhteistyön tehokkuudessa että kansalaisjärjestöjen kanssa tehtävässä yhteistyössä. Kansalaisjärjestöillä oli erityisesti vielä jonkin aikaa sitten vaikeuksia harjoittaa toimintaansa ääriliikkeiden vastaisen lain ja ulkomaalaisia agentteja koskevan lain vuoksi. Venäjän viranomaiset pitävät meneillään olevia toimia lainvalvontaviranomaisten avoimuuden varmistamiseksi yleisesti riittävinä syrjinnänvastaisina toimenpiteinä. Toimia toteutetaan sen varmistamiseksi, että laittomien maahantulijoiden tai maahantuloa ja Venäjällä oleskelua koskevia säännöksiä rikkoneiden henkilöiden kiinni ottaminen ja karkottaminen vastaisivat kansainvälisiä normeja. Vaikka lainsäädännön muutokset ja FMS:n yleinen toimintamalli kehittyvät valvonnan tiukentamisen, kansainvälisten normien paremman noudattamisen ja tehokkuuden lisäämisen suuntaan, käytännössä on saatu kuulla taustaltaan tiettyyn etniseen ryhmään kuuluvien henkilöiden joukoittain tapahtuneista ja kohdennetuista pidätyksistä tai säilöönotto-olosuhteista, jotka eivät vastaa asiaa koskevassa lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.

Tärkeimmät ihmisoikeuskysymyksiä käsittelevät ja muutoksenhakukanavina toimivat elimet – oikeusasiamiehen toimisto ja kansalaisyhteiskunnan kehittämisestä ja ihmisoikeuksista vastaava presidentin neuvosto – ovat omaksuneet dynaamisen ja ennakoivan toimintamallin, mutta niiden toimintaan varatut resurssit vaikuttavat vähäisiltä. Ne myös pyrkivät saamaan aikaan merkittäviä tai näkyviä tuloksia, mikä usein tapahtuu ad hoc ‑pohjalta joko oikeusasiamiehen tai edellä mainitun presidentin neuvoston puheenjohtajan puututtua henkilökohtaisesti asiaan. Tälläkään tasolla viranomaiset eivät useinkaan myönnä syrjinnän tai muukalaisvihamielisten käytäntöjen olemassaoloa. Useimmiten tapausten, joihin liittyy syrjiviä tai muukalaisvihamielisiä piirteitä, katsotaan tapahtuneen sosiaalisista, taloudellisista tai rikollisista syistä (esimerkiksi Pugatšovin kaupungin tapahtumat kesällä 2013 ja Birjulevon tapahtumat lokakuussa 2013 yhdistettiin poliisin väitettyihin korruptoituneisiin käytäntöihin ja tehottomuuteen). Asiaankuuluvat Venäjän viranomaiset ovat kuitenkin hyvin perillä erityisen herkästä tilanteesta niillä kaupunkialueilla etenkin Moskovassa, joille on keskittynyt paljon laillisia tai laittomia maahanmuuttajia, ja ne tunnustavat, että asiaa on seurattava tarkkaan. Poliittinen arkaluonteisuus (muuttoliikkeen hallinta Moskovassa oli yksi kuntavaalien pääteemoista ja se on edelleen poliittisen asialistan kärkipäässä) ja aika ajoin tapahtuvat Kaukasian alueelta tai Keski-Aasiasta kotoisin olevien henkilöiden vastaiset satunnaiset välikohtaukset osoittavat, että tarvitaan lisätoimia, jotka perustuvat kattavaan toimintamalliin, joka ei rajoitu pelkkään muuttoliikkeen tekniseen hallintaan. Tässä yhteydessä on huolestuttavaa, etteivät viranomaiset seuraa poliitikkojen vihapuheita eivätkä julkista keskustelua.

Lainvalvontaviranomaisten harjoittaman kaltoinkohtelun ehkäisemiseksi käytössä on sisäisiä mekanismeja, joilla tällaisiin tapauksiin voidaan puuttua. Joidenkin kohua herättäneiden tapausten (esimerkiksi tiedotusvälineissä paljon huomiota saanut tapaus, jossa poliisit olivat pahoinpidelleet pidätettyjä Kazanissa vuonna 2012) perusteella on toteutettu jatkotoimia. Venäjän viranomaiset ovat taipuvaisia kiistämään lainvalvonnassa tai liikkumisvapaudessa Pohjois-Kaukasian alueella olevat ongelmat tai puutteet, vaikka tämä on ristiriidassa muista lähteistä (esimerkiksi kidutuksen vastaisen komitean vierailusta alueella vuonna 2011 laaditusta raportista) saatujen tietojen ja paikan päällä nähtävän todellisuuden kanssa (esimerkiksi oikeusasiamiehen vuonna 2012 laatimassa kertomuksessa pannaan merkille hankaluudet lainvalvontaviranomaisten harjoittamaan pahoinpitelyyn tai kidutukseen liittyvien tapausten tutkinnassa Pohjois-Kaukasiassa ja Tšetšenian teillä havaittiin tiesulkuja EU:n asiantuntijoiden vieraillessa Tšetšeniassa). Asiaankuuluvat Venäjän viranomaiset vaikuttavat olevan sitoutuneita panemaan täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot asiakokonaisuuteen 4 kuuluvilla aloilla, mutta muutamissa yksittäisissä liikkumisvapauteen liittyvissä tapauksissa tuomion perusteella toteutetut toimet rajoittuivat tiettyyn tapaukseen puuttumiseen tai ohjeiden antamiseen prosessuaalisista käytännöistä tai yleisistä tuomioistuinkäytännöistä, ilman että ongelmaan olisi puututtu järjestelmän tasolla.

Tarkemmat huomautukset

· Huolehditaan siitä, että kaikki Venäjän ja EU:n kansalaiset ja Venäjällä ja EU:ssa laillisesti oleskelevat henkilöt (riippumatta heidän sallitun oleskelunsa pituudesta) voivat matkustaa samoin edellytyksin kuin osapuolten omat kansalaiset osapuolten alueilla ottaen huomioon niiden sisäiset kansallista turvallisuutta koskevat säännöt ja määräykset.

Venäjän perustuslain mukaan jokaisella kansalaisella on oikeus liikkumisvapauteen ja oikeus valita oleskelu- ja asuinpaikkansa Venäjällä. Yksilön ja kansalaisen oikeuksia ja vapauksia voidaan rajoittaa federaation lailla vain siinä määrin kuin se on välttämätöntä perustuslaillisen järjestelmän perusteiden, moraalin, muiden yksilöiden hyvinvoinnin, oikeuksien ja laillisten etujen, kansallisen puolustuksen ja valtion turvallisuuden suojelemiseksi. Muihin federaation lakeihin ja asetuksiin sisältyy lisäsäännöksiä, joiden mukaan Venäjän kansalainen voi oleskella muussa kuin rekisteröidyssä asuinpaikassaan enintään 90 päivää rekisteröitymättä.

Ulkomaan kansalaisten oikeudellisesta asemasta on säädetty 25. heinäkuuta 2002 annetulla federaation lailla N:o 115-FZ sekä muilla federaation laeilla. Ulkomaan kansalaisilla on vastaavat oikeudet ja velvollisuudet kuin Venäjän kansalaisilla, federaation laissa säädettyjä tapauksia lukuun ottamatta.

Käytössä on valitusmekanismeja: hakija voi kääntyä asiakirjan myöntäneen virkamiehen esimiehen tai (paikallisen) viranomaisen päällikön puoleen. Viranomaisella on kymmenen päivää aikaa vastata valitukseen. Valitus voidaan lähettää myös FMS:n keskustoimistolle, jonka on vastattava siihen kuukauden kuluessa. Tällaisten valitusten käsittelyyn on nimetty oma FMS:n osastonsa. Valituksen tekeminen on maksutonta. Valitus voidaan esittää myös muuten kuin hallintoteitse ottamalla yhteyttä tuomioistuimeen, syyttäjään tai oikeusasiamieheen.

Liikkumisvapautta koskevien mahdollisten rajoitusten ja oleskelu- tai asuinpaikan valintaa Venäjällä koskevien rajoitusten perusteet on lueteltu tyhjentävästi federaation laissa 5242-1. Rajoitukset liittyvät raja-alueisiin, suljettuihin sotilasleireihin, suljettuihin kaupunkeihin (ZATO) sekä erilaisten hätätilanteiden vuoksi erityishallintoalueiksi julistettuihin alueisiin. Tällä hetkellä voimassa olevassa lainsäädännössä ei anneta muita perusteita, joiden nojalla kansalaisten liikkumisvapautta voitaisiin rajoittaa (varsinaista rekisteröintimenettelyä ei lueta tähän mukaan).

Suljetuille alueille pääsystä on säädetty hallituksen asetuksella, jossa luetellaan 11 erilaista suljettua aluetta. Luettelo muista Venäjän alueista, joille (vain) ulkomaan kansalaisten pääsyä on rajoitettu, on julkaistu osoitteessa visalink-russia.com.

Lainsäädännössä ei edellytetä, että suljetulla alueella olisi periaatteessa oltava virallinen maantieteellinen nimi tai että se pitäisi merkitä asianmukaisesti karttoihin. Ulkomaalaisilta vaaditaan erityinen lupa tietyille alueille. FSB vastaa näiden lupien myöntämisestä. Suljettuihin kaupunkeihin pääsyä koskevat säännökset vaihtelevat sen mukaan mihin suljettujen kaupunkien ryhmään kyseinen suljettu kaupunki kuuluu. Säännökset ovat periaatteessa samat venäläisille ja ulkomaalaisille. Ulkomaalaiset eivät voi kuitenkaan asettua suljettuun kaupunkiin asumaan.

Yksittäisiin ryhmiin (esimerkiksi laillisesti oleskeleviin ulkomaalaisiin, pakolaisiin ja valtiottomiin henkilöihin) liittyvistä tapauksista tai hankaluuksista voidaan todeta, että Venäjän viranomaiset eivät kirjallisessa kertomuksessaan tai EU:n asiantuntijakäynnin aikana ottaneet esille juuri mitään ongelmia näiden ryhmien liikkumisvapaudessa. Tämä koskee myös syrjintää, jota kohdistuu tiettyä etnistä alkuperään oleviin henkilöihin, kuten romaneihin. Romanien kerrottiin olevan yleisesti haluttomia rekisteröitymään perinteisen elämäntapansa vuoksi. Tammikuussa 2013 laadittiin romaneja koskeva toimintasuunnitelma, jonka tarkoituksena on parantaa romanien integraatiota Venäjällä. Toimintasuunnitelma on siis melko uusi ja se on määrä panna täytäntöön vuosina 2013–2014, joten sen täytäntöönpanosta ei ole vielä kokemusta. Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komitea (ECRI) suositteli 20. kesäkuuta 2013 antamassaan kertomuksessa, että viranomaiset ottaisivat romanien kohdalla käyttöön yksinkertaistetut ja helppokäyttöiset menettelyt heidän oikeudellisen aseman laillistamiseksi.

· Huolehditaan siitä, että matkustus- ja henkilöasiakirjojen myöntäminen, hinnat ja menettelyjen määräajat mukaan lukien, kaikille eri ryhmiin kuuluville henkilöille, kuten kaikille kansalaisille, maan sisällä siirtymään joutuneille henkilöille, pakolaisille, kansalaisuudettomille ja valtiottomille henkilöille ja vähemmistöihin kuuluville henkilöille toteutetaan pätevästi ja tehokkaasti.

Tällä hetkellä Venäjä erottelee toisistaan kaksi siirtymään joutuneiden henkilöiden ryhmää: maan sisällä siirtymään joutuneet henkilöt ja pakkomuuttajat. Maan sisällä siirtymään joutuneilla henkilöillä tarkoitetaan yksinomaan Venäjän kansalaisia, jotka ovat lähteneet väliaikaisesti (kriisin ajaksi) pysyvästä asuinpaikastaan Tšetšenian tasavallasta ja jotka ovat asettuneet väliaikaisiin asuntoihin Venäjän alueella ja jotka suunnittelevat (yleensä) palaavansa entiseen kotiinsa. FMS:n mukaan kaikki kansalaiset, joiden oli pakko lähteä pysyvästä kodistaan Tšetšenian tasavallassa ja jotka oli rekisteröity nimetyn menettelyn mukaisesti FMS:n alueellisissa elimissä, poistettiin rekisteristä 1. huhtikuuta 2009 sillä perusteella, että he ilmaisivat halunsa palata aiempaan pysyvään asuinpaikkaansa. Näin ollen 1. huhtikuuta 2009 jälkeen yhtään kansalaista ei ole enää rekisteröity maan sisällä siirtymään joutuneeksi henkilöksi. Pakkomuuttajiksi oli merkitty 7 894 henkilöä 1. heinäkuuta 2013 (Venäjän kansalaisia). FMS:n mukaan vain muutama ulkomaan kansalainen oli rekisteröity pakkomuuttajaksi.

Hallinnollinen maastapoistaminen tai karkotus voi tulla kyseeseen, jos ulkomaan kansalainen tai valtioton henkilö oleskelee Venäjällä laittomasti. Oikeusasiamies (Moskova) on todennut karkottamisesta ja valitusmekanismista, ettei lainsäädäntöä tarvita lisää, mutta käytäntöjä on parannettava. FMS myöntää samoin, että toisinaan (etenkin Keski-Aasiasta kotoisin olevien henkilöiden kohdalla) karkottamista koskevien tapausten tutkiminen kestää pidempään kuin lain mukaan olisi sallittua, koska kyseisen henkilön kansalaisuutta on hankalaa varmistaa, koska henkilöasiakirjoja ei ole tai koska valtio, johon henkilö olisi määrä karkottaa, ei vastaa eikä vahvista asiaa ajallaan. Joissakin tapauksissa lainsäädäntöä ei panna täytäntöön käytännön syistä tai resurssien puutteen vuoksi, vaikka viranomaiset ovat tietoisia lainsäädännön vaatimuksista ja pitävät tilannetta valitettavana. EU:n asiantuntijoiden vieraillessa Kazanissa paikallinen oikeusasiamiehen toimisto ja sisäasiainministeriö myönsivät, että resurssien puutteen vuoksi karkotusmenettelyssä olevia henkilöitä pidettiin sisäasiainministeriön tiloissa yhdessä hallinnollisista rikkomuksista pidätettyjen henkilöiden kanssa erityisten säilöönottokeskusten sijaan, mikä on vastoin asiaan liittyvää lainsäädäntöä. Tilannetta pyritään kuitenkin korjaamaan rakentamalla uusi erityinen säilöönottokeskus.

EU:n asiantuntijoiden vierailun aikana kansalaisjärjestöt ottivat esille huolen siitä, että uusi kansalaisjärjestöjä koskeva laki, niin sanottu ulkomaisia agentteja koskeva laki, saattaisi haitata niiden toimintaa – kansalaisten (erityisesti heikommassa asemassa olevien ryhmien) auttamista asiakirjojen ja passien saamisessa, säilöönottokeskusten valvontaa ja oikeusavun antamista – sillä monet kansalaisjärjestöt saavat rahoitusta ulkomailta.

Venäjän viranomaiset totesivat pyrkimyksistä ratifioida valtiottomuutta koskevia asiaankuuluvia kansainvälisiä sopimuksia (esimerkiksi valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskeva YK:n yleissopimus ja valtiottomuuden poistamista koskeva YK:n yleissopimus), että niiden mielestä valtiottomuuden ongelma voitiin ratkaista tehokkaasti nykyisellä lainsäädännöllä. Venäjä ei näin ollen aio ratifioida edellä mainittuja valtiottomuutta koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Vaikka ratifiointiin ei pyritä, valtiottomuuden vähentämiseksi toteutetaan muita toimia, kuten kansalaisuutta koskevaan federaation lakiin tehtävistä muutoksista 12. marraskuuta 2012 annettu federaation laki N:o 182-FZ. Muutosten ansiosta valtiottomat henkilöt saavat oikeuden hankkia kansalaisuus yksinkertaistetun menettelyn kautta, tai he voivat saada oleskeluluvan. Lain odotetaan olevan erittäin tärkeä ratkaistaessa Venäjällä asuvien, laittomassa asemassa olevien satojentuhansien entisen Neuvostoliiton kansalaisten ongelmaa.

· Järjestetään koulutusohjelmia lainvalvontaviranomaisille, syyttäjille, tuomareille ja muille tämän asiakokonaisuuden alan toimijoille ja korjataan mahdolliset puutteet.

Rikostutkijoille, tutkiville virkamiehille, tuomareille, syyttäjille ja lainvalvontaviranomaisille annetaan säännöllisesti ammattiin liittyvää koulutusta. Pakollinen peruskoulutus perustuu kansainväliseen oikeuteen, myös ihmisoikeuksiin, ja kattaa tasa-arvoa koskevat ja syrjinnän kieltävät säännökset.

FMS on yksi keskeisistä viranomaisista liikkumisvapauden alalla. Se vastaa maahantulomenettelyistä. FMS:n organisaatiossa ei ole koulutukseen erikoistunutta elintä, mutta FMS tekee säännöllisesti yhteistyötä yliopistojen ja kansainvälisten organisaatioiden, kuten UNHCR:n, IOM:n, Kansainvälisen työjärjestön (ILO) ja Punaisen Ristin, kanssa koulutuksen tarjoamiseksi virkamiehilleen. Lisäksi FMS:n palveluksessa oleville virkamiehille pidetään pakollisia koulutusohjelmia joka kolmas vuosi. Virkamiehille järjestetään joitakin erityisiä lyhytkursseja, kuten 72 tunnin pituinen kurssi turvapaikan myöntämisestä, joka on pakollinen niille virkamiehille, jotka vastaavat asiakirjojen myöntämisestä pakolaisille.

Poliiseille tarkoitetut koulutusohjelmat, joissa käsitellään myös ihmisoikeuksia, toteutetaan pääasiassa yhteistyössä Moskovan yliopiston ja muiden kansallisten ja kansainvälisten oppilaitosten kanssa. Korkea-asteen koulutukseen (viisivuotiset opinnot) sisältyy vuoden pituinen hallinto-oikeuden kurssi, joka kattaa maahantulomenettelyjä sekä maahantulosäännösten rikkomisesta määrättäviä rangaistuksia koskevat kysymykset. Ihmisoikeuskysymykset sisältyvät yleisiin opintoihin ja kursseihin. Syrjinnän vastaisia toimenpiteitä, kansallisten vähemmistöjen suojelua ja viharikosten ehkäisemistä koskevaa erityiskoulutusta ei tarjota.

Tuomareiden ja syyttäjien koulutuksesta vastaavat useat oppilaitokset, jotka tarjoavat erityistä koulutusta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, myös Venäjän lainvalvontaviranomaisten käytäntöihin liittyvästä oikeuskäytännöstä. Eri kohderyhmille laadittuihin koulutusohjelmiin sisältyy kursseja, joilla tarkastellaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tiettyjä tuomioita, myös väitettyyn kidutukseen ja muuhun pahoinpitelyyn liittyviä tapauksia.

Lisäksi oikeusakatemia järjestää erilaisia seminaareja yhteistyössä UNHCR:n Venäjän toimiston kanssa. Esimerkiksi kolmen viime vuoden aikana tuomareille ja asianajajille on järjestetty kolmipäiväinen seminaari kahdesti vuodessa. Erikoisalan koulutusta ja henkilöstön pätevyyden parantamista sellaisilla liikkumisvapauteen liittyvillä aloilla kuin syrjinnän vastaisissa kysymyksissä, yksittäisiin ryhmiin liittyvissä ongelmissa, vähemmistöjen suojelussa tai viharikosten torjunnassa ei ole tarjolla erikseen vaan pikemminkin osana yleistä ihmisoikeuksia koskevaa koulutusta.

Tutkintakomitean henkilöstölle tarjottava urakehityskoulutus tapahtuu Institute of Advanced Training ‑oppilaitoksessa, jolla on kuusi sivuoppilaitosta Venäjällä. Kaikilla kursseilla ilmoitetaan käsiteltävän ihmisoikeusasioita ja ‑tapauksia. Perusmoduuleissa keskitytään sen sijaan yksittäisiin kysymyksiin, kuten syrjinnän vastaisiin toimiin tai viharikosten ja ääriliikkeiden torjuntaan. Tutkijat erikoistuvat tietyn tyyppisiin rikoksiin ja saavat niihin koulutusta sekä tekevät yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa näillä aloilla. Koulutuksen vaikutusten seuranta sisältyy järjestelmään, ja kurssin päätteeksi suoritetaan arviointi. Lisäksi arvioidaan säännöllisin väliajoin, miten koulutetut panevat oppimansa täytäntöön. Tämä liittyy myös tulosten tarkasteluun ja palkanlisiin. FMS:n tarjoama koulutus siviilihenkilöstölle ja valtuutetulle henkilöstölle kattaa samalla tavoin syrjinnän vastaisiin toimiin, viharikoksiin ja asiaankuuluviin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioihin liittyvän tiedon lisäämisen.

· Käydään keskustelua ja tehdään yhteistyötä YK:n elinten, Etyjin, Euroopan neuvoston ja kansainvälisten ihmisoikeusjärjestöjen asiaankuuluvien liikkumisvapautta ja ihmisten välisten yhteyksien helpottamista koskevien suositusten alalla.

Kansalaisuuden saamiseen liittyvien menettelyjen yksinkertaistaminen: Vuonna 2013 YK:n rotusyrjinnän poistamista valvova komitea (CERD) ilmoitti olevansa tyytyväinen 12. marraskuuta 2012 annettuun federaation lakiin N:o 182-FZ, jolla tehtiin muutoksia kansalaisuudesta vuonna 2002 annettuun federaation lakiin ja pyrittiin yksinkertaistamaan Venäjän kansalaisuuden hankkimiseen liittyvää menettelyä entisen Neuvostoliiton kansalaisten kohdalla. Lisäksi Venäjän viranomaiset ilmoittivat kirjallisissa vastauksissaan, että joukko lakiesityksiä oli valmisteilla duuman valiokunnissa. Niiden päätavoitteena oli yksinkertaistaa huomattavasti Venäjän kansalaisuuden saamiseen liittyvää menettelyä. Maaliskuuhun 2013 mennessä oli vastaanotettu 4 500 hakemusta. Seurantaviranomaiset olivat jo aiemmin todenneet tiettyjen yhteisöjen olevan alttiita kansalaisuuden saamiseen liittyville ongelmille kansalaisuuden saamiseen sovellettavan lainsäädännön monimutkaisuuden sekä tiukoista asuinpaikan rekisteröintiä koskevista vaatimuksista aiheutuvien esteiden vuoksi. Tältä osin on ilmoitettu, että helmikuusta 2013 lähtien 71 500 kaikkiaan 72 500 meskhetinturkkilaisesta Pohjois-Kaukasiassa ja eteläisessä federaatiopiirissä on saanut Venäjän kansalaisuuden. Tästä myönteisestä kehityksestä huolimatta edellä mainittujen ryhmien tilannetta on seurattava jatkuvasti sen varmistamiseksi, että tätä uutta menettelyä käytetään tehokkaasti mahdollisimman laajalti.

Rekisteröinnin laiminlyönnit: CERD-komitea suositteli vuonna 2013 Venäjää varmistamaan, että asuinpaikan rekisteröintiä koskeva järjestelmä pannaan täytäntöön läpinäkyvällä tavalla syrjimättä ja siten, että taataan rekisteröitymään pyrkivien oikeudet.

Venäjän viranomaisten mukaan rekisteröinti on ilmoitusluonteinen ja kaikkien käytettävissä. Nykyisten säännösten mukaan rekisteröintimenettelyn noudattamisen varmistamisesta vastaa sen kiinteistön omistaja, jossa henkilö oleskelee. Tältä osin kansalaisjärjestöt ovat ilmoittaneet, että Kaukasian alueelta tulleita henkilöitä rekisteröiviin kohdistuu painetta, minkä vuoksi Kaukasiasta tulevilla on hankaluuksia löytää asuntoa. Tammikuussa 2013 ehdotettiin uutta lainsäädäntöä, jonka mukaan henkilöt, joilla ei ole aikomusta asua tietyssä kiinteistössä, eivät voi rekisteröityä kyseiseen kiinteistöön. Kyseisellä lainsäädännöllä kiellettäisiin myös rekisteröimästä kiinteistöön useampia henkilöitä kuin mitä asumista koskevissa säännöksissä on säädetty. Näillä muutoksilla puututtaisiin tilanteeseen, jossa sadat henkilöt (usein maahanmuuttajat) on rekisteröity yhteen ja samaan osoitteeseen, mutteivät todellisuudessa asu kyseisessä osoitteessa. Lain mukaan näitä säännöksiä rikkoville voitaisiin langettaa viiden vuoden vankeusrangaistus tai enintään 500 000 ruplan sakot. Menettelyjen laiminlyönnin kriminalisoinnin pelätään tarkoittavan tosiasiassa paluuta neuvostoaikaiseen pakolliseen oleskelulupajärjestelmään (propiska-järjestelmään). Jotkin kansalaisyhteiskunnan toimijat ovat lisäksi olleet huolissaan siitä, että uusilla laeilla lisättäisiin lainvalvontaviranomaisten vaikutusvaltaa ja mahdollisesti myös korruptiota. Niitä voitaisiin myös käyttää aseena maahanmuuttajia ja sellaisia muita heikommassa asemassa olevia ryhmiä vastaan, jotka laiminlyövät rekisteröintimenettelyn (vaikka vastuu säännösten noudattamisesta kuuluu kiinteistön omistajalle).

Siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeus suojeluun ja tukeen: Venäjä allekirjoitti marraskuussa 2008 IVY-valtioiden yleissopimuksen siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeudellisesta asemasta. Sopimuksessa määritetään työvoiman muuttoliikkeen ja siirtotyöläisten oikeuksien suojelemisen alalla tehtävä yhteistyö. Venäjä ei ole ratifioinut YK:n yleissopimusta siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksista.

Siirtotyöläisten oikeudet on suojattu lailla, mutta työnantajien ilmoitetaan loukkaavan niitä toisinaan ja syyllistyvän siirtotyöläisten hyväksikäyttöön. Siirtolaisilla voi myös olla ongelmia palvelujen käyttämisessä. Tässä yhteydessä YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia käsittelevä komitea on suositellut, että Venäjä lisäisi joustavuutta niihin edellytyksiin, joilla siirtotyöläiset pääsevät valtion sosiaalietuusjärjestelmän piiriin. Oikeusasiamiehen mukaan Tatarstanissa on tehty lakimuutoksia siirtolaisten aseman parantamiseksi. Esimerkiksi aiemmin joillakin siirtolaisilla on ollut ongelmia terveydenhuollon, asumisen ja kouluun pääsyn suhteen, mutta nyt lasten oikeus käydä koulua on ilmeisesti taattu. Kazanissa toimivien kansalaisjärjestöjen mukaan koko palvelujärjestelmä on epätäydellinen, mutta palvelujen käyttöön liittyvät ongelmat eivät koske vain siirtolaisia tai ulkomaalaisia. Kansalaisjärjestöjen mukaan myös Venäjälle asumaan tulleet HIV-positiiviset siirtolaiset ovat joutuneet ongelmiin: heillä on venäläiset perheet, mutta he itse eivät voi saada kansalaisuutta sairautensa takia. Ilman kansalaisuutta vaikeutuu myös tarvittavien terveyspalvelujen saanti.

YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia käsittelevä komitea oli vuonna 2013 huolestunut siitä, että laiton siirtotyöläisyys oli levinnyt laajalle. Toisin sanoen suuri määrä ihmisiä työskenteli ilman laissa tarjottua suojaa ja sosiaaliturvaa. Komitea kannusti Venäjää jatkamaan toimiaan yleissopimuksiin perustuvien työntekijöiden oikeuksien suojelemiseksi harmaan talouden työmarkkinoilla, laillistamaan laittomien maahanmuuttajien aseman ja vähentämään virallisen talouden ulkopuolella työskentelevien työntekijöiden määrää, jotta heille kuuluvassa suojassa olevat puutteet saataisiin paikattua.

Laittomien maahanmuuttajien oikeuksien suojeleminen: Monet EU:n asiantuntijakäynnin aikana haastatellut henkilöt, myös oikeusasiamiehen toimiston henkilöstö, myönsivät, että laittomat maahanmuuttajat ja muut ryhmät, joilla ei ole henkilöllisyystodistuksia – esimerkiksi romanit – eivät asemansa vuoksi halua herättää huomiota. He ovatkin usein haluttomia ilmoittamaan viranomaisille, jos valtion virkamiehet tai yksityiset toimijat ovat kohdelleet heitä kaltoin. Venäjän viranomaiset tunnustivat, että laittomien maahanmuuttajien ja heidän perheidensä saattaa toisinaan olla vaikeaa käyttää palveluja. Esimerkiksi Kazanissa laittomat maahanmuuttajat ovat saaneet oikeusasiamiehen toimistosta apua sen varmistamiseen, että he pystyvät käyttämään palveluja. Heitä on myös tuettu asiakirjojen hankkimisessa.

Vallan väärinkäytön ehkäiseminen ja siitä rankaiseminen: Venäjän lainsäädännön säännöksissä kielletään nimenomaisesti kidutus, väkivalta ja muu ankara tai nöyryyttävä kohtelu myös vankeudessa. Säännöksillä pyritään varmistamaan oikeudelliset takeet poliisin lain mukaisen toiminnan vakiinnuttamiseksi. Venäjän viranomaiset ovat toteuttaneet myös joukon yleisluonteisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on muuttaa nykyistä asiaintilaa ja estää jatkossa vastaavankaltainen yleissopimusten rikkominen kuin minkä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi Mikheyevin tapauksessa ja siihen liittyvissä muissa tapauksissa antamissaan tuomioissa. Rikoslakiin ja rikosprosessilakiin on tehty useita muutoksia. Pääsyyttäjänvirasto, tutkintakomitea, sisäasiainministeriö ja federaation vankeinhoitolaitos (FSIN) ovat antaneet osastoille uudet ja päivitetyt ohjeet, määräykset ja suuntaviivat, jotka koskevat hallinnollisen rikkomuksen tehneiden henkilöiden vapauden riistoon kohdistuvia rajoituksia. Niissä annetaan takeet ja valvotaan niiden noudattamista. Institutionaalisen toimivallan kannalta tarkasteltuna sisäasiainministeriön valtion turvallisuudesta vastaava osasto valvoo, miten poliisi soveltaa lakia, ja kuuleman mukaan nyt kiinnitetään erityistä huomiota yksittäisten henkilöiden valituksiin, jotka käsitellään 1–2 kuukauden kuluessa. Tutkintakomiteassa on oma erityinen jaosto, joka tutkii tällaisia rikoksia, ja pääsyyttäjänvirasto huolehtii lainvalvontaviranomaisten lain mukaisen toiminnan valvomisesta. Ministeriöiden välistä yhteistyötä tehdään YK:n kidutuksen vastaisen komitean kanssa puolivuosittain, ja yhteistyöhön sisältyy myös kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen lisäpöytäkirjan ratifiointi.

Julkisten valvontakomissioiden on haastavaa varmistaa ihmisoikeuksien noudattamisen julkinen valvonta säilöönottotiloissa. Venäjän sisäasioista vastaavat elimet ovat tutkineet huolellisesti julkisten valvontakomissioiden oikeudellisen kehyksen, tehokkuuden ja suorituskyvyn parantamista koskevat suositukset, jotka laadittiin ihmisoikeuksista vastaavan presidentin neuvoston 13. helmikuuta 2012 pidetyn erityiskokouksen jatkotoimena, ja ottavat ne nyt huomioon käytännön toiminnassa. Niin ikään on kerrottu, että sisäasiainministeriön alueelliset elimet ovat laajentaneet myönteisellä tavalla yhteistyötä julkisten valvontakomiteoiden kanssa ihmisoikeuksien noudattamisen alalla. Kollegion kokouksia, yhteisiä konferensseja ja työpajoja pidetään yhdessä alueellisten julkisten valvontakomissioiden jäsenten kanssa. Tavoitteena on kehittää toimenpiteitä, joilla voidaan tiukentaa sisäasioista vastaavien elinten säilöönottotiloissa pidettyjen kansalaisten oikeuksien valvontaa. Kuten ihmisoikeusasioista vastaavan presidentin neuvoston puheenjohtaja kuitenkin huomauttaa, täytäntöönpano koko vankeinhoitojärjestelmässä vaihtelee ja julkiset valvontakomissiot tarvitsevat tukea voidakseen toimia tarkoitetulla tavalla. Ihmisoikeuksista vastaava presidentin neuvosto laatii parhaillaan julkisen valvonnan perusteita koskevaa lakiesitystä, jonka hyväksyminen saisi tosiasiassa aikaan melko erilaisen ilmapiirin vahvistamalla kansalaisyhteiskunnan asemaa edellä mainituissa kysymyksissä (etenkin siltä osin kuin on kyse ihmisoikeuksien noudattamista säilöönottotiloissa koskevasta julkisesta valvonnasta).

Pohjois-Kaukasia: Kidutuksen vastainen komitea oli vuonna 2012 huolestunut lukuisista jatkuvista yhdenmukaisista raporteista, joissa kerrottiin vakavista ihmisoikeusloukkauksista, joihin viranomaiset tai muut viranomaisen valtuuksia käyttävät henkilöt olivat syyllistyneet tai joihin ne olivat yllyttäneet tai antaneet suostumuksensa tai jotka ne olivat hiljaisesti sallineet Pohjois-Kaukasiassa, myös Tšetšenian tasavallassa, mukaan lukien kidutus ja pahoinpitely, sieppaukset, katoamaan pakottamiset ja oikeuslaitoksen ulkopuoliset teloitukset. Komitea oli lisäksi huolissaan siitä, ettei valtio ollut tutkinut näitä tekoja eikä rankaissut niiden tekijöitä, vaikka Tšetšenian tasavallan tutkintaosastoon oli perustettu virasto N:o 2 erityisen merkittäviä tapauksia varten. Venäjän viranomaiset ovat toimittaneet laajalti kirjallista tietoa toimenpiteistä, joilla pyritään lopettamaan ja estämään jatkossa senkaltaiset loukkaukset, joista oli kyse Kashijevin tapauksessa ja siihen liittyvissä muissa tapauksissa annetuissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioissa, jotka koskivat Pohjois-Kaukasian alueella tapahtuneiden ihmisoikeusloukkausten tutkintaa ja niistä rankaisemista. Toimia tehokkaan tutkinnan toteuttamiseksi on ilmoitettu jatkettavan edelleen, vaikka monia hankaluuksia myönnetään olevan, kuten vaikeudet tutustua arkistoasiakirjoihin, jotka liittyvät kaukana sattuneita tapahtumia koskevaan tutkintaan. Tutkintakomitea ja sisäasiainministeriö ilmoittivat kuitenkin EU:n asiantuntijoille Groznyssa, että sillä hetkellä tutkittavana ei ollut yhtään lainvalvontaviranomaisiin liittyvää tapausta, jossa olisi kyse kidutuksesta tai vallan väärinkäytöstä. Tämä väite on ristiriidassa monien paikan päältä saatujen raporttien kanssa (esimerkiksi Tšetšeniassa toimivien venäläisten ihmisoikeusjärjestöjen edustajista kootun yhteisen liikkuvan ryhmän raportit). Myös vuonna 2012 annetussa oikeusasiamiehen kertomuksessa mainitaan tiedonsaantivaikeudet ja asiaankuuluvien paikallisviranomaisten yhteistyöhaluttomuus tapauksissa, joissa viranomaistehtävässä Pohjois-Kaukasian alueella toimivien henkilöiden väitetään syyllistyneen pahoinpitelyihin tai tappoihin.

· Käydään keskustelua ja tehdään yhteistyötä YK:n elinten, Etyjin, Euroopan neuvoston ja kansainvälisten ihmisoikeusjärjestöjen syrjinnän vastaisten toimien toteuttamista, vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden suojelua ja viharikosten torjuntaa koskevien erityissuositusten alalla.

Venäjän lainsäädännössä kielletään kaikenlainen kansalaisten oikeuksien rajoittaminen sosiaalisen syyn, rodun, sukupuolisen suuntautumisen, etnisen alkuperän, kielen, uskonnon tai muun vakaumuksen perusteella. Venäjän viranomaisten mukaan on näin ollen mahdotonta, että yksittäistä kansalaisten ryhmää syrjittäisiin. Syrjinnästä on määrätty hallinnollisia ja rikosoikeudellisia seuraamuksia. Yleistä syrjinnän vastaista lainsäädäntöä ei vaikuta kuitenkaan olevan, ja suurin osa takeista perustuu perustuslakin.

Rotusyrjinnän poistamista valvova komitea ilmaisi kuitenkin vuonna 2013 huolensa siitä, että yhdenvertaisuustakeet kattoivat monissa federaation ja alueiden säädöksissä vain muutamia elämänaloja ja niitä voitiin soveltaa vain Venäjän kansalaisiin. Lisäksi rotusyrjinnän poistamista valvova komitea ja muutamat muut kansainvälisellä sopimuksella perustetut elimet sekä kansalaisjärjestöt ovat suositelleet syrjinnän kieltävän lainsäädäntökehyksen vahvistamista siten, että erityistä huomiota kiinnitetään sukupuoleen, etnisiin vähemmistöihin, alkuperäiskansoihin ja maahanmuuttajiin etenkin antamalla kaikki elämänalat kattavaa syrjinnän kieltävää lainsäädäntöä sekä hyväksymällä rotusyrjinnän suoria ja välillisiä muotoja sekä moniperusteista syrjintää koskeva selkeä ja kattava määritelmä, joka kattaa kaikki lainsäädännön, yksityiselämän ja julkisen elämän alat. Seurantaviranomaiset ja kansalaisjärjestöt suosittelivat myös erityisen riippumattoman elimen perustamista käsittelemään ainoastaan syrjintään liittyviä kysymyksiä, seuraamaan tilannetta syrjinnän alalla ja lisäämään tietoisuutta syrjintään liittyvistä ongelmista yhteiskunnassa. Venäjän viranomaisten mielestä tällainen uusi elin ei ole tarpeen, sillä nämä tehtävät ja valtuudet kuuluvat jo muille elimille. Myös oikeusasiamies on asiasta samaa mieltä.

Kuten muutamat EU:n asiantuntijakäynnin aikana haastatellut henkilöt (myös oikeusasiamies) huomauttivat, yhtäältä perustuslain ja muun lainsäädännön periaatteiden ja säännösten ja toisaalta niiden käytännön täytäntöönpanon välillä on ristiriita. Täytäntöönpano saattaa olla tehokkaampaa niillä alueilla, joilla syrjinnän vastaisuutta koskeva kysymys ei ole niin politisoitunut. Tämä ristiriita käy selvästi ilmi muutamista tässä kertomuksessa käsitellyistä aiheista, esimerkiksi rekisteröinnin viivästyksistä tai estämisestä (ks. jäljempänä).

FMS:n mukaan syrjinnän kieltävää lainsäädäntöä on voimassa, eikä rekisteröintiin liity käytännössä syrjintää. FMS on ottanut käyttöön toimivan valitusjärjestelmän. Jos virallisessa tarkastuksessa havaitaan, että on tapahtunut rikos, suoritetaan rikostutkinta. Syrjintää koskevia valituksia ei ole vastaanotettu. Koska valituksia ei kuitenkaan jaotella etnisen alkuperän perusteella, ei ole mahdollista selvittää, tekevätkö tiettyihin ryhmiin kuuluvat henkilöt enemmän valituksia kuin muut. Lisäksi esitettiin, että asiakirjoja vailla olevien henkilöiden (myös vähemmistöjen ja maahanmuuttajien) tarkastukset ja sakottaminen johtuvat todennäköisemmin korruptiosta kuin syrjinnästä. Esimerkiksi Kazanissa ongelmia kerrotaan aiheutuneen silloin tällöin, kun FMS:n virkamiehet ovat vaatineet lahjuksia. Tämä ei kuitenkaan johtuisi rasismista.

Kaikki asiaankuuluvat viranomaiset kertoivat seuraamusten oikeusperustasta, mekanismeista ja prosesseista, mukaan lukien perusoikeuksien ja ‑vapauksien suojelun periaatteita loukkaavan henkilöstön välitön irtisanominen ja syytteeseenpano. Lainvalvontaviranomaisten ei myönnetty harjoittavan etnistä tai rotuun perustuvaa profilointia. Viranomaisten mukaan rekisteröitymään halukkaiden selvästi vähemmistöön kuuluvien henkilöiden pidätyksiä ei ollut tapahtunut. Kansainväliset seurantaelimet (rotusyrjinnän poistamista valvova komitea, Euroopan neuvosto ja sen kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen neuvoa-antava komitea) ovat kuitenkin olleet tältä osin huolissaan.

Erityisiä vaikeuksia rekisteröinnissä kohtaavien paimentolaisten tilanteesta on syytä todeta, että federaation laissa säädetään asuinpaikassa tapahtuvassa rekisteröinnissä noudatettavasta menettelystä sellaisen, täydellistä tai osittaista paimentolaiselämää viettävään alkuperäiskansaan kuuluvan Venäjän kansalaisen kohdalla, jolla ei ole pysyvää eikä pääasiallista asuinpaikkaa. EU:n esittämiin lisäkysymyksiin annettujen kirjallisten vastausten mukaan kyseistä lakia sovelletaan ainoastaan maan pohjoisimmissa osissa eläviin pieniin alkuperäiskansojen ryhmiin, eivätkä romanit kuulu tähän ryhmään. Kuten alkuperäiskansoista vastaava YK:n erityisraportoija toteaa vuonna 2010 antamassaan kertomuksessa, oikeudet olisi turvattava myös niille syntyperäisille etnisille ryhmille, jotka eivät täytä lainsäädännön mukaista pienilukuisten alkuperäiskansojen määritelmää mutta joilla on kuitenkin samankaltaisia ominaisuuksia kyseisten kansojen kanssa. Aluekehitysministeriön mukaan rekisteröitymään pääseminen ei ole ongelmallista niille muille syntyperäisille etnisille ryhmille, joita ei tunnusteta pienilukuisiksi alkuperäiskansoiksi mutta jotka viettävät samankaltaista (puolittaista) paimentolaiselämää ja joilla ei ole pysyvää tai pääasiallista asuinpaikkaa.

Euroopan neuvoston kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen neuvoa-antava komitea totesi vuonna 2012 olevansa tyytyväinen federaation ja alueiden tasolla rasististen rikosten ehkäisemiseksi erityisesti nuorten keskuudessa toteutettuihin toimiin sekä päättäväisempiin toimenpiteisiin äärioikeistolaisten ryhmien ja uusnatsien tekemien rikosten tutkimiseksi ja syytteiden nostamiseksi. Neuvoa-antava komitea oli kuitenkin huolissaan siitä, että rasististen rikosten määrä on edelleen hyvin suuri ja tiettyihin ryhmiin kuuluviin ihmisiin (erityisesti Keski-Aasiasta, Kaukasiasta, Afrikasta ja Aasiasta lähtöisin oleviin sekä romaneihin) kohdistuu alituiseen vihamielisiä ilmauksia. Vaikka rasistisista rikoksista nostetaan yhtä useammin syytteitä, neuvoa-antava komitea sai tietää, että tuomioistuimilla on usein taipumus antaa rasistisista rikoksista ehdollisia tuomioita, mistä voi syntyä sellainen vaikutelma, ettei näistä rikoksista rangaista. On syytä huomata, että viharikokset ja ääriliikkeet niputetaan yleensä yhteen, kun näistä kysymyksistä keskustellaan Venäjän viranomaisten kanssa, sillä ne molemmat kuuluvat (osittain) ääriliikkeiden toiminnan torjumisesta vuonna 2002 annetun federaation lain N:o 114-FZ laajaan soveltamisalaan. Kyseisen lain mukaisesti ääriliikkeiden toimintaan kuuluvat muun muassa rotuvihan lietsominen väkivallalla tai väkivaltaan yllyttämällä; mellakkojen aiheuttaminen tai ilkivalta, jonka perusteena on tiettyä yhteiskuntaryhmää kohtaan tunnettu viha tai vihamielisyys, ja rotuun perustuvan ylemmyyden ajatuksen levittäminen. Sisäasiainministeriössä on painotettu vahvasti viharikosten ja ääriliikkeiden toiminnan torjuntaa ja tehty yhteistyötä Venäjän federaation kansankamarin ja Memorialin kaltaisten kansalaisjärjestöjen kanssa. Alueilla järjestetään säännöllisiä tapaamisia yhteisöjen johtajien kanssa mahdollisten ongelmapesäkkeiden havaitsemiseksi ja purkamiseksi. Myös tutkintakomitea panostaa tällaisten rikosten tutkintaan. Sillä on erityinen valvonta- ja analyysiryhmä sekä pysyvät operatiiviset tutkintayksiköt, jotka käsittelevät tämän tyyppisiä tapauksia federaation ja alueiden tasolla. Kuten edellä huomautettiin, viharikosten torjuminen on myös tutkintakomitean erityinen koulutusala.

Tutkintakomitean laatimien vuotuisten toimintakertomusten mukaan viharikokset ja ääriliikkeiden tekemät rikokset näyttävät olevan kasvussa, mikä liittyy rasistisen ja ääriliikkeiden ideologian mukaisen materiaalin lisääntymiseen ja jakamiseen internetissä. Tutkintakomitea seuraa kaikkia rikostapauksia, minkä ansiosta paikallisviranomaisten kanssa voidaan toteuttaa jatkotoimia, kuten laatia kertomuksia ja suosituksia, jotta nämä pystyisivät puuttumaan siihen ympäristöön, jossa tällaisia rikoksia tehdään. Kertomukset toimitetaan seurannasta vastaavalle asianmukaiselle paikalliselle elimelle, jonka on raportoitava asiasta kuukauden kuluessa. Tämä on pakollista. Vain riippumattomat asiantuntijat voivat tutkia, onko tapauksessa kiihotettu suoraan rasistiseen vihaan (mikä on kielletty ääriliikkeiden toiminnan vastaisessa laissa).

Myös lainvalvontaviranomaisten kerrotaan olleen aktiivisempia vuodesta 2010 lähtien. Poliisi on osa edellä mainittuja operatiivisia yksikköjä. Joidenkin kansalaisjärjestöjen mukaan poliisi ei kuitenkaan aina suojele rasistisen väkivallan kohteeksi joutuneita eikä käyttäydy aina täysin objektiivisella tavalla maahanmuuttajia kohtaan.

Pääasiallinen toimivalta ääriliikkeiden toiminnan ennaltaehkäisyssä ja torjunnassa kuuluu yhteisesti kansalliselle terrorismintorjuntakomitealle, sisäasiainministeriölle, FSB:lle, ylimmälle syyttäjäviranomaiselle ja tutkintakomitealle. Ääriliikkeiden torjunnan institutionaalisessa kehyksessä tehtyihin viimeaikaisiin muutoksiin kuuluu viranomaisten välisen ääriliikkeiden vastaisen komission perustaminen. Komissioon kuuluu edustajia 16 viranomaisesta. Lainvalvontaviranomaisten (sisäasiainministeriön, tutkintakomitean ja FSB:n) lisäksi komissioon kuuluvat kulttuuriministeri, opetusministeri, matkailuministeri ja viestintäministeri sekä federaation tiedustelupalvelun, tullin ja verohallinnon päälliköt. Sen puheenjohtajana toimii sisäasiainministeriö, ja sen tehtävänä on ehdottaa ääriliikkeiden vastaisia toimia, kehittää asiaankuuluvia käsitteitä ja strategioita, arvioida nykyistä toimintaa, tarkistaa toteutettuja toimenpiteitä ja annettua lainsäädäntöä sekä laatia vuosikertomuksia presidentille. Komissio on siltä kannalta ainutlaatuinen, että se voi antaa ohjeita muille ministeriöille ja tehdä ehdotuksia suoraan presidentille. Venäjän alueilla toimii myös ääriliikkeiden torjunnan koordinoinnista ja analysoinnista vastaavia pysyviä osastojen välisiä yksikköjä. Rikostentorjuntaan erikoistuneet yksiköt ovat laatineet suunnitelmia muukalaisvihan ja ääriliikkeiden ennaltaehkäisyä varten, ja ne pyrkivät estämään ääriliikkeiden rahoittamisen. Yhteistyötä tehdään myös EU:n kanssa ääriliikkeistä aiheutuvien yhteisten uhkien torjumiseksi.

Ääriliikkeiden torjuntatoimiin liittyvät takeet. YK:n alaiset elimet ovat panneet huolestuneina merkille, että ääriliikkeiden toiminnan torjuntaa koskevassa laissa annettu ääriliikkeiden toiminnan määritelmä on epämääräinen ja jättää tilaa mielivaltaiselle soveltamiselle ja että lain muutoksilla on tehty tietyntyyppisestä viranomaisten halventamisesta ääriliikkeen toiminnaksi katsottava teko. Asian eteen töitä tekevät kansalaisjärjestöt ovat tuoneet jo pitkään esille ääriliikkeitä koskevan lain väärinkäytön. Rotusyrjinnän poistamista valvova komitea suositteli vuonna 2013, että Venäjä muuttaisi laissa annettua ääriliikkeiden määritelmää sen selkeyden ja täsmällisyyden varmistamiseksi siten, että se kattaisi vain väkivallanteot, väkivallantekoihin yllyttämisen ja osallistumisen rotuun perustuvaa syrjintää edistävien ja siihen kiihottavien järjestöjen toimintaan. Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (Venetsian komissio) on suositellut vastaavasti ääriliikkeiden toiminnasta laaditun luettelon muuttamista siten, että siitä poistettaisiin toimet, joihin ei liity väkivaltaa tai väkivaltaan yllyttämistä. Venetsian komissio on todennut myös, että rauhanomaisten mielenilmausten järjestäjien ei pitäisi olla vastuussa yksittäisten osallistujien tekemistä ääriajatteluun perustuvista teoista. Myös kansalaisjärjestöt ovat olleet huolissaan siitä, että kyseisellä lailla perustellaan yhä useammin uskonnollisten kirjoitusten sensurointia ja vähemmistöuskontojen kohteeksi ottamista ”uskonnollisen ääriajattelun” varjolla. Esimerkiksi ihmisoikeusneuvoston toiseen yleiseen määräaikaisarviointiin (UPR) perustuvassa julkaisussa todettiin, että kun uskonnollinen materiaali lisättiin federaation ääriaineistoluetteloon, hallitus aloitti tutkinnan, teki varoittamatta etsintöjä kodeissa ja kirkoissa, takavarikoi teoksia ja syytti ja tuomitsi yksittäisiä henkilöitä. Viranomaiset väittävät puolestaan, että terrorismia ja ääriliikkeiden toimintaa koskeva federaation laki on nykyisellään Venäjän perustuslain ja kansainvälisten velvoitteiden mukainen, eikä sitä ole tarvetta tarkistaa perusteellisesti. Järjestö- ja aineistoluettelojen ylläpitäminen on laajalti hyväksytty kansainvälinen käytäntö, ja tällaiset luettelot kootaan tuomioistuimissa annettujen tuomioiden perusteella monitahoisessa viranomaisten välisessä prosessissa (johon osallistuvat muun muassa sisäasiainministeriö, FSB ja oikeusministeriö). Äärijärjestöjen luettelo on julkaistu korkeimman oikeuden verkkosivuilla.

Vaikka kotouttamiskysymyksiin on kiinnitetty myönteistä huomiota (esimerkiksi etnisten ryhmien välisistä suhteista vastaavan presidentin neuvoston perustaminen, valtion etnisen toimenpidestrategian laatiminen, etnisten ryhmien välisiä suhteita käsittelevän osastojen välisen työryhmän perustaminen ja romanien sosiaalis-taloudellista sekä etnis-kulttuurista kehitystä koskevan kattavan suunnitelman hyväksyminen vuosille 2012–2013), kansalaisjärjestöt huomauttivat, että korkean tason virkamiehet lähettävät joskus ristiriitaisia viestejä kotouttamisen suhteen ja kotouttamista käytetään poliittisena välineenä julkisen tuen saamiseksi. Tämä huomio vastaa Euroopan neuvoston ja sen kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen neuvoa-antavan komitean sekä rotusyrjinnän poistamista valvovan komitean ilmaisemaa syvää huolta siitä, että poliitikot käyttävät yhä enemmän muukalaisvihamielistä ja rasistista retoriikkaa ja että tiedotusvälineissä levitetään joihinkin vähemmistöryhmiin kohdistuvia ennakkoluuloja, mikä lisää suvaitsemattomuutta näitä väestöryhmiä kohtaan. Tiettyjen ryhmien, esimerkiksi romanien ja tšetšeenien, liittäminen rikollisuuteen on erityisen haitallista tässä yhteydessä.

On syytä huomata, että vaikka viranomaiset pyrkivätkin kokonaisvaltaisen toimintamallin noudattamiseen, yhteiskunnassa piilevää suvaitsemattomuuden ja muukalaisvihamielisyyden ongelmaa ei ole myönnetty asianmukaisesti. Esimerkiksi pienessä Pugatšovin kaupungissa (Saratovin alueella) koko tšetšeeniväestöön kohdistuneet joukkolevottomuudet heinäkuussa 2013 sen jälkeen, kun tšetšeeninuori oli puukottanut paikallisen asukkaan, tai Birjulevon kaupunginosassa Moskovassa 12.–13. lokakuuta 2013 syntyneet levottomuudet, jotka olivat kostotoimia kaukasialaista alkuperää olevan henkilön puukotettua 25-vuotiaan miehen, ja muut vastaavat tapaukset on tulkittu viranomaisten taholta väestön vihanilmauksiksi väitettyä poliisin korruptoituneisuutta ja toimimattomuutta vastaan. Iskulauseiden selkeästi muukalaisvihamielinen ja kansallismielinen retoriikka sekä tällaisiin tapahtumiin toisinaan liittyvät tiettyyn etniseen ryhmään kohdistuvat kostotoimet osoittavat kuitenkin, että kokonaisvaltaista toimintamallia tarvitaan myös tällaisia tapauksia analysoitaessa ja että näiden tapahtumien perusteella toteutettavien toimien tulee ulottua pelkkää muuttoliikkeen vähentämistä pidemmälle. Lainvalvontaviranomaisten toteuttamat vastatoimet, etenkin Kaukasiasta tai Keski-Aasiasta lähtöisin oleviin henkilöihin kohdistetut FMS:n toimet (kuten laittomien maahanmuuttajien ratsiat toreilla tällaisten tapahtumien jälkeen), eivät saa muukalaisvihamielistä retoriikkaa laantumaan.

Poliittisesti ja sosiaalisesti arkaluonteisia asioita koskevien muutamien lakien täytäntöönpanossa olevat epäselvyydet ja lainsäädännön säännösten epäjohdonmukainen soveltaminen tuomioistuimissa voivat samoin lisätä suvaitsemattomuutta yhteiskunnassa, sillä tästä voi saada sellaisen vaikutelman, että tiettyjen väestöryhmien kohteeksi ottamiseen ei puututa laissa. Tämä pätee etnisten väestöryhmien kohteeksi ottamisen lisäksi myös muiden väestöryhmien, kuten homojen, lesbojen, biseksuaalien ja transihmisten, kohteeksi ottamiseen. Heinäkuun viimeisellä viikolla vuonna 2013 viisi Alankomaiden kansalaista karkotettiin Venäjältä, koska he osallistuivat Murmanskissa pidettyyn ihmisoikeuksia – myös homojen, lesbojen, biseksuaalien ja transihmisten oikeuksia – koskevaan työpajaan. Tämä tapaus osoittaa, millaista vaikutusta äskettäin hyväksytyllä muuhun kuin perinteiseen sukupuolisuhteeseen yllyttävän propagandan kieltävällä lailla on ulkomaan kansalaisten liikkumisvapauteen ja miten homoja, lesboja, biseksuaaleja ja transihmisiä tai heidän oikeuksiaan puolustavia henkilöitä syrjitään. Olisi hyödyllistä määritellä selkeästi, miten tätä lakia sovelletaan nyt ja tulevaisuudessa, jotta homoksi, lesboksi, biseksuaaliksi tai transihmiseksi itsensä määrittelevät henkilöt tai heidän oikeuksiaan puolustavat henkilöt voisivat matkustaa Venäjälle ja Venäjällä niin, että heidän oikeuksiaan kunnioitettaisiin täysimääräisesti.

· Käydään keskusteluja ja tehdään yhteistyötä sovellettavien Euroopan neuvoston yleissopimusten alalla, mukaan lukien vuoden 1950 yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelusta, yhteisten toimien kattamilla aloilla.

Asiaankuuluvat Venäjän viranomaiset korostavat, että Venäjä on sitoutunut ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelusta tehtyyn yleissopimukseen. Tässä yhteydessä oikeusministeriö selvitti hyvin yksityiskohtaisesti, mitä toimenpiteitä oli toteutettu, jotta asiaan liittyvää oikeuskäytäntöä saataisiin jaettua, jotta tuomarit olisivat paremmin tietoisia Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioista, jotta tuomioistuimen toimintaa saataisiin tehostettua ja jotta kyseiset tuomiot saataisiin pantua täytäntöön. Venäjän katsoo käyttävänsä huomattavasti resursseja ja kiinnittävänsä paljon huomiota Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoon, josta se raportoi säännöllisesti Euroopan neuvoston ministerineuvostolle.

Liikkumisvapauteen liittyvien yksittäisten tapausten osalta on syytä todeta, että osastojen välinen työryhmä perustettiin valmistelemaan muutoksia valtionsalaisuuksien suojelua koskeviin säännöksiin, jotta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelemässä tapauksessa Karpatchev ja Karpatcheva vastaan Venäjä, jossa Venäjän viranomaisten todettiin rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimusta, määrätyt yleiset toimenpiteet saataisiin pantua täytäntöön. Työryhmän toiminnasta ja toiminnan tuloksista ei kuitenkaan annettu tarkempia tietoja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi asiassa Kiyutin vastaan Venäjä antamassaan tuomiossa, että Venäjän viranomaiset olivat toimineet vastoin yleissopimuksen 8 ja 14 artiklaa hylätessään Kiyutinin oleskelulupahakemuksen tämän terveydentilan (HIV-infektio) vuoksi. Tuomiosta huolimatta Venäjä väitti, ettei federaation laissa N:o 115 suljeta pois mahdollisuutta sallia HIV-tartunnan saaneen ulkomaalaisen maahantulo ja oleskelu Venäjällä siviilisäädyn, taudin kliinisen vaikeusasteen ja muiden poikkeuksellisten olosuhteiden perusteella. Kun perustuslakituomioistuin oli vahvistanut edellä esitetyn tulkinnan kyseisestä federaation laista (12. toukokuuta 2006), toimivaltaiset hallituksen elimet totesivat, ettei nykyistä lainsäädäntöä ollut tarvetta uudistaa mainitun tuomion täytäntöön panemiseksi. Venäjän mielestä toimeenpanoelimiin ja tuomioistuimiin kohdistetun tehostetun valvonnan menettelyjen käyttöönotto oli tässä tapauksessa olennaisempaa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toi esille, että tällä hetkellä Venäjä on ainoa yleissopimukseen liittynyt valtio, jolla on edelleen voimassa olevia rajoituksia sellaisia yksittäisiä henkilöitä vastaan, joilla on ollut aiemmin pääsy valtionsalaisuuksiksi katsottaviin tietoihin ja jotka haluavat nyt matkustaa ulkomaille yksityisessä tarkoituksessa (asia Soltysiak vastaan Venäjä). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toisti, että tällaiset oikeuksiin kohdistuvat rajoitukset voivat olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisia vain, jos niistä on säädetty laissa ja jos niillä tavoitellaan yhtä tai useampaa hyväksyttävää tarkoitusta, jotka on täsmennetty Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännessä pöytäkirjassa. Samalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuin huomautti, että parlamentaarisen yleiskokouksen 25. tammikuuta 1996 hyväksymässä lausunnossa N:o 193 (1996), joka koski Venäjän pyyntöä päästä Euroopan neuvoston jäseneksi, kiinnitettiin asianmukaisesti huomiota siihen, että Venäjä aikoi lopettaa välittömästi valtionsalaisuuksiksi katsottavia tietoja tuntevien yksittäisten henkilöiden kansainvälistä matkustamista koskevat rajoitukset niitä rajoituksia lukuun ottamatta, jotka ovat yleisesti hyväksyttyjä Euroopan neuvostoon kuuluvissa valtioissa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Slotysiak antamaa tuomiota ei ole pantu täytäntöön sen yleisten toimenpiteiden osalta.

Asiakokonaisuutta 4 koskevat huolenaiheet ja suositeltavat toimet

Komissio määritti edellä esitettyjen havaintojen perusteella seuraavat huolenaiheet, joista on keskusteltava lisää Venäjän viranomaisten kanssa:

Lainvalvontaviranomaisille ja muille asiaankuuluville viranomaisille tarjottava alkuvaiheen perehdyttämiskoulutus ja palveluksen aikainen täydennyskoulutus eivät vaikuta kumpikaan sisältävän riittävän kattavasti vähemmistökysymyksiä ja etnisten ryhmien välisiä suhteita (eivätkä myöskään syrjinnän torjuntaa ja viharikosten ennaltaehkäisyä). Tämä voi johtaa siihen, ettei kaikkia yhteisöjä, vähemmistöt ja maahanmuuttajat mukaan lukien, osata ottaa toimissa riittävän hyvin huomioon. Syrjintä, suvaitsemattomuus ja muukalaisvihamielisyys (myös vihapuheet sekä rotuun ja etniseen alkuperään perustuvan vihan lietsominen) voivat vaikuttaa huomattavasti siihen, miten mahdollinen viisumivapausjärjestelmä pannaan käytännössä täytäntöön. Viranomaiset eivät kuitenkaan näytä puuttuvan tähän kysymykseen ennakoivasti eivätkä kattavasti. Syrjinnän vastaisen lainsäädännön täytäntöönpanon esteitä ei juurikaan myönnetä olevan olemassa, eikä niihin puuttumisen välttämättömyyttä (”nollatoleranssi”) juurikaan tunnusteta. Rasismia ja syrjintää käsittelevää ja rasismin vastaisten toimenpiteiden tehostamiseen tähtäävää selkeästi määriteltyä riippumatonta elintä ei myöskään ole olemassa. Käynnissä oleva kansainvälinen vaihtotoiminta, jossa keskitytään yksittäisiin haasteisiin, kuten tehokkaiden mekanismien kehittämiseen internetissä leviävien vihapuheiden torjumiseksi, on myönteinen muutos, ja sitä jatkamalla kyseisellä alalla saadaan varmasti parannuksia aikaan. Laitonta muuttoliikettä koskeva kattava politiikka pitää sisällään laittomien maahantulijoiden mahdollisuuden oikeussuojaan ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, kun heidän oikeuksiaan on loukattu. Lisätoimenpiteet, joilla laittomia maahantulijoita rohkaistaan ajamaan asiaansa ja tuetaan esittämään vaateensa tuomioistuimissa, voisivat olla tältä osin hyödyksi. Yksi tärkeä osa asianmukaista seurantaa ja tehokasta syrjinnän vastaista politiikkaa on kansalaisyhteiskunnan ja kansalaisjärjestöjen esteetön toiminta. Useita kansalaisyhteiskunnan ryhmiä ja kansalaisjärjestöjä on mukana antamassa oikeudellista apua (myös vahvistamassa mahdollisuuksia oikeussuojaan ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin) heikommassa asemassa oleville ryhmille tai erityisryhmille, kuten maahanmuuttajille ja turvapaikanhakijoille. Näiden organisaatioiden toimintaa ja rahoitusta koskeva nykyinen oikeudellinen kehys saattaa rajoittaa niiden toimintaa keinotekoisesti.

· Kuten muutamat viimeaikaiset esimerkit ovat osoittaneet, sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvalta syrjinnältä suojelemista koskevien säännösten puuttuminen sekä muuhun kuin perinteiseen sukupuolisuhteeseen yllyttävän propagandan kieltävä laki saattavat rajoittaa Venäjälle matkustavien ja Venäjän sisällä matkustavien homojen, lesbojen, biseksuaalien ja transihmisten tai heidän oikeuksiaan puolustavien henkilöiden liikkumisvapautta.

Asianomaisten yhteisten toimien täytäntöönpanon parantamiseksi suositellaan seuraavia toimia:

Varmistetaan henkilö- ja matkustusasiakirjojen saantia koskevien säännösten tehokas soveltaminen keskittymällä erityisesti helpottamaan erityisryhmien (kuten maahanmuuttajien, valtiottomien henkilöiden tai vähemmistöryhmien) mahdollisuuksia saada näitä asiakirjoja. Toteutetaan tässä yhteydessä rekisteröinnistä sekä henkilö- ja matkustusasiakirjojen antamisesta vastaaviin viranomaisiin kohdistuvia korruption vastaisia toimenpiteitä ja seurantaa. Varmistetaan, että nykyisiä säännöksiä ja mahdollisia muutoksia, joilla tiukennetaan rekisteröintimenettelyjä, sovelletaan yhdenvertaisesti kaikkiin henkilöihin Venäjän lainkäyttöalueella eikä niitä panna täytäntöön epäedullisella tavalla tiettyjen ryhmien (kuten maahanmuuttajien, valtiottomien henkilöiden tai vähemmistöryhmien) kohdalla ja että käytössä on tehokkaat takeet viranomaisten mielivaltaisia toimia vastaan. Varmistetaan, että heikommassa asemassa olevien ryhmien jäseniin kohdistuvia lainvalvontaviranomaisten rikkomuksia ja kaltoinkohtelua koskevat väitteet tutkitaan perusteellisesti ja tekijöitä vastaan nostetaan syytteet. Jatketaan yhteistyötä YK:n kidutuksen vastaisen komitean ja muiden seurantaelinten sekä kansainvälisten ihmisoikeusjärjestöjen kanssa ilmoitettuihin lainvalvontaviranomaisten väärinkäytöksiin, kaltoinkohteluihin ja kidutuksiin liittyviin tapauksiin puuttumiseksi etenkin Pohjois-Kaukasiassa sekä tulevien rikkomisten ehkäisemiseksi. Jatketaan Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean tarkastuskertomusten julkaisemista ja toteutetaan jatkotoimia. Parannetaan laissa annettua syrjinnän määritelmää, jotta se voisi olla mahdollisen tulevan syrjinnän vastaisen kattavan lainsäädännön perustana. Harkitaan erillisen säädöksen antamista syrjinnän vastaisten toimien kattavan toimintamallin varmistamiseksi sekä rasismin ja syrjinnän vastaisen riippumattoman elimen perustamista syrjinnän vastaisten toimien tehostamiseksi. Pannaan täytäntöön lainsäädännön uudistamista koskevat suositukset, joiden tavoitteena on ääriliikkeen määritelmän parantaminen. Jatketaan luetteloiden tarkistamista ja ajan tasalle saattamista ja varmistetaan, että luetteloon merkityillä on käytettävissään oikeussuojakeinoja. Varmistetaan riittävät resurssit ja vahvistetaan oikeuksien loukkaamiseen liittyviä kansalaisten valituksia käsittelevien elinten, etenkin oikeusasiamiehen sekä kansalaisyhteiskunnan kehittämisestä ja ihmisoikeuksista vastaavan presidentin neuvoston, asemaa. Näiden elinten valmiuksien tulisi vastata olemassa olevia tarpeita (esimerkiksi työn määrää vastaavat määräraha- ja henkilöstötarpeet, kyky toimia tehokkaasti asianomaisessa hallinnollisessa ympäristössä). Tehostetaan toimia asiaankuuluvien Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöön panemiseksi puuttumalla järjestelmään liittyviin puutteisiin ja parantamalla asiaankuuluvan lainsäädännön käytännön soveltamista myös tuomioistuimissa. Tuetaan kansallisen parlamentin ennakoivaa osallistumista siten, että sille annetaan tietoja ja sen tehtäväksi annetaan tuomioiden täytäntöönpanon tehokkuuden valvonta. Parannetaan tässä yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden käännösten jakamista ja varmistetaan tuomareiden ja syyttäjien kohdennettu koulutus.

III. Päätelmät ja jatkotoimet

EU:n ja Venäjän välillä 15. joulukuuta 2011 pidetyn huippukokouksen jälkeen molemmat osapuolet ovat aloittaneet yhteisten toimien täytäntöönpanon hyväksytyn asiakirjan mukaisesti. Siitä lähtien on keskitytty kattavaan tiedonkeruuseen vaihtamalla kirjallisia kertomuksia ja toteuttamalla useita arviointikäyntejä, joihin on osallistunut EU:n jäsenvaltioiden asiantuntijoita. Tämän lisäksi tietoja on vaihdettu ja jatkuvaa seurantaa on toteutettu takaisinottoa käsittelevässä sekakomiteassa ja viisumien myöntämisen helpottamista käsittelevässä sekakomiteassa sekä EU:n ja Venäjän välisen viisumivuoropuhelun yhteydessä. Myös ulkopuolisilta toimijoilta ja organisaatioilta (kuten Euroopan neuvostolta ja kansalaisjärjestöiltä) saadut tiedot ja raportit on otettu huomioon. Komissio on tutkinut huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa nämä tiedot ja tehnyt tässä kertomuksessa esitetyn arvion.

Komission mielestä Venäjä on edistynyt yhteisten toimien täytäntöönpanossa, ja monet niistä voidaan jo katsoa toteutetuiksi. Arvioinnissa kävi kuitenkin ilmi, että lisätoimia tarvitaan, jotta kaikki yhteisiin toimiin sisältyvät näkökohdat saadaan toteutettua täysimääräisesti. Tässä kertomuksessa on määritetty ja esitetty tätä varten erityisiä huolenaiheita ja suositeltavia jatkotoimia.

Komissio jatkaa tiivistä yhteistyötä Venäjän viranomaisten kanssa, jotta edellä esitettyihin huolenaiheisiin voidaan puuttua ja määritellyt toimet toteuttaa nopeasti ja asianmukaisella tavalla. Edistymisestä laaditaan jatkossakin kertomuksia Euroopan parlamentille ja neuvostolle.