KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

HALLINTOTAPA-ALOITTEESEEN KESKITTYVÄSTÄ EU:N TUESTA DEMOKRAATTISELLE HALLINTOTAVALLE

1.           Johdanto

Neuvosto antoi 18. toukokuuta 2009 päätelmät demokraattisen hallintotavan tukemisesta – Kohti EU:n toimintakehyksen vahvistamista. Päätelmissä pyydetään, että Euroopan komissio antaisi ”laajan kertomuksen lokakuussa 2006 annettujen neuvoston päätelmien täytäntöönpanosta keskittymällä kaikilla alueilla komission hallinnoimaan demokraattiseen hallintotapaan kohdennettuun EU:n tukeen, johon kuuluvat hallintotapa-aloite ja hallintotaparahasto”.

Tässä kertomuksessa esitellään joitakin keskeisiä hallintotapaan liittyviä poliittisia asiakirjoja sekä luodaan katsaus Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (ATK) maille tarkoitettuun hallintotapa-aloitteeseen ja Euroopan naapuruuspolitiikan kohdemaille tarkoitettuun hallintotaparahastoon. Kertomuksessa esitellään myös niistä maantieteellisistä ja temaattisista välineistä saatuja kokemuksia, joita EU käyttää demokraattisen hallintotavan tukemiseen. Kertomuksessa ei käsitellä laajentumismaille annettavaa apua; niissä hyvää hallintotapaa painotetaan vieläkin enemmän osana poliittisia liittymisehtoja.

2.           Politiikan viimeaikainen kehitys

EU:n kehityspolitiikassa on tapahtunut strateginen muutos, joka näkyy tiukentuneina ehtoina ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen, kansalaisyhteiskunnan aseman ja muiden hyvän hallintotavan osatekijöiden suhteen.

Euroopan komissio ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ovat antaneet kaksi yhteistä tiedonantoa[1] vastauksena EU:n naapurialueiden muutostilaan. Uusi lähestymistapa perustuu molemminpuoliseen vastuuseen ja sitoutumiseen ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion yleismaailmallisiin arvoihin. ”Enemmällä enemmän” -periaate mahdollistaa räätälöidyn kohtelun uudistuksissa saavutettujen tulosten perusteella. Tämä edustaa huomattavaa muutosta EU:n suhteissa maihin, jotka sitoutuvat mittaviin uudistuksiin.

Komission tiedonannossa EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma[2] tunnustetaan, että hyvä hallinto on yhdessä ihmisoikeuksien, demokratian ja sukupuolten tasa-arvon kanssa toinen EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan kahdesta painopistealasta[3]. EU:n tuki hallintotavalle pitäisi jatkossa nostaa näkyvämmällä sijalle kaikissa EU:n kumppanuuksissa. Muutossuunnitelmassa korostetaan tarvetta tarjota kannustimia tuloslähtöisiin hallintotapauudistuksiin ja antaa tukea toimille, joilla toimijoita ja prosesseja vahvistetaan paikallisesti, alakohtaisesti ja kansallisesti.

EU:n yleinen budjettituki on sekin sidottu hallintotapaan ja kumppanimaiden kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun.[4] Tiedonannossa Kolmansille maille annettavaa EU:n budjettitukea koskeva uusi lähestymistapa komissio korostaa varmistavansa, että ”EU:n budjettituki noudattaa EU:n ulkoisen toiminnan (SEU-sopimuksen 21 artikla) ja kehitysyhteistyöpolitiikan (SEUT-sopimuksen 208 artikla) yleisiä periaatteita ja tavoitteita”.[5] EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan välineenä budjettituki perustuu suoritusten arviointiin ja keskinäiseen vastuuseen.

Taannoin annetussa yhteisessä tiedonannossa EU:n tuki pysyvälle muutokselle siirtymäyhteiskunnissa[6] esitetään joitakin konkreettisia toimenpiteitä, joilla voidaan parantaa EU:n tapaa tukea nuoria demokratioita pysyvien uudistusten toteuttamisessa. Tiedonannossa on huomioitu EU:n kokemukset demokratiaan siirtymisen tukemisesta, ja siinä korostetaan kumppanimaiden tarpeisiin räätälöityjen ratkaisujen merkitystä. Lisäksi tiedonannossa ehdotetaan entistä parempia tapoja jakaa EU:n ja sen jäsenvaltioiden tietämystä ja kokemuksia.

Joku aika sitten annetulla tiedonannolla Demokratian ja kestävän kehityksen juuret: EU:n suhtautuminen kansalaisyhteiskuntaan ulkosuhteissa[7] pyritään tarkistamaan EU:n kumppanuutta kansalaisjärjestöjen kanssa maailmanlaajuisen rakenteellisen vuoropuhelun[8] tulosten perusteella. Vuoropuhelun aiheena on kansalaisjärjestöjen ja paikallisviranomaisten osallistuminen EU:n kehitysyhteistyöhön vuosina 2010 ja 2011. Tiedonannossa ehdotetaan tehostettua ja strategisempaa lähestymistapaa EU:n suhtautumiseen paikallisiin kansalaisjärjestöihin ympäri maailman niin, että maakohtaiset erityispiirteet otetaan asianmukaisesti huomioon. Tämä strateginen suhtautuminen kansalaisjärjestöihin huomioidaan kaikissa välineissä ja ohjelmissa ja kansalaisjärjestöjen roolia demokraattisessa hallintotavassa ja vastuuvelvollisuudessa on tarkoitus korostaa.

3.           AKT-maille tarkoitettu hallintotapa-aloite

3.1.        Tausta ja täytäntöönpano

Euroopan komissio ehdotti vuonna 2006 hallintotapa-aloitetta AKT-maille.[9]

Hallintotapa-aloitteen tärkein elementti on kannustinrahasto, josta AKT-maille myönnetään lisärahoitusta sen mukaan, miten sitoutuneita ne ovat demokraattiseen hallintotapaan. Kannustimiin varattiin yhteensä 2,7 miljardia kymmenennestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR). Määrärahat on sisällytetty kyseisten maiden osalta EKR:n ohjelmointijaksoon ja asianomaisiin maaohjelmiin.

Aloitteen taustalla ovat seuraavat perusperiaatteet:

· omistajuus ehtojen sijaan;

· vuoropuhelu seuraamusten sijaan;

· soveltuvimpien uudistusten ja tukitoimenpiteiden määrittely sen sijaan, että maat luokitellaan hyviin ja huonoihin oppilaisiin;

· paikallisten sidosryhmien osallistuminen;

· hallintotapatuen räätälöinti kunkin maan tilanteeseen varsinkin epävakaiden valtioiden tapauksessa.

Hallintotapa-aloitteen toinen elementti on jatkuva poliittinen ja taloudellinen tuki Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmälle (APRM), joka on Afrikan unionin jäsenvaltioiden luoma itseseurantamekanismi hyvän hallintotavan edistämiseen. Vuonna 2006 annetussa tiedonannossa kehityspolitiikkaa koskevasta eurooppalaisesta konsensuksesta ja hallintotavasta[10] mantereenlaajuiset ja alueelliset aloitteet nähdään osoituksena siitä, että hallintotapaan suhtaudutaan vakavasti. Siinä esitettiin, että on aika tukea Afrikan mantereen omia aloitteita.

Hallintotapa-aloitteessa oli useita vaiheita. Ensiksi laadittiin hallintoprofiili, joka tapauksesta riippuen annettiin kumppanimaan tutustuttavaksi. Määrällisten ja laadullisten kysymysten avulla laadittu profiili antoi yleiskuvan maan hallintotavasta yhdeksällä osa-alueella. Tämän jälkeen kumppanimaiden hallituksia pyydettiin esittämään hallintotapaa koskeva toimintasuunnitelma, jossa käydään läpi käynnissä olevat ja suunnitellut aloitteet profiilissa nimettyjen ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio laati toimintasuunnitelmasta laadullisen arvioinnin, jossa kriteereinä olivat merkityksellisyys, kunnianhimoisuus ja uskottavuus. Arviointia käytettiin lähtökohtana, kun kyseisen maan maaohjelmaan myönnettiin lisämäärärahoja. Toimintasuunnitelma liitettiin lopuksi maakohtaiseen strategia-asiakirjaan. Kaiken kaikkiaan vuosina 2007–2009 myönnettiin noin 2,3 miljardia euroa 70 AKT-maalle.

Hallintotapa-aloitteen toinen elementti eli tuki APRM-järjestelmälle muodostui YK:n kehitysohjelman (UNDP) hallinnoimalle APRM-rahastolle myönnetystä 2 miljoonan euron rahoituksesta. Komissio ja UNDP allekirjoittivat joulukuussa 2008 rahoitusosuutta koskevan sopimuksen. Jonkin verran edistystä on tapahtunut: osallistujamaiden määrä on kasvanut, kyselylomaketta on tarkistettu ja Afrikan maiden kyky edistää APRM:n täytäntöönpanoa on parantunut. Rahaston käyttöaste on kuitenkin pysynyt heikkona. Kahdesti jatketun rahoitusosuutta koskevan sopimuksen voimassaolo päättyi joulukuussa 2012.

3.2.        Hallintotapa-aloitteen seuranta

3.2.1.     Hallintotapa-aloitteen tarkastelu vuonna 2009

Ensimmäinen tarkastelu julkaistiin vuonna 2009 komission yksiköiden valmisteluasiakirjana (Supporting democratic governance through the Governance Initiative — A review and way forward)[11]. Sen mukaan hallintotapa-aloite oli toiminut lähtökohtana useimpien AKT-maiden hallintotapauudistuksille. Hallintotapa-aloite nähtiin johdonmukaisena jatkeena yleiselle tuelle, jota EU antaa demokraattisen hallintotavan juurruttamiseksi. Lisäksi katsottiin, että aloitteella voidaan edistää uudistuksia, joista kumppanimaat vastaavat itse, ja helpottaa poliittista vuoropuhelua. Valmisteluasiakirjan mukaan aloite on myös lisännyt hallintotavan painoarvoa [10. EKR:n maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa] ja lisännyt EU:n henkilöstön ohjelmatyössä käyttämän hallintotapa-analyysin ymmärrystä sekä kentällä että päätoimipaikassa.[12]

Vuonna 2009 tehdyssä arvioinnissa hallintotapa-aloitteen suurimmaksi puutteeksi todettiin se, että monissa tapauksissa aloitteen tiukka aikataulu ei mahdollistanut kunnollista ja täysimääräistä täytäntöönpanoa, AKT-maiden laajinta mahdollista omistajuutta eikä kansallisten parlamenttien ja kansalaisyhteiskunnan kuulemista. Aikataulun tiukkuus myös haittasi edistymisen seurantamenetelmien kehittämistä. Lisäksi aloitteeseen sisältyvä taloudellinen kannustin jäi vaatimattomaksi, ja monet sidosryhmät arvostelivatkin rahoituksen myöntämismenettelyä avoimuuden puutteesta ja liiasta politisoitumisesta. Arvioinnissa kävi ilmi, että odotusten vastaisesti hallintotapa-aloitteen välineet eivät olleet toistaiseksi johtaneet avunantajien toiminnan koordinointiin, yhteisiin toimiin, yhteiseen seurantaan tai yhteiseen vuoropuheluun.

Vuonna 2009 laaditussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ehdotettiin havaittujen puutteiden korjaamiseksi jatkotoimia, joilla aloitteen täytäntöönpanoa voitaisiin parantaa. Tällaisia toimia olivat muun muassa täytäntöönpanovälineiden saattaminen ajan tasalle, seurannan kehittäminen ja poliittisen vuoropuhelun tehostaminen.

3.2.2.     Kymmenennen EKR:n väliarviointi

Kymmenennen EKR:n vuonna 2010 tehdyssä väliarvioinnissa hallintotapa oli yksi neljästä selvityksen kohteena olleesta alasta. Selvityksessä haettiin vastausta seuraaviin kysymyksiin:

· Missä määrin hallintotapaa koskeva toimintasuunnitelma oli pantu täytäntöön ja hallintotapa oli parantunut maakohtaisen strategia-asiakirjan hyväksymisen jälkeen?

· Miltä osin hallintotapa oli parantunut (tarvittaessa päivitettyyn) hallintoprofiiliin verrattuna?

Hallintotapaa koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon arviointi oli suhteellisen myönteinen huolimatta suunnitelmien myöhäisestä käyttöönotosta, mikä lyhensi tarkastelun kohteena ollutta ajanjaksoa. Useimmat EU:n edustustot arvioivat, että toimintasuunnitelmien täytäntöönpano tapahtui kuta kuinkin aikataulussa. Oli kuitenkin tapauksia, joissa täytäntöönpano oli jäljessä aikataulusta, mikä näkyi hallintotavassa. Ensimmäisten hallintotapaa koskevien toimintasuunnitelmien ja niiden täytäntöönpanon laadun välillä havaittiin positiivinen korrelaatio. Sille, miksi toimintasuunnitelmien täytäntöönpano ei ollut tyydyttävää, on löydetty useampia syitä: puutteellinen omistajuus, muiden maan omien hallintatapastrategioiden olemassaolo, täytäntöönpanoa viivästyttänyt strategia-asiakirjan myöhäinen allekirjoittaminen sekä tarkkojen toimien, indikaattoreiden, aikataulujen ja varmennuskeinojen puuttuminen. Nämä ongelmat havaittiin myös komission yksiköiden vuonna 2009 laatimassa valmisteluasiakirjassa.

3.2.3.     Vuoden 2011 selvitys hallintotapa-aloitteesta

Vuoden 2010 lopussa komissio tilasi riippumattoman selvityksen[13] hallintotapa-aloitteen arvioimiseksi ja suositusten laatimiseksi jatkoa varten. Selvityksessä keskityttiin muun muassa seuraaviin näkökohtiin:

– kymmenennestä EKR:stä AKT-kumppaneille hallintotapakannustimiin osoitettavien määrärahojen myöntämisprosessi mukaan lukien sen menetelmät, koordinointi ja yhteinen työ jäsenvaltioiden kanssa;

– hallintotapakannustimien määrärahojen myöntämisprosessin todellinen ja mahdollinen vaikutus kumppanimaiden kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun sekä kumppanimaiden sisäiseen dynamiikkaan ja hallintotavasta käytävään keskusteluun;

– prosessissa käytettävien välineiden yleinen painoarvo ja hallintotavan sisällyttäminen yhteistyöstrategioihin.

Selvityksessä ilmeni, että monet sidosryhmät suhtautuivat hallintotapa-aloitteeseen aluksi myönteisesti. Sitä pidettiin uutena, näkyvämpänä ja kehittyneempänä hallintotavan tukikeinona. Suhtautuminen heijasteli yhä yleisempää näkemystä siitä, että hallintotapa on yksi kehityksen avaintekijöistä. Hallintotapa-aloite koettiin uutuutena ja mahdollisuutena laatia EU:n tasolla entistä yhdenmukaisempia hallintotapa-analyysejä hallintoprofiilien avulla. Lisäksi katsottiin, että sen avulla voitaisiin kasvattaa hallintotavan painoarvoa ohjelmoinnissa ja tehostaa kumppaneiden kanssa käytävää poliittista vuoropuhelua.

Koko prosessin ajan aloitteessa törmättiin kuitenkin ongelmiin, jotka heikensivät sen merkitystä kumppanimaissa:

· Prosessin puutteellinen omistajuus. Monissa tapauksissa tiukka aikataulu esti myöntämismenettelyn kunkin vaiheen kunnollisen täytäntöönpanon. Tästä seurasi, että AKT-maiden omistajuus jäi heikoksi ja keskeisten toimijoiden kuuleminen ei aina ollut mahdollista.

· Aloitteen ja maassa jo olemassa olevien hallintotapaa koskevien prosessien ja suunnitelmien puutteellinen yhteensovittaminen. Aloite koettiin usein EU:n tai muiden avunantajien muista hallintotapaohjelmista erilliseksi välineeksi.

· Välineiden joustamattomuus. Monet selvitykseen osallistuneet sidosryhmät olivat sitä mieltä, että aloitteen tarjoama kehys hallintotavan tarkasteluun oli melko jäykkä. Aloite ei ollut riittävän joustava, jotta sillä olisi voitu reagoida hallintoprosessien dynaamiseen luonteeseen varsinkaan epävakaissa tilanteissa tai hallintotilanteen äkillisesti huonontuessa. Lisäksi aloitteen välineet eivät soveltuneet hyvin maan hallintodynamiikkaan eivätkä siihen, että laadullisen lähestymistavan soveltaminen prosessiin vie oman aikansa. Hallintotapaa koskevien toimintasuunnitelmien saattamisesta ajan tasalle keskusteltiin ainoastaan väliarvioinnissa, mikä esti muuttuviin tilanteisiin reagoimisen.

· Molemmilla puolilla oli poliittisia ja institutionaalisia vaikeuksia hallinnoida hallintotapa-aloitteen kaltaista poliittisesti arkaluontoista ja innovatiivista välinettä ammattimaisesti ja johdonmukaisesti.

· Pelkkien taloudellisten kannustimien rajallinen vaikutus. On tärkeää korostaa sitä, että pelkkään (rajalliseen) rahoitukseen perustuva kannustinjärjestelmä, jota ei täydennetä politiikkaa koskevilla ”tarjouksilla” eikä poliittisella vuoropuhelulla, on osoittautunut tehottomaksi. Muita tukimuotoja, esimerkiksi budjettitukea, pidetään houkuttelevampina.

· Riittämätön yhdenmukaistus EU:ssa. Aloite tarjosi mahdollisuuden lisätä hallintotapaan liittyvää EU-tason työtä. Vaikka hallintoprofiili tarjosikin hyvän yleiskatsauksen hallintotilanteeseen, siitä ei tullut neuvoston vuonna 2009 antamissaan päätelmissä toivoma viiteasiakirja. Tämä johtui osittain siitä, että muut avunantajat, myös EU:n jäsenvaltiot, ovat laatineet omia arvioitaan hallintotavoista. Myös EU:n tasolla on lukuisia eri lähestymistapoja, välineitä ja arviointivälineitä. Yhdenmukaistamisen puute ei ollut omiaan lisäämään hallintotapa-aloitteen tuloksia kentällä.

4.           Hallintotaparahasto

Euroopan naapuruuspolitiikan lujittamisesta joulukuussa 2006 annetun tiedonannon[14] mukaisesti Euroopan naapuruusaluetta varten perustettiin vuonna 2007 hallintotaparahasto. Komissio oli suunnitellut myöntävänsä 300 miljoonaa euroa vuosina 2007–2013 naapurimaille jo ohjelmoitujen kansallisten määrärahojen lisäksi.

Vuosina 2007–2009 hallintotaparahastosta myönnettiin vähäistä lisärahoitusta tietyille Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville kumppanimaille sen perusteella, miten hyvin ne olivat edistyneet naapuruuspolitiikan toimintaohjelmissa väljästi määriteltyjen hallintotapaa koskevien näkökohtien täytäntöönpanossa. Painopisteen oli demokratian, ihmisoikeuksien, perusvapauksien ja oikeusvaltioperiaatteen kaltaisissa kysymyksissä.

Vuosina 2010 ja 2011 suoritetun naapuruuspolitiikan tarkastelun tulokset yhdessä arabikevään tapahtumien kanssa johtivat uuteen lähestymistapaan, jolla EU:n ja sen kumppanien välistä kumppanuutta lujitetaan. Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten tarjoaa yksilöllisemmän lähestymistavan sekä rahoituksen suhteen (vrt. hallintotaparahasto) että EU:n kannustinvalikoiman suhteen, syvempi markkinoillepääsy ja suurempi liikkuvuus mukaan lukien.

Kuten edellä jo todettiin, ainoastaan rahoitusta tarjoavat kannustinjärjestelmät, joihin ei liity tehostettua poliittista ja politiikkoja koskevaa vuoropuhelua (esim. hallintotaparahasto), ovat osoittautuneet tehottomiksi.

Uuden kannustinpohjaisen politiikan mukaisesti vuonna 2011 perustettiin kaksi katto-ohjelmaa, eteläistä naapurialuetta varten tuki kumppanuudelle, uudistuksille ja osallistavalle kasvulle (SPRING) ja itäistä naapurialuetta varten itäisen kumppanuuden yhdentymis- ja yhteistyöohjelma (EaPIC). Niiden kautta kanavoidaan merkittävä osa EU:n lisärahoituksesta yhdessä politiikkaa koskevien tarjousten kanssa. Naapuruuspolitiikan tarkastelusta annetun tiedonannon mukaisesti nykyään käytetään tiettyjä kriteerejä arvioitaessa, onko maa aidosti siirtymässä demokratiaan ja voiko se odottaa saavansa lisärahoitusta. Nämä kriteerit ovat seuraavat: demokraattisten ja uskottavien vaalien järjestäminen, yhdistymis-, sanan- ja kokoontumisvapaus, vapaa tiedonvälitys, oikeusvaltioperiaate, korruption torjunta, turvallisuussektorin ja lainvalvonnan uudistaminen sekä ihmisoikeuksien kunnioittaminen.

5.           Katsaus siihen, miten EU on aiemmin tukenut demokraattista hallintotapaa

Demokraattista hallintotapaa tuetaan maantieteellisillä välineillä, esimerkiksi Euroopan kehitysrahastosta, kehitysyhteistyön rahoitusvälineellä ja eurooppalaisella naapuruuden ja kumppanuuden välineellä, sekä temaattisista ohjelmista, joita rahoitetaan demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevalla eurooppalaisella rahoitusvälineellä ja vakautusvälineellä. Ohjelmalähtöisen lähestymistavan lisäksi demokraattista hallintotapaa tuetaan hallinnon avainaloilla toteutettavilla erityistoimilla sekä viemällä hallintoasiat osaksi muita yhteistyöaloja.

EU:n tuesta demokraattiselle hallintotavalle on opittu muun muassa seuraavaa:

· Tuki demokraattiselle hallintotavalle on sovitettava paikallisiin olosuhteisiin. Hallintotavan uudistaminen on vaiheittain etenevä prosessi, joka edellyttää muutosta yhteiskunnassa. Siksi paikallisolosuhteiden tuntemus on avainasemassa suunniteltaessa alan toimia. Epävakaissa tilanteissa EU on sitoutunut noudattamaan hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevia OECD:n periaatteita, joiden painopisteenä on suhteiden tiivistäminen heikosta hallinnosta ja konflikteista kärsivien edunsaajamaiden kanssa. Hallintoprofiileista ja hallintotapaa koskevista toimintasuunnitelmista saadut kokemukset viittaavat siihen, että demokraattisen hallintotavan alalla toteuttavien toimien menestyksen kannalta on olennaista ymmärtää paikallistason dynamiikkaa ja mukautua maan tilanteeseen. Kohdemaiden osalta ohjelma- ja hankesyklin hallintaa koskevissa uusissa säännöissä edellytetään systemaattista tilanneanalyysia. Yksi väline on poliittinen talousanalyysi, joka auttaa ymmärtämään poliittisten ja taloudellisten prosessien vuorovaikutusta ja sitä, miten intressit ja kannustimet ohjaavat eri toimijoiden käyttäytymistä eri aikoina.

· APRM:n kaltaisten alueellisten tai mantereenlaajuisten hallintotapa-aloitteiden merkitystä voidaan selvittää tarkemmin omistajuuden lisäämisen osalta. Aluetason prosessit antavat maille mahdollisuuden itse vaikuttaa painopisteisiin ja lisätä kotimaista vastuuvelvollisuutta. Esimerkiksi demokraattista hallintotapaa ja ihmisoikeuksia koskeva Afrikan ja EU:n kumppanuus tarjoaa foorumin hallintotapaa koskevien yhteisten asialistojen ja suositusten laatimiseen. Afrikkalaisten kumppani-instituutioiden kanssa voidaan jakaa kokemuksia uusien strategioiden laatimiseksi yhdessä kiinnittäen samalla erityishuomiota omistajuusperiaatteeseen. Näissä strategioissa keskitytään afrikkalaisen hallintorakennemallin painopisteisiin APRM-prosessin kehittäminen mukaan lukien.

· Vuorovaikutus kansalaisyhteiskunnan kanssa on keskeisellä sijalla pyrittäessä vahvistamaan demokraattisia prosesseja ja vastuuvelvollisuusjärjestelmiä ja parantamaan kehitystuloksia.[15] Tämä käsittää sellaisten toimien tehostamisen, joilla parannetaan kumppanimaiden kansalaisjärjestöjen toimintaedellytyksiä. Tavoitteena on siis edistää kumppanimaiden kansalaisjärjestöjen mielekästä ja jäsenneltyä osallistumista kotimaan politiikkaan, tukea EU:n ohjelmointisykliä ja kansainvälisiä prosesseja sekä parantaa paikallisten kansalaisjärjestöjen valmiuksia hoitaa tehokkaasti tehtäviään riippumattomina kehitysyhteistyön toimijoina.

· Olemassa olevien paikallisvalmiuksien kehittäminen ja tehostaminen lisää osaltaan instituutioiden tehokkuutta ja parantaa hallituksen kykyä suunnitella ja panna täytäntöön politiikkoja kaikkien kotimaisten sidosryhmien aktiivisella panoksella ja tarjota palveluja lopullisille edunsaajille. Demokraattisen hallintotavan uusilla tukimuodoilla tieto- ja viestintätekniikan innovatiiviset välineet mukaan lukien, voi olla huomattava vaikutus osallistumiseen ja informaatiovirtoihin, kun niiden tukena on valmiuksien kehittämiseen sovellettava strateginen lähestymistapa. Komission osallistuminen tehokkaista instituutioista Busanissa järjestettyyn korkean tason foorumiin voi sekin osaltaan tehostaa EU:n tuen tuloksellisuutta demokraattisen hallintotavan alalla.

· Kannustimien ja ehtojen uudelleen ideointi. EU:n eri ulkopoliittisissa kehyksissä, esimerkiksi laajentumispolitiikassa, naapuruuspolitiikassa ja AKT-maiden kanssa tehdyssä Cotonoun sopimuksessa, on tarjolla erilaisia kannustimia, ja niissä sovelletaan erityyppisiä ehtoja uudistusten luonteen ja laajuuden mukaan. Aiemmat kokemukset näiltä aloilta viittaavat siihen, että ehdollisuus ja kannustimiin perustuva lähestymistapa toimivat parhaiten silloin, kun huomattavien tulosten saavuttamiseksi tarvitaan kriittinen massa rahoitusta ja määrärahat on sidottu selvät indikaattorit ja vertailuarvot sisältäviin tavoitteisiin, ja niiden ohella käydään johdonmukaista poliittista ja politiikan aloja koskevaa vuoropuhelua. Tällaista lähestymistapaa korostetaan esimerkiksi vuonna 2012 annetussa yhteisessä tiedonannossa Itäinen kumppanuus: etenemissuunnitelma syksyn 2013 huippukokousta edeltävää aikaa varten[16] ja sen oheisasiakirjoissa. Hallintotapa-aloitteesta saadut kokemukset osoittavat myös, että kannustinmekanismit toimivat paremmin silloin, kun ne perustuvat selkeään eriyttämiseen, tosiasiallisiin saavutuksiin ja toiminnan jatkuvaan seurantaan. Seuranta on avainasemassa uudistusten tukemisessa, koska se voi myös kannustaa kumppanimaita vauhdittamaan uudistuksia. Seurannan vaikutusta voidaan kasvattaa entisestään ottamalla siihen mukaan useampia sidosryhmiä, tunnustamalla kansalaisyhteiskunnan merkityksen ja lisäämällä hallituksen toiminnan läpinäkyvyyttä.

· Hallintotavan kaltaisella alalla tulokset (eli muutokset julkisten asioiden hoitoa koskeviin normeihin ja käytäntöihin) eivät ole suoraviivaisia eikä niitä synny nopeasti. Siksi tuloksiin ja indikaattoreihin perustuvalla toimintaa arvioivalla järjestelmällä on tärkeä asema. Parhaiten soveltuvien indikaattoreiden valinta ja toimintaa arvioivan tahon nimeäminen ovat nekin esimerkkejä hallintotapa-aloitteesta saaduista opetuksista. Hallintotapaa määrittäviä indikaattoreita ja toiminta-arvioita on tarjolla yhä enemmän, ja niitä olisikin hyödynnettävä samalla kun tuloslähtöisiin yhteistyöjärjestelmiin sovellettavia lähestymistapoja mietitään uusiksi. Epävakaiden valtioiden osalta on käynnissä työ niihin erityisesti soveltuvien indikaattoreiden laatimiseksi. Työ on osa rauhan rakentamiseksi ja valtiorakenteiden kehittämiseksi käytävää kansainvälistä vuoropuhelua.

· Joustavuus. Toiminnan tehostaminen on riippuvainen myös välineiden joustavuudesta. Kriisin koettelemissa maissa komissio voi antaa nk. kriisijulistuksen, joka mahdollistaa joustavampien menettelyjen käytön kehitysyhteistyössä. Useat AKT-maat ovat jo päässeet osalliseksi tästä menettelystä.

· Yhdenmukaistamisen lisääminen EU:ssa. Kehityspolitiikkaa koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen perustuvan hallintotapa-aloitteen oli määrä edistää yhdenmukaistamista ja hallintotapaa koskevaa yhteistyötä EU:n tasolla. Monet kokivat esimerkiksi hallintoprofiilin hyödylliseksi välineeksi yhteisen analyysin tekemiseen hallintotilanteesta kentällä. Lissabonin sopimus tarjoaa muita mahdollisuuksia EU:n ja jäsenvaltioiden yhteistyöhön sekä maan tilanteen arvioimisessa että tuen suunnittelussa. Yhdenmukaistamista voidaan edistää myös muutossuunnitelmassa kaavailluilla yhteisillä analyyseillä ja yhteisellä ohjelmoinnilla sekä EU:n edustustojen avulla, koska niillä on keskeinen rooli poliittisessa ja politiikan aloja koskevassa vuoropuhelussa kentällä.

6.           Päätelmät

Demokraattisen hallintotavan tukeminen on edelleen yksi tärkeimmistä EU:n kehitysyhteistyön painopisteistä. Budjettitukeen sovellettava uusi lähestymistapa toimii tässä yhteydessä tärkeänä poliittisena signaalina, koska sen tavoitteena on lujittaa EU:n budjettitukeen liittyvää sopimuskumppanuutta EU:n ja kumppanimaiden välillä, luoda ja vakiinnuttaa demokratioita, pyrkiä kestävään kasvuun ja poistaa köyhyys. Lähestymistapa perustuu molemminpuoliseen vastuuseen ja sitoutumiseen ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion muodostamiin perusarvoihin. Se edellyttää tiivistä koordinointia komission yksiköiden, ulkosuhdehallinnon ja jäsenvaltioiden välillä, myöskin poliittisen ja politiikan aloja koskevan tehostetun ja johdonmukaisen vuoropuhelun osalta, joka olisi sidottava tiiviisti kumppanimaissa toteutettavien hallintouudistusten kannustimiin tai rahoitukseen.

Omistajuuden lisääminen on avainasemassa demokraattista hallintotapaa tuettaessa. Maakohtainen omistajuus edellyttää kaikkien kotimaisten toimijoiden panosta kehityksen suuntaa ja vaadittuja hallintojärjestelyjä määriteltäessä. Omistajuuden merkitystä korostetaan Busanin julistuksessa, jossa kehotetaan noudattamaan maakohtaisiin tarpeisiin sovitettuja lähestymistapoja. Kumppanimaiden kaikentasoisten viranomaisten poliittinen tahto ja vilpitön sitoutuminen uudistuksiin ovat ennakkoedellytyksiä sille, että uudistukset onnistuvat varsinkin demokraattisen hallintotavan kaltaisilla arkaluontoisilla aloilla.

Strategialähtöisempi tapa työskennellä kansalaisjärjestöjen kanssa on sekin erittäin tärkeää kaikilla aloilla ja kaikissa aihepiireissä. Kansalaisyhteiskuntaan sovellettavan uuden lähestymistavan mukaisesti kansalaisjärjestöt tunnustetaan nykyisin täysivaltaisiksi toimijoiksi kansallisella, alueellisella ja maailmanlaajuisella tasolla. Maatasolla tarkasteltuna paikalliset kansalaisjärjestöt ja niiden asema politiikanteossa ja vastuuvelvollisuudessa ovat uuden lähestymistavan ytimessä. Johdonmukaisen ja strategisen suhteen varmistaminen kansalaisyhteiskuntaan maatasolla helpottuu, jos EU:n edustustot ja jäsenvaltiot laativat pikku hiljaa etenemissuunnitelmia, joissa painotetaan kansalaisyhteiskunnan roolia demokraattisessa hallintotavassa.

Komissio, ulkosuhdehallinto ja jäsenvaltiot voivat kaikki hyödyntää sitä runsasta kokemusta, jota EU:lla on demokratiaan siirtymisestä. EU:n tuesta pysyvälle muutokselle siirtymäyhteiskunnissa taannoin annetussa tiedonannossa esiteltyjen ideoiden toteuttaminen olisi sekin tässä yhteydessä hyödyllistä.

[1]           Demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävä kumppanuus eteläisen Välimeren maiden kanssa, KOM(2011) 200, ja         Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten, KOM(2011) 303.

[2]               Neuvoston 14. toukokuuta 2012 hyväksymä asiakirja KOM(2011) 637.

[3]               Toinen painopisteala on osallistava ja kestävä kasvu.

[4]               Kolmansille maille annettavaa EU:n budjettitukea koskeva uusi lähestymistapa, KOM(2011) 638 lopullinen.

[5]               Tiedonannon sivu 2.

[6]               JOIN(2012) 27, 3.10.2012.

[7]               COM(2012) 492 final.

[8]               Rakenteellinen vuoropuhelu. ks.       http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm.

[9]               Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintotapa: kohti yhdenmukaista lähestymistapaa Euroopan unionissa, KOM(2006) 421.

[10]             KOM(2006) 421 lopullinen.

[11]             SEC(2009) 58 final, 19.1.2009.

[12]             Ks. edellä.

[13]             Euroopan komissio, Support Study on the EU Governance Initiative in view of the preparation of a Report by the Commission to the Council in 2012 – Annexes to the Final Report, joulukuu 2011, s. 4.

[14]             KOM(2006) 726, 4.12.2006.

[15]             COM(2012) 492 final.

[16]             JOIN(2012) 13 final.