KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi

1.           Johdanto: Ilmastonmuutokseen vastaaminen

Ilmastonmuutoksen vaikutukset alkavat tuntua yhä selvemmin Euroopassa ja koko maailmassa. Maapallon keskilämpötila, joka on nyt noin 0,8 C korkeampi kuin esiteollisella kaudella vallinnut taso, jatkaa kohoamistaan[1]. Tietyt luonnon prosessit ovat muuttumassa, sademäärät ovat muuttumassa, jäätiköt sulavat, merenpinta nousee.

Ilmastonmuutoksen kaikkein vakavimpien riskien ja erityisesti laaja-alaisten peruuttamattomien vaikutusten välttämiseksi ilmaston lämpeneminen on rajoitettava alle kahteen asteeseen esiteollisella kaudella vallinneeseen tasoon verrattuna. Ilmastonmuutoksen hillitsemisen on näin ollen oltava jatkossakin maailmanlaajuisen yhteisön ensisijainen tavoite.

Lämpenemistä koskevista skenaarioista tai hillitsemistoimien onnistumisesta riippumatta ilmastonmuutoksen vaikutus lisääntyy tulevina vuosikymmeninä aikaisempien ja tämänhetkisten kasvihuonekaasupäästöjen viivästyneiden vaikutusten vuoksi. Sen vuoksi meillä ei ole muuta mahdollisuutta kuin ryhtyä toimenpiteisiin väistämättömiin ilmastovaikutuksiin sopeutumiseksi sekä ottaa vastataksemme niiden taloudelliset, ympäristöön liittyvät ja sosiaaliset kustannukset. Tulee halvemmaksi ryhtyä tarpeeksi ajoissa suunniteltuihin sopeutumistoimiin asettamalla etusijalle johdonmukainen, joustava ja osallistava lähestymistapa kuin maksaa hinta siitä, että sopeutumistoimiin ei ryhdytä.

Koska ilmastonmuutoksen vaikutukset EU:n alueella ovat luonteeltaan erityislaatuisia ja laaja-alaisia, sopeutumistoimiin on ryhdyttävä kaikilla tasoilla paikallistasosta alueelliseen ja kansalliseen tasoon. Myös Euroopan unionin toiminnalla on paikkansa tietämyksessä ja toiminnassa olevien puutteiden korjaamisessa ja sopeutumistoimien täydentämisessä seuraavassa esitetyn EU:n strategian avulla.

2.           Ilmastonmuutoksen nykyiset ja odotettavissa olevat vaikutukset EU:ssa

Lämpötila Euroopan maa-alueilla oli viime vuosikymmenen aikana (vuosina 2002–2011) keskimäärin 1,3 °C korkeampi kuin esiteollisella kaudella[2], mikä tarkoittaa sitä, että lämpötila on noussut Euroopassa nopeammin kuin muualla maailmassa keskimäärin. Eräät äärimmäiset sääilmiöt ovat lisääntyneet, ja Etelä- ja Keski-Euroopassa kärsitään yhä useammin helleaalloista, metsäpaloista ja kuivuudesta. Pohjois- ja Koillis-Eurooppaan ennustetaan yhä rankempia sateita ja tulvia, jotka johtavat lisääntyneeseen tulvien ja eroosion riskiin rannikkoalueilla. Tämänkaltaisten ilmiöiden kasvu todennäköisesti lisää katastrofien laajuutta ja johtaa huomattaviin taloudellisiin menetyksiin, kansanterveydellisiin ongelmiin ja kuolemantapauksiin.

Vaikutukset vaihtelevat EU:ssa ilmastosta sekä maantieteellisistä ja sosioekonomisista olosuhteista riippuen. Ilmastonmuutos koskettaa kaikkia jäsenvaltioita (ks. kuva 1). Eräät alueet ovat kuitenkin suuremmassa vaarassa kuin toiset. Välimeren alue, vuoristoalueet, tiheästi asutut tulvatasanteet, rannikkoalueet, syrjäisimmät alueet ja arktinen alue ovat erityisen herkkiä ilmastonmuutokselle. Lisäksi kolme neljäsosaa Euroopan väestöstä asuu kaupungeissa, jotka ovat usein huonosti varautuneita ilmastonmuutokseen sopeutumiseen ja jotka ovat alttiita helleaalloille, tulville tai merenpinnan nousulle.

Monet talouden alat ovat suoraan riippuvaisia ilmasto-olosuhteista, ja niissä ilmastonmuutoksen vaikutukset tuntuvat jo nyt. Tällaisia aloja ovat muun muassa maatalous, metsätalous, ranta- ja lumimatkailu, terveydenhuolto ja kalastus. Vaikutukset koskettavat myös suurten yleishyödyllisten palveluiden, kuten energian ja veden, tuottajia. Ekosysteemit ja niihin liittyvät palvelut kärsivät ilmastonmuutoksen kielteisistä vaikutuksista, mikä kiihdyttää biologisen monimuotoisuuden vähenemistä ja vähentää ekosysteemien kykyä toimia puskureina luonnon ääri-ilmiöille. Ilmastonmuutos vaikuttaa perustavanlaatuisten luonnonvarojen (vesi, maaperä) saatavuuteen, mikä johtaa huomattaviin muutoksiin maatalouden ja teollisen tuotannon olosuhteissa eräillä alueilla.

Maailmanlaajuinen lämpeneminen saattaa eräillä aloilla synnyttää uusia mahdollisuuksia. Tällaisia ovat satomäärien lisääntyminen ja metsien kasvu, vesivoiman lisääntyminen tai lämmitykseen käytettävän energiantarpeen väheneminen Pohjois-Euroopassa[3]. Mahdolliset alueelliset nettohyödyt ovat kuitenkin erittäin epävarmoja.

Kuva 1: Ilmastonmuutoksen arvioidut vaikutukset ja niihin liittyviä uhat[4]. Arviot perustuvat Euroopan ympäristökeskuksen raporttiin ”Climate Change Impacts and Vulnerability in Europe” (2012)[5].

Toimimatta jättäminen tai toimien viivyttäminen saattaa vaarantaa Euroopan unionin yhtenäisyyden. Ilmastonmuutoksen vaikutusten odotetaan myös kasvattavan sosiaalisia eroja EU:n jäsenvaltioiden välillä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä ilmastonmuutoksen vaikutuksille kaikkein altteimpiin yhteiskuntaryhmiin ja alueisiin, jotka ovat jo nyt muita heikommassa asemassa (esimerkiksi heikon terveyden, pienten tulojen, puutteellisten asumisolosuhteiden tai liikkumisongelmien vuoksi).

Ilmastonmuutokseen sopeutumattomuuden vähimmäiskustannusten arvioidaan ulottuvan 100 miljardista eurosta vuodessa vuonna 2020 aina 250 miljardiin euroon vuonna 2050 koko EU:ssa[6]. Vuosina 1980–2011 tulvista johtuneet suorat taloudelliset menetykset kohosivat EU:ssa yli 90 miljardiin euroon.[7] Tämän summan odotetaan kasvavan, sillä vesistötulvien aiheuttamien vahinkojen vuotuisten kustannusten arvioidaan nousevan 20 miljardiin euroon 2020-luvun loppuun mennessä ja 46 miljardiin euroon 2050-luvun loppuun mennessä[8].

Ilmastonmuutoksen sosiaaliset kustannukset voivat niin ikään olla merkittäviä. Tulvat EU:ssa johtivat yli 2 500 kuolemantapaukseen, ja niillä oli vaikutusta yli 5,5 miljoonaan ihmisen elämään vuosina 1980–2011. Jos sopeutumistoimiin ei ryhdytä, saattaa tämä merkitä 26 000 ylimääräistä kuumuuden aiheuttamaa kuolemantapausta vuosittain 2020-luvun loppuun mennessä; 2050-luvun loppuun mennessä vuosittaisten kuolemantapausten määrä nousee 89 000:ään [9].

Vaikka sopeutumiskustannuksista EU:ssa ei ole olemassa todellista kattavaa katsausta, ylimääräisten tulvasuojelutoimenpiteiden arvioidaan olevan 1,7 miljardia euroa vuodessa 2020-luvun loppuun mennessä ja 3,4 miljardia euroa vuodessa 2050-luvun loppuun mennessä[10]. Tällaiset toimenpiteet voivat olla erittäin tehokkaita, sillä jokaista tulvasuojeluun käytettyä euroa kohden voitaisiin välttää vahingoista aiheutuvat kuuden euron kustannukset[11].

3.           Vastaus: EU:n sopeutumisstrategia

Vuonna 2009 julkaistussa valkoisessa kirjassa ”Ilmastonmuutokseen sopeutuminen: kohti eurooppalaista toimintakehystä” esitetään useita toimenpiteitä, jotka ovat pitkälti pantu täytäntöön[12].Merkittävin aikaansaannos on verkkopohjainen Euroopan ilmastonmuutosportaali (CLIMATE-ADAPT)[13], joka avattiin maaliskuussa 2012. Se sisältää viimeisimpiä tietoja EU:ssa toteutetuista sopeutumistoimista sekä useita hyödyllisiä poliittisen päätöksenteon tukivälineitä. EU on alkanut ottaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen huomioon useissa omissa politiikoissaan ja rahoitusohjelmissaan.

Tähän mennessä 15 EU:n jäsenvaltiota on hyväksynyt sopeutumisstrategian[14]. Toisia on valmisteilla. Eräitä hyväksyttyjä strategioita on seurattu toimintasuunnitelmien avulla, ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tähtäävien toimien sisällyttämisessä alakohtaisiin politiikkoihin on edistytty jonkin verran. Sopeutuminen on kuitenkin useimmissa tapauksissa vielä alkuvaiheessaan, ja käytännön konkreettisia toimenpiteitä on verrattain vähän. Eräät jäsenvaltiot ovat kehittäneet alakohtaisia suunnitelmia esimerkiksi helleaalloista ja kuivuudesta selviytymiseksi, mutta vain kolmasosa on laatinut politiikan tueksi kattavan arvion herkkyydestä ilmastonmuutokselle. Seuranta ja arviointi ovat osoittautuneet erityisenvaikeiksi, koska indikaattoreita ja tarkkailumenetelmiä ei ole juuri laadittu.

Euroopan maiden ja kaupunkien yhteisistä sopeutumishankkeista on monia esimerkkejä, joista osa on EU:n yhteisrahoittamia, kuten LIFE. Erityisesti koheesiopolitiikan avulla rahoitetaan monia rajatylittäviä, valtioiden ja alueiden välisiä sopeutumisohjelmia ja ‑hankkeita. Tällaisia ovat esimerkiksi EU:n makroaluestrategiat Tonavan alueella ja Itämerellä. Eräät kaupungit ovat hyväksyneet tai ovat parhaillaan hyväksymässä kattavia sopeutumisstrategioita tai erityisiä toimintasuunnitelmia (esimerkiksi riskien ehkäisemisestä, tulvien hallinnasta tai vesihuollosta)[15].

Näiden aloitteiden pohjalta olisi hyödyllistä syventää saatuja kokemuksia ja järjestelmällisesti vaihtaa parhaita käytäntöjä ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Tämän vuoksi on aiheellista luoda koko EU:n kattava sopeutumisstrategia, jossa noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettuja oikeuksia.

Strategiassa otetaan huomioon maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen vaikutukset, joita ovat muun muassa häiriöt toimitusketjuissa tai raaka-aineiden, energian ja elintarvikkeiden saatavuuden heikentyminen sekä näiden seuraukset EU:ssa. EU:n vuoropuhelua ja yhteistyötä naapurimaiden ja kehitysmaiden kanssa ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyvissä kysymyksissä ohjataan EU:n laajentumis- ja naapuruuspolitiikkojen ja EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan kautta.

Epätietoisuus kasvihuonekaasupäästöjen kehityskulusta, ilmastonmuutoksen tulevista vaikutuksista ja niihin liittyvistä sopeutumistarpeista on edelleen merkittävä haaste päätöksenteolle tällä alalla. Tätä epävarmuutta ei kuitenkaan voida pitää perusteena sille, että toimiin ei ryhdytä. Tällaisessa tilanteessa olisi ennen kaikkea suosittava edullisia sopeutumiskeinoja, joissa kaikki voittavat ja jotka eivät jätä sijaa katumiselle. Tällaisia ovat muun muassa kestävä vesihuolto ja varhaisvaroitusjärjestelmät. Ekosysteemeihin perustuvat lähestymistavat ovat yleensä kustannustehokkaita eri skenaarioissa. Ne ovat helposti sovellettavissa ja tarjoavat moninaisia hyötyjä, joita ovat muun muassa tulvariskin ja maaperän eroosion väheneminen, veden ja ilman laadun parantuminen ja lämpösaarekevaikutuksen pienentyminen.

Sopeutumistoimet liittyvät läheisesti katastrofiriskien hallintaan, joita EU ja jäsenvaltiot kehittävät, ja ne olisikin toteutettava täydellisesti yhteensovitettuna katastrofiriskien hallinnan kanssa synergiaetuja hyödyntäen.

Sopeutumistoimet avaavat uusia markkinamahdollisuuksia ja luovat työpaikkoja esimerkiksi maatalousteknologian, ekosysteemien hoidon, rakentamisen, vesihuollon ja vakuutustoiminnan alalla. Eurooppalaiset yritykset, myös pk-yritykset, voivat olla ensimmäisiä kehittämässä ilmastonmuutoksen kestäviä tuotteita ja palveluita ja voivat hyödyntää liiketoimintamahdollisuuksia maailmanlaajuisesti. Eurooppa 2020 -strategian mukainen sopeutumisstrategia auttaa osaltaan EU:ta siirtymään vähähiiliseen ja ilmastonmuutoksen kestävään talouteen. Strategialla edistetään niin ikään kestävää kasvua, lisätään ilmastokestävyyttä edistäviä investointeja ja luodaan uusia työpaikkoja.

4.           Strategian tavoitteet

EU:n sopeutumisstrategian yleisenä tavoitteena on edistää ilmastonmuutosta paremmin kestävää Eurooppaa. Tämä tarkoittaa sitä, että vahvistetaan valmiutta ja kykyä vastata ilmastonmuutoksen vaikutuksiin paikallisella, alueellisella, kansallisella ja EU:n tasolla luomalla yhtenäinen lähestymistapa ja parantamalla koordinointia.

4.1.        Jäsenvaltioiden toimien edistäminen

Kustannustehokkaissa sopeutumistoimissa yksi suurimmista haasteista on koordinoinnin ja yhdenmukaisuuden varmistaminen suunnittelun ja hallinnan eri tasoilla. Maailmanlaajuisella tasolla suositeltava väline ovat ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen mukaisesti kansalliset sopeutumisstrategiat. Nämä ovat keskeiset analyyttiset välineet tiedottamiseen sekä toimien ja investointien priorisoimiseen.

On erityisen tärkeää varmistaa, että kansalliset sopeutumisstrategiat ja kansalliset riskinhallintasuunnitelmat perustuvat yhteisille lähestymistavoille ja ovat kaikilta osin keskenään yhdenmukaiset. Monet jäsenvaltiot laativat tällaisia suunnitelmia alakohtaisiksi ohjelmasuunnittelun välineiksi, joiden avulla voidaan paremmin ehkäistä katastrofeja ja valmistautua niihin kansallisella tasolla tehtyjen kattavien riskinarviointien pohjalta.

EU aikoo antaa sopeutumiseen taloudellista tukea LIFE-rahoitusvälineen kautta, johon kuuluu ilmastotoimien alaohjelma. Komissio määrittelee monivuotisten työohjelmien avulla strategiset tavoitteet ja aihekohtaiset painopisteet. Etusijalle asetetaan sopeutumisen lippulaivahankkeet, joissa käsitellään tärkeimpiä toimialat ylittäviä, alueiden välisiä ja/tai rajatylittäviä kysymyksiä. Demonstrointi- ja siirrettävyysmahdollisuuksia sisältäviä hankkeita kannustetaan, samoin kuin vihreää infrastruktuuria ja ekosysteemipohjaisia lähestymistapoja sopeutumiseen sekä innovatiivisia sopeutumisteknologioita edistäviä hankkeita. Tähän kuuluu sekä pehmeä että kova teknologia, kuten kestävämmät rakennusmateriaalit tai varhaisvaroitusjärjestelmät.

Komissio pyrkii EU:n laajuiseen yhteistyöhön ja yhdenmukaisuuteen, ja siksi se tukee parhaiden käytäntöjen vaihtamista jäsenvaltioiden, alueiden, kuntien ja muiden sidosryhmien välillä. Esimerkkinä voidaan mainita, että komissio valmistelee yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ohjeita, jotka perustuvat hyviin käytänteisiin katastrofien ehkäisyssä. Paikallis- ja alueviranomaisten aktiivinen osallistuminen on keskeisessä asemassa.

Menestyksekästä ”Sopeutumisstrategioita Euroopan kaupunkeja varten” -pilottihankettaan[16] hyödyntäen komissio aikoo jatkaa kaupunkien sopeutumisstrategioiden edistämistä. Kaupunkien sopeutumistoimia kehitetään koordinoidusti EU:n muiden politiikkojen kanssa kaupunginjohtajien ilmastosopimuksen mallin mukaisesti. Kaupunginjohtajien ilmastosopimuksessa yli 4 000 paikallisviranomaista on vapaaehtoisesti sitoutunut parantamaan kaupunkien elämänlaatua pyrkimällä saavuttamaan EU:n ilmasto- ja energiatavoitteet.

Toimi 1: Kannustetaan kaikkia jäsenvaltioita laatimaan kokonaisvaltaiset sopeutumisstrategiat Komissio antaa suuntaviivat sopeutumisstrategioiden laatimiseen. Niiden tarkoituksena on auttaa EU-maita laatimaan ja panemaan täytäntöön sopeutumispolitiikkansa sekä tarkistamaan sitä. Suuntaviivat kattavat nykyisistä sopeutumisstrategioista puuttuvat näkökohdat, kuten rajatylittävät kysymykset sekä tarve varmistaa strategioiden yhdenmukaisuus kansallisten katastrofiriskien hallintasuunnitelmien kanssa. Komissio laatii vuoden 2014 loppuun mennessä sopeutumisvalmiuden tulostaulun ja määrittelee keskeiset indikaattorit mittaamaan jäsenvaltioiden valmiustasoa. Vuonna 2017 komissio arvioi järjestelmästä kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja raportoimiseksi annetun asetuksen mukaisesti saamiensa raporttien sekä sopeutumisvalmiuden tulostaulun perusteella, ovatko jäsenvaltioissa toteutetut toimenpiteet riittäviä. Jos komissio katsoo, että kansallisten strategioiden edistys niiden kattavuuden ja laadun suhteen ei ole riittävää, se harkitsee viipymättä mahdollisuutta ehdottaa oikeudellisesti sitovaa välinettä. Toimi 2: Myönnetään LIFE-rahoitusta valmiuksien kehittämisen tukemiseen ja sopeutumistoimien tehostamiseen Euroopassa (2013–2020) Komissio aikoo tukea sopeutumista erityisesti seuraavilla, ilmastonmuutoksen vaikutuksille kaikkein herkimmillä aloilla: - tulvien rajatylittävässä hallinnassa edistämällä EU:n tulvadirektiiviin perustuvia yhteistyösopimuksia - rajatylittävien rannikkoalueiden hoidossa painottaen tiheästi asutettuja suistoalueita ja rannikkokaupunkeja - ilmastonmuutokseen sopeutumisen sisällyttämisessä kaupunkien maankäytön suunnitteluun, kaavoitukseen ja luonnonvarojen hoitoon - vuoristo- ja saarialueilla painottaen kestävyysajattelun mukaisia ja muutoksiin hyvin sopeutuvia maa- ja metsätalous- sekä matkailualoja - kestävässä vesihuollossa sekä aavikoitumisen ja metsäpalojen torjumisessa kuivuudelle alttiilla alueilla. Komissio aikoo tukea arvioiden herkkyydestä ilmastonmuutokselle ja ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevien strategioiden laatimista, myös sellaisten, joilla on vaikutuksia useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Komissio aikoo edistää tietoisuuden lisäämistä sopeutumisesta, indikaattorit, riskeistä tiedottaminen ja riskien hallinta mukaan luettuina. Toimi 3: Sisällytetään sopeutuminen kaupunginjohtajien ilmastosopimukseen (2013/2014) Euroopan komissio aikoo kaupunginjohtajien ilmastosopimus -aloitteen mallin pohjalta tukea ilmastonmuutokseen sopeutumista kaupungeissa etenkin kannustamalla paikallisten sopeutumisstrategioiden hyväksymistä sekä tiedotustoimiin ryhtymistä koskevien vapaaehtoisten sitoumusten tekemistä.

4.2.        Syvällisempään tietoon perustuva päätöksenteko

Päätöksentekoon tarvittava sopeutumista koskeva tietämys on yhä parempaa: tutkimusohjelmia, kansallisia ja alueellisia sopeutumisstrategioita ja arviointeja herkkyydestä ilmastonmuutokselle laaditaan yhä enemmän. Käytettävissä on yhä enemmän ilmastoa koskevaa tietoa, ilmastopalveluja ja verkkoportaaleja[17]. Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin viides arviointikertomus hyväksytään vuonna 2014. Tästä huolimatta tietämyksessä on vielä huomattavasti aukkoja, jotka on täytettävä.

Vankka tietopohja on myös oleellisen tärkeää innovaatiotoiminnan vauhdittamiseksi ja innovatiivisten ilmastonmuutokseen sopeutumisteknologioiden käyttöönoton tukemiseksi. EU:n tulevassa tutkimuksen ja innovoinnin Horisontti 2020 -ohjelmassa ilmastonmuutokseen sopeutumista käsitellään ohjelman tavoitelohkossa ”yhteiskunnalliset haasteet”, ja siihen pyritään vastaamaan investoimalla huipputason tieteeseen ja edistämällä innovointia.

Toimi 4: Paikataan puutteet tietämyksessä Tärkeimmät paikattavat puutteet ovat seuraavat: - tiedot vahingoista ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen kustannukset ja hyödyt - alue- ja paikallistason analyysit ja riskinarvioinnit - puitteet, mallit ja välineet, joiden avulla voidaan tukea päätöksentekoa ja arvioida, kuinka tehokkaita eri sopeutumistoimet ovat - toteutettujen sopeutumistoimien seuranta- ja arviointivälineet. Osana strategian toteuttamista komissio jatkaa yhteistyötä jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa tarkentaakseen edellä mainittuja puutteita ja yksilöidäkseen asianmukaiset välineet ja menetelmät, joiden avulla puutteet voidaan korjata. Tulokset otetaan huomioon Horisontti 2020 -ohjelman (2014–2020) ohjelmasuunnittelussa, ja niiden avulla vastataan tarpeeseen parantaa tieteen, päätöksenteon ja yritysmaailman välistä vuorovaikutusta. Niitä käytetään myös parantamaan CLIMATE-ADAPT-ilmastonmuutosportaalissa saatavilla olevia tietoja. Komissio aikoo edistää EU:n laajuisia arviointeja herkkyydestä ilmastonmuutokselle ja ottaa tässä huomioon muun muassa EU:n monialaisen yleiskatsauksen luonnon ja ihmisen aiheuttamista riskeistä, jonka se laatii vuonna 2013. Komissio pyrkii erityisesti tukemaan yhteistä tutkimuskeskusta ilmastonmuutoksen vaikutusten arviointityössä, ja se aikoo tarkastella laajemmin, mitä maailmanlaajuinen ilmastonmuutos merkitsee EU:n kannalta. Tämän työn tulokset otetaan huomioon tulevissa yhteisissä uhkien ja riskien arviointiraporteissa, jotka komissio ja korkea edustaja hyväksyvät vuonna 2015. Toimi 5: Kehitetään edelleen CLIMATE-ADAPT-ilmastonmuutosportaalia keskitetyksi ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan tiedon tietopisteeksi Euroopassa Komissio ja Euroopan ympäristökeskus parantavat tietojen saatavuutta ja kehittävät CLIMATE-ADAPT-ilmastonmuutosportaalin vuorovaikutusta muiden asiaan liittyvien foorumeiden, kuten kansallisten ja paikallisten sopeutumisportaaleiden kanssa (2013/2014). Erityistä huomiota kiinnitetään eri politiikoista saatujen kokemusten kustannus-hyötyanalyyseihin ja innovatiiviseen rahoitukseen paikallis- ja alueviranomaisten ja rahoituslaitosten välisen entistä tiiviimmän yhteistyön avulla. Tulevan Copernicuksen[18] ilmastopalvelut sisällytetään portaaliin vuonna 2014.

4.3.        EU:n toimien ilmastokestävyyden varmistaminen: sopeutumisen edistäminen tärkeimmillä ilmastonmuutokselle kaikista herkimmillä aloilla

Yhtenä keskeisenä komission tavoitteena ja komission vastuulla on valtavirtaistaa sopeutumistoimet EU:n politiikoissa ja ohjelmissa tavoitteena EU:n toimien ilmastokestävyyden varmistaminen.

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen on jo valtavirtaistettu lainsäädännössä sellaisilla aloilla kuin merialueet[19], metsätalous[20] ja liikenne[21] sekä merkittäviin politiikan välineisiin, jotka koskevat sisävesiä[22], biologista monimuotoisuutta[23] sekä muuttoliikettä ja liikkuvuutta[24]. Tähän tiedonantoon liittyvässä ilmastonmuutosta, ympäristön pilaantumista ja muuttoliikettä käsittelevässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa annetaan lisävalaistusta viimeksimainittuun.

Tämän lisäksi komissio on tehnyt lainsäädäntöehdotuksia ilmastonmuutokseen sopeutumisen sisällyttämiseksi maa- ja metsätalouteen[25], merten aluesuunnitteluun ja rannikkoalueiden kokonaisvaltaiseen hallintaan[26], energiaan[27], katastrofien riskien ehkäisyyn ja hallintaan[28], liikenteeseen[29], tutkimukseen, terveyteen[30] ja ympäristöön[31].

Näitä toimia ilmastonmuutokseen sopeutumisen valtavirtaistamiseksi EU:n politiikoissa jatketaan energian ja liikenteen kaltaisilla ensisijaisilla aloilla. Terveyspolitiikassa suurin osa ihmisten, eläinten ja kasvien terveyttä koskevista toimenpiteistä ja järjestelmistä on jo käytössä, mutta ne on mukautettava ilmastonmuutoksen mukanaan tuomiin uusiin haasteisiin. Tämän tiedonannon liitteenä olevassa terveyttä, meri- ja rannikkoalueita sekä infrastruktuureja koskevassa kolmessa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetään komission tämänhetkiset toimet tällä alalla.

Myös tulevissa poliittisissa aloitteissa sellaisilla aloilla kuin haitalliset vieraslajit (2013), vihreä infrastruktuuri (2013), maa resurssina (2014–2015) ja uusi metsästrategia (2013) on tarkoitus ottaa sopeutuminen huomioon. Sopeutumista ja rannikkoalueiden hallintaa koskevia suuntaviivoja ollaan parhaillaan valmistelemassa (2014) sekä sopeutumista ja Natura 2000 ‑verkostoa koskevat suuntaviivat annetaan lähiaikoina (2013).

Infrastruktuurihankkeiden, joille on ominaista pitkä elinkaari ja korkeat kustannukset, on kestettävä ilmastonmuutoksen nykyiset ja tulevat vaikutukset. Komissiolle annettiin hiljattain tehtäväksi arvioida ilmastonmuutoksen vaikutuksia Eurocodes-standardeihin[32]. Tämän pohjalta standardointiorganisaatioiden, rahoituslaitosten ja hankepäälliköiden kanssa tehtävässä työssä on analysoitava, missä määrin standardeja, teknisiä eritelmiä, määräyksiä ja fyysisen infrastruktuurin turvallisuussääntöjä olisi tiukennettava, jotta ääri-ilmiöistä sekä muista ilmastomuutosten vaikutuksista selvitään.

Katastrofivakuutusjärjestelmien markkinaosuus on tällä hetkellä yleisesti ottaen vaatimaton jäsenvaltioissa[33]. Sidosryhmien kanssa on syytä käydä keskusteluja luonnonkatastrofit ja ihmisen aiheuttamat katastrofit kattavaa vakuutusta koskevan vihreän kirjan pohjalta.

Toimi 6: Helpotetaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP), koheesiopolitiikan ja yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) saattamista ilmastokestäviksi Strategiassa annetaan ohjeita siitä, miten ilmastonmuutokseen sopeutuminen voidaan entistä tehokkaammin sisällyttää yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja koheesiopolitiikkaan. Vastaavanlaisia ohjeita annetaan vuonna 2013 yhteisen kalastuspolitiikan suhteen. Ohjeet on suunnattu hallintoviranomaisille ja muille sidosryhmille, jotka osallistuvat vuosien 2014–2020 ohjelmien suunnitteluun, kehittämiseen ja täytäntöönpanoon. Jäsenvaltiot ja alueet voivat niin ikään hyödyntää vuosien 2014–2020 koheesiopolitiikkaa ja yhteistä maatalouspolitiikkaa tietämyksessä olevien aukkojen täyttämiseen ja investoida tarvittaviin analyyseihin, riskinarviointeihin, välineisiin ja sopeutumisen edellyttävien valmiuksien lisäämiseen. Toimi 7: Parannetaan infrastruktuurien kestävyyttä Komissio aikoo vuonna 2013 antaa eurooppalaisille standardointielimille tehtäväksi aloittaa teollisuuden kannalta tärkeiden standardien kartoittamisen energian, liikenteen ja rakennusten alalla tarkoituksena yksilöidä sellaiset standardit, joita on tarkistettava sopeutumista koskevien näkökohtien tehokkaammaksi huomioon ottamiseksi. Komissio antaa strategiassa myös suuntaviivat infrastruktuurihankkeiden ja aineellisen omaisuuden hankkeiden vetäjille tarkoituksena varmistaa ilmastonmuutokselle herkkien investointien ilmastokestävyys. Vihreää infrastruktuuria koskevan tiedonannon tulosten perusteella komissio tarkastelee vuonna 2013, onko tarvetta antaa lisäohjeita viranomaisille ja päättäjille, kansalaisyhteiskunnan toimijoille, yksityisyrityksille ja suojeluasioita hoitaville tahoille sen varmistamiseksi, että ekosysteemeihin perustuva lähestymistapa sopeutumiseen omaksutaan täysimääräisesti. Toimi 8: Edistetään vakuutus- ja muita rahoitustuotteita ilmastokestävien investointi- ja liiketoimintapäätösten varmistamiseksi Luonnonkatastrofien ja ihmisen aiheuttamien katastrofien kattavaa vakuutusta koskeva vihreä kirja, joka hyväksyttiin yhdessä tämän strategian kanssa, on ensimmäinen askel kannustettaessa vakuutuksenantajia osallistumaan tehokkaammin ilmastonmuutoksesta aiheutuvien riskien hallitsemiseen. Komission tavoitteena on parantaa luonnonkatastrofien varalta otettavan vakuutuksen yleistymistä markkinoilla sekä mahdollistaa vakuutusten ja muiden rahoitustuotteiden koko potentiaalin hyödyntäminen riskitietoisuuden lisäämiseksi ja riskien lieventämiseksi sekä pitkän aikavälin ilmastokestävyyden varmistamiseksi investointeja ja liiketoimintaa koskevissa päätöksissä (vuosina 2014–2015).

5.           Hallinto, rahoitus ja uudelleentarkastelu

5.1.        Koordinointijärjestelmä

Komissio aikoo helpottaa politiikkojen koordinointia ja pyrkii tekemään yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa nykyisen ilmastonmuutoskomitean välityksellä. Jäsenvaltioiden olisi nimettävä kansalliset yhteyspisteet vuoden 2013 loppuun mennessä koordinoimaan niiden keskinäistä tietojenvaihtoa sekä tietojenvaihtoa komission ja jäsenvaltioiden välillä sekä edesauttamaan suuren yleisön tietoisuuden lisäämistä ja raportointia.

Komissio jatkaa vuoropuhelua ja yhteistyötä sidosryhmien kanssa strategian toimivan ja oikea-aikaisen täytäntöönpanon takaamiseksi.

5.2.        Sopeutumisen rahoittaminen

Rahoitusmahdollisuuksien parantaminen on ratkaisevan tärkeä tekijä pyrittäessä tekemään Euroopasta ilmastonmuutoksen kestävä. Luonnokseen vuosien 2014–2020 monivuotiseksi rahoituskehykseksi sisältyy ehdotus ilmastoon liittyvien menojen[34] osuuden lisäämisestä vähintään 20 prosenttiin EU:n talousarviosta. On strategisesti tärkeää, että tällainen investointi edistää ilmastokestävyyttä. Komissio on sisällyttänyt kaikkia merkittäviä EU:n rahoitusohjelmia vuosiksi 2014–2020 koskeviin ehdotuksiinsa ilmastonmuutokseen sopeutumisen. Jäsenvaltioille, alueille ja kaupungeille tarjotaan Euroopan rakenne- ja sijoitusrahastoista[35] sekä Horisontti 2020 -puiteohjelmasta ja LIFE-ohjelmasta merkittävää tukea sopeutumisohjelmiin ja -hankkeisiin investoimiseksi, etenkin EAKR:n ja koheesiorahaston ensisijaisten sopeutumiseen kohdennettujen investointien puitteissa.

Myös useat EU:n rahastot ja kansainväliset rahoituslaitokset, kuten Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki, tukevat sopeutumistoimia. Komissio aikoo tarkastella lähemmin, miten jotkin sopeutumisinvestointien kustannukset, kuten EU:n yhteisrahoittamat menot vakaus- ja lähentymisohjelmien arvioinnissa, voitaisiin kattaa [36].

Lisäksi olemassa on erityisiä rahastoja — myös kansallisella tasolla — ja julkisia rahoituslaitoksia, jotka tukevat sopeutumistoimia, esimerkiksi tulvien ja kuivuuden hallintaa. CLIMATE-ADAPT-ilmastonmuutosportaalista on tulevaisuudessa mahdollista saada tarkempaa tietoa mahdollisista rahoituslähteistä. Jäsenvaltiot voivat myös käyttää EU:n päästökauppajärjestelmän huutokauppatuloja yhtenä ilmastonmuutoksen sopeutumisen taloudellisen tuen lähteenä [37].

Menestyksekkään täytäntöönpanon varmistamiseksi jäsenvaltioiden viranomaisia kannustetaan luomaan synergioita eri rahoituslähteiden, etenkin EU-rahoituksen ja tukiohjelmien, välille investointien vaikutuksien tehostamiseksi ja rahoitusvajeiden välttämiseksi mahdollisuuksien mukaan.

5.3.        Seuranta, arviointi ja uudelleentarkastelu

Ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tähtäävän politiikan seuranta ja arviointi on välttämätöntä. Painopiste on edelleen pikemminkin vaikutusten kuin sopeutumistoimien ja niiden tehokkuuden seurannassa. Komissio aikoo kehittää indikaattoreita, jotka helpottavat LIFE-rahoituksen tai muiden rahoituslähteiden turvin tehtyjen sopeutumistoimien ja herkkyyden ilmastonmuutokselle arvioimista kaikkialla EU:ssa.

Komissio laatii vuonna 2017 kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle strategian täytäntöönpanon edistymisestä ja tarvittaessa ehdottaa sen tarkistamista. Kertomus perustuu jäsenvaltioiden järjestelmästä kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja raportoimiseksi annetun asetuksen[38] mukaisesti toimittamiin tietoihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden sopeutumissuunnitelmia ja -strategioita, sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastoista vuosina 2014–2020 rahoitettavien ohjelmien vuotuisiin täytäntöönpanokertomuksiin sekä Kansainvälisen ilmastonmuutospaneelin viidenteen arviointikertomukseen, joka annetaan vuonna 2014.

6.           Päätelmät

Tässä strategiassa esitetään puitteet ja mekanismit, joiden avulla EU:n valmiudet vastata ilmastonmuutoksen nykyisiin ja tuleviin vaikutuksiin saatetaan uudelle tasolle. Strategiassa ehdotetaan tämän toteuttamista kannustamalla ja tukemalla EU:n jäsenvaltioiden sopeutumistoimia, luomalla perusta syvällisempään sopeutumista koskevaan tietoon perustuvalle päätöksenteolle tulevina vuosina sekä tekemällä keskeiset talouden ja politiikan sektorit kestävimmiksi ilmastonmuutoksen vaikutuksille.

[1]               Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 12/2012: ”Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2012”.

[2]               Ks. edellinen alaviite.

[3]               Euroopan ympäristökeskuksen raportti ”Adaptation in Europe” (julkaistaan vuonna 2013).

[4]               Trooppisten öiden ja hellepäivien määrä; vuosittaisen ja kesäkauden sademäärien muutokset (vuosina 2071–2100 verrattuna vuosiin 1961–1990): metsäpalovaaran muutokset; sekä tulville alttiin väestön määrä ja tulvien aiheuttama bruttoarvonlisäyksen lasku (2050).

[5]               Tarkempaa tietoa kuvan 1 kustakin osiosta esitetään vaikutusten arvioinnissa (SWD(2013) 132, osa 2 kohta 1.1.3).

[6]               Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 12/2012. Näihin arvioihin sisältyvät ilmastonmuutoksen vaikutukset vesistötulviin, rannikkoalueisiin, jäähdyttämiseen ja lämmitykseen käytettävään energiaan sekä kuumuudesta aiheutuvaan kuolleisuuteen. Kaikki tässä kappaleessa esitetyt luvut perustuvat samaan keskisuurista suurien kasvihuonekaasupäästöjen skenaarioon (A1B), joka johtaa yli 2 °C:n lämpötilan nousuun.

[7]               Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 12/2012.

[8]               R. Rojas, L. Feyen ja P. Watkiss (2013).

[9]               Kovats et al. (2011): ”Climatecost”, johon viitataan Euroopan ympäristökeskuksen raportissa nro 12/2012.

[10]             L. Feyen ja P. Watkiss (2011).

[11]             Ks. edellä.

[12]             KOM(2009) 147 lopullinen. Kaikkien täytäntöönpantujen toimien tarkastelemiseksi ks. vaikutustenarviointi.

[13]             http://climate-adapt.eea.europa.eu/. Ilmastonmuutosportaalissa esitellään EU:n tason tietoja, ja siinä on linkkejä jäsenvaltioiden toteuttamiin toimiin. Useat jäsenvaltiot ovat luoneet kansallisia tietoportaaleja.

[14]             Ks. http://climate-adapt.eea.europa.eu/web/guest/adaptation-strategies.

[15]             Sopeutumista kaupunkien tasolla on käsitelty yksityiskohtaisesti Euroopan ympäristöviraston vuonna 2012 julkaistussa raportissa ”Urban adaptation to climate change in Europe” (EEA 2012): http://www.eea.europa.eu/publications/urban-adaptation-to-climate-change.

[16]             Ks. http://eucities-adapt.eu/cms/.

[17]             Euroopan CLIMATE-ADAPT-ilmastonmuutosportaalille ilmoitettujen tietojen mukaan. Lähde: Adaptation in Europe report, Euroopan ympäristövirasto (julkaistaan 2013).

[18]             Tunnettiin aiemmin nimellä GMES (ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuinen seuranta).

[19]             Neuvoston direktiivi 2008/56/EY ja asetus (EU) N:o 1255/2011.

[20]             Asetus (EY) N:o 2152/2003.

[21]             Päätös N:o 661/2010/EU.

[22]             COM(2012)673 final.

[23]             KOM(2011) 244 lopullinen.

[24]             KOM(2011) 743 lopullinen.

[25]             http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm

[26]             COM(2013) 133 final.

[27]             KOM(2011) 665/3.

[28]             KOM(2011) 934 lopullinen.

[29]             KOM(2011) 650/2 lopullinen.

[30]             http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/2013_sanco_002_eu_plant_health_law_en.pdf

[31]             COM(2012) 628 final.

[32]             Eurocodes-standardit ovat Euroopan standardointikomitean laatimat yhdenmukaistetut tekniset säännöt rakennuskohteiden rakenteelliseen suunnitteluun EU:ssa.

[33]             Yhteinen tutkimuskeskus, Euroopan komissio (2012): Natural catastrophes: Risk relevance and insurance coverage in the EU.

[34]             Viittaa sekä ilmastonmuutoksen hillitsemiseen että siihen sopeutumiseen.

[35]             Koheesiorahasto, Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

[36]             Kuten äskettäisessä komission tiedonannossa ”Hahmotelma tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi” todettiin (COM(2012) 777 final).

[37]             Direktiivin 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/29/EY, 10 artiklan 3 kohdan a alakohta.

[38]             http://ec.europa.eu/clima/policies/g-gas/monitoring/