KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Kansainvälinen ilmastonmuutossopimus vuonna 2015: Kansainvälinen ilmastopolitiikka vuoden 2020 jälkeen

Kuulemista koskeva tiedonanto

Tällä kuulemista koskevalla tiedonannolla kutsutaan jäsenvaltiot, EU:n toimielimet ja sidosryhmät keskustelemaan siitä, millainen kansainvälinen ilmastojärjestelmä olisi kehitettävä vuosia 2020–2030 varten. Tiedonannossa esitetään asiayhteys ja kysymyksiä keskustelun tueksi. Lisätietoja on saatavilla erillisessä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.

1. Kunnianhimon tasoa on nostettava pikaisesti

2000-luvun ensimmäinen vuosikymmen oli historian lämpimin ja Arktisen alueen jääpeite suli kesällä 2012 ennennäkemättömän pieneksi. Vuonna 2012 todistettiin äärimmäisiä sääilmiöitä, kuten äärimmäistä kuivuutta ja maastopaloja eteläisessä Euroopassa ja Yhdysvalloissa sekä ennennäkemättömiä myrskyjä ja tulvia osissa Aasia, Karibian aluetta sekä Pohjois-Amerikkaa. Vaikka näiden yksittäisten ilmiöiden ei voida sanoa johtuvan ilmastonmuutoksesta, ne ovat yhdenmukaisia niiden tiedemaailman ennusteiden kanssa, joiden mukaan äärimmäiset sääilmiöt yleistyvät ja niiden vaikutukset kasvavat ilmastonmuutoksen edetessä. Vaikka maailmanlaajuinen talouskasvu on hidastunut, ilmaston lämpenemiseen johtavat ihmisen aiheuttamat kasvihuonekaasujen päästöt ovat lisääntyneet dramaattisesti.

Vaikka ilmastonmuutoksen tieteelliset syyt ovat selkeät ja sen vaikutukset yhä selvempiä, ovat ilmastonmuutoksen torjumista koskevat toimet edelleen kaukana siitä, mikä olisi tarpeen. Viimeisin YK:n ympäristöohjelman (UNEP) nykyisten päästöjen ja tavoitteen välistä kuilua koskeva raportti (ns. Gap Report) osoittaa, vaikka maat kaikilta osin noudattaisivat ehdottomia lupauksiaan vähentää kasvihuonekaasujen päästöjä, toteutetaan niillä vuoteen 2020 mennessä vain kolmannes niistä päästövähennyksistä, joita tarvitaan estämään maapallon keskilämpötilan vaarallinen yli kahden celsiusasteen nousu esiteolliseen aikaan verrattuna. Maailmapankin tuoreessa raportissa ennustetaan, että vaikka nämä sitoumukset täytettäisiin, maapallon keskilämpötila on 20 prosentin todennäköisyydellä nousemassa yli neljällä celsiusasteella vuoteen 2100 mennessä. Tämä tarkoittaisi maapallon keskilämpötilan yli viisinkertaista nousua tämän hetkiseen nousutasoon verrattuna. Tästä aiheutuisi erittäin vakavia riskejä elintärkeille ihmisen toimintaa tukeville järjestelmille.

Nopeasti lämpenevän ilmaston pahimmat seuraukset voidaan välttää ainoastaan yhteisillä toimilla, jotka toteutetaan aikaisempaa nopeammin ja kunnianhimoisemmin. Viimeaikaiset tutkimukset ja analyysit osoittavat, että tämä on vielä mahdollista ja että näistä toimista saadaan myös monia muita hyötyjä. Maat, jotka ovat alkaneet toteuttaa vähähiilisiä kehitysstrategioita, ovat toimillaan osoittaneet, että merkittäviä kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä voidaan saavuttaa kohtuullisin kustannuksin ja että niistä voidaan saada hyötyjä, kuten uusia työpaikkoja, kansallista energiavarmuutta, parempaa julkista liikennettä, alhaisempia energialaskuja (energian säästöjen ja paremman energiatehokkuuden ansiosta) sekä parempaa ilmanlaatua. Huolimatta laajasta yhteisymmärryksestä, jonka mukaan fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen on maiden kansallisen edun mukaista, useat maat pelkäävät edelleen kielteisiä taloudellisia vaikutuksia tai niillä ei ole välineitä ja keinoja toteuttaa lisätoimia erityisesti nykyisessä taloustilanteessa. Tämän johdosta toimet ovat maailmanlaajuisesti riittämättömiä.

Vuonna 2011 kansainvälinen yhteisö aloitti neuvottelut uudesta kansainvälisestä sopimuksesta, joka koskee yhteisiä toimia maapallon ilmaston suojelemiseksi. Tästä sopimuksesta, joka on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2015 loppuun mennessä ja jota on tarkoitus soveltaa vuodesta 2020 alkaen, neuvotellaan parhaillaan Durbanin toimintaohjelaman (ADP) puitteissa.

Neuvotteluja käydään kahdessa eri vaiheessa: Ensimmäisessä vaiheessa hyväksytään uusi kansainvälinen sopimus vuoteen 2015 mennessä. Toisen neuvotteluvaiheen tavoitteena on kiristää tavoitteita ennen vuotta 2020, jolloin vuoden 2015 sopimus tulee voimaan. Tässä kuulemista koskevassa tiedonannossa keskitytään neuvottelujen ensimmäiseen vaiheeseen eli vuoden 2015 sopimuksen suunnitteluun. Tästä huolimatta on todettava, että nykyhetken ja vuoden 2020 välisenä aikana toteutettavat toimet ovat ratkaisevan tärkeitä määriteltäessä toimintapolitiikkojen oikeaa suuntaa.

2. Kansainvälinen ilmastopolitiikka: Tilanne, haasteet ja mahdollisuudet vuosina 2020-2030

Vuoden 2015 sopimukseen on vuoteen 2020 mennessä yhdeksi kattavaksi järjestelmäksi kirjava joukko sitovia ja vapaaehtoisia järjestelyjä, jotka tällä hetkellä toimivat YK:n ilmastonmuutosta koskevan yleissopimuksen, jäljempänä ’yleissopimus’, puitteissa. EU ja useat muut Euroopan maat sekä Australia ovat sopineet liittyvänsä Kioton pöytäkirjan oikeudellisesti sitovaan toiseen velvoitekauteen sekä vuosina 2012–2020 sovellettaviin siirtymäkauden toimenpiteisiin. Lisäksi 60 muuta maata, mukaan luettuina Yhdysvallat, suurimmat kehittyvät taloudet, alhaisen ja keskitulotason maat samoin kuin vähiten kehittyneet maat, ovat sitoutuneet toteuttamaan erilaisia päästövähennyksiä ja päästöjen rajoittamiseen liittyviä toimia yleissopimuksen puitteissa. Nämä sitoumukset saivat alkunsa Kööpenhaminan ilmastokonferenssissa vuoden 2009 lopussa ja maat esittivät ne virallisesti vuotta myöhemmin Cancunissa. Sitoumukset eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia (Lisätietoja liitteenä olevassa komission yksilöiden valmisteluasiakirjassa).

Kööpenhamina-Cancun-prosessin yksipuoliset tai ”alhaalta ylöspäin” annetut lupaukset mahdollistivat entistä osallistavamman kansainvälisen lähestymistavan. Ensimmäistä kertaa Yhdysvallat, Kiina, Intia, Brasilia, Etelä-Afrikka, EU ja muut sitoutuivat kansainvälisellä tasolla erityisiin kansallisiin ilmastotoimiin osana samaa aloitetta. Nämä sitoumukset ovat kuitenkin vapaaehtoisia. Lisäksi useiden merkittävien talouksien lupaukset ovat ehdollisia ja sidottuja esimerkiksi rahoituksen saatavuuteen tai siihen, toteuttavatko muut aiempaa kunnianhimoisempia toimia. Tärkeintä on kuitenkin ottaa huomioon, kuten jo aiemmin mainittiin, että täysimääräisesti täytäntöönpantujen nykyisten sitoumusten odotetaan tuottavan alle kolmanneksen niistä tuloksista, joita tarvitaan lämpötilan nousun rajoittamiseen alle kahteen celsiusasteeseen.

Vuoden 2015 sopimusta laadittaessa on otettava oppia yleissopimuksen, Kioton pöytäkirjan ja Kööpenhamina-Cancun-prosessin vahvuuksista ja heikkouksista. Nyt on siirryttävä eteenpäin vuoden 1990 maailmaa kuvastavasta etelä-pohjoinen-ajattelusta järjestelmään, joka perustuu keskinäiseen riippuvuussuhteeseen ja jaettuun vastuuseen perustuvaan järjestelmään. Vuoden 2015 sopimuksessa on käsiteltävä sitä, miten yleissopimukseen saataisiin mukaan kaikki merkittävät taloudet, kuten Yhdysvallat, Kiina, Intia ja Brasilia, jotka ovat tähän mennessä pidättäytyneet tekemästä oikeudellisesti sitovia lupauksia vähentää kasvihuonekaasupäästöjään. Uuden sopimuksen on perustuttava nykyisille toimintapuitteille, jotta voitaisiin tukea maita, erityisesti kaikkein haavoittuvimpia maita, niiden pyrkimyksissä sopeutua väistämättömään ilmastonmuutokseen. Tärkeintä on kuitenkin yhdistää nykyiset hajanaiset ja alhaalta ylöspäin suuntautuvat ja vapaaehtoisiin päätöksiin perustuvat lähestymistavat oikeudellisesti sitovaan sopimukseen. Siihen on yhdistettävä tehokkaasti alhaalta ylöspäin ja ylhäältä alaspäin suuntautuvat lähestymistavat, joilla ohjataan maailmanlaajuiset päästöt tasolle, jolla estetään maapallon keskilämpötilan nousu yli kaksi celsiusastetta.

Sopimuksessa on tarkasteltava, kuinka maailma on muuttunut ilmastoneuvottelujen alkuvaiheesta vuonna 1990 ja kuinka se muuttuu vuoteen 2030 mennessä. Sopimuksen perustana on tilanne, jossa (ks. liitteenä oleva komission yksiköiden valmisteluasiakirja):

· tieteen edistyminen on poistanut perustellut syyt epäillä sitä, aiheuttaako ihminen ilmaston lämpenemistä;

· kehittyvät taloudet ovat yhä suuremman talouskasvun ja suurempien kasvihuonekaasupäästöjen lähteitä;

· jäljellä on merkittäviä kestävän kehityksen haasteita;

· ilmastonmuutoksen torjuminen luo myös huomattavia mahdollisuuksia;

· lisääntyvä kansainvälinen kauppa aiheuttaa jatkossakin kysymyksiä tuotantoon liittyvistä päästöistä ja hiilivuodon estämisestä (hiilivuodolla tarkoitetaan sitä, että hiili-intensiiviset toiminnot siirretään tiukkojen päästörajoitusten maista löyhempien päästörajoitusten maihin).

3. Vuoden 2015 sopimuksen perusta

Vuoden 2015 sopimuksen suunnittelua ja täytäntöönpanoa koskevassa prosessissa on selvitettävä useita haasteita:

· Maailmanlaajuisten päästöjen vähentämiseen tarvittavien sitoumusten mahdollistaminen

Aikaisempien neuvottelujen tuloksena tehdyt lupaukset ja annetut sitoumukset eivät ole olleet riittävän kunnianhimoisia. Jotta vaarallinen ilmastonmuutos voitaisiin torjua, onkin tärkeää välttää samanlaista tilannetta vuoden 2015 sopimuksen yhteydessä. Ensimmäistä kertaa neuvotteluja ohjaa pitkän aikavälin tavoite siitä, että maailmanlaajuisesti olisi toteutettava toimia, joilla maapallon keskilämpötilan nousu rajoitetaan alle kahteen celsiusasteeseen teollista aikakautta edeltäviin lämpötiloihin verrattuna. Näyttää kuitenkin epätodennäköiseltä, että hallitukset pystyisivät sopimaan tarkasti siitä, miten tämä haaste voidaan jakaa oikeudenmukaisesti vuonna 2015. Uuden sopimuksen on perustuttava jaettuun vastuuseen ja tavoitteiden saavuttamisen osalta oikeudenmukaiseen yksilölliseen lähtötasoon. Lisäksi sen on tarjottava välineet ja prosessit, joiden avulla voidaan edelleen vahvistaa yksilöllisiä ja yhteisiä tavoitteita. Sitä on voitava mukauttaa dynaamisesti ja tarkistaa säännöllisesti sekä väistämättä myös tiukentaa sen tavoitteiden osalta. Lisäksi sen avulla on voitava osoittaa, että maat voivat yhdessä tehdä enemmän kuin mitä he voivat tehdä yksin ja välttää se, että maiden on odotettava muiden toimia ennen kuin ne voivat toteuttaa omia toimiaan. Sopimuksen on sisällettävä kannustimia tiukempiin toimiin sekä pidäkkeitä vähäpätöisille toimille.

 

Kysymys 1: Miten vuoden 2015 sopimuksesta voidaan laatia sellainen, että sillä voidaan varmistaa, että maat voivat pyrkiä kestävään taloudelliseen kehitykseen ja samalla rohkaista niitä tekemään tasapuolisen ja oikeudenmukaisen osuutensa maailmanlaajuisten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, jotta päästöt saadaan kahden celsiusasteen tavoitteen saavuttamisen mahdollistavalle tasolla? Miten voidaan välttää nykytilanteen uusiutuminen eli tilanne, jossa vapaaehtoisten sitoumusten ja kahden celsiusasteen tavoitteen saavuttamiseen tarvittavien vähennysten välillä on ristiriita?

· Kaikki suuret taloudet ja toimialat on saatava mukaan maailmanlaajuisiin päästövähennyspyrkimyksiin

Ympäristötehokkuus edellyttää, että kaikki tärkeät taloudet ja toimialat osallistuvat toimiin vertailukelpoisella, tasapuolisella, läpinäkyvällä ja vastuullisella hiilivuodon minimoivalla tavalla. Tästä syystä onkin olennaisen tärkeää varmistaa kaikkien tärkeiden talouksien ja toimialojen osallistuminen. Ilman tällaista sopimusta yksittäiset jäsenvaltiot ja alueet voivat edelleen toteuttaa vähäisempiä toimia kuin niiden kilpailijat ovat valmiita toteuttamaan. Tämän välttämiseksi vuoden 2015 sopimuksessa voitaisiin sekä rohkaista että kannustaa maita hyväksymään kunnianhimoisempia sitoumuksia mahdollisimman varhaisessa vaiheessa toimintaedellytysten tasapuolistamiseksi parhaiden ja huonoimpien päästövähentäjien kesken.

Kysymys 2: Miten vuoden 2015 sopimuksella voitaisiin parhaiten varmistaa kaikkien tärkeimpien talouksien ja toimintojen osallistuminen ja minimoida mahdollisen hiilivuoden riski kilpailukykyisimpien talouksien välillä?

· Ilmastonmuutoksen valtavirtaistaminen sekä prosessien ja aloitteiden keskinäinen vahvistaminen

Ilmastonmuutosta koskeva politiikka ei missään tapauksessa yksinään riitä. Lisäksi on tuettava talouskasvua ja laajempaa kestävän kehityksen politiikkaa sekä luotava uusia työllistymismahdollisuuksia. Koskeepa ilmastopolitiikka sitten päästöjen vähentämistä tai ilmastonmuutokseen sopeutumista, se on sisällytettävä täysimääräisesti tai valtavirtaistettava kaikkiin politiikan osa-alueisiin. Sen on oltava keskeinen tekijä laadittaessa energiaa, liikennettä, teollisuutta, maataloutta tai metsätaloutta koskevia toimintapolitiikkoja sekä laajempaa kestävän kehityksen politiikkaa ja strategioita.

Vuoden 2015 sopimuksessa onkin tunnustettava laajemmat kestävän kehityksen tavoitteet ja vahvistettava niitä sekä tuettava ilmastonmuutostavoitteiden sisällyttämistä täysimääräisesti asiaa koskeviaan politiikan osa-alueisiin. Tähän sisältyy Rio+20-konferenssin seuranta ja vuosituhattavoitteiden tarkistaminen vuoteen 2015 mennessä sekä sopimusten, kuten biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen, täytäntöönpano. Tämä työ tarjoaa mahdollisuuden käsitellä haasteita, jotka liittyvät ilmastonmuutokseen ja sen vaikutuksiin köyhyyden poistamiseen ja kestävän kehityksen kolmeen pilariin (ympäristö, talous ja sosiaalinen kehitys), joissa siitä voidaan saada tärkeitä sivuhyötyjä. Tältä osin komissio on ehdottanut yhteistä lähestymistapaa pyrkimyksille ”taata ihmisarvoinen elämä kaikille vuoteen 2030 mennessä”. Tässä aloitteessa saatetaan yhteen Rio+20-prosessin seurantaan ja vuosituhattavoitteiden tarkistamiseen liittyvät komission jatkotoimet saatetaan yhteen.

Lisäksi on tärkeää kannustaa kahdenvälisiä, monenvälisiä ja alueellisia aloitteita, joilla täydennetään ja vauhditetaan yleissopimukseen perustuvia toimia. Näillä täydentävillä aloitteilla voidaan kannustaa maita sekä yksityissektoria ja kansalaisyhteiskuntaa edistymään päästöjen vähentämistoimissa keskitetympien yhteisten toimien avulla. Esimerkkejä käynnissä olevista aloitteista ovat esimerkiksi G20-maiden aloite luopua asteittain fossiilisista polttoaineista, Rio + 20-prosessin yhteydessä käynnistetyt aloitteet sekä pyrkimykset vähentää lyhytkestoisten ilmaston epäpuhtauksien, kuten fluorihiilivetyjen (HFC), päästöjä.

Kysymys 3: Miten vuoden 2015 sopimuksella voidaan tehokkaimmin edistää ilmastonmuutoksen valtavirtaistamista kaikkiin asiaankuuluviin politiikan aloihin? Miten sillä voidaan edistää täydentäviä prosesseja ja aloitteita, myös valtiosta riippumattomien toimijoiden toimia?

4. Vuoden 2015 sopimus

Durbanissa vuonna 2011 käynnistyneissä neuvotteluissa on aistittavassa heikko mutta tärkeä kansainvälinen yhteisymmärrys vuoden 2015 sopimuksen sisällöstä Jos kyseisellä sopimuksella on tarkoitus saada aikaan enemmän tuloksia kuin Kioton, Kööpenhaminan ja Cancunin prosesseilla, vuoden 2015 sopimuksen on oltava osallistava ja sen on sisällettävä kaikkiin maihin, sekä teollisuusmaihin että kehitysmaihin sovellettavia sitoumuksia. Sen on oltava kunnianhimoinen ja sen sitoumusten on oltava sopusoinnussa maapallon keskilämpötilan nousun rajoittamista kahteen celsiusasteeseen koskevan tavoitteen kanssa. Sen on oltava tehokas ja mahdollistettava oikeanlaiset täytäntöönpanon ja noudattamisen kannustimet. Sitä on laajalti pidettävä oikeudenmukaisena ja tasapuolisena sen osalta, miten jaetaan kasvihuonekaasupäästöjen vähentämispyrkimykset ja kustannukset , jotka aiheutuvat sopeutumisesta väistämättömään ilmastonmuutokseen. Lisäksi vuoden 2015 sopimuksen on oltava oikeudellisesti sitova. Ainoastaan sopimuksen sitovuus osoittaa, että poliittisen tahdon vaatimustaso on riittävä siihen, että tavoitteet ovat riittävät tiukkoja ja että on tapahtumassa maailmanlaajuinen siirtyminen vähähiiliseen talouteen varmistaa, että sitoumukset ratifioidaan ja pannaan täytäntöön kansallisella lainsäädännöllä takaa hallitusten, kansalaisten, yritysten ja tiedotusvälineiden jatkuvan kiinnostuksen sekä turvaa tehtyjen sitoumusten riittävän avoimuuden ja vastuullisuuden.

Vuoden 2015 sopimuksessa on keskityttävä rohkaisemaan maita tekemään uusia ja kunnianhimoisia päästövähennyssitoumuksia. Sopimusta laadittaessa on otettava oppia nykyisestä kansainvälisestä ilmastojärjestelmästä ja vahvistettava sitä. Monet sopimuksen elimet, välineet ja prosessit, kuten vihreä ilmastorahasto (Green Climate Fund), sopeutumista käsittelevä komitea (Adaptation Committee), kehitykseen mukauttamista käsittelevä komitea, kansainvälinen arviointi ja tarkastelu (IAR), kansainvälinen kuuleminen ja analyysi (ICA), teknologian täytäntöönpanokomitea, vähäpäästöistä kehitystä koskevat strategiat ja kansallisen sopeutumissuunnitelmat, ovat vasta juuri käynnistyneet. Niiden avulla voidaan kuitenkin vaikuttaa merkittävästi vuoden 2015 sopimukseen.

Vuoden 2015 sopimuksessa on otettava huomioon tieteessä saavutettu kehitys, mukaan lukien hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) viides arviointiraportti, jonka tiivistelmä on tarkoitus saada valmiiksi lokakuussa 2014, vuosi ennen vuoden 2015 sopimuksen hyväksymistä. Sopimuksen on myös oltava riittävän dynaaminen ja joustava, jotta sitä voidaan mukauttaa, kun tieteessä tapahtuu kehitystä ja myös kun teknologioiden yksikkökustannukset ja kansalliset tai alueelliset sosioekonomiset olosuhteet muuttuvat. Äskettäin sovittu Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi on mielenkiintoinen ennakkotapaus dynaamista järjestelmää varten, koska siinä määritellään tarkistusprosessi, jolla edistetään tavoitetason nostamista ja tavoitetasojen välillä vallitsevien erojen kaventamista velvoitekauden aikana. Samaan aikaan tämän dynamiikan lisäksi on otettava huomioon myös erityisesti yritysten odotukset siitä, että järjestelmässä olisi ennustettavuutta ja varmuutta.

· Päästöjen vähentäminen

Tutkimustieto on osoittanut, että jotta meillä oli todennäköinen mahdollisuus rajoittaa maapallon keskilämpötilan nousu alle kahteen celsiusasteeseen, maailman kasvihuonekaasupäästöjen kasvu olisi pysäytettävä vuoteen 2020 mennessä ja sen jälkeen yhteispäästöjen on pienennyttävä joka vuosi. Vastaavasti vuoden 2015 sopimuksessa on vastattava haasteeseen, jonka mukaan päästöjä on vähennettävä alle vuoden 1990 tasojen vuoteen 2030 mennessä, mikä vastaisi maailmanlaajuisesti noin 25 prosentin päästövähennystä vuoden 2010 päästöihin verrattuna.

Vaikka Kööpenhamina-Cancun-prosessin sitoumukset yhdessä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden vaatimusten kanssa jäivät vielä kauas tarvittavasta, ne ovat myös luoneet valtavan määrän kansallisia toimintapolitiikkoja ja toimenpiteitä, mukaan luettuna tiettyjen alojen päästöjen vähentämiseksi suunnitellut hiilimarkkinat.

Samanaikaisesti vuoden 2015 sopimuksista käytävien neuvottelujen kanssa yleissopimuksella ja Kioton pöytäkirjalla parannetaan edelleen avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta, määritellään yhteisiä perusteita raportoinnille, parannetaan olemassa olevia ja kehitetään uusia markkinamekanismeja, rohkaistaan uusia kansainvälisiä kumppanuuksia, jotka koskeva eri aloja ja eri kaasuja ja eri toimintapolitiikkoja, kuten esimerkiksi maa- ja metsätaloutta, merenkulkua ja lentoliikennettä, tai muita kasvihuonekaasuja kuin hiilidioksidia.

Kysymys 4: Millaisten perusteiden ja periaatteiden pohjalta olisi määritettävä se, miten jaetaan vähennystavoitteet oikeudenmukaisesti vuoden 2015 sopimuksen osapuolten kesken sekä miten asetetaan erilaiset sitoumukset, jotka kuvastavat kansallisia olosuhteita ja joita pidetään laajalti oikeudenmukaisina ja reiluina ja jotka yhdessä riittävät vähennystavoitteiden saavuttamiseen? Miten vuoden 2015 sopimukseen voidaan sisällyttää erityiset mahdollisuuden eri aloilla?

· Sopeutuminen

Ilmastonmuutoksen kielteiset vaikutukset näkyvät ja tuntuvat yhä selvemmin ja niiden myötä lisääntyvä myös sopeutumisen haasteet. Ilmastonmuutoksen vaikutukset vaihtelevat eri maissa riippuen maiden maantieteellisestä, kulttuurisesta, sosiaalisesta ja taloudellisesta tilanteesta sekä niiden selviytymis- ja sopeutumiskyvystä. Tarvitaan erilaisia toimia, jotka on suunniteltu paikallisesti paikallisen tilanteen mukaisesti ja jotka sisällytetään tavanomaiseen kehityssuunnitteluun. Kansalliset ja alueelliset kokemukset sopeutumistoimista, mukaan luettuina EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimet, ovat tuoneet korostuneesti esille tarpeen sisällyttää sopeutumiskysymykset täysimääräisesti useisiin politiikan alueisiin, kuten aluepolitiikkaan ja aluesuunnitteluun sekä rannikkoalueita ja vesihuoltoa, maataloutta ja terveydenhuoltoa koskeviin politiikkoihin. Niiden myötä on myös korostunut tarve sovittaa täysimääräisesti yhteen katastrofiriskien hallinta. Ne ovat myös osoittaneet ekosysteemiin perustuvien sopeutumistoimien hyödyt.

Tähän mennessä yleissopimuksen yhteydessä toteutetuissa sopeutumistoimissa on keskitytty parantamaan yhteiskuntien kestävyyttä paikkaamalla tietoaukkoja (Nairobin työohjelma) parantamalla suunnittelua (kansalliset sopeutumisohjelmat) sekä parantamalla rahoituksen saatavuutta (sopeutumisrahasto, vihreä ilmastorahasto). Lisäksi vuonna 2012 järjestetyssä Dohan ilmastokonferenssissa vahvistettiin edelleen kansainvälistä yhteistyötä ilmastonmuutoksen kielteisiin vaikutuksiin liittyvien hävikkien ja vahinkojen osalta, mukaan luettuna äärimmäiset sääilmiöt ja hitaasti etenevät ilmiöt. Merkittäviä täydentäviä toimia on toteutettu myös yleissopimuksen ulkopuolella, kuten katastrofiriskien vähentämistä koskevan Hyogon toimintakehyksen yhteydessä.

Kysymys 5: Miten vuoden 2015 sopimuksessa olisi käsiteltävä sopeutumiseen liittyviä haasteita ja miten tämä voisi nojautua yleissopimuksen puitteissa tällä hetkellä toteutettaviin toimiin? Miten vuoden 2015 sopimuksella voidaan kannustaa edelleen sopeutumisen valtavirtaistamista kaikkiin asiaan liittyviin politiikan aloihin?

· Toteutuskeinot

EU:n olisi edistettävä kokonaisvaltaista ja yhdennettyä lähestymistapaa täytäntöönpanokeinoihin, mukaan lukien maailmanlaajuiset rahoituskysymykset. Tällä hetkellä ilmastoon, luonnon monimuotoisuuteen, kehitykseen ja kestävään kehitykseen liittyvät rahoitusneuvottelut käydään eri foorumeilla, vaikka mahdolliset rahoituslähteet ovatkin samat. On erittäin tarpeellista varmistaa toimien johdonmukaisuus ja välttää päällekkäisyyksiä YK:n kehitysrahoitusohjelman kanssa. Komissio aikoo tehdä ehdotuksen EU:n yhdennetyksi lähestymistavaksi erilaisten maailmanlaajuisten prosessien rahoitukseen ja muihin täytäntöönpanokysymyksiin.

Täytäntöönpanoa koskeviin keskusteluihin on sisällytettävä vaihtoehtoja, jotka liittyvät tarvittavan rahoituksen osoittamiseen sekä kansallisista että kansainvälisistä ja sekä julkisista että yksityisistä lähteistä, sekä uusien teknologioiden kehittämiseen ja hyödyntämiseen ja markkinapohjaisten mekanismien käyttöön.

Rahoitus

Vuoden 2015 sopimuksesta käytävissä keskusteluissa keskeisenä kysymyksenä on edelleen asianmukainen rahoitus, joka mahdollistaisi sen, että köyhät maat voivat täyttää päästövähennyssitoumuksensa ja paneutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiseen. Tulevina vuosikymmeninä on sekä päästöjen vähentämiseen että ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiseen liittyvät näkökohdat sisällytettävä kaikkiin julkisiin ja yksityisiin investointeihin.

Vihreä ilmastorahasto on piakkoin täysin toimintakykyinen. Kehittyneet maat lupasivat Kööpenhaminassa antaa tarpeen mukaan 100 miljardia dollaria ilmastorahoitusta vuodessa vuoteen 2020 saakka useista eri lähteistä tarkoituksenmukaisiin sopeutumistoimiin ja täytäntöönpanon avoimuuden edistämiseen. Katsottaessa eteenpäin vuoteen 2030 voidaan todeta, että jatkuvan talouskasvun ansiosta kaikkien tärkeimpien talouksien ja kehittyvien talouksien odotetaan lisäävän rahoitustaan ilmastonmuutosta torjuville toimille esimerkiksi tekemällä yhteistyöstä rahoituskysymyksissä. Jo nyt 32:n sellaisen maan, joita pidetään yleissopimuksen yhteydessä ”kehitysmaina”, BKT asukasta kohden on suurempi kuin siinä EU:n jäsenvaltiossa, jonka BKT asukasta kohden on EU:n alhaisin. Vuoteen 2020 mennessä ja sen jälkeen tämä luku on saattanut kasvaa entisestään. Vuoden 2015 sopimuksen yhteydessä täytäntöönpanokeinoista käytävissä keskusteluissa on otettava huomioon tämä uusi tilanne ja siirryttävä eteenpäin teollisuusmaa-kehitysmaa- jaottelusta sellaiseen malliin, jossa useampien maiden odotetaan kantavan osuutensa vastuusta ja osallistumaan tarvittavaan rahoitukseen.

Vuoden 2015 sopimuksessa on myös otettava huomioon yksityisestä rahoituksesta ja innovatiivisista rahoituslähteistä parhaillaan käytävien keskustelujen tulokset. Kansainvälisen lento- ja meriliikenteen hiilipäästöjen kansainvälisellä hinnoittelulla voitaisiin sen lisäksi, että saavutetaan tärkein tavoite eli päästövähennykset, saada myös tarvittavia resursseja kansainvälisten päästövähennystoimien ja ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumisen rahoittamiseksi.

Teknologia

Vuoteen 2020 mennessä ilmastopolitiikka on jo hyödyntänyt useimmat halvimmat päästöjen vähennysvaihtoehdot, erityisesti energiatehokkuuden parantamiseen liittyvä mahdollisuudet, mutta myös useimmat kilpailukykyiset uusiutuvien energialähteiden tarjoamat vaihtoehdot. Näin ollen jatkossa on keskityttävä entistä enemmän uuteen ja edistyneempään teknologiaan. Näiden teknologioiden kustannusten painaminen alaspäin ja oikeiden poliittisten edellytysten luominen niiden käyttöönotolle on keskeistä. Yleissopimuksen keskeisenä tehtävänä on sellaisen kansainvälisen toimintaympäristön luominen, jolla voidaan kannustaa näiden teknologioiden nopeampaan levittämiseen kansainvälisesti. Tästä syystä perustettiin ilmastoteknologiakeskus ja -verkosto. Tulevina vuosina tämän uuden elimen on osoitettava lisäarvonsa.

Markkinaperusteiset mekanismit

Ilmastonmuutoksen torjuminen onnistuu vain, jos vuoden 2015 sopimus voidaan panna täytäntöön vuoden 2020 jälkeen kustannustehokkaalla tavalla. Tästä syystä on kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota markkinapohjaisiin välineisiin.

EU keskittyy edelleen antamaan markkinoille kannustimia päästöjen vähentämiseksi, muuan muassa päästökaupan avulla. Kioton pöytäkirja paransi tämän päästövähennyssitoumusten täyttämisen apuna toimivan innovatiivisen ja joustavan välineen näkyvyyttä. Sen jälkeen kehitettiin EU:n päästökauppajärjestelmä, johon kuuluu 30 maata ja joka on tärkein kannustin Kioton pöytäkirjan puhtaan kehityksen mekanismin nopealle laajenemiselle. Lisäksi hiilen hinnoittelun ja markkinapohjaisten mekanismien käyttö kansallisesti saavat osakseen lisää suosiota ja kiinnostusta yhä useammassa maassa. Esimerkkinä voidaan mainita hiilen hinnoittelumekanismien käyttöönotto Australiassa, jossa tavoitteena on kehittää itsenäinen päästökauppajärjestelmä vuoteen 2015 mennessä. Kansallista kehitystä on tapahtunut myös Etelä-Koreassa ja Kiinassa sekä useissa Yhdysvaltojen osavaltioissa. Lisäksi maat ovat alkaneet tutkia vaihtoehtoja päästökauppajärjestelmien yhdistämiseksi kahdenvälisesti. Tällaisia kahdenvälisiä suunnitelmia on muun muassa EU:lla ja Australialla.

Viime vuosina joustomekanismeja on kuitenkin arvosteltu voimakkaasti ja jatkokehitys ja -parannukset (kuten sopimus kehittyneistä alakohtaisista markkinamekanismeista) ovat osoittautuneet vaikeiksi. Viimeisten viiden vuoden aikana markkinamekanismien suurimmat muutokset ovat olleet kansallisia ja yleissopimuksesta riippumattomia. Näyttääkin siltä, että kiinnostusta on erityisesti kahden- ja monenvälisiin ratkaisuihin.

Kysymys 6: Mikä yleissopimuksen ja erityisesti vuoden 2015 sopimuksen aseman olisi oltava tulevaisuudessa vuoteen 2030 saakka rahoituksen, markkinapohjaisten mekanismien ja teknologian osalta? Miten voidaan ottaa oppia saaduista kokemuksista ja parantaa toimintakehystä edelleen?

· Avoimuus ja vastuuvelvollisuus

Edellisellä neuvottelukierroksella keskityttiin erityisesti avoimuuden parantamiseen uudistamalla perusteellisesti mittaamista, raportointia ja todentamista koskeva järjestelmä (MRV). Tämän järjestelmän ensimmäisen kokonaisen kierroksen pitäisi päätyä vuonna 2015. Siihen mennessä on saatu paljon kokemusta Kioton pöytäkirjan mukaisesta tilinpidosta. Voimassa olevassa hajanaisessa lainsäädännössä ei kuitenkaan säädetä kaikkia koskevasta vankasta tilinpitojärjestelmästä. Seuraava neuvottelukierros tarjoaa ainutlaatuisen tilaisuuden luoda tällainen toimintakehys, jossa otetaan huomioon Kioton järjestelmästä saadut kokemukset. Tilinpidon parantaminen on erityisen toivottavaa, kun otetaan huomioon jatkuvat kansalliset keskustelut kansallisten pyrkimysten vertailukelpoisuudesta muiden maiden pyrkimysten kanssa ja tästä seuraavista kunnianhimoisista päätöksistä. Epävarmuustekijät, epäluulo ja muiden maiden vaatimustasot heikentävät edelleen luottamusta.

Kansainvälinen sopimus, jolla on vahva oikeudellinen luonne, edellyttää vankkaa täytäntöönpanoa ja täytäntöönpanon valvontaa koskevaa järjestelmää, jonka avulla voidaan määrittää, onko osapuoli noudattanut sitoumuksiaan, avustaa osapuolta pääsemään tavoitteisiinsa ja pitää sopimusta rikkonutta osapuolta vastuullisena. Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanojaosto voi esimerkiksi pidättää kansainvälisestä päästökauppajärjestelmästä osapuolen, joka ei ole täyttänyt velvollisuuksiaan. Vaikka Kioton valvontajärjestelmästä on saatu hyvin erilaisia tuloksia, sen menestys on riippunut noudattamista koskevien menettelyjen ja seuraamusten räätälöimisestä osapuolten sitoumusten erityisluonteen mukaisesti.

Kysymys 7: Miten vuoden 2015 sopimuksella voidaan parantaa maiden avoimuutta ja vastuullisuutta kansainvälisesti? Missä määrin tilinpitojärjestelmä on harmonisoitava maailmanlaajuisesti? Mitä seuraamuksia pitäisi tulla maille, jotka ne eivät noudata sitoumuksiaan?

5. Vuoden 2015 sopimuksen valmistelu

YK:n neuvotteluprosessi on kahden viime vuosikymmenen aikana muuttunut monimutkaisemmaksi, kokousten esityslistat ovat entistä pidempiä ja osapuolten kokoukset (COP) erittäin poliittisia. Osapuolten kokoukset eivät täytä yleisön usein epärealistisia odotuksia eivätkä toisaalta ota huomioon tieteellisiä todisteita. Ne heikentävät kansainvälisten elinten uskottavuutta ja horjuttavat kansallista tukea ilmastotoimille. Osapuolten kokoukset ovat avoimia ja niissä tehdään päätökset yksimielisesti. Tästä syystä päätökset tehdään usein pienimmän yhteisen nimittäjän mukaisesti. Lisäksi neuvotteluprosessin kustannukset ovat merkittävät.

On löydettävä mahdollisuuksia lisätä YK:n neuvottelujen tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Tässä yhteydessä voitaisiin:

· kehittää sellaiset menettelysäännöt, joilla voitaisiin parhaiten helpottaa päätöksentekoa muulla tavoin kuin yleissopimukseen perustuvaa yksimielisyyden sääntöä soveltamalla,

· tarkistaa osapuolten kokousten järjestämisen tiheyttä: yleissopimus on yksi niistä harvoista, jossa säädetään vuosittaisesta kokouksesta pyrkiä löytämään tasapaino ilmastonmuutoksen poliittisen huomion tarpeen ja jokaiselle kokoukselle asetettavien uraa uurtavien tulosten odotusten välille;

· harkita menettelyä, jossa sen sijaan, että osapuolikokouksella olisi yksi vuosittain vaihtuva puheenjohtajavaltio, useampi maa toimisi puheenjohtajana ryhmänä, tai että puheenjohtajuus olisi kaksivuotinen;

· säilyttää teknisiä kysymyksiä käsittelevien virallisten kokousten tiheys, koska niiden työmäärä lisääntynee tulevina vuosina;

· tehostaa ja yhdistää esityslistan lukuisia aiheita, vaihtaa tietoa epävirallisesti ennen virallisia teknisiä kokouksia sekä asettaa selkeitä prioriteetteja kokousten kokonaiskustannusten hillitsemiseksi;

· luoda mahdollisuuksia vahvistaa edelleen sidosryhmien osuutta, mukaan luettuina yritysten ja kansalaisjärjestöjen näkemykset;

· vahvistaa yleissopimuksen sihteeristön roolia.

YK:n prosessin vahvistamisen lisäksi olisi harkittava kohdennettujen aloitteiden edistämistä ja niiden yhteensovittamisen parantamista, jotta voitaisiin toteuttaa kunnianhimoisempia ilmastotoimia. Koska ilmastokysymys on yhä pakottavampi, kunnianhimoisemmat ja tehokkaat prosessit saavat luultavimmin tukea hallituksilta ja suurelta yleisöltä.

Kysymys 8: Miten YK:n neuvotteluprosessia voitaisiin parantaa niin, että sillä tuettaisiin paremmin osallistavaa, kunnianhimoista, tehokasta ja oikeudenmukaista vuoden 2015 sopimusta ja varmistettaisiin sen täytäntöönpano?

Onnistuminen vuonna 2015 on mahdollista ainoastaan, jos poliittisen johdon kriittiseltä massalta, myös maailman tärkeimpien talouksien johtajilta, saadaan laaja tuki. Kioton ja Kööpenhaminan kokousten jatkotoimet samoin kuin Cancunin ja Durbanin kokoukset osoittivat, että tämä on onnistumisen kannalta olennaisen tärkeää. YK:n pääsihteeri Ban Ki-moon ilmoitti Dohan ilmastokonferenssissa, että hän järjestää maailman johtajille ilmastoa käsittelevän huippukokouksen vuonna 2014 vuoden 2015 sopimuksen tukemiseksi. Tämä ilmoitus oli merkittävä virstanpylväs poliittisen tahdon luomisessa. G20-mailla tai monenvälisissä aloitteissa, kuten tärkeimmissä talousfoorumeissa, mukana olevilla mailla voisi olla aktiivinen rooli vuoden 2015 sopimuksen valmistelussa, jos kaikki tärkeimmät taloudet tukisivat ilmastonmuutostoimia voimakkaammin. Lisäksi EU jatkaa kunnianhimoisiin ilmastotoimiin sitoutuneiden muiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön lujittamista G20-prosessin ulkopuolella. Tämän poliittisen tahdon luominen on kuitenkin mahdollista vain, jos on olemassa kansalaisyhteiskunnan, yritysmaailman ja muiden poliittisten toimijoiden laaja tuki. Tämä edellyttää kansanedustajien, yritysten, kansalaisyhteiskunnan, kaupunkien ja alueiden sekä valtiosta riippumattomien toimijoiden panosta eri maissa.

Lisäksi vuoden 2015 sopimuksen mahdollistamisen kannalta on välttämätöntä johtaminen esimerkin voimalla. Paras tapa vakuuttaa kaikki sidosryhmät siitä, että talouskasvu, köyhyyden vähentäminen, kestävä kehitys ja ilmastonmuutoksen torjuminen eivät ole toisiaan poissulkevia vaan toisiaan vahvistavia poliittisia tavoitteita, on osoittaa käytännössä talouksien nykyaikaistamisesta kasvihuonekaasupäästöjä vähentävillä teknologioilla saatavat monet, myös taloudelliset, hyödyt sekä edistyneissä, kehittyvissä tai kehitysmaissa, ja vakuuttaa, että talouskasvun ja kasvihuonekaasupäästöjen välisen kytköksen purkaminen on mahdollista. Kahden viime vuosikymmenen aikana tämä on ollut ensisijainen EU:n tukema malli, vaikka EU:n osuus maailmanlaajuisista päästöistä onkin vähentynyt jo alle 11 prosenttiin. EU on onnistunut purkamaan talouskasvun ja kasvihuonekaasupäästöjen välisen kytköksen: EU:n kasvihuonekaasupäästöt ovat alentuneet 18 prosenttia vuodesta 1990, vaikka talous on kasvanut 448 prosenttia ja EU:n valmistusteollisuuden lisäarvo on kasvanut huomattavasti.

Kysymys 9: Miten EU voi parhaiten tukea yleissopimuksen ulkopuolisia prosesseja ja aloitteita ja viitoittaa tietä kunnianhimoiselle ja tehokkaalle vuoden 2015 sopimukselle?

6. Sidosryhmien kuulemiset

NTämän neuvoa-antavan tiedonannon tavoitteena on käynnistää laajan keskustelu jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja Euroopan unionissa ja sen ulkopuolella toimivien sidosryhmien kanssa ilmastonmuutosta koskevan vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevan vuonna 2015 tehtävän sopimuksen. Sidosryhmät voivat esittää näkemyksensä sekä keväällä 2013 järjestettävässä sidosryhmien konferenssissa sekä verkossa järjestettävässä julkisessa kuulemisessa[1].

LKomissio toimii yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa järjestääkseen tiedotustoimia sekä julkista keskustelua jäsenvaltioissa. Lisäksi komissio esittelee kuulemista koskevan tiedonannon kansainvälisissä kokouksissa ja keskustelee siitä kuullakseen EU:n ulkopuolisten kumppaneiden näkemyksiä.

[1]               http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.