6.3.2014   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 67/104

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitealta (ETSK) on pyydetty lausuntoa 27. kesäkuuta 2013 annetuista asetusehdotuksista (COM(2013) 451 final ja COM(2013) 452 final), joiden tarkoituksena on mukauttaa alun perin valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn viittaavat 165 säädöstä yhtenä ryhmänä uuteen delegoitujen säädösten järjestelmään.

1.2

Euroopan parlamentti on neuvoston tukemana pyytänyt tätä toimenpidettä vanhojen komitologiakäytäntöjen mukauttamiseksi SEUT-sopimuksen 290 artiklassa säädettyyn delegoitujen säädösten menettelyyn.

1.3

ETSK tukee komission aloitetta, sillä se on tarpeen unionin oikeuslähteiden turvaamiseksi ja edistää yksinkertaistamisen ja tehokkuuden tavoitetta.

1.4

ETSK muistuttaa, että sen laatima yksityiskohtainen selvitys säädösvallan siirtomenettelystä on hiljattain hyväksytty, ja suosittelee, että se otetaan huomioon tämän lausunnon ymmärtämiseksi.

1.5

Kahtatoista eri alaa koskevien 165 säädöksen (asetuksen, direktiivin ja päätöksen) mukauttaminen yhtenä ryhmänä nostaa itse asiassa esiin monia oikeudellisia ja käytännöllisiä kysymyksiä.

1.6

Tietyt säädösvallan siirtomenettelyn osatekijät ovat edelleen epäselviä. Siten "muiden kuin keskeisten osien" käsite on vielä määrittelemättä. Järjestelmän toimintaa olisi myös arvioitava huolellisesti.

1.7

Asetusehdotuksiin sisältyy eräitä elementtejä, joissa ei piitata perussäädöksissä määritetyistä puitteista ja joissa tarkoitetaan jopa säädösvallan siirtämistä määräämättömäksi ajaksi tai säädetään hyvin lyhyitä määräaikoja parlamentin ja neuvoston harjoittamalle valvonnalle.

1.8

ETSK viittaa yleisiin ja erityisiin huomionsa ja suosittaa komissiolle, että se muokkaa toimintaansa säädösten mukauttamiseksi yhtenä ryhmänä niin, että siinä otetaan paremmin huomioon tiettyjen perussäädösten erityispiirteet.

1.9

ETSK suosittaa neuvostolle ja parlamentille myös mahdollisimman suurta valppautta ja kehottaa niitä arvioimaan yksityiskohtaisesti kaikkia mukauttamisen piiriin kuuluvia säädöksiä.

2.1

Lissabonin sopimuksessa, joka tuli voimaan 1. joulukuuta 2009, erotetaan toisistaan komissiolle SEUT-sopimuksen 290 artiklan nojalla siirretty valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia, (säädösvallan siirtomenettely) ja SEUT-sopimuksen 291 artiklan nojalla myönnetty valta antaa täytäntöönpanosäädöksiä (täytäntöönpanomenettely).

2.2

Kyseessä on kaksi erillistä oikeudellista kehystä.

2.2.1

Säädösvallan siirron täytäntöönpano on määritetty seuraavissa asiakirjoissa, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia:

2.2.1.1

Komitea on äskettäin hyväksynyt säädösvallan siirtomenettelyä koskevan yksityiskohtaisen tiedonannon, jonka lukeminen on suositeltavaa käsillä olevan lausunnon ymmärtämiseksi (3).

2.2.2

SEUT-sopimuksen 291 artiklassa säädettyä täytäntöönpanovaltaa säännellään puolestaan seuraavissa sitovissa säädöksissä:

2.2.3

Valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä on sovellettu hyväksyttäessä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla muutetaan perussäädöksen muita kuin olennaisia osia. Tämä komitologiapäätöksen (6) 5 a artiklassa käytetty sanamuoto on hyvin lähellä delegoitujen säädösten määritelmää. Itse asiassa delegoitu säädös, sellaisena kuin se määritellään SEUT-sopimuksen 290 artiklassa, on lainsäädäntötyyppinen toimenpide, jonka komissio hyväksyy "säädöksen muiden kuin olennaisten osien" täydentämiseksi tai muuttamiseksi.

2.2.4

Tämän samankaltaisuuden vuoksi komitologiapäätöksen 5 a artikla ja valvonnan käsittävä sääntelymenettely pysyvät vuosina 2009–2014 väliaikaisesti voimassa, sillä komission tavoitteena on kyseisenä rajattuna aikana mukauttaa delegoitujen säädösten järjestelmään voimassa olevat säädökset, joissa säädetään valvonnan käsittävästä sääntelymenettelystä.

2.2.5

Komissio on siten aloittanut Euroopan parlamentin esittämän pyynnön (7) johdosta eräiden asetusten, direktiivien ja päätösten mukauttamisen neuvoston tukemana (8).

Niin kutsutuilla "omnibus-asetuksilla", joista komitealta on pyydetty lausuntoa, pyritään mukauttamaan säädöksiä ryhmittäin.

3.1

Komissio on julkaissut kaksi asetusehdotusta:

Kolmatta ehdotuspakettia käsitellään yhä, ja sen pitäisi valmistua piakkoin.

3.2

"Eräitä säädöksiä" koskevan ehdotuksen tavoitteena on siirtää yhtenä ryhmänä valvonnan käsittävästä sääntelymenettelystä säädösvallan siirtomenettelyyn 160 säädöstä (asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä), jotka koskevat yhtätoista eri alaa:

3.2.1

Ehdotus koostuu perusteluista, asetusehdotuksesta ja yksinkertaisesta liitteestä, jossa luetellaan valvonnan käsittävästä menettelystä säädösvallan siirtomenettelyyn siirrettäviksi tarkoitetut säädökset.

3.3

Eräitä oikeusalan säädöksiä koskevasta ehdotuksesta on laadittu erillinen ehdotus, sillä ne pohjautuvat SEUT-sopimuksen V osaston mukaiseen oikeusperustaan ja ne eivät koske kaikkia jäsenvaltioita. Ehdotettua asetusta ei itse asiassa sovelleta Tanskaan SEUT-sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti.

3.3.1

Asetusehdotus, jossa säädetään oikeusalan säädösten mukauttamisesta SEUT-sopimuksen 290 artiklaan, koskee seuraavia aiheita käsitteleviä viittä asetusta:

4.1

Komissio esittää omnibus-asetuksia useiden asetusten, direktiivien ja päätösten mukauttamiseksi yhtenä ryhmänä sen sijaan, että hyväksyttäisiin asetusehdotus kutakin kohteena olevaa säädöstä varten.

4.1.1

Komissio on soveltanut tätä menetelmää jo vuonna 2006 valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttöön ottamiseksi. Se käytti tiedonantoa mukauttaakseen kiireellisesti 25 asetusta ja direktiiviä, joihin kuului muun muassa rahoituspalvelualan komiteajärjestelmän muuttamisesta 9. maaliskuuta 2005 annettu direktiivi 2005/1/EY (9). Mainittakoon myös komission vuonna 2007 antama tiedonanto eräiden muiden, neljässä liitteessä lueteltujen säädösten mukauttamisesta valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn (10). ETSK esitti tässä yhteydessä huomautuksia ja suosituksia (11).

4.1.2

Komissio ei ole vielä koskaan toteuttanut näin laajaa mukauttamista.

4.1.3

Komitea toteaa, että asetusehdotukset kuvastavat komission valtuuksien laajuutta, sillä niissä säädetään neuvoston ja parlamentin esittämien vastalauseiden soveltamisalasta, laajuudesta ja määräajasta.

4.1.4

Tämä on ymmärrettävää menettelyn yksinkertaistamisen ja nopeuden kannalta, mutta se nostaa esiin lukuisia kysymyksiä.

4.2

Molempien ehdotusten 2 artiklassa säädetään, että valta antaa delegoituja säädöksiä siirretään tässä menettelyssä "määräämättömäksi ajaksi".

4.2.1

Komitea muistuttaa, että SEUT-sopimuksen 290 artiklan mukaan säädösvallan siirron kestoaika on määritettävä yksiselitteisesti perussäädöksessä ja että tähän saakka säädösvallan siirrot on eräitä harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta säädetty periaatteessa tietyksi määräajaksi, joka tarvittaessa voidaan uusia säädösvallan siirron täytäntöönpanosta laaditun kertomuksen perusteella.

4.2.2

Komitea panee merkille, että komission halukkuus siirtää säädösvalta määräämättömäksi ajaksi (12) ei saa tukea parlamentilta (13). Lisäksi omnibus-asetusta koskevassa ehdotuksessa poistetaan velvollisuus määräaikaisten kertomusten antamiseen perussäädöksissä säädettyjen toimenpiteiden soveltamisesta (14).

4.2.3

ETSK pohtii siten, voidaanko komission ehdottamissa, mukauttamista koskevissa asetuksissa mennä niin pitkälle, että niissä säädetään säädösvallan siirtämisestä määräämättömäksi ajaksi kaikissa tapauksissa kohteena olevasta alasta riippumatta.

4.3

Lisäksi, kuten komitea on todennut delegoituja säädöksiä koskevassa tiedonannossaan, neuvosto ja parlamentti valvovat säädösvallan siirtoa, ja ne voivat peruuttaa säädösvallan siirron milloin tahansa, ilmoittaa vastustavansa komission hyväksymää delegoitua säädöstä periaatteessa kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kyseinen delegoitu säädös on annettu tiedoksi neuvostolle ja parlamentille, tai ilmaista komissiolle edellä mainitun kahden kuukauden määräajan kuluessa, että ne eivät vastusta säädöstä. Tätä periaatteellista kahden kuukauden määräaikaa voidaan jatkaa parlamentin tai neuvoston pyynnöstä.

4.3.1

Komitologiapäätöksen 5 a artiklan 3–6 kohdassa säädetään monimutkaisesta järjestelmästä, jossa sovelletaan eri määräaikoja sen mukaan, ovatko komission suunnittelemat toimenpiteet komitean lausunnon mukaisia vai eivät. Määräaika voi olla 4–2 kuukautta riippuen siitä, onko kyseessä neuvosto vai Euroopan parlamentti.

Tästä tavanomaisesta järjestelmästä poiketen 5 a artiklan 5 kohdan b alakohdassa säädetään, että edellä mainittuja määräaikoja voidaan lyhentää "asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa" "jos se on tehokkuussyistä perusteltua". Tarkkaa määräaikaa ei kuitenkaan säädetä.

Lisäksi 6 kohdassa säädetään erityisestä yhden kuukauden määräajasta, josta on etukäteen säädettävä perussäädöksessä, sellaisia tiettyjä tarkoin määriteltyjä tilanteita varten, joissa tavanomaista järjestelmää ei voida noudattaa tapauksen erityisen kiireellisyyden vuoksi.

4.3.2

Eräiden säädösten mukauttamisesta SEUT-sopimuksen 290 artiklaan annetun asetusehdotuksen 2 artiklan 6 kohdassa viitataan kyseiseen poikkeusmahdollisuuteen, mutta siinä tyydytään säätämään, että asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa tavanomainen määräaika, jonka kuluessa neuvoston ja parlamentin on ilmaistava vastustavansa delegoitua säädöstä, voidaan lyhentää yhdeksi kuukaudeksi (15).

4.3.3

Ehdotettu uusi järjestelmä tuntuu supistavan neuvoston ja parlamentin liikkumavaraa niiden käyttäessä valvontavaltuuksiaan.

4.3.4

Komitea pohtii erityisesti, onko neuvoston ja parlamentin mahdollista käyttää tehokkaasti valtuuksiaan valvoa 165:tä delegoitua säädöstä näin lyhyiden määräaikojen kuluessa.

4.4

Komitea muistuttaa, kuten se on painottanut tiedonannossaan, että säädösvallan siirtomenettelyllä pyritään sellaisten delegoitujen säädösten hyväksymiseen, jotka koskevat neuvoston ja parlamentin yhdessä hyväksymien säädösten muita kuin keskeisiä osia.

4.4.1

Komission asetusehdotukset koskevat kahtatoista eri alaa.

4.4.2

Koska delegoitujen säädösten tarkka juridinen luonne on melko häilyvä ja koska asetusehdotusten kohteina olevat alat ovat yhtä laajoja kuin arkaluonteisiakin, tiettyjen toimenpiteiden toissijainen luonne voidaan kyseenalaistaa, kuten jäljempänä käy ilmi.

4.4.3

Lisäksi tuomioistuimen tulkinta käsitteestä "muu kuin keskeinen toimenpide" vaihtelee kohteena olevien alojen mukaisesti. Siten Euroopan unionin tuomioistuimen suuressa jaostossa todettiin 5. syyskuuta 2012, että yksilöiden perusoikeuksia koskeva ala kuuluu lainsäädäntövallan käyttäjän toimivaltaan eikä siihen liittyvää säädösvaltaa voida siten koskaan siirtää komissiolle (16).

4.4.4

Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole vielä ollut mahdollisuutta ilmaista kantaansa komissiolle siirretyn vallan täytäntöönpanosta sellaisenaan. Tuomioistuimessa on vireillä vasta ensimmäinen tähän liittyvä asia: komission nk. biosidivalmisteita koskevassa asiassa nostama kumoamiskanne, joka koskee 22. toukokuuta 2012 annetun parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohtaa (17).

Koska kanne on nostettu 19. syyskuuta 2012, tuomioistuimen olisi parhaassa tapauksessa ratkaistava kanne vuoden 2013 lopussa tai vuoden 2014 alussa kuultuaan julkisasiamiehen esittämän ratkaisuehdotuksen.

5.1

Useimmissa tässä lausunnossa käsitellyissä ehdotuksissa komissio mukauttaa asianmukaisella ja kohtuullisella tavalla valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn SEUT-sopimuksen 290 artiklassa tarkoitettuun delegoitujen säädösten järjestelmään. Tiettyihin tilanteisiin liittyy kuitenkin epäilyksiä ja erityisiä ongelmia.

5.2

Useimmissa käsitellyissä oikeudellisissa välineissä viitataan yksiselitteisesti 17. heinäkuuta 2006 tehdyn neuvoston päätöksen (18) (nk. "komitologiapäätös") 5 a artiklaan, jossa otetaan käyttöön valvonnan käsittävä sääntelymenettely ja säädetään, että kyseistä menettelyä on välttämätöntä noudattaa hyväksyttäessä laajakantoisia toimenpiteitä, joilla muutetaan perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia. Tämä muutos menettelytapaan, josta päätettiin 28. kesäkuuta 1999, tuli kuitenkin voimaan vasta 24. heinäkuuta 2006.

5.2.1

Siten yhdessäkään mukauttamismenettelyn kohteena olevassa säädöksessä (19) ei ennen tätä päivämäärää täsmennetä, mitkä toimenpiteet kuuluvat valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn piiriin. Itse asiassa vasta heinäkuussa 2006 tehdyllä päätöksellä lisättiin uusi 2 kohta kesäkuussa 1999 tehdyn päätöksen 2 artiklaan. Kyseisessä kohdassa säädetään ensimmäistä kertaa sellaisten laajakantoisten toimenpiteiden hyväksymisestä, joilla muutetaan perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia.

5.2.2

Kaikki nämä säädökset sisältävät siten vain sellaisia sanallisia ilmauksia kuin "tämän direktiivin täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet olisi vahvistettava menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28. kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY mukaisesti", "komissiota avustaa komitea" ja "jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan päätöksen 1999/468/EY 5 ja 7 artiklassa säädettyä menettelyä ottaen huomioon kyseisen päätöksen 8 artiklan säännökset".

5.2.3

Komitea muistuttaa, että siirryttäessä valvonnan käsittävästä sääntelymenettelystä säädösvallan siirtomenettelyyn valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn edellyttämät komiteoiden lausunnot jäävät pois. Ne pysyvät sitä vastoin käytössä SEUT-sopimuksen 291 artiklassa säädettyjen täytäntöönpanotoimenpiteiden yhteydessä.

5.2.4

Perussäädösten "tiettyjen osien" toissijaista luonnetta koskevan valvonnan yksi vaihe poistuu siis käytöstä.

5.2.5

Komission asetusehdotuksen liitteenä olevaan luetteloon sisältyy muun muassa komitologiapäätöstä aikaisempia säädöksiä. Ne oli kuitenkin julkaistu ennen kuin komitologiamenettelystä tuli järjestelmällinen, ja siten viittaukset toimenpiteisiin ovat hyvin epätarkkoja, esimerkiksi "mukauttaminen tekniikan kehitykseen" (20. toukokuuta 1975 annettu direktiivi aerosoleista) (20).

5.3

Tiettyjen perussäädösten muiden kuin keskeisten osien nimeäminen artiklan 5 a soveltamisalaksi jättää toisinaan toivomisen varaa. Esimerkiksi moottoriajoneuvojen yleisestä turvallisuudesta annetussa asetuksessa EY 661/2009 käytetty yleisluonteinen ilmaisu "toimenpiteet, joiden tarkoituksena on muuttaa tämän asetuksen muita kuin keskeisiä osia" ei ole tarkentamatta tyydyttävä.

5.3.1

Toisinaan 5 a artiklaa sovelletaan osiin, joiden luonteen toissijaisuus on melko epäilyttävä. Tämä koskee esimerkiksi seuraavia:

5.4

Jotkin, ilmeisesti "muilta kuin keskeisiltä" vaikuttavat toimenpiteet, kuten direktiivien liitteiden mukauttaminen, voivat kuitenkin herättää epäilyjä niiden vaikutuksista tiettyjen perusoikeuksien turvaamiseen.

5.4.1

Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat:

5.4.2

Havaittavissa on myös arkaluonteisempia tapauksia, kuten ne, joissa tiettyä aihetta koskevista säännöksistä oleellinen osa esitetään delegoiduissa säädöksissä, esimerkiksi