2009/0127 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti

neuvoston kannasta ehdotukseen Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa ja neuvoston päätöksen 2004/904/EY kumoamisesta tehdyn päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamista koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen hyväksymiseksi (”EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustaminen”)

1.           Tausta

Päivä, jona ehdotus on toimitettu Euroopan parlamentille ja neuvostolle: (KOM(2009) 456 lopullinen – 2009/0127 COD): || 3. syyskuuta 2009

Päivä, jona Euroopan parlamentti on vahvistanut ensimmäisen käsittelyn kantansa: || 18. toukokuuta 2011

Päivä, jona neuvoston kanta on määrä vahvistaa: || 8. maaliskuuta 2012

2.           Komission ehdotuksen tavoite

Komission ehdotuksella on kaksi tavoitetta: ensinnäkin lisätä pakolaisten uudelleensijoittamista Euroopan unionissa – sekä kokonaismäärässä mitattuna että lisäämällä kansallisen uudelleensijoittamisohjelman laatineiden jäsenvaltioiden määrää – ja toiseksi antaa voimakas poliittinen signaali siitä, että EU pitää tärkeänä kestävien ratkaisujen tarjoamista pakolaisille, erityisesti niille, jotka ovat kaikkein heikoimmassa asemassa. Tavoitteiden saavuttamiseksi perustetaan EU:n yhteinen uudelleensijoittamisohjelma. Sen perustamisen myötä EU:n lähestymistapaa uudelleensijoittamiseen koordinoidaan paremmin.

3.           Neuvoston kantaa koskevat huomautukset

Neuvoston kanta on pitkän neuvotteluprosessin tulos. Lainsäädäntövallan käyttäjät eivät saavuttaneet kompromissia Euroopan parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä hyväksymän kannan (vahvistettu 18. toukokuuta 2010) perusteella. Sopimukseen ei päästy institutionaalisesta kysymyksestä eli siitä, miten uudelleensijoittamista koskevat vuotuiset painopisteet vahvistetaan EU:n tasolla (delegoiduilla säädöksillä vai täytäntöönpanosäädöksillä). Neuvotteluiden umpikujasta päästiin puheenjohtajavaltion joulukuun 2011 lopussa esittämän ehdotuksen ansiosta. Kompromissiehdotus perustuu siihen, että Euroopan pakolaisrahaston toiminta jatkuu ainoastaan vuoden 2013 loppuun saakka, mikä tarkoittaa, että vuodelle 2012 suunniteltu sitoumusmenettely on viimeinen tällainen menettely, joka toteutetaan nykyisen rahaston perusteella. Tämä puolestaan merkitsee, että uudelleensijoittamista koskeviin vuotuisiin painopisteisiin sovellettavaa menettelyä ei ole syytä määrittää, koska kyseiset painopisteet määritetään vain kerran ennen nykyisen rahaston päättymistä. Asia ratkaistiin lisäämällä erityiset EU:n uudelleensijoittamista koskevat vuotuiset painopisteet vuodelle 2013 liitteen I erottamattomaksi osaksi.

Euroopan parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä hyväksymän kannan (vahvistettu 18. toukokuuta 2010) perusteella lainsäädäntövallan käyttäjät pääsivät viimein sopimukseen ehdotuksen asiasisällöstä jäljellä olevien kysymysten osalta kolmikantakokouksessa 9. helmikuuta 2012. Ainoa avoimena oleva kysymys koski ehdotuksen oikeusperustaa.

Sisä- ja oikeusasioiden valiokunnan puheenjohtaja vahvisti neuvoston puheenjohtajavaltiolle osoitetussa 10. helmikuuta päivätyssä kirjeessä, että esittelijät ja varjoesittelijät hyväksyivät neuvoston kannattaman tekstin. Hän ilmoitti, että jos teksti toimitettaisiin tulevassa täysistunnossa virallisesti Euroopan parlamentille neuvoston ensimmäisessä käsittelyssä hyväksymänä kantana tähän lainsäädäntöehdotukseen, hän suosittelisi sisä- ja oikeusasioiden valiokunnalle ja näin ollen myös täysistunnon osallistujille sen hyväksymistä ilman tarkistuksia. Pysyvien edustajien komitea kokoontui 15. helmikuuta keskustelemaan ehdotuksen oikeusperustasta. Se vahvisti 22. helmikuuta hyväksyvänsä, että teksti toimitetaan neuvoston hyväksyttäväksi.

Seuraavassa esitetään tärkeimmät erot yhteisen kannan ja komission alkuperäisen ehdotuksen välillä.

EU:n yhteisten painopisteiden vahvistaminen (1 artiklan 1 kohdan a alakohta)

Yhteisessä kannassa luetellaan päätöksessä esitetyt uudelleensijoittamista koskevat painopisteet, kun taas komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan EU:n yhteiset uudelleensijoittamista koskevat painopisteet vahvistettaisiin vuosittain komitologiamenettelyllä. Koska nykyinen Euroopan pakolaisrahasto kattaa ajanjakson vuoden 2013 loppuun saakka, päätöksellä vahvistetaan uudelleensijoittamista koskevat painopisteet ainoastaan yhdelle vuodelle. On näin ollen komission ehdotuksen mukaista luetella kyseistä vuotta koskevat painopisteet tässä päätöksessä. Välineeseen, jolla luodaan uusi turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto vuosiksi 2014–2020, sisältyy mekanismi EU:n uudelleensijoittamista koskevien yhteisten painopisteiden määrittämiseksi.

Uudelleensijoittamista koskevat EU:n yhteiset painopisteet vuodelle 2013 (1 artiklan 1 kohdan a alakohta)

Uudelleensijoittamista koskeviin EU:n yhteisiin painopisteisiin vuodelle 2013, sellaisina kuin ne on esitetty komission kannassa, sisältyvät seuraavat kolme painopisteryhmää: 1) alueellisten suojeluohjelmien kohdemaasta tai -alueelta tulevat henkilöt, 2) erityiseen kaikkein heikoimmassa asemassa olevaan ryhmään kuuluvat henkilöt, ja 3) tietystä maasta tai tietyltä alueelta tulevat henkilöt. Kaksi ensimmäistä painopisteryhmää on määritelty yleisiksi, ja ne ovat lähellä Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 tehdyn päätöksen N:o 573/2007/EY 13 artiklan 3 kohdassa esitettyjä ryhmiä. Päätökseen N:o 573/2007/EY verrattuna yhteisessä kannassa luetteloon lisätään seuraavat kaikkein heikoimmassa asemassa olevat ryhmät: väkivallan ja kidutuksen uhrit sekä henkilöt, jotka tarvitsevat kiireellisesti uudelleensijoituspaikan oikeudelliseen tai fyysiseen suojeluun liittyvien tarpeiden vuoksi.

Kolmannen painopisteryhmän muodostavat EU:n yhteiset uudelleensijoittamista koskevat erityiset painopisteet vuodeksi 2013. Luettelo näistä painopisteistä on tämän päätöksen liitteenä. Luettelo on laadittu UNHCR:n uudelleensijoittamisperusteiden ja UNHCR:n vuotuisen uudelleensijoittamisennusteen mukaisesti ottaen huomioon, missä EU:n yhteisellä toiminnalla olisi merkittävää vaikutusta suojelutarpeen täyttämisessä. Tämä on johdonmukaista komission alkuperäisen ehdotuksen kanssa.

Kustakin uudelleensijoitetusta henkilöstä maksettava kiinteä summa (1 artiklan 1 kohdan b alakohta)

Yhteisessä kannassa komission ehdotukseen esitetään muutosta, jonka mukaan rahastoa ensimmäistä kertaa tähän tarkoitukseen käyttävälle jäsenvaltiolle maksettaisiin suurempi kiinteä summa kustakin painopisteiden mukaisesti uudelleensijoitetusta henkilöstä. Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 tehdyn päätöksen N:o 573/2007/EY 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiolle maksetaan 4 000 euron kiinteä summa jokaista päätöksessä määriteltyjen painopisteiden mukaisesti uudelleensijoitettua henkilöä kohti. Yhteisessä kannassa puolestaan esitetään 6 000 euron määrää kutakin uudelleensijoitettua henkilöä kohti sellaisten jäsenvaltioiden osalta, jotka saavat rahastosta kiinteän summan ensimmäistä kertaa, ja 5 000 euroa sellaisten jäsenvaltioiden osalta, jotka ovat saaneet rahastosta kiinteän summan ainoastaan kerran aikaisemmin. Tämän muutoksen tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole käynnistäneet uudelleensijoittamisohjelmia, tekemään niin. Tämä vastaa kaiken kaikkiaan johdonmukaisesti komission tavoitetta, jonka mukaan nykyistä useammat jäsenvaltiot varmistavat, että uudelleensijoittamista EU:hun lisätään.

Ehdotuksen oikeusperusta

Komission vuonna 2009 antama ehdotus perustui alun perin EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, mutta Lissabonin sopimuksen voimaantulon vaikutuksista käynnissä oleviin toimielinten päätöksentekomenettelyihin annetussa ns. kokoomatiedonannossa uudeksi oikeusperustaksi ilmoitettiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 78 ja 80 artikla (joista jälkimmäinen koskee jäsenvaltioiden yhteisvastuuta). Viittauksella tähän artiklaan ja SEUT-sopimuksen 78 artiklaan pyrittiin korostamaan, että ehdotetuilla toimenpiteillä on tarkoitus varmistaa entisessä perustamissopimuksen 63 artiklassa tarkoitettu ”rasitusten tasapuolinen jakautuminen”. Neuvosto kuitenkin katsoo, että oikeusperustan asianmukainen mukauttaminen Lissabonin sopimuksen määräyksiin edellyttäisi SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohdan soveltamista ja ettei SEUT-sopimuksen 80 artikla voi muodostaa edes täydentävää oikeusperustaa.

Puheenjohtajavaltio Tanska julkaisi 13. helmikuuta kaksi vaihtoehtoa sisältävän asiakirjan, jossa toisessa vaihtoehdoista esitettiin SEUT-sopimuksen 80 artiklaan viittaavan johdanto-osan kappaleen sisällyttämistä tekstiin. Pysyvien edustajien komitea päätti 15. helmikuuta säilyttää ehdotuksen oikeusperustana ainoastaan SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohdan. Pysyvien edustajien komitea vahvisti tämän kannan 22. helmikuuta. Teksti lähetettiin neuvostoon, jonka oli määrä hyväksyä se 8. maaliskuuta.

Komissio voi kannattaa sitä, että ainoastaan SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohta muodostaa oikeusperustan (vaikkei tämä ole johdonmukaista ns. kokoomatiedonannon kanssa), koska oikeusperustaksi sellaisenaan kelpaamattoman SEUT-sopimuksen 80 artiklan poisjättäminen ei vaikuta ehdotuksen asiasisältöön, ja se on johdonmukaista Lissabonin vastaavuustaulukoihin nähden. Lisäksi se on johdonmukaista suhteessa sisäasioiden alalla viime aikoina tehtyihin monivuotista rahoituskehystä koskeviin ehdotuksiin, jotka on hyväksytty ilman viittausta 80 artiklaan. Komissio voi kannattaa tekstiin lisättyä johdanto-osan kappaletta, koska siinä korostetaan yhteisvastuun merkitystä Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä ja viitataan nimenomaisesti SEUT-sopimuksen 80 artiklaan.

4. Komission lausunto

Euroopan parlamentti pyysi komissiota SEUT-sopimuksen 80 artiklaan viittaavaa johdanto-osan kappaletta ja yhteisvastuuperiaatetta koskevien neuvottelujen puitteissa antamaan lausunnon komission tulevasta aloiteoikeudesta säädösten oikeusperustan valinnan osalta.

Komissio hyväksyi pyynnön. Lausunnon teksti on seuraava:

KOMISSION LAUSUNTO

Komissio kannattaa lopullista tekstiä kompromissin hengessä ja varmistaakseen ehdotuksen välittömän hyväksymisen. Komissio kuitenkin toteaa, että tämä ei vaikuta sen aloiteoikeuteen säädösten oikeusperustan valinnan osalta erityisesti, kun on kyse SEUT-sopimuksen 80 artiklan tulevasta käytöstä.

5.           Päätelmät

Yhteinen kanta vastaa komission alkuperäisiä tavoitteita, joiden mukaan on lisättävä sekä pakolaisten uudelleensijoittamista Euroopan unionissa että sellaisten jäsenvaltioiden määrää, jotka ovat käynnistäneet kansallisen uudelleensijoittamisohjelman. Tämä mahdollistaa strategisen uudelleensijoittamisen lisäämisen EU:ssa. Neuvoston kanta on siis pääosiltaan johdonmukainen suhteessa komission ehdotukseen, joten se on hyväksyttävissä.