15.1.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 11/3

1.1

Nykyisessä tilanteessa, jossa paluu aiemmin vallinneeseen kasvuvauhtiin kestää pitkään, on olennaisen tärkeää asettaa kuluttajat EU:n talous- ja finanssipolitiikkojen keskipisteeseen komission tiedonannon "Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia" mukaisesti. Riippumattomilla ja vaikutusvaltaisilla kuluttajajärjestöillä on erittäin merkittävä rooli markkinoilla. Niille on osoitettava tarvittavat henkilöstö-, materiaali- ja tekniset resurssit, jotta ne voivat suorittaa tehtävänsä, toisin sanoen puolustaa kuluttajien oikeuksia ja etuja.

1.2

Kuluttajien oikeus järjestäytyä etujensa turvaamiseksi tunnustetaan primaarioikeudessa, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 169 artiklassa. Näin ollen EU:n tasolla tunnustetaan säännöksin, että kuluttajajärjestöillä on korvaamaton tehtävä unionin yhtenäismarkkinoiden luottamuksen ja kehityksen takaajina.

1.3

Toissijaisuusperiaatteen soveltamista rajoittamatta ETSK kehottaa komissiota ryhtymään toimiin, jotta saataisiin aikaan kuluttajajärjestöjä koskevia tiettyjä yhteisiä vähimmäisoikeuksia, joista erityisesti mainittakoon oikeus tulla kuulluksi ja saada äänensä kuuluviin kuluttajien edustajina, kuluttajien oikeuksien ja etujen oikeudellinen ja/tai hallinnollinen määrittely kuulemalla ennakolta toimenpiteistä, jotka vaikuttavat joko jäsenvaltio- tai unionitasolla lakisääteisesti suojattuihin oikeuksiin ja etuihin, sekä oikeus osallistua sääntelyyn yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen alalla.

1.4

Se, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoajilla on kyseisissä palveluissa yhteinen kuluttajapohja – ja monet kuluttajista ovat heikossa asemassa – edellyttää, että kulloistenkin markkinoiden (kaasu, vesi, sähkö jne.) erityispiirteitä on valvottava kadottamatta kokonaisvaltaista näkemystä kaikista näistä palveluista, sillä niillä voi kokonaisuudessaan olla suuri vaikutus elämänlaatuun ja kotitalouksien budjetteihin. Kuluttajajärjestöt ovat erityisen päteviä käsittelemään näitä seikkoja. Puutteellisia palveluita varten olisi perustettava samanlainen järjestelmä, joka on olemassa tuotteiden kohdalla (RAPEX). Tällöin kuluttajajärjestöt voisivat varoittaa verkostoituneesti kuluttajia tällaisista palveluista.

1.5

Mahdollisuuksissa saada tietoa ja erityistä asiantuntemusta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita koskevien markkinoiden toiminnasta on suuria eroja, samoin kuin hinnoittelussa ja hintojen koostumuksessa sekä osatekijöissä, joista verkkoihin pääsy koostuu, sekä siinä, miten tämä vaikuttaa kuluttajiin, sillä sääntely on erittäin teknistä ja monimutkaista, vaikkakin ehdottoman merkityksellistä kuluttajien ja heitä edustavien järjestöjen kannalta.

1.6

Kuluttajien on yleensä vaikeampaa vertailla palveluita kuin tuotteita. Tämä on erityisen monimutkaista, kun on kyse yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista. Näiden palveluiden sopimusehdot ovat hyvin vaihtelevia esimerkiksi hinnoittelumenettelyn osalta, ja lisäksi sääntelyelinten olisi pystyttävä selittämään asianmukaisesti myös niihin sisältyvät, varsinaisen palvelun ulkopuoliset elementit, joista on neuvoteltava kuluttajien etuja edustavien järjestöjen kanssa ja jotka kuluttajien on ymmärrettävä.

1.7

Komitea katsoo, että komission on kannustettava jäsenvaltioita ja kansallisia sääntelyviranomaisia edistämään avoimuutta, tiedotusta ja päätöksentekoa virittämällä keskustelua asiaan liittyvistä intresseistä – tarjonta/kysyntä (säännellyt talouden alat ja kuluttajat) – sekä tukemalla kuluttajien etuja edustavien järjestöjen positiivista erityiskohtelua, jotta ne voivat osallistua sääntelyviranomaisten keskustelufoorumeihin ja neuvoa-antaviin elimiin tasavertaisesti taloudellisten toimijoiden kanssa. Näin taataan, että kuluttajajärjestöjen sekä kuluttajien itsensä vaikuttamismahdollisuuksia parannetaan.

2.1

Järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa edustavana eurooppalaisena elimenä ETSK pyrkii käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossa korostamaan tarvetta lähestyä sisämarkkinoita inhimillisestä näkökulmasta ja puolustamaan talouden demokraattisuutta (1) siten, että nämä näkökohdat otetaan huomioon päätöksentekoprosessien kuulemisvaiheessa, osallistumismahdollisuuksissa ja avoimuudessa. Tämä koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden sääntelyä sekä kuluttajien mahdollisuuksia saada tietoa, osallistua, tulla kuulluksi ja olla edustettuina näiden palveluiden sääntelyssä, finanssipalvelut mukaan luettuina.

2.2

Komission tiedonannossa "Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia" pyritään tuomaan kuluttajat yhtenäismarkkinoiden ytimeen ja takaamaan heille täydet oikeudet. Tämän tavoitteen mukaisesti kuluttajien on voitava luottaa siihen, että alan kansalliset ja eurooppalaiset organisaatiot kykenevät suojelemaan heitä ja että niillä on tarvittavat keinot, tiedot ja välineet kuluttajien puolustamiseen. Säännösten, joilla pyritään välttämään vääristynyt kilpailu sisämarkkinoilla, perimmäisenä päämääränä on lisätä kuluttajien hyvinvointia (2).

2.3

ETSK katsoo, että nykyisessä tilanteessa on keskeisen tärkeää nostaa kuluttaja-asiat EU:n politiikkojen ja yhtenäismarkkinoiden rakentamisen ytimeen. Tämän vuoksi kuluttajajärjestöjen on oltava ennen kaikkea riippumattomia ja toimittava vakaalla pohjalla. Komitea on jo todennut taloudellisen tasapainon säilyttämisen edellyttävän, että kuluttajajärjestöt kykenevät hoitamaan täysipainoisesti roolinsa markkinoiden vastapainona. ETSK suosittaakin komissiota lisäämään tuntuvasti niille myönnettävää rahoitusta, jotta ne voivat ennen kaikkea hankkia tarvittavaa asiantuntemusta (3).

2.4

ETSK korostaa ja toteaa, että jäsenvaltioiden erilaisuus näkyy myös siinä, millä tavoin kuluttajajärjestöjen rooli on määritelty, miten ne ovat järjestäytyneet, minkälaisia välineitä, tietoa ja asiantuntemusta niillä on käytössään ja minkälainen niiden edustavuus on. Vaikka on olemassa unionitason organisaatioita (esim. BEUC, ANEC), kansallisten järjestöjen merkitys on kuluttajien ja yhtenäismarkkinoiden kannalta niin suuri, että ETSK:n mielestä on keskeisen tärkeää käsitellä niihin liittyviä ongelmia unionin näkökulmasta.

Lisäksi ETSK haluaa edistää ammattialajärjestöjen ja kuluttajia edustavien järjestöjen välistä yhteistyötä ensisijaisena vuoropuhelun muotona, joka auttaa löytämään tasapainoisempia ratkaisuja markkinoiden kehittämiseen, sekä tukea jäsenvaltio- ja unionitason foorumeita, joissa pyritään tähän tavoitteeseen.

3.1

Euroopan unionin toimielimet ovat laajalti tunnustaneet sen, että kuluttajien luottamus on tärkeää yhtenäismarkkinoiden toteutumisen kannalta. Ensimmäisessä vuonna 1975 hyväksytyssä kuluttajapolitiikan ohjelmassa (4), jossa jäsenvaltiot sitoutuivat lisäämään pyrkimyksiä kuluttajien hyväksi, tunnustettiin nimenomaisesti kuluttajien oikeus edustukseen ja tulla kuulluksi. Siinä määritellyt tavoitteet ja oikeudet vahvistettiin myöhemmissä ohjelmissa sekä hyväksyttiin kuluttajansuojelun strategiset suunnitelmat, joissa tarkastellaan kuluttajajärjestöjen asianmukaista osallistumista EU:n politiikkoihin sekä sisällön että menettelyiden osalta.

3.2

Näiden ohjelmien ja suunnitelmien mukaisesti kuluttajilla ja kuluttajia edustavilla tahoilla tulisi olla tarvittavat valmiudet ja resurssit valvoa kuluttajien etuja samoin edellytyksin muiden markkinoilla toimivien osapuolten kanssa, joten EU:n politiikkojen laadinnan yhteydessä tulisi tarkastella uudelleen organisaatioiden osallistumista koskevia mekanismeja.

3.3

Tämänhetkisessä strategisessa suunnitelmassa (5) kuluttajajärjestöjen vahvistaminen unionin tasolla ei kuitenkaan ole enää kuluttajapolitiikan ensisijainen tavoite, vaan sen sijaan pyritään edistämään kuluttajaliikettä jäsenvaltioissa. Valitettavasti EU:n tasolla ei ole toistaiseksi milloinkaan arvioitu, miten suunnitelmissa tavoitteeksi asetettu kuluttajien osallistuminen on toteutunut.

3.4

Komissio, neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat viime vuosina panostaneet strategiaan, jonka tavoitteena on parantaa yksittäisten kuluttajien vaikutusmahdollisuuksia ja tätä kautta pyrkiä saavuttamaan kaivattu luottamus sisämarkkinoihin. Strategian toteuttamiseksi kuluttajansuojaa koskevan säännöstön tarkistamisen yhteydessä on puolustettu kuluttajapolitiikkaan tyypillisesti liittyvien alojen täydellistä yhdenmukaistamista. Lisäksi on viety äärimmilleen teoria keskivertokuluttajasta (6), joka on "valistunut, kohtuullisen tarkkaavainen ja harkitseva" (7). Tämä on kuitenkin virhekäsitys, sillä tilastot ovat osoittaneet, ettei tällaista valistunutta ja tietoista ihannekuluttajaa ole olemassa.

3.5

Saatavilla olevat tiedot osoittavat, että monet kuluttajat eivät pysty ottamaan itselleen läheskään sellaista aktiivista, tietoista ja päättäväistä roolia, jota kilpailukykyiset ja innovatiiviset markkinat edellyttävät. Todellisuudessa enemmistö eurooppalaisista kuluttajista kokee olonsa epävarmaksi eikä luota omaan asiantuntemukseensa tai saamaansa suojaan (8).

3.6

Eurooppalainen lähestymistapa on ollut hyvin maltillinen myös tarkasteltaessa kuluttajia kokonaisuutena. EU:n toimet kuluttajia edustavien järjestöjen alalla ovat olleet vähäisiä, minkä vuoksi ETSK kehottaa komissiota laatimaan konkreettisen ehdotuksen ryhmäkanteesta, joka olisi erittäin tärkeä väline kuluttajien etujen puolustamiseen sekä kansallisella että unionin tasolla.

3.7

Kuluttajien oikeus järjestäytyä etujensa valvomiseksi taataan perussopimuksen 169 artiklassa, joten on ehdottoman tärkeää tunnustaa unionin tasolla, että kuluttajia edustavilla organisaatioilla on ainutlaatuinen ja korvaamaton merkitys luottamuksen takaamisen ja eurooppalaisten yhtenäismarkkinoiden kehityksen kannalta. Olisi siis perusteltua vahvistaa jäsenvaltioiden kansallisissa politiikoissa eräitä oikeuksia ja yhteisiä perusperiaatteita rajoittamatta maiden toimivaltaa politiikkojen määrittelyssä.

3.8

Tammikuussa 2011 eurooppalainen neuvoa-antava kuluttajaryhmä (European Consumer Consultative Group, ECCG) luetteli seuraavia ensisijaisia perusteita vahvojen kuluttajajärjestöjen tarpeelle:

ETSK toistaa aiemmin esittämänsä näkemyksen edellytyksistä, jotka kuluttajajärjestöjen tulisi täyttää (10).

3.9

Luottamuksen lisääminen eurooppalaisten kuluttajien keskuudessa on vaikeampaa ilman vahvoja sekä poliittisesta ja taloudellisesta vallasta riippumattomia kuluttajajärjestöjä, jotka toimivat aktiivisesti vapaiden ja kilpailukykyisten markkinoiden puolesta, puolustavat tietojen avoimuutta sekä ajavat kuluttajien henkilökohtaisia ja kollektiivisia etuja.

4.1

Kuluttajajärjestöt ovat keskeisessä asemassa kuluttajien luottamuksen palauttamisen ja sisämarkkinoiden rakentamisen kannalta. ETSK kehottaa komissiota ryhtymään toimiin, jotta saataisiin aikaan kuluttajajärjestöjä koskevia tiettyjä yhteisiä vähimmäisoikeuksia, joista erityisesti mainittakoon oikeus tulla kuulluksi ja saada äänensä kuuluviin kuluttajien edustajina, kuluttajien oikeuksien ja etujen oikeudellinen ja/tai hallinnollinen määrittely kuulemalla ennakolta toimenpiteistä, jotka vaikuttavat jäsenvaltio- tai unionitasolla lakisääteisesti suojattuihin oikeuksiin ja etuihin, sekä oikeus osallistua sääntelyyn yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen alalla.

4.2

Koska käsillä olevassa lausunnossa ei ole mahdollista käsitellä kaikkia näkökohtia, jotka asianomaisille kuluttajajärjestöille on taattava, ETSK kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin:

4.3

ETSK muistuttaa, että Lissabonin sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 26 yleistä etua koskevista palveluista sekä perusoikeuskirjan 36 artiklassa todetaan yleishyödyllisten palveluiden merkitys EU:lle, joka määrittelee niiden pääperiaatteet. Komitea muistuttaa myös, että markkinat eivät voi vastata yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamisesta ilman julkisen sektorin toimia (tai se on mahdollista ainoastaan, mikäli laatua, turvallisuutta, kohtuullista hintaa, yhdenvertaista kohtelua ja yleistä saatavuutta koskevista vaatimuksista poiketaan). Julkisen palvelun velvoite asetetaan palveluntarjoajalle toimeksiantona ja käyttäen yleishyödyllisyyden perustetta, jolla varmistetaan, että palvelu tarjotaan ehdoin, jotka mahdollistavat tehtävän täyttämisen (11).

4.4

Valtiot ovat perinteisesti vastanneet monien yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden, kuten sähkön, kaasun, veden tai viestintäpalveluiden, tarjoamisesta sekä omistaneet niiden jakeluverkot. Usein keskustelua on käyty riskeistä (terveydelle, turvallisuudelle tai ympäristölle), jotka liittyvät kansallisia luonnonvaroja koskeviin strategisiin politiikkoihin tai markkinoiden vapauttamisprosesseihin esimerkiksi energia-alalla.

4.5

Kuluttajan näkökulmasta keskeisiä kysymyksiä ovat toimitusvarmuuden takaaminen ja palveluiden saatavuus, sillä hinta on käytännössä ainoa ratkaiseva tekijä kuluttajien valinnoissa.

Kuluttajien on vaikeampaa vertailla palveluita kuin tuotteita, ja erityisen hankalaa tämä on siksi, että sopimusehtoja ei useinkaan ole selitetty asianmukaisesti. Esimerkiksi hintojen ja tariffien määrittelyssä käytetyt menettelyt ovat väljiä ja niihin sisältyy lukuisia osatekijöitä, jotka eivät liity varsinaiseen palveluun. Lisäksi menettelyistä ei ole keskusteltu eikä niitä myöskään ymmärretä kuluttajien etuja ajavissa järjestöissä.

Puutteellisia palveluita varten olisi perustettava samanlainen järjestelmä, joka on olemassa tuotteiden kohdalla (RAPEX). Tällöin kuluttajajärjestöt voisivat varoittaa verkostoituneesti kuluttajia tällaisista palveluista.

4.6

Energiamarkkinoiden seurantakeskus on jakanut energian hinnan kolmeen suureen osatekijään – ensinnäkin energia, kuljetus ja jakelu (verkot), toiseksi muut verot ja kolmanneksi alv – sekä tehnyt useita vertailuja jäsenvaltioiden välillä. Vaikka jostain syystä onkin jätetty määrittelemättä, mistä erityisistä tekijöistä "muiden verojen" osuus muodostuu kussakin jäsenvaltiossa, tällainen hintaerittely on mahdollista tehdä muistakin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista (vesi, viestintä), sillä tämä olisi hyödyllistä tietoa myös muilla aloilla.

4.7

Euroopan komissio on toteuttanut yksityiskohtaisia tutkimuksia eräiden yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden hinnoista. Erityisesti voidaan mainita energiamarkkinoiden seurantakeskuksen esittämät tiedot, joista ilmenee muun muassa seuraavaa:

4.8

Vaikka on olemassa useita erilaisia sääntelyelimiä ja vaikka unioni on kannustavilla toimillaan pyrkinyt lisäämään avoimuutta päätöksenteossa, on valtavia eroja siinä, miten kuluttajajärjestöt saavat tietoa ja erityistä asiantuntemusta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden markkinoiden toiminnasta varsinkin, kun kyse on hintojen määrittelytavasta, hintojen koostumuksesta, pääsystä verkkoihin sekä siitä, miten nämä seikat vaikuttavat kuluttajiin.

4.9

ETSK:n mielestä Euroopan komission tulee kannustaa jäsenvaltioita ja kansallisia sääntelyviranomaisia edistämään paitsi tiedon ja päätöksentekoprosessin avoimuutta myös vastakkaisten etujen tasapainoa osapuolten – säädeltyjen talouden alojen ja kuluttajien – välillä kuluttajien etuja edustavia järjestöjä tukemalla ja positiivisen erityiskohtelun kautta (esimerkiksi tarjoamalla erityiskoulutusta sekä taloudellista ja muuta tukea).

4.10

Kuluttajajärjestöjen osallistuminen keskustelufoorumeihin ja neuvoa-antaviin elimiin tasavertaisessa asemassa taloudellisten toimijoiden kanssa on ETSK:n mielestä asianmukaisin mekanismi, jotta kuluttajajärjestöille taataan vahvempi asema kilpailulle avoimilla markkinoilla ja tätä kautta parannetaan kuluttajien itsensä vaikutusmahdollisuuksia (12).

4.11

ETSK katsoo kuitenkin, että tällaiset riskit (alkaen siitä, että järjestöt menettävät "vapautensa") ovat toissijaisia verrattuna siihen, miten tärkeää on taata erityisen asiantuntemuksen hankkiminen monimutkaisilla aloilla, joilla on merkittävä vaikutus kuluttajien elämänlaatuun. Tämän voi turvata ainoastaan kuluttajien toimiva edustus.

4.12

Kuluttajajärjestöjen osallistumista sääntelyviranomaisten elimiin ja keskustelufoorumeihin – erityisesti niihin, joissa käsitellään tariffeja ja hintoja (13) – voidaan ja tulee tukea EU:n toimielinten taholta, sillä näin ei ainoastaan edistetä sääntelyprosessin riippumattomuutta ja avoimuutta etenkin tariffirakenteen osalta, vaan myös tuetaan aktiivista kansalaisuutta ja vahvojen kuluttajajärjestöjen olemassaoloa.

4.13

On totta, että tätä kysymystä sivutaan sähkön ja kaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetuissa direktiiveissä (14): tarkoitettuja velvollisuuksia suorittaessaan sääntelyviranomaisten on – kuitenkaan rajoittamatta niiden riippumattomuutta ja omaa erityistä toimivaltaa – tarvittaessa kuultava siirtoverkonhaltijoita ja tehtävä tiivistä yhteistyötä muiden asianomaisten kansallisten viranomaisten kanssa parempaa sääntelyä koskevien periaatteiden mukaisesti. Kuluttajien etuja edustavien järjestöjen osallistumista ja niiden kanssa käytävää keskustelua ei kuitenkaan suositella kaikissa kilpailutilanteissa.

4.14

Tariffirakenne rajoittaa paitsi palveluntarjoajien myös kuluttajien pääsyä kilpailluille markkinoille, sillä se vaikuttaa suoraan hintoihin ja voi näin ollen sulkea osan kuluttajista palveluiden ulkopuolelle tai passivoida heitä (15).

4.15

Sääntelyn yhteydessä ei ole käsitelty hintoihin liittyviä kysymyksiä eikä tarvetta keskustella kuluttajien edustajien kanssa tariffirakenteista, joihin hinnat pohjautuvat. Nämä kysymykset sivuutetaan myös aihetta koskevissa unionin säädöksissä (esimerkiksi mainitut direktiivit). Energiamarkkinoiden seurantakeskuksen esittämistä tiedoista ilmenee kuitenkin selkeästi, että näiden palveluiden hintoihin vaikuttavat (verot ja muut) kustannukset, jotka sekä haittaavat yritysten kilpailukykyä että heikentävät kuluttajien asemaa sisämarkkinoilla.

4.16

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden kohdalla on olemassa vaihtoehtoja, joilla on suora vaikutus kustannuksiin, jotka lopulta heijastuvat kuluttajien maksamiin hintoihin. ETSK katsoo, että terve kilpailu yhtenäismarkkinoilla ja kuluttajien suojelu tekevät perustelluiksi EU:n toimielinten toimet, joilla pyritään lisäämään avoimuutta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien keskeisten palveluiden hinnanmuodostuksessa sekä seuraamaan niiden eri osatekijöiden ja tariffien kehitystä. Jäsenvaltioita ja kansallisia sääntelyviranomaisia tuleekin kannustaa tukemaan kuluttajia edustavien järjestöjen ja pk-yritysten aktiivista osallistumista päätöksentekoprosesseihin, joissa tariffit määritellään (16).

4.17

Lopuksi ETSK muistuttaa, että kuluttajien tehokasta edustusta on vaikea taata, ellei heille anneta mahdollisuutta yhteisiin toimiin ryhmäkanteen muodossa. Komitea kehottaakin komissiota ryhtymään uudelleen toimiin eurooppalaisen ryhmäkannemenettelyn toteuttamiseksi.