SISÄLLYSLUETTELO

1........... Johdanto........................................................................................................................ 3

2........... Mikroluottojen maisemat Euroopan unionissa.................................................................. 4

2.1........ Mikroluoton käsitteellä on monta erilaista määritelmää..................................................... 4

2.2........ Määritelmien laaja kirjo näkyy mikroluotonantajien moninaisuudessa................................ 4

2.2.1..... Katsaus erilaisiin EU:ssa mikroluottoja antaviin toimijoihin................................................ 4

2.2.2..... EU:ssa pankkialan toimijoilla on keskeinen osa, vaikka mikroluotot ovat niille usein vain oheistoimintaa 5

2.2.3..... Mikroluottojen myöntämiseen keskittyvät pankkialan ulkopuoliset toimijat ovat toinen tärkeä tarjoaja   6

2.2.4..... Julkinen sektori kuuluu mikroluottomarkkinoiden vaikutusvaltaisimpiin toimijoihin.............. 6

3........... Direktiivin 2006/48/EY soveltamisesta aiheutuva EU:n sisäisen mikroluottotoiminnan vakavaraisuusvalvonta     7

3.1........ Suuri osa mikroluottojen tarjoajista on vapautettu direktiivissä 2006/48/EY määrätyistä vakavaraisuusvaatimuksista...................................................................................................................................... 7

3.2........ Useilla tekijöillä on taipumus lieventää direktiivissä 2006/48/EY määrättyjen vakavaraisuusvaatimuksien vaikutusta mikroluottotoimintaan, mutta myös joitakin hankalia vaikutuksia saattaa ilmetä.................. 8

3.2.1..... Direktiivissä 2006/48/EY ei oteta huomioon mikroluottojen erikoislaatuisuutta.................. 8

3.2.2..... Mahdollisuus osallistua julkisiin takausjärjestelyihin sallii mikroluotonantajien laskea niiden ottaman luottoriskin kattamiseen tarvittavien omien varojen määrää................................................................. 8

3.2.3..... Useimmat mikroluotot voidaan vapauttaa suuriin riskikeskittymiin sovellettavasta rajoituksesta  9

3.2.4..... Direktiivissä esitetyt riskinhallintaa koskevat vaatimukset auttavat pankkialan mikroluotonantajia lieventämään riskejään....................................................................................................................... 10

3.2.5..... Direktiivi 2006/48/EY edellyttää pankkialan mikroluotonantajia noudattamaan vakavaraisuussääntöjä maksuvalmiusriskin lieventämiseksi................................................................................ 10

3.2.6..... Direktiiviin 2006/48/EY voi toisinaan liittyä suuria hallinnollisia rasitteita, jotka saattavat vähentää mikroluottojen houkuttelevuutta pankkitoiminnan kannalta, mutta samalla sen noudattaminen lujittaa sijoittajien luottamusta mikroluottojen tarjoajiin................................................................................................ 10

4........... Päätelmät..................................................................................................................... 11

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

direktiivin 2006/48/EY soveltamisesta mikroluottoihin

1.           Johdanto

Jäsenvaltiot, rahoituslaitokset, kansalliset valvontaviranomaiset ja monet muut tahot ovat tunnustaneet mikroluotot tehokkaaksi, työpaikkoja luovaksi ja sosiaalisesti osallistavaksi rahoituskanavaksi, joka kykenee lieventämään nykyisen talouskriisin kielteisiä vaikutuksia ja edistämään samalla yrittäjyyttä ja talouskasvua EU:ssa. Siksi mikroluottojen kehittäminen on muutaman viime vuoden aikana ollut Euroopan komission asialistan kärkipäässä.

Marraskuussa 2007 Euroopan komissio julkaisi tiedonannon ”Mikroluottojen kehittämistä kasvun ja työllisyyden tukemiseksi koskeva eurooppalainen aloite” parantaakseen edellytyksiä mikroluottojen tarjoamiseen. Viime kuukausien aikana Euroopan komissio on ollut suoraan yhteydessä sekä mikroluottosektoriin että kansallisiin viranomaisiin. Tarkoituksena on ollut löytää esteitä, joita mikroluottojen myöntäjät kohtaavat tarjotessaan palveluitaan EU:n alueella, ja harkita keinoja niistä selviämiseen sekä sitä, onko kansallisille tai EU-tason sääntelytoimille tarvetta. Osana Euroopan komission johtamaan pohdinta- ja keskusteluvaihetta järjestettiin 2. joulukuuta 2011 konferenssi yhdessä Euroopan talous- ja sosiaalikomitean kanssa.

Direktiivistä 2009/111/EY[1] neuvoteltaessa myös EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät osoittivat halukkuutta kehittää EU:ssa myönnettäviä mikroluottoja. Ne ovat pyytäneet Euroopan komissiota tarkistamaan, miten direktiiviä 2006/48/EY[2] sovelletaan mikroluottoihin. Kuten jälkimmäisen 156 artiklassa vahvistetaan, Euroopan komissiota on pyydetty raportoimaan tarkistuksen tuloksista Euroopan parlamentille ja neuvostolle asianmukaisten ehdotusten kera.

Jotta lainaustoimintaan osallistujista sekä siihen liittyvistä haasteista muodostuisi heti alkuun selkeä kuva, seuraavassa osiossa pyritään erityisesti mikroluotonantajiin keskittyen selventämään, mitä mikroluotoilla tarkoitetaan. Kolmannessa osiossa luodaan katsaus mikroluotonantajien vakavaraisuusvalvontaan EU:n alueella ja luetellaan direktiivin 2006/48/EY soveltamisesta seuraavat, vakavaraisuusvaatimusten aiheuttamat vaikutukset mikroluottotoimintaan. Viimeisessä osassa todetaan, kaipaavatko EU:n pankkialan vakavaraisuusvaatimukset muuttamista vai eivät.

2.           Mikroluottojen maisemat Euroopan unionissa

2.1.        Mikroluoton käsitteellä on monta erilaista määritelmää

Mikroluotolle ei ole yhtä ainoaa määritelmää. Termiä mikroluotto käytetään yleensä viittaamaan pienikokoisiin luottoihin, joita myönnetään perinteisen rahoitusjärjestelmän tai pankkipalveluiden ulottumattomiin jääville ihmisille näiden auttamiseksi liiketoiminnan aloittamisessa tai kehittämisessä. Jäsenvaltioiden ja sidosryhmien määritelmät mikroluotolle kuitenkin vaihtelevat yhteiskunnallisen ja taloudellisen tilanteen sekä ohjelmallisten tavoitteiden mukaan.

Mikroluottojen kysyntää ylläpitää luotonottajien laaja kirjo. Mikroluotot saattavat olla ainoastaan mikroyrittäjien, eli itse itsensä työllistäneiden, pienyrityksilleen rahoitusta hakevien ihmisten saatavilla. Ne saattavat kohdistua myös toisiin ryhmiin, kuten yhteiskunnallisesti syrjäytyneisiin ihmisiin, jotka yrittävät selviytyä kriiseistä, maksaa koulutusta tai hankkia kotitalouden perusvarallisuutta.

Mikroluotot ovat tavallisesti hyvin pienikokoisia, lyhytkestoisia ja vakuudettomia ja niiden lyhennyksiä maksetaan useammin ja korot ovat korkeampia kuin tavanomaisilla pankkiluotoilla. Tämän kokonaiskuvan ulkopuolelle jää kuitenkin runsas kirjo erilaisin ehdoin myönnettyjä mikroluottoja. Esimerkiksi luottojen takaisinmaksuaika on yleensä alle kuusi kuukautta, mutta saattaa myös yltää kymmeneen vuoteen. Korkotasoon taas vaikuttaa merkittävästi koronkiskontalakien olemassaolo. Jos koronkiskontalakeja on säädetty, luotonantajilla ei ole lupaa periä ilmoitetun enimmäistason ylittävää korkoa. Jäsenvaltioissa, joilla ei ole tällaisia rajoituksia, korkotasot voivat olla korkeammalla kuin maissa, joissa on säädetty koronkiskontalakeja. Mikroluotolla viitataan yleensä luottoon, jonka summa ei ylitä 25 000 euroa[3]. Useat eurooppalaiset sidosryhmät kuitenkin määrittelevät mikroluotot joko paljon pienemmiksi tai paljon suuremmiksi.

Mikroluotonantajien toiminta ei välttämättä rajoitu pelkästään lainaamiseen, vaan siihen voi kuulua muitakin rahoituspalveluja kuten säästötuotteita, juoksevia tilejä sekä maksu-, siirto-, vakuutus- ja leasing-palveluja ja niin edelleen. Näin laajaan rahoituspalvelujen ryhmään tulisi kuitenkin viitata mikrorahoituksena, sillä sen merkitys on laajempi kuin vain mikroluottojen.

Yhdenmukaisen ja yleisesti käytetyn mikroluottojen määritelmän puuttuminen on este niitä koskevan tiedon keräämiselle, mikä puolestaan hankaloittaa mikroluottojen kehityksen seuraamista EU:ssa. Erityisesti koko EU:n mikroluottojen ja niihin liittyvien palveluiden määrää koskevia perus- ja tilastotietoja on vaikea löytää. Ominaisuuksiltaan samankaltaisia luottoja saatetaan kontekstin mukaan luokitella joko mikroluotoiksi tai tavanomaisiksi luotoiksi. Ne saatetaan ilmoittaa kulutusluottoina, vähittäisluottoina, yritysluottoina tai pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yritykset) myönnettävinä luottoina.

2.2.        Määritelmien laaja kirjo näkyy mikroluotonantajien moninaisuudessa

2.2.1.     Katsaus erilaisiin EU:ssa mikroluottoja antaviin toimijoihin

Vaihtelevat määritelmät näkyvät mikroluotonantajien käyttämien oikeudellisten muotojen moninaisuudessa. Mikroluottojen tarjoajat jakautuvat eri luokkiin: liike- ja säästöpankkeihin, osuuskuntiin, mikrorahoituslaitoksiin, muihin kuin pankkitoimintaa harjoittaviin rahoituslaitoksiin, luottoyhdistyksiin, säätiöihin ja muihin voittoa tavoittelemattomiin järjestöihin kuten kansalaisjärjestöihin. EU:n sisäinen mikroluottosektori on monimuotoinen myös toimijoiden koon ja liiketoimintamallin osalta. Toimintamuodon mukaan luokittelemisen lisäksi mikroluottojen antajat voidaan vielä jakaa seuraaviin ryhmiin:

– toimijoihin, joiden on hankittava lupa pankkitoimintaa varten, ja niihin, joiden on rekisteröidyttävä jonkin pankkialan valvontaviranomaisen kautta ilman tarvetta luvan hankintaan tai joiden tapauksessa riittää rekisteröityminen oikeushenkilöksi;

– niihin, jotka eivät tavoittele voittoa, ja niihin, jotka tavoittelevat;

– yksityisiin toimijoihin ja julkisiin toimijoihin;

– luotonantajiin, joiden liiketoiminta keskittyy mikroluottoihin ja luotonantajiin, joiden liiketoiminnasta suhteellisen pieni osa koostuu mikroluotoista.

Luotonantajat voidaan jaotella myös niiden erilaisten luotonottajaluokkien mukaan: köyhien kotitalouksien saamat mikroluotot ovat usein peräisin muuta kuin pankkitoimintaa harjoittavilta tahoilta, kun taas mikro- ja pienyritykset saavat mikroluottonsa pääasiassa pankeilta. Mikroluotonantajien kesken on eroja myös siinä, mitä tuotteita ja palveluita ne saavat laillisesti tarjota, siinä, sovelletaanko niihin vakavaraisuusvalvontaa ja siinä, miten hallinnon ja liiketoiminnan hankkeet rahoitetaan.

Tämä monimuotoisuus liittyy kussakin maassa vallitsevan sääntelyn luonteeseen (ks. osio 3). Joidenkin Euroopan unionin jäsenvaltioissa pankkitoiminta on monopolisoitu, mikä tarkoittaa sitä, että luotonantoa saavat harjoittaa vain pankkialan toimijat. Joissakin valtioissa taas muidenkin kuin pankkialan toimijoiden sallitaan antaa mikroluottoja. On myös poikkeuksia, joissa jotkut lainkäyttöalueet sallivat tiettyjen pankkialan ulkopuolisten toimijoiden myöntää mikroluottoja pankkitoiminnan monopolisoinnista huolimatta. On syytä huomata, että EU:n pankkilainsäädäntö kieltää vain pankkialan ulkopuolisia mikroluotonantajia ottamasta vastaan talletuksia.

2.2.2.     EU:ssa pankkialan toimijoilla on keskeinen osa, vaikka mikroluotot ovat niille usein vain oheistoimintaa

Pankkijärjestelmä on merkittävä mikroluottoja tarjoava instituutio EU:ssa säästö-, osuus- ja liikepankkien kautta. Pankit voidaan jakaa neljään pääryhmään liiketoimintamallinsa mukaan:

– pankit, jotka harjoittavat säännöllistä mikroluottotoimintaa tarkoitukseen erikoistuneissa lainaosastoissa;

– pankit, jotka myöntävät mikroluottoja erillisten säätiöiden välityksellä;

– pankit, jotka ryhtyvät yhteistyöhön julkisten rahoituslaitosten siten, että jälkimmäiset päättävät luotonantopolitiikasta ja sitoutuvat vastaamaan luottojen kaikista riskeistä itse (tietyin varauksin) ja pankit puolestaan vastaavat luotonantopäätöksistä;

– pankit, jotka ovat epäsuorasti tekemisissä mikroluottojen kanssa mikroluottoihin erikoistuneita rahoituslaitoksia koskevien tukkuluottojen ja luotto- ja maksuvalmiusjärjestelyjen välityksellä.

Vaikka mikroluotot ovatkin useimmille pankkialan toimijoille vain oheistoimintaa, niitä pidetään usein mahdollisuutena osallistua sellaisen liiketoiminnan ja asiakaskunnan kehittämiseen, joka voi tulevaisuudessa olla tuottoisaa. Ristiinmyynti (eli kun luotonanto suo pankille mahdollisuuden myydä muita palveluita lainaajalle) saattaa siis osaltaan tehdä mikroluottojen rahoittamisesta kannattavampaa. Pankkeja voidaan myös motivoida mahdollisilla eduilla, joita ne saavuttavat tekemällä yhteistyötä viranomaisten kanssa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien välityksellä.

2.2.3.     Mikroluottojen myöntämiseen keskittyvät pankkialan ulkopuoliset toimijat ovat toinen tärkeä tarjoaja

Useimmissa jäsenvaltioissa pankkialan ulkopuoliset toimijat tarjoavat suurimman osan mikroluotoista. Nykyisiä pankkialan ulkopuolella toimivia instituutioita riittää kansalaisjärjestöistä, voittoa tavoittelemattomista yhdistyksistä, hyväntekeväisyysjärjestöistä, rahastoista ja säätiöistä aina luottoyhdistyksiin ja uskonnollisiin instituutioihin. EU:n pankkilainsäädännön mukaisesti pankkialan ulkopuoliset toimijat eivät muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta saa vastaanottaa talletuksia yleisöltä, sillä tämä oikeus on varattu toimiluvan saaneille ja valvotuille pankkialan toimijoille. Näille pankkialan ulkopuolisille toimijoille mikroluottojen myöntäminen sosiaalisesti tai taloudellisesti syrjäytyneille ryhmille on pääasiallista toimintaa.

Ajan myötä jotkin näistä muun kuin pankkialan mikroluotonantajista kehittyvät voittoa tavoitteleviksi yrityksiksi kuten säännellyiksi pankkilaitoksiksi. Tätä toimintamuodon muutosta ajaa usein lisäpääoman tarve sekä halu tarjota useammanlaisia palveluita, esimerkiksi talletusten vastaanottoa.

Joissakin jäsenvaltioissa on solmittu kumppanuuksia voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ja pankkialan tai julkisten toimijoiden välillä. Edelliset valitsevat epävirallisesti hakijoiden joukosta rahoituksen saajat ja tarjoavat näille apua luoton myöntämisen jälkeen. Jälkimmäiset taas toimivat luottojen rahoittajina.

2.2.4.     Julkinen sektori kuuluu mikroluottomarkkinoiden vaikutusvaltaisimpiin toimijoihin

Vaikka mikroluottosektorin kokoa onkin vaikea mitata, tiedetään yhdeksi EU:n vaikutusvaltaisimmista toimijoista julkinen sektori, joka tarjoaa pankki- ja muille aloille tukea tavoitteenaan mikroluottomarkkinoiden puutteiden korjaaminen. Kansallisella, alueellisella ja EU:n tasolla tällaista tukea antavat lukuisat julkiset toimijat aina valtion omistamista pankeista EU:n rakennerahastoihin ja muihin julkisiin takuu-, luotto- tai pääomaosuusjärjestelmiin saakka.

EU:n toimintaohjelmissa pidetään mikroluototusta hyvin tärkeänä ja mahdollistetaan se, että toimijat saavat rahoitusta useista eurooppalaisista lähteistä kuten Euroopan sosiaalirahastosta, Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan investointirahastosta, Euroopan yhteisistä resursseista mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi (rakennerahastojen rahoittama JEREMIE-ohjelma), kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta (CIP) sekä eurooppalaisesta työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevasta mikrorahoitusjärjestelystä (Progress-mikrorahoitus). Näiden EU-hankkeiden tavoitteena on rohkaista rahoituslaitoksia myöntämään mikroluottoja. Myös muista EU-ohjelmista autetaan mikroluottojen tarjoajia parantamaan hallintaa, lieventämään riskejä ja helpottamaan mikroluotoille ominaisia korkeita hallintokustannuksia. Takuita ja teknistä tukea tarjoaa esimerkiksi yhteinen toimi EU:n mikroluottolaitosten tukemiseksi (JASMINE), joka keskittyy lähinnä muiden kuin pankkialan mikroluotonantajien valmiuksien kehittämiseen.

Kansallisella ja alueellisella tasolla käytössä on useita keinoja mikroluottojen rahoituksen edistämiseksi ja mikroluotonantajien ottaman riskin jakamiseksi takausjärjestelyjen avulla. Myös mikroluotonantajille ja -saajille suoraa taloudellista tukea suuntaavia julkisia hankkeita pannaan täytäntöön. Valtion omistamat pankit, siellä missä niitä on, ovat usein mikroluottotoiminnan tärkeimpiä rahoittajia.

3.           Direktiivin 2006/48/EY soveltamisesta aiheutuva EU:n sisäisen mikroluottotoiminnan vakavaraisuusvalvonta

3.1.        Suuri osa mikroluottojen tarjoajista on vapautettu direktiivissä 2006/48/EY määrätyistä vakavaraisuusvaatimuksista

Mikroluotonantajien erilaisten toimintamuotojen vaihtelevuus näkyy niihin EU:n eri osissa sovellettujen säännösten monimuotoisuudessa. Yleisesti ottaen vain Euroopan pankkilainsäädännön piirissä toimivien mikroluotonantajien on täytettävä direktiivissä 2006/48/EC esitetyt vaatimukset. EU:n pankkilainsäädännön piiriin lankeaa, mikäli vastaanottaa yleisöltä talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetyn luottolaitoksen määritelmän mukaisesti. Se tarkoittaa, ettei mikroluotonantajien, jotka eivät vastaanota talletuksia, tarvitse hankkia toimilupaa eikä täyttää direktiivissä 2006/48/EC ilmoitettuja vakavaraisuusvaatimuksia, elleivät jäsenvaltiot sovella tiukempaa käytäntöä ja salli ainoastaan toimiluvan saaneiden pankkilaitosten myöntää mikroluottoja.

Lisäksi on huomattava, että vaikka pankkilaitoksia koskevaa vakavaraisuuslainsäädäntöä on jossain määrin yhdenmukaistettu direktiivissä 2006/48/EY, muiden kuin pankkialan toimijoiden myöntämiin mikroluottoihin kohdistuvat sääntelykäytännöt vaihtelevat suuresti maittain. Useimmissa jäsenvaltioissa ei ole erillisiä sääntöjä, jotka liittyisivät yleisesti sovellettavan yhtiöoikeuden piiriin jääviin muihin kuin pankkialan mikroluotonantajiin. Erillisiä säännöksiä mikroluottojen antamisesta voidaan kuitenkin määrätä kansallisessa lainsäädännössä, kuten esimerkiksi Italiassa on tehty.

Näiden havaintojen perusteella voidaan todeta kaksi asiaa:

– samankaltaista toimintaa harjoittaviin tahoihin ei kohdisteta samoja sääntelyvaatimuksia kaikkialla EU:ssa ja

– direktiivi 2006/48/EY ei kattavuudeltaan rajallisena kenties vaikeutakaan mikroluottotoimintaa siinä määrin kuin olisi voitu olettaa.

3.2.        Useilla tekijöillä on taipumus lieventää direktiivissä 2006/48/EY määrättyjen vakavaraisuusvaatimuksien vaikutusta mikroluottotoimintaan, mutta myös joitakin hankalia vaikutuksia saattaa ilmetä

3.2.1.     Direktiivissä 2006/48/EY ei oteta huomioon mikroluottojen erikoislaatuisuutta

Mikroluottojen erikoislaatuisuutta ei oteta huomioon EU:n pankkilainsäädännössä. Mikroluottojen antaminen katsotaan tavalliseksi luotonantotoiminnaksi, joten se kuuluu voimassaolevien rahoitusta ja luotonantoa koskevien sääntöjen piiriin. Tämä pitää paikkansa sikäli, ettei direktiivi 2006/48/EC millään tavalla viittaa erillisiin vakavaraisuussääntöihin mikroluottoihin liittyen. Se tarkoittaa, ettei ole olemassa sen paremmin mitään poikkeuslupaa, joka sallisi pankkien vapauttaa mikroluottotoimintansa vakavaraisuusvaatimuksista, kuin mitään erillisiä sääntöjäkään lieventämässä vakavaraisuusvaatimuksia suhteessa muuhun pankkitoimintaan sovellettaviin vaatimuksiin.

3.2.2.     Mahdollisuus osallistua julkisiin takausjärjestelyihin sallii mikroluotonantajien laskea niiden ottaman luottoriskin kattamiseen tarvittavien omien varojen määrää

Mikroluottoihin saattaa liittyä suuri luottoriski – riski siitä, ettei lainaaja kykene maksamaan päävelkaa eikä suunniteltuja korkoja luottosopimuksen mukaisesti – mikroluotonottajien mahdollisen ylivelkaantumisen sekä pankkien perinteisesti vaatimien takuiden puuttumisen seurauksena. Tätä riskiä saatetaan aliarvioida tietojen epäsymmetrian vuoksi.

Direktiivissä 2006/48/EY edellytetään pankkialan mikroluotonantajia pitämään hallussaan riittävästi omia varoja luottoriskin kattamiseksi, jotta ne säilyttäisivät maksukykynsä silloinkin, kun luotonottajat eivät pysty maksamaan. Direktiiviä noudattaessaan pankkilaitokset voivat laskea tarvittavan vähimmäispääoman käyttämällä joko yksinkertaisia tai monimutkaisempia menetelmiä, eli standardoitua laskentamenetelmää ja sisäisten luottoluokitusten menetelmää. Yksinkertaisinta ja pienten pankkilaitosten keskuudessa yleisimmin käytettyä standardoitua laskentamenetelmää käytettäessä omien varojen vaadittu vähimmäistaso määräytyy mikroluottojen riskialttiuden mukaan. Riskialttiutta mitataan riskipainojen mukaan (eli mitä riskialttiimpi luotto, sen suurempi riskipaino). Standardoitua laskentamenetelmää käytettäessä mikroluotoille annetaan 75 prosentin painotus[4] heti kun korrelaatio mikroluottojen välillä on alhainen[5].

Pankeilla on oltava ensisijaisia omia varoja vähintään 4 prosenttia mikroluottojen riskipainotetusta määrästä sekä kokonaispääomaa vähintään 8 prosenttia. Se tarkoittaa, että mikroluoton arvon ollessa 10 000 euroa kokonaispääoman vähimmäismääräksi muodostuu 600 euroa (eli 6 prosenttia luoton arvosta 75 prosentin painottamisen jälkeen). Useimmissa jäsenvaltioissa paikalliset, alueelliset tai kansalliset viranomaiset ovat kuitenkin panneet täytäntöön luottotakausjärjestelmiä, jotka ottavat osan mikroluotonantajien riskistä harteilleen. Näissä takausjärjestelyissä säädetään yleensä vakuuden enimmäismäärä, joka ilmoitetaan joko absoluuttisena summana ja/tai osuutena lainatusta summasta (tavallisesti 60–80 prosenttia luoton määrästä). Sekä standardoitu että sisäisten luottoluokitusten menetelmä sallivat pankkilaitosten sijoittaa takaajan riskipainon koskemaan suojattua osuutta (mikroluotonottajan riskipainon koskiessa edelleen suojaamatonta osuutta). Koska vastaavanlaisilla julkisilla takuilla on usein 0 tai 20 prosentin riskipaino, pankkialan mikroluotonantajilta mikroluottojen aiheuttamien luottoriskien kattamiseksi vaadittua omien varojen vähimmäistasoa voidaan laskea jyrkästi. Nykyiset pääomavaatimukset eivät siis näyttäisi vaikeuttavan mikroluottotoimintaa, koska omien varojen määräksi riittää paljon vähemmän kuin 6 prosenttia luottosummasta.

Yleisestä pääomavaatimusten lisäämisestä sekä pääoman laadun lujittamisesta säädetään parhaillaan käsiteltävissä vakavaraisuussäännöissä CRD IV (neljäs vakavaraisuusdirektiivi, Capital Requirements Directive) ja CRR (vakavaraisuusasetus, Capital Requirements Regulation), joilla korvataan direktiivi 2006/48/EY vuodesta 2013 alkaen. Nämä uudet, Basel III ‑suunnitelman Euroopan pankkilainsäädäntöön sisällyttävät säännöt tähtäävät EU:n pankkialan vahvistamiseen sekä rahoituksen vakauteen. Pk-yritykset ovat kuitenkin ilmaisseet huolensa uusien sääntöjen[6] vaikutuksesta luotonanto-olosuhteisiin, sillä muuta kuin pankkien myöntämää rahoitusta on rajallisesti saatavilla. Sen vuoksi CDR IV ja CRR ‑ehdotukseen sisältyy säännös (CRR:n 485 artikla), jonka mukaan Euroopan komission on tarkasteltava pk-yritysvastuisiin liittyviä pääomavaatimuksia uudelleen kolmen vuoden kuluttua CRD IV ja CRR:n voimaantulosta. Väliaikaisratkaisuna Euroopan komissio valtuutti heinäkuussa 2011 Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) analysoimaan lainanantoon pk-yrityksille sovellettavien riskipainojen[7] asianmukaisuutta ja arvioimaan vaikutuksia, joita koituisi (i) niiden mahdollisesta pienentämisestä ja (ii) siitä, jos korotettaisiin miljoonasta viiteen miljoonaan euroon kynnysarvoa, jota pienempiin pk-yritysvastuisiin sovelletaan kyseisiä riskipainoja.

Lokakuussa 2012 viimeistellyssä raportissaan EPV varoittaa tekemästä pysyviä muutoksia riskipainoihin tai kynnysarvoon, jos Baselin sopimuksesta poikkeamiseen oikeuttavaa todistusaineistoa ei ole riittävästi. EPV kuitenkin ehdottaa vaihtoehtoisia toimenpiteitä pk-yritysten luotonanto-olosuhteiden helpottamiseksi. Näitä ovat esimerkiksi (i) väliaikainen vapautus yleisen pääomapuskurin vaikutuksesta, (ii) pääomavaatimusten lieventäminen taloudellisesti vaikeina aikoina ja (iii) väliaikainen pääomavaatimuksiin sovellettava tukialennus, joka ei kuitenkaan muuttaisi riskipainoja. Vaikuttamatta mitenkään CRD IV ja CRR ‑ehdotuksesta käytäviin neuvotteluihin mikä tahansa ehdotetuista keinoista myös hyödyttäisi mikroluottojen tarjoajia, koska mikroluottoja käsitellään pk-yritykselle myönnettävään lainaan verrattavalla tavalla.

3.2.3.     Useimmat mikroluotot voidaan vapauttaa suuriin riskikeskittymiin sovellettavasta rajoituksesta

Mikroluottojen pienikokoisuuden vuoksi ei teoreettisesti ole olemassa luottoa, jonka arvo ylittäisi pankkialan mikroluotonantajille määrätyt 25 prosenttia omista varoista (keskittymäriskin raja). Tapauksissa, joissa mikroluotot takaa sama taho, esimerkiksi jäsenvaltio tai paikallisviranomainen, taattujen lainojen osuuden voidaan kuitenkin katsoa rasittavan takaajaa mikroluotonottajien sijaan, mikä taas voi johtaa 25 prosentin rajan ylittymiseen. Julkiseen takaajaan kohdistuva riski voidaan kuitenkin jättää riskikeskittymiin sovellettavan rajoituksen ulkopuolelle.

3.2.4.     Direktiivissä esitetyt riskinhallintaa koskevat vaatimukset auttavat pankkialan mikroluotonantajia lieventämään riskejään

Direktiivi 2006/48/EY edellyttää, että pankkialan mikroluotonantajilla on käytössään kokonaisvaltainen riskinhallintamenettely, jolla tunnistaa, arvioida, valvoa ja hallita kaikki riskinsä. Edellytykset auttavat mikroluotonantajia vahvistamaan sisäisiä hallintajärjestelmiään ja kehittämään tehokkaita riskinhallintataitoja ja -strategioita, jotka puolestaan voivat lujittaa luotonantajien uskottavuutta ja tuottavuutta sekä parantaa mikroluottosektorin rahoituksen vakautta. Tehokkaiden sisäisten hallintajärjestelmien kehittäminen myös vähentää pankkialan mikroluotonantajien altistumista luottoriskeille, rahanpesulle ja työntekijöiden väärinkäytöksille.

3.2.5.     Direktiivi 2006/48/EY edellyttää pankkialan mikroluotonantajia noudattamaan vakavaraisuussääntöjä maksuvalmiusriskin lieventämiseksi

Mitä varallisuuteen tulee, pankkialan mikroluotonantajilla ei välttämättä ole turvanaan kiinnittämättömiä ja korkealaatuisia rahoiksi muutettavia varoja, jotka auttaisivat niitä mahdollisen omavaraisuuskriisin kohtaamisessa. Mikroluotot eivät näet useinkaan ole muutettavissa rahaksi eikä niistä helposti saa muuntumiskykyisempiäkään (katettujen joukkolainojen tai arvopaperistamisen avulla). Vastattavien osalta taas talletuksia vastaanottavia toimijoita voi uhata talletuskato, etenkin jos ne eivät voi luottaa saavansa rahaksi muutettavia varoja muilta pankeilta tai julkisilta ja kansainvälisiltä laitoksilta.

Direktiivissä 2006/48/EY edellytetään, että pankkilaitoksilla mikroluotonantajat mukaan lukien on eheät maksuvalmiuden hallintastrategiat, toimintaohjelmat ja menettelyt maksuvalmiusriskien päivittäiseen tunnistamiseen, mittaamiseen, valvomiseen ja hallitsemiseen sekä valmiussuunnitelmat omavaraisuusongelmien hoitamiseen.

3.2.6.     Direktiiviin 2006/48/EY voi toisinaan liittyä suuria hallinnollisia rasitteita, jotka saattavat vähentää mikroluottojen houkuttelevuutta pankkitoiminnan kannalta, mutta samalla sen noudattaminen lujittaa sijoittajien luottamusta mikroluottojen tarjoajiin.

Direktiivissä 2006/48/EY säädettyjen vakavaraisuusvaatimusten soveltaminen voi olla kohtuuttoman kallista sekä valvontaviranomaisille että pankkialan mikroluotonantajille etenkin, mikäli jälkimmäiset eivät ole vakava uhka koko pankki- ja maksujärjestelmälle. Mitä pienempiä pankkialan mikroluotonantajat ovat, sitä korkeampia voivat vakavaraisuusvaatimusten käytöstä koituvat kustannukset olla, kun ne mitataan prosenttiosuutena luotonantajien kokonaisvarallisuudesta. Tämä tosiseikka saattaa vähentää mikroluotonannon tuottavuutta ja vähentää sen houkuttelevuutta pankkitoiminnan kannalta. Jotkin vakavaraisuusvaatimukset – etenkin vakavaraisuusraportointiin, riskinarviointiin ja pääoman riittävyyteen liittyvät – voivat kuitenkin olla toimijoiden pieneen kokoon ja yksinkertaisuuteen suhteutettuja, mikä auttaa lieventämään hallinnollista rasitetta.

Vaikka mikroluottoa tarjoavilla toimijoilla ei olekaan rahoituksen vakauden kannalta merkittävää koko järjestelmään ulottuvaa vaikutusta, yhdenkin epäonnistuminen saattaisi heikentää muiden pankkialan mikroluotonantajien uskottavuutta. Näin ollen direktiivin aikaansaama alan yritysten pienempi epäonnistumisriski otettaneen vastaan mielihyvin. Lisäksi pankkialan vakavaraisuusvaatimukset voivat lujittaa sijoittajien luottamusta mikroluottojen tarjoajiin turvallisena sijoituskohteena. Saavutettu luottamus voi auttaa mikroluottojen tarjoajia houkuttelemaan lisää pitkäaikaisrahoitusta, jonka avulla ne puolestaan kykenevät kasvamaan merkittävämpiin mittasuhteisiin ja tarjoamaan asiakkailleen entistä laajempaa palveluvalikoimaa.

4.           Päätelmät

Euroopan komissio ymmärtää, että on tarpeen kannustaa mikroluottojen tarjoamista ja mikroluottoja tarjoavien toimijoiden kehittämistä. On syytä muistaa, että Euroopan komissio on ollut tällä saralla hyvin aktiivinen käyttämällä erityisesti JEREMIE ja JASMINE ‑aloitteita sekä vuonna 2010 käynnistettyä eurooppalaista Progress-mikrorahoitusjärjestelmää, jonka tarkoituksena on vähentää nuorten työttömyyttä ja auttaa heitä perustamaan tai kehittämään omia yrityksiään.

Tässä yhteydessä Euroopan komissio sen paremmin kuin lukuisat kansalliset viranomaisetkaan eivät katso direktiivissä 2006/48/EY säädettyjen vakavaraisuusvaatimusten jarruttavan mikroluottotoiminnan kehitystä. Kuten tässä raportissa aiemmin todettiin, vakavaraisuussäännöt eivät näyttäisi vaikeuttavan EU:ssa tapahtuvaa mikroluottotoimintaa odotetussa määrin, mikä kumoaa tarpeen hienosäätää niitä mikroluottotoiminnan ominaispiirteisiin sopiviksi. Lisäksi mikroluottojen parissa työskentelee suuri joukko toimijoita, joihin ei sovelleta samanlaisia lakeja tai sääntöjä. Mikroluottoja myös kohdellaan monin eri tavoin eri jäsenvaltioissa voimassa olevien toimintaohjelmien ja lainsäädännön mukaan. Kun otetaan huomioon tilanteen hajanaisuus ja se, ettei mikroluotoille ole yhdenmukaista ja yleisesti käytettyä määritelmää, mikä tahansa vakavaraisuus- ja sääntelyjärjestelmän muokkaamiseen valittu keino vaatisi ensin tarkkaa harkintaa, jotta mikroluottotoimintaa varmasti tosiasiassa edistettäisiin.

Voidaan myös perustellusti väittää, ettei vakavaraisuusvalvonnan uudistaminen ole tarpeen, mikäli mikroluottojen kehityksen katsotaan nojaavan pitkälti muihin kuin vakavaraisuutta koskeviin seikkoihin. Tämä ei merkitse sitä, ettei vakavaraisuuteen liittyvällä sääntelyllä olisi lainkaan vaikutusta mikroluottojen kehittämiseen, vaan pikemminkin sitä, että vakavaraisuuteen liittyvien tekijöiden merkitys niiden kehittämisessä ei ole ratkaiseva. Siksi vakavaraisuusvalvontaa ei tarvitse uudistaa. Sen sijaan uudistukset voisi keskittää lukuisiin vakavaraisuuden alaan kuulumattomiin osa-alueisiin. Eräs keino mikroluottojen tarjonnan edistämiseksi voisi esimerkiksi olla suotuisamman toimintaympäristön luominen mikroluottoihin erikoistuneille toimijoille helpottamalla niiden mahdollisuuksia saada rahoitusta. Kehitystä voitaisiin kannustaa takaamalla luottoja laajemmin, rohkaisemalla pankkien ja muiden toimijoiden tiiviimpää yhteistyötä tai lisäämällä rahoituksen läpinäkyvyyttä.

Kun lähestymistapa on tämä, vapaaehtoisten käytännesääntöjen kehittäminen voi suoda niitä noudattaville mikroluottojen tarjoajille enemmän tunnustusta ja uskottavuutta. Sääntöjä ovat viime vuosina luoneet mikroluottoala itse sekä tuoreemmin myös Euroopan komissio[8]. Tarkastelemalla mikroluottojen kuluttajansuojatilannetta, jota direktiivi 2006/48/EY ei käsittele, sekä tekemällä muita asianmukaisia parannuksia on ehkä mahdollista myös vaikuttaa myönteisesti mikroluottotoimintaan.

Myös lisähuomion kiinnittäminen itsenäiseen ammatinharjoittamiseen ja mikroyrityksiin liittyviin institutionaalisiin järjestelmiin voisi parantaa niiden onnistumisen mahdollisuuksia ja tehdä mikroluotoista tuottavampia. Voitaisiin myös kehittää keinoja, joilla oikeus- ja hallinnollisia menettelyjä yksinkertaistettaisiin tai joilla työttömien tai sosiaaliturvan varassa elävien siirtymistä itsenäisiksi ammatinharjoittajiksi helpotettaisiin.

[1]               Direktiivien 2006/48/EY, 2006/49/EY ja 2007/64/EY muuttamisesta keskuslaitoksiin kuuluvien pankkien, tiettyjen omien varojen erien, suurten riskikeskittymien, valvontajärjestelyjen ja kriisinhallinnan osalta 16 päivänä syyskuuta 2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/111/EY.

[2]               Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/48/EY.

[3]               Euroopan komissio viittaa tähän summaan EU:n mikroluotto-ohjelmissa.

[4]                      Itse asiassa kaikki pk-yritysvastuut mikroluotot mukaan lukien ovat riskipainoltaan samanarvoisia vastapuolen koosta, luokittelusta (luotto- tai omavaraisuusjärjestelyt, henkilökohtaiset luotot jne.) ja riskiprofiilista riippumatta.

[5]               Mikroluottosalkun riskin pitäisi olla salkun sisältämien mikroluottojen painotettua keskimääräisriskiä alhaisempi, mikäli luottoja on merkittävä määrä ja niiden luottoriski ei kasva tai vähene yhtäaikaisesti.

[6]               Erityisesti niin sanottu yleinen pääomapuskuri (2,5 prosenttia riskipainotetuista varoista nykyisen 8 prosentin vaatimuksen lisäksi), joka otettaisiin käyttöön vaiheittain vuosien 2016 ja 2019 välillä.

[7]               Riskipainoja ei muuteta CRDV IV/CRR ‑ehdotuksessa.

[8]               Lokakuussa 2011 Euroopan komissio julkaisi mikroluottojen tarjoajien eurooppalaiset käytännesäännöt, jotka on kehitetty yhdessä yksittäisten tarjoajien, pankkien ja niiden kansallisella ja eurooppalaisella tasolla toimivien järjestöjen sekä sääntelyviranomaisten, tieteenharjoittajien ja luokituslaitosten kanssa.