KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Välikertomus jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin 2011/85/EU täytäntöönpanon edistymisestä

1.           Johdanto

Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 2011/85/EU[1] tuli voimaan joulukuussa 2011. Se on tärkeä osa talouden ohjauksen ja hallinnan lujittamista koskevaa lainsäädäntöpakettia (joka tunnetaan myös talouspolitiikan ohjauspakettina). Mainittu direktiivi tarjosi Euroopan unionille ensimmäisen mahdollisuuden vahvistaa julkisen talouden kehyksiä koskevat vähimmäisvaatimukset ja lisätä oikeusvarmuutta EU-ohjausjakson aikana annettaviin maakohtaisiin suosituksiin. Julkisen talouden vakauttamispaineet ovat tuntuvia useissa jäsenvaltioissa, joten tuloksellisuudesta on tullut elintärkeää. Tämä huomioon ottaen kansallisten julkisen talouden kehysten edistämistoimet nivoutuvat vahvasti yhteen julkisen talouden vakauttamispolitiikan kanssa, sillä molemmilla pyritään parantamaan julkisen talouden tulosten laatua pysyvästi.

Direktiivin mukaan julkisen talouden kehys tarkoittaa järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisöjen finanssipolitiikan perustana, ja erityisesti seuraavia: i) julkisen talouden tilinpitoa ja tilastotietojen raportointia koskevat järjestelmät; ii) ennusteiden laatimista julkisen talouden suunnittelua varten koskevat säännöt ja menettelyt; iii) maakohtaiset numeeriset finanssipoliittiset säännöt; iv) julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset; v) mekanismit ja säännöt, joilla säännellään julkisen talouden suhteita viranomaisten välillä julkisyhteisöjen eri alasektoreilla. Direktiivissä tarkennetaan kullekin pääkohdalle useita keskeisiä vaatimuksia. Jäsenvaltioiden on saatettava ne osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2013. Heinäkuussa 2011 asialle antoi lisäpontta poliittinen sitoumus, jonka euroalueen valtioiden ja hallitusten päämiehet antoivat direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään vuoden 2012 lopussa[2]. Direktiivi sai lisäksi jatkoa, kun hyväksyttiin hallitustenvälinen sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta, jäljempänä ’vakaussopimus’. Jäsenvaltioista 25 sitoutui vahvistamaan rakenteellista budjettitasapainoa koskevan säännön.

Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan ”komissio laatii välikertomuksen tämän direktiivin tärkeimpien säännösten täytäntöönpanon edistymisestä jäsenvaltioiden antamien asiaankuuluvien tietojen perusteella; välikertomus toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 14 päivänä joulukuuta 2012”. Tätä varten komissio toimitti talouspoliittiselle komitealle toukokuussa 2012 kyselylomakkeen, joka antoi jäsenvaltioille mahdollisuuden raportoida jo käytössä olevista toimenpiteistä, uudistuksista, joihin on jo ryhdytty, tai konkreettisista suunnitelmista. Tämä kertomus perustuu näin ollen pääasiassa jäsenvaltioiden ilmoittamiin tietoihin. Useimmat jäsenvaltiot toimittivat vastauksensa syyskuussa 2012[3]. Tiedot ilmentävät siis raportointihetken tilannetta. Yksityiskohtaiset maakohtaiset tiedot löytyvät tämän kertomuksen ohessa esitettävästä komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta (SWD(2012) 433).

Välikertomuksen tarkoituksena on tiedottaa neuvostolle, Euroopan parlamentille ja suurelle yleisölle, miten direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä on edistytty. Sen vuoksi sitä ei tulisi pitää täysimittaisena arviona siitä, noudattaako kansallinen lainsäädäntö direktiivin säännöksiä. Kyseinen arviointi tehdään sen jälkeen, kun määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä on EU:n lainsäädännön mukaisesti päättynyt. Jotta voitaisiin tarjota sopiva kokonaiskuva, kertomuksen 2 jakso on jaettu viiteen alajaksoon, jotka vastaavat direktiivin keskeisiä säännöksiä. Lopuksi tehdään yhteenveto tärkeimmistä havainnoista.

2.           Edistyminen direktiivin keskeisten säännösten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä

2.1         Tilinpito, tilastot ja avoimuutta koskevat säännökset (direktiivin II luku ja 14 artikla)

Terveen finanssipolitiikan olisi perustuttava luotettavaan julkisen talouden raportointiin. Kattavat, oikea-aikaiset ja tarkat tiedot talousarvion toteuttamisesta ovat päätöksentekijöille monin tavoin olennaisen tärkeitä. Ensinnäkin niillä varmistetaan, että lainsäädäntöelinten hyväksymät talousarviot toteutetaan oikein. Toiseksi niiden avulla julkisen talouden viranomaiset voivat lähes reaaliajassa seurata mahdollisia poikkeamia sovitulta julkisen talouden kehityspolulta. Kolmanneksi tiedoilla varmistetaan ennakoivasti, että julkisen talouden suunnittelu toteutetaan kaikkein ajantasaisemmalta perustalta, mikä minimoi julkisen talouden tietojen myöhempien tarkistusten perusvaikutukset.

Julkisen talouden tiheään tehtävä raportointi on viime aikoihin asti ollut hajanaista useimmissa jäsenvaltioissa. Vaikka raportointivelvoitteet on määritelty asianmukaisesti, julkisyhteisöjen tietoja on kerätty eri viranomaisille eri tilinpitosääntöjen tai tilastollisten periaatteiden mukaan, mikä on vaikuttanut tietojen keruutiheyteen, raportoinnin määräaikoihin tai tietojen yhdistämismenetelmiin. Tämän vuoksi julkisen talouden kielteinen kehitys on jäänyt liian kauaksi aikaa huomaamatta, etenkin jos tällaista kehitystä on tapahtunut keskushallinnon ulkopuolisissa yksiköissä. Yksi ensimmäisistä askeleista niissä jäsenvaltioissa, joissa on käynnissä talouden sopeutus- ja kasvuohjelma, on ollut laatia tiheästi esitettävät julkisen talouden raportit kaikista julkishallinnon yksiköistä[4].

Direktiivi tarjoaa näin ollen merkittävän tilaisuuden yhdenmukaistaa tilinpitokäytännöt julkisyhteisöjen sisällä, virtaviivaistaa raportointiketjut ja varmistaa tehokas tietovirta päätöksentekijöille ja ulkopuolisille tarkkailijoille. Nykyisten epävirallisten tiedonkeruuprosessien ja uusien tilastollisten vaatimusten sisällyttämisellä lainsäädäntöön varmistettaisiin, että sadat – joskus jopa tuhannet – julkisyhteisöjen yksiköt olisi asianmukaisesti integroitu kokonaisvaltaiseen tiedonkeruujärjestelmään.

Lähes kaikki tietojaan toimittaneet jäsenvaltiot antavat keskushallinnon elinten tiedot kuukausittain saataville kassaperusteisesti tai jollain muulla kirjanpitoperusteella (BG, DK, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, MT, NL, AT, PT, RO, SK, FI, SE, SI ja UK)[5]. Direktiivin vaatimusten mukaisten julkisten talouden tietojen saatavuus on kuitenkin huomattavasti heikompaa sosiaaliturva-alan yksiköiden osalta (BG, DK, EE, EL, NL, RO, PT ja FI) eikä valtionhallinnon yksiköitä koskevia käynnissä olevia uudistuksia ole vielä saatu päätökseen Itävallassa, Saksassa ja Espanjassa[6]. Direktiivissä on vahvistettu paikalliselle tasolle suhteellisesti alhaisemmat vaatimukset (raportointi neljännesvuosittain kassaperusteisesti tai vastaavasti), mutta vain yksitoista jäsenvaltiota (BG, DK, EE, EL, IT, LT, MT, PT, RO, FI ja UK) raportoi joitain tietoja. Näin ollen useimmissa jäsenvaltioissa on vielä paljon työtä tehtävänä keskushallinnon ulkopuolisten julkisyhteisöjen alasektoreiden osalta. Kysymys on erityisen ajankohtainen, kun otetaan huomioon näiden alasektoreiden joskus merkittävä osuus kaikista julkisista menoista, erityisesti hyvin hajautetuissa valtioissa.

Samanaikaisesti jäsenvaltioiden toimien kanssa myös komissio toteuttaa toimia tilastojen alalla. Auttaakseen jäsenvaltioita direktiivin 13 ja 14 artiklaan sisältyvien tilastollisten säännösten käytännön täytäntöönpanossa Eurostat on perustanut työryhmän tarkastelemaan, miten direktiivi vaikuttaa julkista taloutta koskevien tietojen keräämiseen ja levittämiseen. Työryhmän odotetaan tuottavan useita malleja ja niiden liitetietoja, joissa selvitetään metodologiaa, pakollisten tietojen laajuutta sekä jaksotusta ja ajantasaisuutta yksittäisten indikaattoreiden kansallisessa julkistamisessa ja ohjataan tällä tavoin kansallisten tilastolaitosten työtä. Useimmat jäsenvaltiot ovat ilmaisseet halukkuutensa ottaa työryhmän päätelmät huomioon, kun ne viimeistelevät toimiaan tilastojen alalla.

Lisäksi direktiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaan ”komissio arvioi viimeistään vuoden 2012 lopussa kansainvälisten julkisen sektorin tilinpäätösstandardien asianmukaisuuden jäsenvaltioiden kannalta”. Komission käynnistämään julkiseen kuulemiseen saatiin yli 60 vastausta. Arviointiraportti on tarkoitus julkaista ennen vuoden 2012 loppua, ja siinä käsitellään suoriteperusteisen kirjanpidon tärkeyttä ja hyödyllisyyttä sekä suoriteperusteisen kirjanpidon nykyistä käyttöä jäsenvaltioissa. Lisäksi siinä esitetään tiivistelmä julkissektorin kansainvälisistä tilinpäätösstandardeista (IPSAS), arvioidaan niiden soveltuvuutta, niiden yhteyksiä ja eroja tilastolliseen kirjanpitoon, uusien tilinpäätösstandardien käyttöönoton mahdollisia kustannuksia sekä hallintotapaan liittyviä kysymyksiä.

Direktiivin 4 artiklan 7 kohdan täytäntöönpanon osalta Eurostat julkisti 6 päivänä helmikuuta 2012 ensimmäistä kertaa erityisen säännöllisesti annettavan lehdistötiedotteen julkisen velan neljännesvuosittaisesta tasosta. Tietoja annettiin EU:n, euroalueen ja yksittäisten jäsenvaltioiden tasolla. Samoin on tarkoitus menetellä alijäämän neljännesvuosittaisen tason kanssa.

2.2         Makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet (direktiivin III luku)

Makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita, joita käytetään julkisen talouden suunnittelussa, on jo pitkään pidetty heikkona kohtana, kun vuotuisia talousarvioita laaditaan. Joidenkin jäsenvaltioiden on jo pitkään havaittu kärsivän vääristymästä julkista taloutta koskevissa arvioissaan. Vääristyneisiin oletuksiin perustuvien talousarvioiden voidaan tällaisissa tapauksissa tuskin katsoa tarjoavan oikean ja riittävän kuvan, kun ne esitetään parlamentille ja suurelle yleisölle. Tämän vuoksi direktiivissä kiinnitetään erityistä huomiota ennusteisiin omistamalla tälle seikalle kokonainen luku. Näin ennen kaikkea vaaditaan, että jäsenvaltioiden julkisen talouden suunnittelu perustuu realistisiin makrotalouden ja julkisen talouden ennusteisiin, joissa käytetään kaikkein ajantasaisimpia tietoja.

Vaikka ennusteita koskevien normien laatiminen on haastava tehtävä, jäsenvaltioiden olisi pyrittävä tarkkuuteen ja huolellisuuteen valmistellessaan, julkaistessaan ja arvioidessaan ennusteitaan. Tarkoituksenmukaisiin toimiin täytäntöönpanovaiheessa kuuluisivat tavallisesti tehtävien selkeä jako ennusteiden laadinnassa mukana olevien yksiköiden kesken ja jälkiarviointi. Vaikka jälkiarviointia ei tarvitse tehdä vuosittain, se on tärkeä toimi, jonka avulla julkisen talouden viranomaiset voivat saada tiedon vääristymästä.

Ennusteiden laadinnassa voi olla mukana riippumattomia instituutioita tai elimiä, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia, kuten ehdotetaan asetusluonnoksessa euroalueen jäsenvaltioiden julkisen talouden suunnitelmien seurannasta (niin sanottu euroalueen valvonnan tiukentamista koskeva lainsäädäntöpaketti)[7]. Asetuksella laajennettaisiin ja tarkennettaisiin joitakin direktiivin säännöksiä. Kun tämä julkista taloutta koskeva lainsäädäntöpaketti on lopulta hyväksytty, se saattaa hyvinkin tarjota tehokasta tukea direktiivin tavoitteiden saavuttamiselle tällä alalla.

Yli kolmannes jäsenvaltioista (BG, DE, DK, EE, PL, RO, SE, SI, SK ja UK) kertoo, että niillä on käytössä jäsennellyt menettelyt, joissa on mukana useita, ennusteiden avoimuuden ja vastuullisuuden varmistavia instituutioita tai elimiä. Muut jäsenvaltiot ovat edelleen suunnitteluvaiheessa tai ovat tähän mennessä ilmoittaneet ainoastaan epämääräisistä aikomuksista. AT, BG, CY, DE, DK, EL, RO, SE ja UK ilmoittavat laativansa vaihtoehtoisia makrotalouden ja julkisen talouden skenaarioita. Tämä on järkevä ennaltaehkäisevä toimenpide, joka helpottaa talousarviomuutoksia talousarvion toteuttamisvaiheessa, kun todelliset parametrit poikkeavat keskiskenaariosta. Vain harvat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että ne vertaavat (tai aikovat verrata) ennusteitaan Euroopan komission ennusteisiin (BG, CY, DE, EE, EL[8], FR, RO ja SI). Toisaalta jotkin jäsenvaltiot sisällyttävät komission oletukset omiin menettelyihinsä (EE ja PL). Vain hyvin harvat jäsenvaltiot ilmoittivat tässä vaiheessa erityisistä toimenpiteistä, joilla arvioidaan ennusteiden laatua jälkikäteen direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaisessa merkityksessä.

2.3         Kansalliset numeeriset finanssipoliittiset säännöt (direktiivin IV luku)

Direktiivin mukaan jäsenvaltioilla on oltava käytössä maakohtaiset numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään perussopimuksen velvoitteiden noudattamista finanssipolitiikan alalla (5–7 artikla). Vaikka direktiivissä ei tarkenneta tällaisia sääntöjä yksityiskohtaisesti, niihin on sisällyttävä vaatimukset siitä, että tavoitteet ja sääntöjen soveltamisala määritellään tarkasti, että seuranta on tehokasta, oikea-aikaista ja riippumatonta, käytössä on tiukat mekanismit säännösten noudattamisen varmistamiseksi ja että ainoastaan tarkkaan rajattuja poikkeuksen mahdollistavia lausekkeita voidaan määritellä[9].

Hyvin suunniteltujen, sääntöihin perustuvien järjestelmien tiedetään parantavan budjettikuria merkittävästi. Useiden ennakkoedellytysten on täytyttävä, kun jäsenvaltiot suunnittelevat tällaisia sääntöjä. Kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen on ennen kaikkea oltava täysin yhdenmukaiset EU:n finanssipoliittisen säännöstön kanssa. Toiseksi on tärkeää välttää kaksi vastakkaista karikkoa. Kattavuudessa olevat puutteet yhtäältä heikentävät koko kehyksen tehoa mahdollistamalla talousarvioylitykset. Toisaalta kansallisten sääntöjen liiallisuus voi lisätä sääntöjen keskinäisen ristiriitaisuuden todennäköisyyttä, jos sääntöjä ei suunnitella asianmukaisesti, ja sen vuoksi niiden yleinen arvovalta heikentyy. Jotta säännöt saisivat täyden jalansijan ja budjettikuri varmistettaisiin niillä tehokkaasti, niiden noudattamista on myös tarpeen arvioida säännöllisesti. Tehokas seuranta ja jälkiarviointi ovat erityisen perusteltuja, jos säännöt ovat monimutkaisia tai kansallisia sääntöjä on useita eikä niiden yhteisvaikutusta kenties ole helppo tulkita. Seurantaa harjoittavien elinten tekemät säännölliset ja tarpeeksi arvovaltaiset tarkastukset tarjoaisivat myös tilaisuuden kasvattaa tietoisuutta julkisen talouden kestävyydestä sekä edistäisivät julkisen talouden viranomaisten ja suuren yleisön kanssa käytävää tervettä keskustelua yhteisistä finanssipoliittista tavoitteista.

Direktiivin ja vakaussopimuksen kannustamina 20 jäsenvaltiossa (AT, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, ES, IE, IT, FR, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK ja SI) on ilmoitettu aikomuksesta tehdä tai on jo saatu päätökseen merkittäviä uudistuksia, joilla finanssipoliittisia sääntöjä tarkistetaan. Yhdessätoista jäsenvaltiossa (CY, IE, ES, FR, IT, LT, LV, NL, PL, PT ja SI) on esitetty budjettitasapainoa koskevat uudet säännöt, mukaan lukien lainsäädäntöehdotuksia. Lisäksi viidessä muussa jäsenvaltiossa (BG, DK, DE, EE ja AT) budjettitasapainoa koskevia sääntöjä ollaan parhaillaan päivittämässä ja lujittamassa. Jotkin budjettitasapainoa koskevat säännöt tulevat kokonaisuudessaan voimaan vasta siirtymäkauden päätyttyä. Tämä koskee Saksaa (vuonna 2016 liittovaltion ja vuonna 2020 osavaltioiden osalta), Itävaltaa (vuonna 2017) ja Espanjaa (vuonna 2020). Menosääntöjä laaditaan parhaillaan kymmenessä jäsenvaltiossa (AT, CY, DK, EE, ES, IT, LT, LV, PL ja PT)) ja uudistetaan viidessä muussa jäsenvaltiossa (BG, CZ, RO, SI ja SK). Kansallisten velkasääntöjen luominen tai tiukentaminen on uusi piirre 12 jäsenvaltiossa (AT, BG, CY, CZ, EE, IE, IT, ES, NL, PL, PT ja SK). Lisäksi niihin jäsenvaltioihin, joissa on käynnissä sopeutusohjelma, sovelletaan monivuotista ja useita tavoitteita sisältävää kehystä, joka tosiasiallisesti ja sääntömääräisesti rajoittaa niiden finanssipolitiikkaa ja johon sisältyy paranneltuja, seurantaa ja täytäntöönpanon valvontaa koskevia piirteitä.

Monet jäsenvaltiot ilmoittavat, että uusiin tai päivitettyihin sääntöihin sisällytetään direktiivin vaatimusten mukaisia piirteitä. Useat jäsenvaltiot (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, IT, LV, PL ja SK) erityisesti raportoivat, että seurantaa harjoittavien elinten tehtäväksi annetaan finanssipoliittisten sääntöjen täytäntöönpanon arviointi. BG, CY, CZ, DK, DE, ES, IE, LV, AT, PL ja SK ovat määritelleet poikkeuksen mahdollistavia lausekkeita. Finanssipoliittisten sääntöjen soveltamisalaa laajennetaan muille keskushallinnon ulkopuolisille julkisyhteisöjen alasektoreille. Finanssipoliittisia sääntöjä ryhdytään soveltamaan alue- tai paikallishallintoon. Kyseessä voivat olla budjettitasapainoa koskevat säännöt (BG, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, RO, SE ja SK), velkasäännöt (BG, CZ, EE, ES, IT, AT, PT, RO ja SK) tai menosäännöt (BG, ES ja AT). Kansallisten numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen luominen vaikuttaa kaiken kaikkiaan olevan oikealla tiellä. Niiden erityispiirteitä ja yleistä johdonmukaisuutta on kuitenkin loppujen lopuksi arvioitava direktiivin 5 ja 6 artiklassa vahvistettujen vaatimusten mukaisesti.

2.4         Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset (direktiivin V luku)

Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on luotava uskottava ja tehokas julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys, jonka avulla ne voivat ulottaa julkisen talouden suunnittelun vuotuista horisonttia pidemmälle ja jolla näin ollen edistetään johdonmukaisempaa, tehokkaampaa ja mahdollisesti kunnianhimoisempaa politiikkaa keskipitkällä aikavälillä. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen on sisällettävä monivuotiset julkisen talouden tavoitteet yhdessä muuttumattomaan politiikkaan perustuvien, kutakin keskeistä tulo- ja menoerää koskevien ennusteiden kanssa sekä selitykset korjaavista keskipitkän aikavälin toimista, joilla kurotaan kiinni kuilu, joka vallitsee muuttumattomaan politiikkaan perustuvien ennusteiden ja politiikan tavoitteiden välillä. Lisäksi sen on sisällettävä arvio siitä, miten suunnitellut toimet todennäköisesti vaikuttavat julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen.

Vaikka direktiivissä käsitellään julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä kokonaisen luvun verran (9–11 artikla), on tärkeää, ettei kansallisten julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten suunnittelua nähdä muusta irrallisena. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen laadinnan ajoittamista ja kehyksen sisällyttämistä vuotuiseen budjettikierrokseen on pohdittava huolellisesti, jotta siitä muodostuu valtiolle todellinen strateginen asiakirja, joka toimii yhdessä tavanomaisten vuosittaisten talousarvioasiakirjojen kanssa. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen olisi tarvittaessa korvattava nykyiset suunnitteluasiakirjat tai yhdistettävä ne yhdeksi, tarkasti määritellyksi strategiseksi asiakirjaksi. Johdonmukaisuus on ratkaisevan tärkeää, ja sitä olisi tarkasteltava useiden eri ulottuvuuksien valossa. Ensinnäkin julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen olisi muodostettava todellinen perusta vuotuisten talousarvioiden myöhemmälle valmistelulle. Toiseksi, koska jotkin jäsenvaltiot ovat laatineet monivuotisia sitovia finanssipoliittisia sääntöjä, näistä finanssipoliittisista säännöistä peräisin olevat numerotiedot olisi luonnollisesti sisällytettävä julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen luovan asiakirjan olisi lisäksi oltava ajallisesti johdonmukainen dokumentoimalla yksityiskohtaisesti ja avoimesti numeeriset mukautukset riippumatta siitä, johtuvatko ne perusvaikutuksista, poikkeamista toteutumissa tai harkinnanvaraisista muutoksista.

Monivuotisten kehysten on ilmoitettu olevan käytössä tai konkreettisesti suunnitteilla 22 jäsenvaltiossa (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, FR, HU, IT, LT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SE, SI, SK ja UK). Lähes kaikki kehykset ovat luonteeltaan jatkuvasti päivitettäviä, ja sen vuoksi ne saatetaan ajan tasalle vähintään vuosittain ja niihin lisätään yksi vuosi. Alankomaat kuitenkin päivittää kehystään ainoastaan hintakehityksen ottamiseksi huomioon lainsäädäntökauden aikana. Ranska puolestaan päivittää kehyksen kahden vuoden välein. Slovenia noudattaa kaksivuotista talousarviota, jota mukautetaan vuosittain kolmivuotisen menokehyksen puitteissa. Ilmoitetut monivuotiset kehykset kattavat kolme vuotta (BG, CY, FR, IT, LT, LV, HU, RO, SE ja SK), neljä vuotta (CZ, DK, EE, EL, NL, PL, AT, PT ja SI) tai viisi vuotta (DE ja UK). BG, CZ, EE, LV, PL ja SK soveltavat säännöksiä, joilla varmistetaan johdonmukaisuus kansallisten monivuotisten kehysten ja vastaavien vuotuisten talousarvioprosessien välillä. Lisäksi monivuotisia kehyksiä käytetään menokattojen tai ‑tavoitteiden asettamiseksi joissakin jäsenvaltioissa (CZ, DK, EE, EL, FR, LT, LV, NL, AT, PT, SE ja SI). Keskipitkän aikavälin kehityskulun esittämistä ainoastaan menoille ei tosin voida pitää riittävänä, jotta se voitaisiin katsoa direktiivin mukaiseksi julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseksi. Lopuksi voidaan mainita ainoastaan joidenkin jäsenvaltioiden ilmoittaneen, että monivuotiset ennusteet perustuvat oletukseen politiikan säilymisestä muuttumattomana, vaikka tämä on ensiarvoisen tärkeää, jotta voitaisiin luoda perusskenaario ja yhdistää siihen toimet, joilla varmistetaan, että nykyisten finanssipoliittisten sääntöjen viitoittamat politiikan tavoitteet tai arvot saavutetaan.

2.5         Koordinointimekanismit julkisyhteisöjen alasektoreilla (direktiivin 12 ja 13 artikla)

Direktiivin 12 artiklassa todetaan, että direktiivissä säädettyjen toimenpiteiden on oltava johdonmukaisia kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla ja katettava ne laajalti. Tämä kuvastaa sitä, että alkuperäiset pyrkimykset parantaa julkisen talouden kehyksiä koskivat ainoastaan keskushallinnon tasoa. Direktiivillä on tarkoitus ulottaa tilinpitoa, tilastoja ja ennusteita koskevat periaatteet sekä finanssipoliittiset säännöt laaja-alaisesti sosiaaliturvarahastoihin ja paikallishallintoon, joiden osuus kokonaismenoista on yhdessä laskettuna huomattava. Hyvän hallinnon varmistamiseksi direktiivin 13 artiklassa myös korostetaan, että on tärkeää jakaa finanssipoliittisen vastuuvelvollisuus selkeästi hallinnon eri tasoille, ja säädetään periaatteesta, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit kaikkien julkisyhteisöjen alasektoreiden koordinoimiseksi, jotta kaikki julkisyhteisöjen alasektorit katetaan kokonaisvaltaisesti ja johdonmukaisesti finanssipolitiikan suunnittelussa, maakohtaisissa numeerisissa finanssipoliittisissa säännöissä ja julkista taloutta koskevien ennusteiden laatimisessa ja monivuotisen suunnittelun valmistelussa erityisesti julkisen talouden monivuotisen kehyksen mukaisesti”.

Kansallisilla säännöksillä olisi sen vuoksi varmistettava, että julkisyhteisöillä olevista julkisen talouden tavoitteista aiheutuvat rajoitukset on asianmukaisesti sisäistetty kaikilla hallinnon tasoilla. Tällaiset yksityiskohtaiset säännökset voivat olla ainoastaan maakohtaisia, kun otetaan huomioon toisinaan monimutkaiset horisontaaliset ja vertikaaliset uudelleenjakojärjestelmät hallinnon eri tasojen välillä ja sisällä. Vaikka selkeät ja tosiasiallisesti valvotut säännöt ja menettelyt ovat olennaisen tärkeitä tässä tarkoituksessa, tällaisiin välineisiin olisi ihanteellisissa tapauksissa yhdistettävä foorumit, joilla valtiollisten yksiköiden edustajilla on mahdollisuus vaihtaa näkemyksiä ja osallistua yleiseen vuotuiseen budjettikierrokseen strategisella tasolla, ennen kuin kukin hallinnon taso laatii vuotuisen talousarvionsa omien menettelysääntöjensä mukaisesti.

Sen lisäksi, että valtiotasoa alemmille hallinnon tasoille on vahvistettu (tai ulotettu) finanssipoliittiset säännöt, jäsenvaltiot raportoivat erilaisista koordinointivälineistä, joita sovelletaan vuotuisen talousarviomenettelyn eri vaiheissa. Bulgariassa kuntien kanssa neuvotellaan samalla, kun julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehystä laaditaan. Tällaisten neuvottelujen pöytäkirjat tuovat oman panoksensa valtion talousarviolakiesityksestä ministerineuvostossa käytäviin keskusteluihin. Tanskassa on tarkoituksena, että sovitut tavoitteet kytketään keskushallinnon kunnille maksamiin avustuksiin tiiviimmin. Saksassa budjettitasapainoa koskevaa sääntöä valvoo vakausneuvosto, johon kuuluu liittovaltion ja osavaltioiden edustajia. Käytäntönä on jo pitkään ollut, että komiteassa pyritään yhdessä ennustamaan, miten paljon tuloja saadaan yhteisistä veroista, mikä on myös jonkintyyppistä ”sisäänrakennettua” koordinointia. Espanjassa uudessa orgaanisessa laissa säädetään velan enimmäismäärästä jaoteltuna hallinnon tasojen mukaan niin, että korjaavia menettelyjä voidaan soveltaa valtiotasoa alempiin hallinnon tasoihin. Itävallassa on myös käytössä tämäntyyppinen valtiollinen vakaussopimus, jossa kullekin tasolle vahvistetaan alijäämätavoitteet. Sovitteluelin vastaa hallinnon eri tasojen välisten kiistojen ratkaisemisesta. Alankomaissa julkisen talouden kestävyydestä on annettu lakiluonnos, jonka tavoitteena on velvoittaa paikallishallinnot osallistumaan kohtuullisella osuudella keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseen. Yhteisistä tavoitteista jääminen voi johtaa sakkoon, joka asetettaisiin kaikille tavoitteista jääneille hallinnon tasoille. Romaniassa valtiovarainministeriö antaa kehyskirjeessä paikallisviranomaisille ohjeistusta paikallisen talousarvion laadinnasta ja makrotalouden kehyksestä sekä vahvistaa enimmäismäärät valtion talousarviosta siirrettäville varoille. Lisäksi BE, DE, IE, FI, FR, LU ja SI harkitsevat muutoksia koordinointijärjestelyihinsä.

3.           Päätelmät

Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että jäsenvaltiot raportoivat huomattavasta mutta epätasaisesta edistymisestä direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiivin II luvun suhteen jäsenvaltioilla on vielä jonkin verran työtä tehtävänään, jotta varmistettaisiin, että kaikista julkisyhteisöjen eri alasektoreista saadaan oikea-aikaiset ja kattavat tilastotiedot. Useat jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet ennusteita koskevista säännöksistä riittävän tarkkoja tietoja. Edistyminen on ollut tuntuvampaa direktiivin IV luvussa täsmennetyissä kansallisissa numeerisissa finanssipoliittisissa säännöissä: parhaillaan laaditaan useita erilaisia kansallisia välineitä kansallisen finanssipoliittisen päätöksenteon tueksi. Kaikkien talouspolitiikan ohjauspakettiin sisältyvien, vakaus- ja kasvusopimuksen uudistukseen liittyvien säädösten toisiaan keskinäisesti vahvistava luonne yhdistettynä vakaussopimuksen antamaan lisäsysäykseen on auttanut asettamaan nämä kysymykset tärkeälle sijalle jäsenvaltioiden uudistussuunnitelmissa. Vaikka useat jäsenvaltiot ilmoittavat, että direktiivin IV luvun mukainen julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys on käytössä tai suunnitteilla, saadut tiedot ovat toisinaan vähäisiä eivätkä tarjoa riittävästi näyttöä siitä, että kehysten on tarkoitus olla kaikilta osin direktiivin mukaisia. Useissa jäsenvaltioissa tehdään parhaillaan töitä valtiotasoa alempiin hallinnon tasoihin liittyvien tehokkaiden koordinointijärjestelyjen luomiseksi, mutta kerrottujen positiivisten aikomusten on materialisoiduttava konkreettisiksi käytännön järjestelyiksi, joita voidaan valvoa. Jotkut jäsenvaltiot, joiden katsotaan olleen tuloksellisia finanssipolitiikan saralla, ovat tässä vaiheessa raportoineet vähäisemmästä määrästä loppuun saatettuja uudistuksia, mutta ne harkitsevat nykyisten epävirallisten kehystensä osittaista virallistamista tehokkuuden lisäämiseksi. Komissio jatkaa direktiivin täytäntöönpanoa niissä osioissa, joista se vastaa, ja kun direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettu määräaika on päättynyt, se arvioi säännöstenmukaisuutta täysimittaisesti EU:n vakiomenettelyjen mukaisesti.

[1]               EUVL L 306, 23.11.2011, s. 41.

[2]               Heinäkuun 21 päivänä 2011 annettu lausunto, s. 4, 14 kohta.

[3]               NL, SI, LT, PT, IT ja HU toimittivat tiedot lokakuussa, CY, LV, MT ja UK marraskuussa.

[4]               Tässä suhteessa on tehty paljon työtä Kreikassa, ks. ”European Economy – Occasional Paper No. 94”. ”The Second Economic Adjustment Programme for Greece – March 2012”.

[5]               Jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista ei aina kuitenkaan yksiselitteisesti selviä, osallistuvatko kaikki valtion talousarvion ulkopuoliset mutta keskushallintoon kuuluvat yksiköt ja laitokset tosiasiallisesti tietojen keruuseen.

[6]               Joissakin tapauksissa sosiaaliturva on sisällytetty keskushallintoon. Monissa jäsenvaltioissa ei puolestaan ole Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän mukaisia alueellisen tason talousarvioita (S.1312).

[7]               Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä (KOM(2011) 821 lopullinen).

[8]               Tämä toteutetaan kahdenvälisinä keskusteluina talouden sopeutus- ja kasvuohjelman yhteydessä.

[9]               Hallitustenvälisessä vakaussopimuksessa määrätään direktiivin konkreettisesta soveltamisesta euroalueen jäsenvaltioissa ja niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat ratifioineet sopimuksen vapaaehtoiselta pohjalta. Siinä vaaditaan ottamaan käyttöön sääntö rakenteellisesta budjettitasapainosta kansallisella tasolla. Säännön on luonnollisesti täytettävä direktiivin vaatimukset samaan tapaan kuin muidenkin kansallisten numeeristen sääntöjen.