KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Sisämarkkinoiden vahvistaminen poistamalla henkilöautojen rajatylittäviä veroesteitä

1.           Johdanto

Euroopan maanteillä liikkuu yli 230 miljoonaa henkilöautoa. Euroopan unionissa rekisteröidään vuosittain yli 13 miljoonaa uutta henkilöautoa, ja jäsenvaltiosta toiseen siirretään noin kolme miljoonaa käytettyä autoa, joista jopa miljoona vaihtaa maata jäsenvaltiosta toiseen muuttavien ihmisten mukana.[1]

Autoverotus on tärkeä tulolähde kaikille jäsenvaltioille. Vuonna 2010 rekisteröinti- ja käyttöverojen osuus oli keskimäärin 1,9 prosenttia verotulojen kokonaismäärästä.[2] Tällaisten kansallisten verojärjestelyjen todellinen taso, rakenne ja sisältö kiinnostavatkin erityisesti kansallisia veroviranomaisia, autonvalmistajia sekä auton omistavia ja sellaista käyttäviä kansalaisia ja yrityksiä.

Kaksin- tai moninkertainen verotus[3] ja verosyrjintä, jota voi tapahtua, kun henkilöautoja siirretään valtioiden rajojen yli, huolestuttavat EU:n kansalaisia ja palveluntarjoajia. Vuoden 2010 katsauksessaan Euroopan unionin kansalaisuuteen[4] komissio ilmoitti pyrkivänsä ratkaisuihin autojen kaksinkertaisten rekisteröintiverojen poistamiseksi, koska ne voivat olla este EU:n kansalaisten oikeudelle liikkuva vapaasti EU:ssa. Tiedonannossaan Veroesteiden poistaminen unionin kansalaisten rajatylittävältä toiminnalta[5] komissio huomauttaa, että EU:n kansalaiset joutuvat usein käymään läpi liian monimutkaisia uudelleenrekisteröintimenettelyjä ja maksamaan ehkä rekisteröinti- ja/tai käyttöverot kahteen kertaan ostaessaan auton muusta kuin pysyvästä asuinjäsenvaltiostaan tai siirtäessään auton sen rekisteröintijäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon.

Tässä tiedonannossa keskitytään verotukseen valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa. Suuret rekisteröintiverot, joita jäsenvaltiosta toiseen vakinaisen asuinpaikan muutoksen yhteydessä siirrettävistä autoista kannetaan, saattavat olla esteenä potentiaalisille maahanmuuttajille. Myös moottorin tilavuus, autossa käytettävä polttoaine tai sen hiilidioksidipäästöt ja monet muut erilaiset ja epäyhtenäiset kynnysarvot ja tekniset tekijät, joiden perusteella verotuksen (rekisteröinti- tai käyttöveron) taso määräytyy, mutkistavat autonvalmistajien jo muutenkin kirjavaa markkinatilannetta ja pirstovat sisämarkkinoita. Tämä johtaa myös verosyistä käytävään rajat ylittävään kauppaan.

Komissio on tehnyt kolmeen otteeseen aloitteita ja esittänyt lainsäädäntöehdotuksia näiden ongelmien ratkaisemiseksi: vuonna 1975, 1998 ja 2005.[6] Vuoden 1975 ehdotuksen perusteella hyväksyttiin direktiivi 83/182/ETY[7], jossa säädetään jäsenvaltioissa moottoriajoneuvojen väliaikaisessa maahantuonnissa sovellettavista verovapautuksista. Vuoden 1998 ehdotuksen tavoitteena oli ottaa käyttöön pakollinen verovapautus silloin, kun yksityinen moottoriajoneuvo tuodaan lopullisesti maahan toisesta jäsenvaltiosta yksityishenkilön pysyvän asuinpaikan muutoksen johdosta. Kolmannen ehdotuksen tavoitteena oli poistaa rekisteröintiverot kokonaan ja korvata ne vuotuisilla käyttöveroilla kymmenen vuoden siirtymäkauden jälkeen. Ehdotuksella pyrittiin myös muuttamaan käyttöverot ympäristön kannalta kestävämmiksi. Kahdelta jälkimmäiseltä ehdotukselta puuttuu vielä vaadittava jäsenvaltioiden yksimielinen tuki.

Autojen rekisteröinti- ja käyttöveroja ei ole tällä hetkellä yhdenmukaistettu EU:n tasolla. Tämä tarkoittaa, että ajoneuvoverotuksen kehitykseen EU:ssa on tähän mennessä vaikuttanut ennen kaikkea Euroopan unionin tuomioistuimen (jäljempänä 'unionin tuomioistuimen') oikeuskäytäntö.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja lainsäädäntötoimista huolimatta kansallisten verojärjestelmien epäyhtenäisyyttä ei ole kyetty poistamaan. Myöskään kaksinkertaista verotusta ja verosyrjintää, jota voi tapahtua kansalaisten siirtäessä autoja jäsenvaltiosta toiseen, ei ole kyetty kokonaan ja järjestelmällisesti lopettamaan. Tässä tiedonannossa ja liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (jäljempänä 'valmisteluasiakirja') kuvataan ja arvioidaan uudelleen henkilöautoverotuksen nykytilannetta unionissa.[8] Tarkoituksena on määritellä parhaita käytäntöjä, joita jäsenvaltiot voisivat ottaa käyttöön nykyisen lainsäädäntökehyksen rajoissa.

Tiedonannon ja valmisteluasiakirjan tavoitteena on selkeyttää ajoneuvoverotusta koskevia EU:n sääntöjä sekä kertoa jäsenvaltioiden, kansalaisten ja yritysten oikeuksista ja velvollisuuksista. Komissiolle esitetyistä kysymyksistä on käynyt ilmi, että kansalaiset ja yritykset eivät aina riittävän hyvin tunne tai ymmärrä oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan eri tilanteissa eivätkä varsinkaan silloin, kun ajoneuvo siirretään väliaikaisesti tai pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Etenkin valmisteluasiakirjassa pyritään antamaan yleiskuva ajoneuvoverotusta koskevasta unionin tuomioistuimen laajasta oikeuskäytännöstä ja esittämään esimerkkejä alalla sovellettavasta sekundaarilainsäädännöstä.

Komission ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjen moottoriajoneuvojen siirtämisen yksinkertaistamisesta sisämarkkinoilla käsitellään erityisesti uudelleenrekisteröintimenettelyjä.[9] Kyseisestä asetusehdotuksesta käytävien keskustelujen tulokset antavat ehkä myöhemmin aihetta harkita uudelleen tässä tiedonannossa ehdotettuja ratkaisuja tiettyihin tilanteisiin, joissa autoja käytetään muussa kuin rekisteröintijäsenvaltiossa. Asetusehdotus ei kuitenkaan koske verotusta vaan jäsenvaltiot voisivat edelleen käyttää vapaasti verotusvaltaansa moottoriajoneuvoihin unionin lainsäädännön mukaisesti.

2.           Henkilöautojen rekisteröinti- ja käyttöveroja koskevat nykyiset säännöt

Tästä asiasta ei ole vielä annettu johdettua verolainsäädäntöä lukuun ottamatta direktiiviä 83/182/ETY. Jäsenvaltiot voivat siis vapaasti soveltaa henkilöautoihin muita veroja kuin arvonlisäveroja, kunhan ne ovat EU:n lainsäädännön yleisperiaatteiden mukaisia.

2.1.                  Rekisteröintiverot

Tässä tiedonannossa käytetty termi "rekisteröintivero" kattaa kaikenlaiset ajoneuvon rekisteröintiin nykyisin liittyvät verot nimestä riippumatta (verot, valmisteverot, maksut, ympäristöbonus-malus-järjestelmä, jne.) mutta ei ajoneuvon rekisteröinnistä aiheutuvien hallintokustannusten kattamiseksi perittäviä maksuja eikä katsastuskustannuksia.

EU:n lainsäädäntö

Direktiivi 83/182/ETY koskee ajoneuvon väliaikaista käyttöä muussa kuin asuinjäsenvaltiossa. Siinä säädetään, että yksityiskäyttöön tarkoitettujen ajoneuvojen väliaikainen käyttö jäsenvaltiossa vapautetaan rekisteröinti- ja käyttöveroista, mikäli ajoneuvoa siirtävän henkilön pysyvä asuinpaikka[10] on jossain toisessa jäsenvaltiossa eikä ajoneuvoa luovuteta tai anneta vuokralle väliaikaisen käytön kohteena olevassa jäsenvaltiossa tai lainata tämän jäsenvaltion asukkaalle. Tämä tarkoittaa, että muissa kuin direktiivin kattamissa tilanteissa jäsenvaltiot voivat periaatteessa kantaa rekisteröinti- ja/tai käyttöveroja.

Kansallinen lainsäädäntö

Ajoneuvoista kannetaan rekisteröintiveroa tällä hetkellä 18 jäsenvaltiossa.[11] Veroperuste ja verotuksen taso vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa.[12] Veroja eriytetään yleisimmin auton hankintahinnan tai arvon, autossa käytettävän polttoaineen (esim. bensiini tai diesel), moottorin tilavuuden tai tehon ja auton hiilidioksidipäästöjen perusteella. Monet jäsenvaltiot ovat viime vuosina muuttaneet rekisteröinti- ja käyttöverojen rakennetta siten, että ne perustuvat täysin tai osittain hiilidioksidipäästöihin. Kansallinen rekisteröintivero kannetaan tavallisesti kerran auton käyttöiän aikana, lukuun ottamatta Belgiaa, jossa se kannetaan aina kun (yksityisomistuksessa olevan) auton omistaja vaihtuu.

Useimmat henkilöautoverotuksessa ilmenevät ongelmat liittyvät johonkin seuraavista valtioiden rajat ylittävistä tilanteista:

· Tapausesimerkki 1: Kansalainen siirtää autonsa toiseen jäsenvaltioon vaihtaessaan pysyvää asuinpaikkaansa. Vaikka henkilöiden henkilökohtaisen omaisuuden lopullisessa tuonnissa jäsenvaltiosta sovellettavista verovapauksista 25 päivänä toukokuuta 2009 annettua neuvoston direktiiviä 2009/55/EY[13] ei sovelleta ajoneuvojen rekisteröintiveroon, eräissä jäsenvaltioissa on säädetty tätä tilannetta koskeva poikkeus. Rekisteröintiveroa kantavien jäsenvaltioiden on käytettävä arvonalennuskerrointa, joka alenee tuontiauton taloudellisen arvon vähentyessä. Jos auto poistetaan lopullisesti rekisteristä ja viedään maan rajojen ulkopuolelle, eräät jäsenvaltiot palauttavat osan jo maksetusta rekisteröintiverosta. Myös tällöin käytetään jonkinlaista arvonalennuskerrointa.

· Tapausesimerkki 2: Kansalainen tuo autonsa pysyvästi toiseen jäsenvaltioon, jossa hänen toissijainen asuntonsa (esim. loma-asuntonsa) sijaitsee, ja joutuu maksamaan rekisteröintiveron uudelleen. Eräät kohdejäsenvaltiot vapauttavat tämän siirron verosta. Lisäksi eräät lähtöjäsenvaltiot palauttavat osan rekisteröintiverosta.

· Tapausesimerkki 3: Kansalainen asuu yhdessä jäsenvaltiossa ja käyttää työsuhdeautoa, jonka on toisessa jäsenvaltiossa rekisteröinyt hänen työnantajansa tai yritys, jonka asioita hän hoitaa. Rekisteröintijäsenvaltio voi tällöin kantaa rekisteröintiveron. Yrityksen työntekijän tai asiamiehen asuinjäsenvaltio voi kantaa rekisteröintiveron vain, jos autoa käytetään pysyvästi pääasiassa kyseisessä jäsenvaltiossa.

· Tapausesimerkki 4: Kansalainen asuu yhdessä jäsenvaltiossa ja käyttää leasing-autoa, jonka leasing-yhtiö on rekisteröinyt toisessa jäsenvaltiossa. Rekisteröintijäsenvaltio voi tällöin kantaa rekisteröintiveron. Myös asuinjäsenvaltio voi kantaa rekisteröintiveron, joka suhteutetaan leasing-sopimuksen kestoon.

· Tapausesimerkki 5: Kansalainen asuu yhdessä jäsenvaltiossa ja käyttää autoaan usein toisessa jäsenvaltiossa vieraillessaan kumppaninsa tai perheensä luona. Toinen jäsenvaltio voi kantaa rekisteröintiveron vain, jos kumppani tai perhe käyttää autoa säännöllisesti.

· Tapausesimerkki 6: Opiskelija opiskelee väliaikaisesti toisessa jäsenvaltiossa tai työnantaja lähettää työntekijän komennukselle toiseen jäsenvaltioon. Tuona aikana opiskelija tai työntekijä käyttää autoaan pääasiallisesti opiskelu- tai komennusmaassaan. Opiskelu- tai komennusjäsenvaltio ei saa tällöin kantaa rekisteröintiveroa.

· Tapausesimerkki 7: Autovuokraamo, joka on rekisteröinyt autokantansa tai osan siitä yhdessä jäsenvaltiossa, haluaa tehdä sopimuksia autojen yhdensuuntaisesta vuokrauksesta tai siirtää osan autokannastaan toiseen jäsenvaltioon rekisteröinti- ja käyttöveroja maksamatta vastatakseen paremmin kausittaisiin kysyntähuippuihin.

· Tapausesimerkki 8: Kansalainen tai autokauppias, jonka kotipaikka on rekisteröintiveroa kantavassa jäsenvaltiossa, myy auton kansalaiselle tai yritykselle toiseen jäsenvaltioon, jossa auto on rekisteröitävä uudelleen. Jos ensimmäinen jäsenvaltio ei palauta rekisteröintiveroa, joka sisältyy yhä auton arvoon, se saattaa verottaa autoa liikaa verrattuna autoihin, jotka pysyvät käyttöikänsä loppuun asti rekisteröitynä kyseisessä jäsenvaltiossa. Joissakin rekisteröintiveroa kantavissa jäsenvaltioissa myönnetään kuitenkin myös osittainen palautus jo maksetusta verosta silloin, kun autokauppias poistaa auton rekisteristä ja vie sen ulkomaille, eli kun auton omistaja ei muuta maasta.

Autoverotuksesta on annettu vain vähän EU:n lainsäädäntöä, joten ratkaisua on usein pyydetty unionin tuomioistuimelta. Se onkin esittänyt monia periaatteita, joita jäsenvaltioiden on noudatettava kantaessaan rekisteröintiveroja edellä esitetyn kaltaisissa tilanteissa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on ratkaistu kotimaisten ja tuontituotteiden välillä esiintyviä syrjintätapauksia, mutta siinä ei ole ratkaistu esimerkkitapausten 1, 2 ja 8 kaltaisia tilanteita, joissa ongelmana on kaksinkertainen verotus.

2.2.                  Käyttöverot

Tässä tiedonannossa käytetty termi "käyttövero" kattaa kaikenlaiset verot, jotka liittyvät auton käyttöön jäsenvaltion alueella, riippumatta siitä, millä nimellä veroa kutsutaan. Termi ei kata tietulleja, vinjettejä eikä polttoaineista kannettavia valmisteveroja.

Käyttövero kannetaan yleensä vuosittain siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilöauto on rekisteröity, ja sen määrä vaihtelee moottorin tilavuuden tai tehon, autossa käytettävän polttoaineen ja/tai auton ympäristötehokkuuden mukaan. Jos auto poistetaan rekisteristä tai auton omistaja vaihtuu sen kauden aikana, jolta käyttöveroa on maksettu, myönnetään suhteutettu palautus. Kaksinkertaisen verotuksen ongelma ei siis ole suuri käytettäessä henkilöautoja useassa jäsenvaltiossa.

3.           jäljellä olevat ongelmat

3.1.                  Kaksinkertaisen verotuksen ongelma

Unionin tuomioistuin on ratkaissut oikeuskäytännössään eräitä ongelmia, jotka koskevat rekisteröintiverojen kantamista kohdemaassa. Jotkin tilanteet ovat kuitenkin edelleen pulmallisia.

Rekisteröintiverot

Kansalaiset saattavat joutua kaksinkertaisen verotuksen kohteeksi siirtäessään auton pysyvästi toiseen jäsenvaltioon tai käyttäessään sitä pääasiallisesti eri maassa kuin missä se on alun perin rekisteröity.

Kaksinkertaista verotusta ilmenee varsinkin silloin, kun kansalainen muuttaa autoineen rekisteröintiveron kantaneesta jäsenvaltiosta, joka ei myönnä verosta palautusta siirrettäessä auto toiseen jäsenvaltioon, ja kohdevaltiokin kantaa rekisteröintiveron myöntämättä siitä vapautusta. Kaksinkertaista verotusta saattaa ilmetä myös silloin, kun auto rekisteröidään rekisteröintiveroa kantavassa jäsenvaltiossa mutta sitä käytetään pääasiassa (väliaikaisesti tai pysyvästi) toisessa jäsenvaltiossa, joka myös kantaa rekisteröintiveroa (edellä esitetyt esimerkkitapaukset 3–5).

EU:n yhdentymisen edetessä yhä useammat ihmiset muuttavat toiseen jäsenvaltioon asumisen, opiskelun, työpaikan, eläkepäivien vieton tai loma-asunnon vuoksi ja jättävät (toisen) autonsa sinne.[14] EU:n säännöt estävät kaksinkertaisen verotuksen tietyissä erityistilanteissa, mutta se saattaa yhä muodostua ongelmaksi monissa muissa tilanteissa.

Käyttöverot

Kaksinkertaista verotusta ei todennäköisesti ilmene käyttöveroissa, koska verot kannetaan vuosittain ja määrätyssä suhteessa (pro rata) eli ne yleensä palautetaan, jos auto poistetaan rekisteristä.

3.2.                  Muita haasteita

3.2.1.     Auton rekisteröinti- ja käyttöverojen kantamisesta valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa ei ole riittävästi tietoa

Kansalaiset valittavat kaksinkertaisen verotuksen lisäksi usein siitä, että ulkomaiset verosäännöt ovat monimutkaisia ja että niistä ja veromenettelyistä on vaikea saada tietoa. Vaikeudet johtuvat osittain kielimuureista.

3.2.2.     EU:n sääntöjen asianmukainen soveltaminen auton väliaikaisen tai satunnaisen käytön yhteydessä

Lukuisissa unionin tuomioistuimen ratkaisuissa ja rikkomusmenettelyissä on käsitelty direktiivin 83/182/ETY moitteetonta soveltamista verokohteluun silloin, kun autoa käytetään väliaikaisesti tai satunnaisesti muussa kuin sen rekisteröintijäsenvaltiossa (ks. valmisteluasiakirjan kohta 3.1). Unionin tuomioistuimelta on pyydetty ratkaisua myös tilanteissa, joissa on kyse valtioiden rajojen yli tapahtuvasta leasing-vuokrauksesta, toisessa jäsenvaltiossa asuvien työntekijöiden tai asiamiesten käyttämistä työsuhdeautoista ja autoista, joiden lainaajat asuvat muussa kuin rekisteröintijäsenvaltiossa (ks. valmisteluasiakirjan kohdat 3.4–3.7). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tähän mennessä kiteytetty tärkeitä periaatteita, jotka ovat selventäneet jäsenvaltioiden verotusvaltaa mutta joilla myös turvataan EU:n kansalaisten oikeudet. Kansallisen lainsäädännön ja kansallisten käytäntöjen saattaminen tämän kehityksen mukaisiksi näyttää kuitenkin olevan joissakin jäsenvaltioissa vaikeaa. Komissio valvoo jatkuvasti, että jäsenvaltioiden lainsäädäntö on sopusoinnussa unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön kanssa.

3.2.3.     Valtioiden rajat ylittävä autonvuokraus

Autovuokraamot vuokraavat moottoriajoneuvoja melko lyhyeksikin ajaksi. Vuokraamojen autokanta on tavallisesti hyvin uusi, koska ajoneuvoja pidetään autokannassa noin 6–9 kuukautta, minkä jälkeen valmistajat ostavat ne takaisin. Lyhytaikaisessa vuokrauksessa käytettävään henkilöautokantaan kuuluu EU:ssa noin 1,4 miljoonaa ajoneuvoa. Valtioiden rajat ylittäviä palveluja tarjoavalla autovuokraamolla voi olla edessään kaksi haastetta:

(1) Ensimmäinen koskee yhteen suuntaan vuokratun auton kotiuttamista.[15] Jäsenvaltiot eivät useinkaan anna lupaa jälleenvuokrata autoa sen maan asukkaalle, jossa yhdensuuntainen vuokraus päättyi, jollei autoa rekisteröidä uudelleen ja rekisteröintiveroa makseta. Auto voidaan siis yleensä palauttaa vain, jos autovuokraamo löytää rekisteröintimaassa asuvan asiakkaan tai jos auton palauttaa autovuokraamon työntekijä tai se kuljetetaan takaisin rekalla. Auton palauttamiskustannusten lisäksi tulonmenetyksiä aiheutuu ajalta, jona autoa ei voida vuokrata. Auton yhdensuuntainen vuokraus toiseen jäsenvaltioon on siis kallista ja usein jopa niin kallista, että autovuokraamot eivät tarjoa tätä mahdollisuutta asiakkailleen.

(2) Toinen haaste on se, että autovuokraamojen on vaikea ratkaista joidenkin jäsenvaltioiden kausittaiset kysyntähuiput siirtämällä vuokra-autoja väliaikaisesti jäsenvaltiosta toiseen. Kustannukset, jotka aiheutuvat auton rekisteristä poistamisesta lähtöjäsenvaltiossa ja sen rekisteröimisestä ja rekisteröintiveron maksamisesta kohdejäsenvaltiossa, ja tulonmenetykset näiden menettelyjen aikana – ja auton palauttamisesta aiheutuvat samat kustannukset muutamaa kuukautta myöhemmin – ovat liian suuret, jotta auton siirtäminen muutamaksi kuukaudeksi olisi kannattavaa. Autovuokraamot eivät siis monesti kykene vastaamaan vuokra-autojen suureen kysyntään, jota matkailukausi joissakin jäsenvaltioissa synnyttää, vaikka vuokra-autoja olisi samaan aikaan käyttämättä toisissa jäsenvaltioissa. Autovuokraamot toivoisivatkin voivansa siirtää osan autokannastaan toisiin jäsenvaltioihin joka vuosi tiettyjen kuukausien ajaksi.

Molemmat edellä mainitut haasteet rajoittavat epäsuorasti vapautta tarjota valtioiden rajat ylittäviä palveluja, lisäävät autovuokraamojen ja niiden asiakkaiden kustannuksia tai kaventavat asiakkaiden palveluvalikoimaa, koska valtioiden rajat ylittäviä autonvuokrauspalveluja ei ehkä ole lainkaan tarjolla. Ratkaisu rekisteristä poistamiseen ja uudelleenrekisteröintiin liittyviin muodollisuuksiin ja kustannuksiin tarjotaan tämän tiedonannon 1 kohdassa mainitussa asetusehdotuksessa, joka koskee toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjen moottoriajoneuvojen siirtämisen yksinkertaistamista sisämarkkinoilla. Asetusehdotuksen mukaan autovuokraamojen tarvitsee rekisteröidä ajoneuvonsa ainoastaan siinä jäsenvaltiossa, jossa on niiden pysyvä kotipaikka.

3.2.4.     Verotus pirstoo markkinoita

Valtaosassa jäsenvaltioita, joissa kannetut rekisteröinti- tai käyttöverot perustuvat auton teknisiin ominaisuuksiin, verot eriytetään teknisen suorituskyvyn (esim. moottorin tilavuuden tai tehon) tai hiilidioksidipäästöjen määrän mukaan.[16] Kynnysarvot on usein asetettu niiden käyttöönottohetkellä vallinneiden kansallisten markkinoiden erityispiirteiden tai kansallisten poliittisten tavoitteiden mukaan. Myös myöhempien uudistusten nettotulovaikutukset on usein huomioitu.

Autonvalmistajat ovat muokanneet tarjontansa näiden autoverojen rakenneominaisuuksien mukaan – aina kun se on taloudellisesti järkevää – etenkin tarjoamalla päämarkkinoillaan autoja, jotka juuri ja juuri alittavat tietyt kynnysarvot, kuten autoja, joiden moottoritilavuus on 1599 cm³ tai 1999 cm³. Kynnysarvot vaihtelevat kuitenkin maittain. Yhdenmukaisuuden puute aiheuttaakin sisämarkkinoiden "teknistä" pirstoutumista. Sen vuoksi sisämarkkinoiden potentiaalisia mittakaavaetuja ei voida hyödyntää täysimääräisesti, vaikka uusia autoja rekisteröidään vuosittain 13 miljoonaa. Tämä heikentää sekä teollisuuden kilpailukykyä että kannustinjärjestelmien vaikuttavuutta ja johtaa myös autojen hinnannousuun. Syynä on se, että pirstoutunut järjestelmä saa autonvalmistajat tuhlaamaan resursseja autojen virittämiseen eri kynnysarvojen mukaisiksi ja heikentää EU:n ilmastopolitiikan tuloksellisuutta. Autoverojen epäyhtenäisyyden ongelman totesi myös korkean tason CARS 21 ‑ryhmä vuonna 2012.[17] Autonvalmistajat ovatkin vaatineet hiilidioksidipäästöihin perustuvia, yhdenmukaisia autoveroja. Komissio on tehnyt yhdenmukaistamisesta aloitteen, mutta se ei ole vielä saanut jäsenvaltioiden yksimielistä tukea.[18]

4.           Toimintavaihtoehtoja ja parhaita käytäntöjä

Komission mielestä paras ratkaisu edellä esitettyihin ratkaisemattomiin ongelmiin on poistaa rekisteröintiverot ja sisällyttää ne käyttöveroihin (tavalla, joka ei vaikuta tuloihin) sekä yhdenmukaistaa autoverotusta ja tehdä siitä ympäristöystävällisempi. Koska vuoden 2005 ehdotusta ei ole kuitenkaan vielä hyväksytty, on hyvä tarkastella, mitä välittömiä ratkaisuja tässä tiedonannossa esitettyihin ongelmiin on tarjolla.

4.1.                  Kaksinkertaisen verotuksen ongelma

Kun EU:n kansalainen siirtää auton pysyvästi toiseen jäsenvaltioon (kohdassa 2.1 esitetyt tapaukset 1, 2 ja 8), kaksinkertainen verotus tai ns. liikaverotus voidaan välttää periaatteessa kolmella tapaa:

· Kohdejäsenvaltio vapauttaa "tuontiauton" kokonaan rekisteröintiverosta.

· Lähtöjäsenvaltio palauttaa sen rekisteröintiverosta maksetun osan, joka yhä sisältyy auton arvoon (jäännösvero).[19]

· Kohdejäsenvaltio vähentää kantamastaan verosta lähtöjäsenvaltiossa jo maksetun veron määrän (hyvitysjärjestelmä). Tämän lisäksi lasketaan arvonalennus, kun verotetaan käytettyjä eikä uusia autoja.

Seuraavasta taulukosta käy ilmi, mitkä rekisteröintiveroa kantavista 18 jäsenvaltiosta käyttävät jo vaihtoehtoja 1 ja/tai 2:

|| AT || BE || CY || DK || EL || ES || FI || FR || IE || IT || HU || LV || MT || NL || PL || PT || RO || SI

1. || || || X1 || || X || X || X || || X || X || || || || X || X || X || ||

2. || X || X || || X || || X || X || || || || || || || X || X || X || X || X

1 autojen valmisteverossa mutta ei rekisteröintiverossa

Ensimmäisellä vaihtoehdolla saattaa olla negatiivisia budjettivaikutuksia jäsenvaltioille, joissa rekisteröintiverot ovat korkeat. Korkea vero saattaa kuitenkin myös vähentää maahanmuuttoa ja valtioiden rajat ylittäviin työskentelyjärjestelyihin perustuvaa maahantuloa, mikä voi heikentää maan taloutta. Lisäksi tämä vaihtoehto asettaa maahan (käytettyjen) autojensa kanssa muuttavat jossain määrin etuoikeutettuun asemaan maan asukkaisiin nähden. Koska maahanmuutto kuitenkin tavallisesti aiheuttaa suuria sosiaalisia ja taloudellisia kustannuksia muuttajalle, tällainen "verohelpotus" kompensoi niitä vain osittain.

Toisessa vaihtoehdossa lähtöjäsenvaltio "menettää" jäännösveron. Veron palautuksen vuoksi auto on jäsenvaltiosta lähtiessään kuitenkin "veroneutraali".

Kolmannessa vaihtoehdossa auto on lähtöjäsenvaltiosta vietäessä tosiasiallisesti veroneutraali. Jäännösveroa vastaavista verotuloista jää tällöin paitsi kohdejäsenvaltio. Tällaisen hyvitysjärjestelmän soveltamisesta aiheutuvat negatiiviset budjettivaikutukset eivät ole yhtä suuret kuin sovellettaessa verovapautusjärjestelmää.

Kansalaisten kannalta paras järjestelmä olisi se, että lähtöjäsenvaltiossa sovellettaisiin arvonalennukseen perustuvaa palautusjärjestelmää ja kohdejäsenvaltio myöntäisi vapautuksen rekisteröintiverosta. Tällaisessa tilanteessa lopullinen verorasitus ensimmäisessä jäsenvaltiossa olisi aina oikein suhteutettu siihen ajanjaksoon, jona autoa kyseisessä jäsenvaltiossa käytetään (eli liikaverotus vältettäisiin), eikä toisessa jäsenvaltiossa olisi verorasitusta lainkaan. Toiseksi paras järjestelmä olisi palautus- ja hyvitysjärjestelmän yhdistelmä. Tällainen järjestelmä ei olisi yhtä edullinen kansalaisille, koska he eivät saisi hyvitystä tai ainakaan täydellistä hyvitystä muuttaessaan jäsenvaltioon, joka kantaa pienempää rekisteröintiveroa tai ei kanna sitä lainkaan.

4.2.        Muita haasteita

4.2.1.     Tiedon puute

Komissio pyrkii tällä tiedonannolla ja valmisteluasiakirjalla selkeyttämään autoverotusta koskevia EU:n sääntöjä ottaen huomioon unionin tuomioistuimen muotoilemat periaatteet. Jäsenvaltioiden tehtävänä on tarjota yksityiskohtaista tietoa kansalaisille ja yrityksille siitä, miten ne soveltavat kansallisia veroja ja miten ne ovat panneet täytäntöön unionin tuomioistuimen periaatteet. Tietoa pitäisi olla saatavissa ainakin kaikilla jäsenvaltion virallisilla kielillä. Tärkeimmistä asioista sitä pitäisi tarjota myös suurimpien maahanmuuttajaryhmien kielillä ja lisäksi englanniksi kaikille muille ryhmille (esim. "Usein kysyttyä" ‑sivustolla). Tieto pitäisi asettaa helposti saataville internetiin, ja sen pitäisi olla riittävää ja ajantasaista. Myös yhteystaho, jolta saa lisätietoja, pitäisi mainita.

4.2.2.     Henkilöauton väliaikainen siirto toiseen jäsenvaltioon (kohdassa 2.1 mainitut esimerkkitapaukset 3–7)

Kuten kohdassa 3.2.2. todettiin, jäsenvaltioiden voi olla vaikea saattaa autoverolainsäädäntönsä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaisiksi. Jäsenvaltioille annetaan ohjeistusta valmisteluasiakirjassa, jonka tiedot komissio aikoo saattaa ajan tasalle säännöllisin väliajoin. Parhaita käytäntöjä tiettyihin tilanteisiin voitaisiin määrittää myös käymällä jäsenvaltioiden kanssa keskusteluja teknisessä työryhmässä.

Eräät jäsenvaltiot sallivat jo tällä hetkellä lähinnä omien kansalaistensa käyttävän toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjä ajoneuvoja suhteellisen lyhyitä ajanjaksoja (enintään kaksi viikkoa tai kuukauden) maksamatta rekisteröinti- ja käyttöveroa edellyttäen, että asiasta annetaan hallinnollinen ilmoitus tai että eräät muut edellytykset täyttyvät. Tämäkin käytäntö vaikuttaa jäykältä aikana, jolloin kansainvälinen liikkuvuus lisääntyy ja liikkuvuuden muodot erilaistuvat. Laina-autoista hiljattain annetun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön[20] perusteella jäsenvaltioiden pitäisi harkita sen sallimista, että niiden kansalaiset käyttävät toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjä ajoneuvoja maksamatta rekisteröintiveroa, jos tietyt veronkierron tai väärinkäytösten estämiseksi asetetut edellytykset täyttyvät.

4.2.3.     Autonvuokraus

Eräät jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet toimenpiteisiin kohdassa 3.2.3. kuvattujen ongelmien ratkaisemiseksi:

(1) Jotkin jäsenvaltiot helpottavat yhteen suuntaan vuokratun auton palauttamista sallimalla sen, että toisessa jäsenvaltiossa rekisteröity ajoneuvo, joka tulee maahan vuokrasopimuksen perusteella, vuokrataan tiettyjen edellytysten täyttyessä joksikin ajaksi oman maan asukkaalle ilman, että autosta tarvitsee maksaa rekisteröinti- ja käyttöveroa.[21] Tämä helpottaa yhdensuuntaisen autonvuokrauksen tarjoamista, vaikkakin edellytykset vaihtelevat huomattavasti.

(2) Yksi jäsenvaltio sallii toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjen vuokra-autojen väliaikaisen siirron alueelleen vuosittain enintään kolmen kuukauden ajaksi, jolloin näistä ajoneuvoista ei tarvitse maksaa rekisteröinti- ja käyttöveroa. Näin autovuokraamot pystyvät vastaamaan tehokkaammin kausittaisiin kysyntähuippuihin.

Jäsenvaltiot voivat käyttää näissä kahdessa tilanteessa joustavampia järjestelmiä direktiivin 83/182/ETY 9 artiklan 1 kohdan perusteella. Joustavuus ei ole tähän mennessä osoittautunut ongelmalliseksi. Komissio ehdottaakin, että muut jäsenvaltiot ottavat käyttöön vastaavanlaisen järjestelmän ja asettavat edellytyksiä mahdollisten väärinkäytösten tai veronkierron estämiseksi. Näin autovuokraamot voisivat optimoida autokantojensa käytön ja alentaa kustannuksia ja siten myös loppuasiakkaiden maksamia hintoja.

4.2.4.     Verotus pirstoo markkinoita

Vaikka vuoden 2005 ehdotus ei ole saanut yksimielistä tukea jäsenvaltioilta, monet jäsenvaltiot ovat sen esittämisen jälkeen ottaneet käyttöön ympäristönäkökohtia rekisteröinti- ja/tai käyttöveroissaan. Vaikka jäsenvaltiot käyttäisivät verotuksessaan samoja ympäristönäkökohtia, niillä on usein eri kynnysarvot, mikä johtaa (toisinaan erittäin suuriin) eroihin kannetussa verossa. Autoverotusta ei pitäisi eriyttää moottorin tilavuuden tai tehon tai muiden teknisten kriteerien perusteella vaan objektiivisten, yleisesti saatavilla olevien ja politiikan kannalta merkityksellisten suoritustietojen, kuten hiilidioksidipäästöjen perusteella. Kynnysarvoja olisi lisäksi päivitettävä säännöllisin väliajoin, jotta paine puhtaiden ja tehokkaiden ajoneuvojen hankkimiseksi säilyy. Tätä varten ehdotetaankin, että jäsenvaltiot tutkivat työryhmässä, miten niiden rekisteröinti- ja käyttöverojen laskennan perusteena käyttämät kriteerit voitaisiin sovittaa paremmin yhteen, jotta EU:n automarkkinoiden tekninen pirstoutuminen vähenisi, mittakaavaetuja hyödynnettäisiin ja ympäristötavoitteet saavutettaisiin kustannustehokkaalla tavalla. Huomautettakoon myös, että komission yksiköissä laaditaan parhaillaan suuntaviivoja niille jäsenvaltioille, jotka haluavat ottaa käyttöön taloudellisia kannustimia eurooppalaisen puhtaiden ja energiatehokkaiden ajoneuvojen strategian mukaisesti.[22]

5.           Johtopäätös ja jatkotoimet

Kansalaisten liikkuvuus on tasaisesti lisääntymässä EU:n yhdentymisen ansiosta ja koska liiketoiminta- ja kasvumallit perustuvat yhä useammin tehokkaampaan kansainväliseen työnjakoon. Liikkuvuus saattaa auttaa ratkaisemaan paikallisten työmarkkinoiden ongelmia, tehostaa markkinoita ja lisätä talouskasvua. Vapaa liikkuvuus on myös kansalaisten eniten arvostama oikeus EU:ssa ja EU:n kehityksen kulmakivi. Ajoneuvojen kaksinkertainen verotus, muuton yhteydessä siirrettävän auton korkeat rekisteröintiverot ja tätä koskeva tiedonpuute saattavat vaikeuttaa ihmisten liikkumista valtioiden rajojen yli.

Vuonna 2005 annetussa komission ehdotuksessa esitettyä lähestymistapaa – eli rekisteröintiverojen poistamista ja niiden sisällyttämistä nykyisiin käyttöveroihin tavalla, joka ei vaikuta tuloihin – ei ole vielä hyväksytty. Eräät jäsenvaltiot ovat kuitenkin jo toteuttaneet vapaaehtoisesti joitakin ehdotuksessa suunniteltuja toimenpiteitä, minkä komissio panee tyytyväisenä merkille. Edelleen on kuitenkin ongelmia, jotka ovat ristiriidassa todellisten sisämarkkinoiden ajatuksen kanssa ja edellyttävät siksi pikaista ratkaisua.

Komissio onkin määritellyt seuraavat parhaat käytännöt, joita se suosittaa jäsenvaltioiden soveltavan lyhyellä aikavälillä:

1.           Varmistetaan, että toiseen jäsenvaltioon muuttava veronmaksaja tuntee oikeutensa ja velvollisuutensa. Jäsenvaltioiden onkin tarjottava riittävästi tietoa siitä, miten ne soveltavat rekisteröinti- ja käyttöveroa valtioiden rajojen ylitse tapahtuvissa ajoneuvojen siirroissa. Niiden on myös kerrottava, miten ne ovat panneet täytäntöön tässä tiedonannossa ja valmisteluasiakirjassa kuvatun EU:n lainsäädäntökehyksen. Veronmaksajia varten olisi nimettävä keskitetty yhteyspiste, johon voidaan luoda linkki komission verkkosivustolta.

2.           Poistetaan kaksinkertainen verotus ja ns. liikaverotus silloin, kun kansalaiset siirtävät autonsa pysyvästi toiseen jäsenvaltioon. Rekisteröintiveron kantaneiden lähtöjäsenvaltioiden olisi palautettava rekisteröintivero ainakin osittain. Tällöin on otettava huomioon auton arvonalennus riippumatta siitä, vapauttaako kohdejäsenvaltio auton rekisteröintiverosta vai ei, mikäli se ylipäätään kantaa tällaista veroa.

3.           Hyödynnetään täydellisesti direktiivin 83/182/ETY tarjoamaa joustavuutta: jäsenvaltioiden olisi sovellettava vapaampia järjestelyjä, joissa ajoneuvoja voidaan käyttää väliaikaisesti jäsenvaltiossa maksamatta rekisteröinti- ja käyttöveroa. Tämä koskee erityisesti toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjä vuokra-autoja mutta myös muita tilanteita, joissa maan vakinainen asukas käyttää väliaikaisesti tai satunnaisesti toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityä autoa.

4.           Ryhdytään vähentämään EU:n automarkkinoiden pirstoutumista, jota aiheuttavat jäsenvaltioiden erilaiset tavat soveltaa auton rekisteröinti- ja käyttöveroja. Tulevat ohjeet puhtaille ja energiatehokkaille ajoneuvoille tarjottavista taloudellisista kannustimista on myös otettava huomioon.

Saatuaan lausunnot niiltä toimielimiltä, joille tämä tiedonanto on osoitettu, komissio aikoo perustaa teknisen työryhmän, jossa edellä mainituista kysymyksistä keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa. Tämä prosessi saattaa antaa uutta vauhtia keskusteluille, joita neuvostossa käydään vuoden 2005 ehdotuksesta. Voitaisiin myös harkita direktiivin 83/182/ETY tarkistamista unionin tuomioistuimen laajan oikeuskäytännön huomioon ottamiseksi sekä avoimuuden ja oikeusvarmuuden lisäämiseksi.

[1]               Lähde: Eurostat, ACEA ja Öko-Institut.

[2]               Taxation trends in the European Union, vuoden 2012 laitos, Eurostat, Euroopan komissio.

[3]               Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan rekisteröintiveron kantaminen kahdessa jäsenvaltiossa peräjälkeen ei ole välttämättä kaksinkertaista verotusta termin suppeassa merkityksessä, sillä verotettava tapahtuma on oikeus käyttää ajoneuvoa kansallisilla maanteillä (Lisätietoja tämän tiedonannon liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohdassa 3.1).

[4]               Katsaus Euroopan unionin kansalaisuuteen vuonna 2010: Unionin kansalaisoikeuksien esteiden poistaminen, KOM(2010)603, 27.10.2010, ks. toimenpide 6.

[5]               KOM(2010)769, 20.12.2010.

[6]               EYVL C 267, 21.11.1975, s. 8; KOM(1998)30, 10.2.1998 ja KOM(2005)261, 5.7.2005.

[7]               Neuvoston direktiivi 83/182/ETY yhteisön alueella tiettyjen kulkuneuvojen väliaikaisessa maahantuonnissa sovellettavista verovapautuksista (EYVL L 105, 23.4.1983, s. 59).

[8]               Tässä tiedonannossa käsitellään ainoastaan henkilöautojen (luokan M1 ajoneuvojen) verotusta, mutta siinä esitetyt argumentit pätevät vastaavasti myös muihin maantieajoneuvoihin, kuten kevyisiin ajoneuvoihin (luokan N1 ajoneuvoihin) tai kaksipyöräisiin moottoriajoneuvoihin.

[9]               COM(2012)164, 4.4.2012.

[10]             Direktiivissä määritellään "pysyvä asuinpaikka" paikaksi, jossa henkilö asuu pysyvästi eli vähintään 185 päivää kalenterivuodessa henkilökohtaisten ja ammatillisten siteidensä vuoksi, tai jos on kyse henkilöstä, jolla ei ole ammatillisia siteitä, henkilön ja tämän asuinpaikan välisten tiiviiden henkilökohtaisten siteiden vuoksi.

[11]             Ks. valmisteluasiakirjan liite I.

[12]             Lisätietoja veroperusteesta ja verotuksen tasosta on Taxes in Europe ‑tietokannassa. http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/gen_info/info_docs/tax_inventory/index_en.htm.

[13]             EUVL L 145, 10.6.2009, s. 36.

[14]             Vuonna 2011 yhteensä 12,8 miljoonaa kansalaista asui muussa kuin kotijäsenvaltiossaan. Rajatyöntekijöitä (kansalaisia, jotka työskentelevät muussa kuin kotijäsenvaltiossaan) oli noin miljoona vuonna 2010. Henkilöt, jotka asuvat yhdessä jäsenvaltiossa ja käyttävät työnantajansa rekisteröimää moottoriajoneuvoa toisessa jäsenvaltiossa, muodostavat rajatyöntekijöiden erityisryhmän. Tällaisten henkilöiden lukumäärästä ei ole tietoa, mutta noin 50,5 prosenttia EU:n 18 jäsenvaltiossa vuonna 2008 rekisteröidyistä 11,6 miljoonasta uudesta henkilöautosta oli yritysten rekisteröimiä.

[15]             Direktiivin 83/182/ETY 3 artikla velvoittaa jäsenvaltiot antamaan luvan vuokra-autojen jälleenvuokraukseen "vientiä" varten muualla asuvalle henkilölle, jos nämä ajoneuvot sijaitsevat kyseisessä maassa siellä päättyneen vuokrasopimuksen johdosta. Vuokrausyrityksen työntekijä voi myös palauttaa ajoneuvot alkuperäisen vuokralleantopaikan sijaintijäsenvaltioon, vaikka tämä työntekijä olisikin väliaikaisen maahantuonnin kohteena olevan jäsenvaltion asukas. Direktiivin 9 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää ja/tai pitää voimassa sovellettaviksi järjestelmiä, jotka ovat tässä direktiivissä tarkoitettuja vapaampia. Ne voivat esimerkiksi sallia tällaisten ajoneuvojen jälleenvuokrauksen maansa asukkaalle jälleenvientiä varten. Tätä mahdollisuutta käyttää kuitenkin vain muutama jäsenvaltio.

[16]             Ks. valmisteluasiakirjan liite IV.

[17]             CARS 21 ‑ryhmän loppuraportti hyväksyttiin 6. kesäkuuta 2012, ja se on saatavilla internetosoitteessa http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/files/cars-21-final-report-2012_en.pdf.

[18]             Ks. alaviitteessä 6 mainittu ehdotus vuodelta 2005.

[19]             Jäsenvaltiot, jotka jo myöntävät tällaisen palautuksen, soveltavat sitä erilaisin edellytyksin (ks. valmisteluasiakirjan liite II). Palautuksia myönnetään yleensä paitsi kansalaisille, jotka vaihtavat autoineen asuinpaikkaansa, myös autokauppiaille tai kansalaisille, jotka poistavat auton rekisteristä ja vievät tai myyvät sen ulkomaille.

[20]             Yhdistetyt asiat C-578/10, C-579/10 ja C-580/10, L. A. C. van Putten, P. Mook ja G. Frank, tuomio 26.4.2012.

[21]             Lisätietoja valmisteluasiakirjan liitteessä III.

[22]             KOM(2010)186, 28.4.2010.