KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan direktiivin 2009/81/EY saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä

I. Tiivistelmä

Hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden tekemien rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta puolustus- ja turvallisuusalalla ja direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/81/EY[1] on tärkeä osa komission politiikkaa, jonka tavoitteena on luoda Eurooppaan todelliset puolustusmateriaalimarkkinat ja tasapuoliset toimintaolosuhteet puolustushankinnoille. Direktiivillä sisällytetään puolustushankinnat ja arkaluonteiset hankinnat ensimmäistä kertaa sisämarkkinoita koskevien erityissääntöjen piiriin. Sillä edistetään avoimuutta ja lisätään kilpailua sekä varmistetaan hankintatarpeiden tyydyttäminen rahoituskehyksen tiukkenemisesta huolimatta.

Useimmat niistä 23 jäsenvaltiosta, jotka olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään heinäkuuhun 2012 mennessä, ovat tehneet tämän lähtökohtaisesti oikein. Suurin osa jäsenvaltioista on myös saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöään alihankintaa koskevat ei-pakolliset säännökset, joilla pyritään ennen kaikkea lisäämään kilpailua sopimuspuoleksi valittujen toimijoiden toimitusketjuissa. Komissio seuraa jatkossakin, miten jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja ovatko kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet kokonaisuudessaan EU:n lainsäädännön mukaisia. Se toteuttaa erityisesti toimia poistaakseen vaiheittain perussopimuksen perusperiaatteiden vastaiset vastakaupat.

Kun direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio keskittyy ensisijaisesti seuraamaan sen soveltamista jäsenvaltioissa. Vaikeudet ovat erilaisia eri jäsenvaltioissa erityisesti niiden kansallisista puolustusteollisuuden valmiuksista riippuen. Tuotannonalan toimintaolosuhteet saadaan tasapuolisiksi ja puolustusmarkkinat tehokkaiksi Euroopassa ainoastaan, jos kilpailu on tasapuolista ja avointa kaikkialla unionissa.

Samanaikaisesti komissio tutkii muita mahdollisia vaihtoehtoja, joilla voitaisiin yhteistyössä jäsenvaltioiden ja Euroopan puolustusviraston kanssa tehostaa tämän unionille strategisesti tärkeän alan kilpailukykyä Euroopassa.

II. Johdanto

Direktiivi muodostaa yhdessä yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta 6 päivänä toukokuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2009/43/EY[2] kanssa merkittävän kulmakiven, johon todellisten eurooppalaisten puolustusmateriaalimarkkinoiden luominen ja Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan lujittaminen pohjautuvat.

Puolustusmarkkinat ja vähemmässä määrin turvallisuusmarkkinat ovat hyvin erikoislaatuisia markkinoita, sillä niiden asiakkaana on pääasiassa (ja puolustusalalla yksinomaan) julkinen sektori. Puolustus ja turvallisuus ovat kansallisia oikeuksia. Puolustusalan menot ja puolustusteollisuuden valmiudet ovat suuressa määrin keskittyneet vain muutamiin jäsenvaltioihin. Tuotteiden luonteen vuoksi markkinat ovat erittäin säännellyt, alalla toimii tiettyjä strategisesti tärkeitä yrityksiä ja hankintapäätöksiin vaikuttavat usein myös poliittiset ja strategiset näkökohdat.

Direktiivin hankintasäännökset on räätälöity puolustus- ja turvallisuusmateriaalien ainutlaatuisuus (arkaluonteisuus ja monimutkaisuus) huomioon ottaen. Siinä on erityisiä säännöksiä toimitusvarmuudesta ja tietoturvallisuudesta eikä siinä rajoiteta kaikkein joustavimman sopimusten tekomenettelyn käyttöä. Jäsenvaltiot voivat nyt soveltaa EU-tason sääntöjä monimutkaisiin ja arkaluonteisiin liiketoimiin vaarantamatta perusteltuja turvallisuusintressejään. Sen vuoksi puolustussopimuksia ei pitäisi enää lähtökohtaisesti tehdä sisämarkkinoita koskevia sääntöjä noudattamatta, vaikka tällainen mahdollisuus annetaan SEUT-sopimuksen 346 artiklassa. Tämä lisäisi avoimuutta ja kilpailua, mikä puolestaan parantaisi Euroopan tuotannonalojen kilpailukykyä ja innovointia ja auttaisi jäsenvaltioita tyydyttämään hankintatarpeensa niukentuvista budjettivaroista huolimatta.

Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 21. elokuuta 2011. Tällä kertomuksella pannaan täytäntöön direktiivin 73 artikla, jossa komissiota kehotetaan antamaan kertomus ”toimenpiteistä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet saattaakseen tämän direktiivin ja erityisesti sen 21 ja 50–54 artiklan osaksi kansallista lainsäädäntöä”.

Kertomuksessa arvioidaan ensin yleisesti, miten jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja tämän jälkeen käsitellään seuraavia Euroopan puolustusmateriaalimarkkinoiden luomisen kannalta keskeisimpiä säännöksiä: soveltamisala (2 artikla), poikkeukset direktiivin soveltamisesta (12 ja 13 artikla), alihankintaa koskevat säännökset (21 ja 50–54 artikla) ja muutoksenhakumenettelyt (55–64 artikla). Siinä korostetaan myös, että vastakaupat vaarantavat edelleen merkittävällä tavalla direktiivin moitteetonta soveltamista.

III. Direktiivin 2009/81/EY saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä – tilannekatsaus

Kolme jäsenvaltiota ilmoitti komissiolle saattaneensa direktiivin kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöään 21. elokuuta 2011 mennessä. Neljäs jäsenvaltio ilmoitti tehneensä tämän syyskuussa 2011. Komissio käynnisti rikkomusmenettelyn 23 jäsenvaltiota vastaan (SEUT-sopimuksen 258 artikla) lähettämällä niille viralliset ilmoitukset. Vuoden 2012 maaliskuun loppuun mennessä 15 muuta jäsenvaltiota oli ilmoittanut saattaneensa direktiivin kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komission käynnistämä rikkomusmenettely jatkui muita kahdeksaa jäsenvaltiota vastaan, joille annettiin perustellut lausunnot. Kaksi niistä oli kesäkuun 2012 loppuun mennessä saattanut direktiivin kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöään, kun taas kaksi muuta oli tehnyt tämän vain osittain.

Kesäkuussa 2012 neljä jäsenvaltiota ei edelleenkään ollut ilmoittanut komissiolle direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio aikoo aikanaan saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi tapaukset, joissa direktiiviä ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tai joissa tämä on tehty vain osittain.

Koska suurin osa jäsenvaltioista saattoi direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään huomattavasti myöhässä, komissio tarkastelee edelleen, ovatko kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet direktiivin säännösten mukaisia.

IV. Direktiivin keskeisiä kohtia koskevat kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet

A. Direktiivin soveltamisala (2 artikla)

Direktiivin tosiasiallisen täytäntöönpanon kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltioiden kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan kaikkiin direktiivin soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin. Sen vuoksi 2 artiklan moitteeton saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on yksi tärkeimmistä kysymyksistä.

Direktiivin 2 artiklan mukaan sitä sovelletaan ”puolustus- ja turvallisuusalan hankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden tarkoituksena on a) puolustustarvikkeiden sekä kaikkien niiden osien, komponenttien ja/ tai osakokonaisuuksien hankinta; b) arkaluonteisen välineistön sekä kaikkien sen osien, komponenttien ja/tai osakokonaisuuksien hankinta; c) hankkia rakennusurakoita, tavaroita ja palveluja, jotka liittyvät suoraan a ja b alakohdassa tarkoitettuihin tarvikkeisiin niiden kaikkia ja mitä tahansa elinkaaren vaiheita varten; d) hankkia rakennusurakoita ja palveluja erityisesti sotilaallisiin tarkoituksiin tai arkaluonteisia rakennusurakoita tai arkaluonteisia palveluja. Direktiivin soveltamisen määrittää siis hankinnan kohde.

Puolustusalalla direktiivin soveltamisala pohjautuu SEUT-sopimuksen 346 artiklaan ja kattaa periaatteessa kaikki puolustusmateriaalien, -urakoiden ja -palvelujen hankintasopimukset. Lisäksi direktiiviä sovelletaan kaikkiin arkaluonteisiin hankintoihin, joilla on turvallisuustarkoitus ja joihin liittyy turvaluokiteltuja tietoja. Kaikkiin muihin puolustus- ja turvallisuusalan sopimuksiin sovelletaan jatkossakin vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/17/EY[3] sekä julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY[4], joilla säännellään julkisia hankintoja.

Direktiivin 2 artikla on saatettu 16 jäsenvaltiossa osaksi kansallista lainsäädäntöä pohjimmiltaan direktiivin sanamuotoa käyttäen. Sen sijaan kuudessa jäsenvaltiossa on käytetty eri sanamuotoa. Näistä vain osa saattaa poiketa olennaisesti direktiivin soveltamisalasta.

Yksi jäsenvaltio on esim. rajoittanut kansallisen täytäntöönpanotoimenpiteen soveltamisen koskemaan vain tiettyjä hankintaviranomaisia. Muiden hankintaviranomaisten direktiivin aineellisella soveltamisalalla tekemät sopimukset eivät näin ollen kuulu kyseisen jäsenvaltion asianomaisen lainsäädännön piiriin. Tällainen porrastettu lähestymistapa vaarantaa kaikkien direktiivin soveltamisalaan kuuluvien sopimusten tekemisessä noudatettavat tasapuoliset toimintaolosuhteet, minkä vuoksi se ei ole direktiivin säännösten mukainen.

Jotkut jäsenvaltiot käyttävät erityisiä kansallisia luetteloja määritelläkseen direktiivin soveltamisalan puolustusalalla. Periaatteessa näitä luetteloja voidaan pitää 2 artiklan laillisina tulkintoina, kunhan ne vastaavat vuoden 1958 luetteloa[5]. Tarkoituksena on arvioida tarkemmin, toteutuuko tämä vaatimus näissä tapauksissa.

Yksi jäsenvaltio soveltaa direktiiviä nimenomaisesti ns. kaksikäyttötuotteisiin. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (asiassa C-615/10 annettu tuomio, 7.6.2012) tällaisiin tuotteisiin sovelletaan direktiivin 2009/81/EY sijaan direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY tiukempia säännöksiä.

Kokonaisuutena katsoen komissio on kuitenkin tyytyväinen, että useimmat jäsenvaltiot ovat saattaneet 2 artiklan osaksi kansallista lainsäädäntöään oikealla tavalla. Sen on tarkasteltava huolellisesti, millaisia toimia on syytä toteuttaa kyseisen artiklan moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa.

B. Poikkeukset direktiivin soveltamisesta (12 ja 13 artikla),

Direktiivin 12 ja 13 artiklassa säädetään erityisistä poikkeuksista sen soveltamisalaan. Sen 11 artiklan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tällaiset poikkeukset EU:n lainsäädännön soveltamisesta on tulkittava rajoitetusti. Sen vuoksi on ehdottoman tärkeää direktiivin vaikuttavuuden kannalta, että jäsenvaltiot saattavat nämä säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään oikealla tavalla.

Direktiivin 12 artiklan mukaan direktiiviä ei sovelleta tiettyihin kansainvälisten sääntöjen nojalla tehtyihin sopimuksiin. Vaikka nämä poikkeukset pohjautuvat direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY vastaaviin poikkeuksiin, ne on mukautettu puolustusalan erityistilanteeseen. Direktiivin 12 artiklan c alakohdassa säädetään, että direktiiviä ei sovelleta hankintoihin, jotka kansainvälinen järjestö on suorittanut erityisiä menettelysääntöjä noudattaen, jos kyseinen järjestö on tehnyt ostot omiin tarkoituksiinsa tai jos jäsenvaltion on pakko tehdä sopimukset näiden sääntöjen mukaisesti.

Kymmenen jäsenvaltion täytäntöönpanotoimenpiteissä käytetään direktiivin 12 artiklan sanamuotoa. Sen sijaan 13 jäsenvaltiota käyttää erilaista sanamuotoa, joka ei näytä muuttavan poikkeusten aineellista soveltamisalaa. Ainakin yksi jäsenvaltio on kuitenkin laajentanut 12 artiklan c alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaa. Sen kansallisessa täytäntöönpanotoimenpiteessä ei rajoiteta poikkeusta koskemaan kansainvälisen järjestön omiin tarkoituksiinsa tekemiä ostoja.

Direktiivin 13 artiklassa säädetään kaikista muista erityispoikkeuksista, joista jotkut ovat samat kuin direktiiveissä 2004/17/EY ja 2004/18/EY. Puolustusalan erityiset poikkeukset liittyvät ensisijaisesti sopimusten edellyttämään tietojen toimittamiseen (13 artiklan a alakohta), tiedotustoimintaa koskeviin sopimuksiin (13 artiklan b alakohta), yhteistoimintaohjelman puitteissa tehtyihin sopimuksiin (13 artiklan c alakohta) ja kolmansissa maissa tehtyihin sopimuksiin (13 artiklan d alakohta). Viimeisin poikkeus koskee hallitusten välisiä myyntejä (13 artiklan f alakohta).

Yhdeksän jäsenvaltion kansallisissa täytäntöönpanotoimenpiteissä käytetään direktiivin 13 artiklan sanamuotoa. Eri sanamuoto on valittu 14 jäsenvaltiossa. Useimmat eroavaisuudet eivät näytä muuttavan 12 artiklan aineellista soveltamisalaa.

Kyseiset muutamat aineelliset muutokset koskevat 13 artiklan a alakohdassa säädettyä tietojen toimittamiseen liittyvää poikkeusta ja 13 artiklan c alakohdassa säädettyä yhteistoimintaohjelmien puitteissa tehtyihin sopimuksiin liittyvää poikkeusta.

Direktiivin 13 artiklan a alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta hankintasopimuksiin, ”joissa tämän direktiivin sääntöjen soveltaminen velvoittaisi jäsenvaltiota toimittamaan tietoja, joiden julkistamista se pitää oman olennaisen turvallisuusintressiensä vastaisena”. Poikkeus perustuu SEUT-sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan a alakohtaan, jonka mukaan ”mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi.” Direktiivissä tarkennetaan, että kun jäsenvaltion ei tarvitse toimittaa tietoja SEUT-sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla, sen ei tarvitse soveltaa direktiiviä.

Jäsenvaltiot ovat kahta poikkeusta lukuun ottamatta saattaneet tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Yksi jäsenvaltio ei ole tehnyt sitä ollenkaan, ja toinen jäsenvaltio soveltaa poikkeusta kaikkiin sopimuksiin, joiden julkaiseminen johtaisi turvaluokiteltujen tietojen paljastamiseen. Tämä menee pidemmälle kuin 13 artiklan a alakohdan säännökset. Turvaluokiteltuja tietoja sisältävät sopimukset kuuluvat sopimuksen soveltamisalaan, ja niihin voidaan soveltaa tietoturvallisuuden varmistavia erityissäännöksiä.

Muut aineelliset muutokset erityisen poikkeuksen soveltamisalaan koskevat 13 artiklan c alakohtaa. Kyseinen poikkeus koskee tiettyjä yhteistoimintaohjelmien puitteissa tehtyjä sopimuksia. Kaikki jäsenvaltiot näyttäisivät saattaneen sen osaksi kansallista lainsäädäntöään sinällään oikealla tavalla, mutta tämä ei pidä kuitenkaan paikkansa, sillä 13 artiklan c alakohdassa säädetään velvoitteesta ilmoittaa tietyt seikat komissiolle kutakin sopimusta tehtäessä. Yhdessä jäsenvaltiossa tällaista ilmoitusvelvollisuutta ei ole ja toisessa komissiolle tarvitsee ilmoittaa vasta kun yhteistoimintaohjelma päättyy. Kaikki muut 13 artiklassa säädetyt poikkeukset näytetään saatetun osaksi kansallista lainsäädäntöä oikealla tavalla.

Koska poikkeukset on tulkittava rajoitetusti, komissio seuraa tarkasti, miten jäsenvaltiot soveltavat poikkeuksia, ja varmistaa, että mitään niistä (varsinkin 12 artiklassa säädettyjä poikkeuksia ja 13 artiklan f alakohdassa säädettyä hallitusten välisiä myyntejä koskevaa poikkeusta) ei käytetä direktiivien säännösten kiertämiseen.

C. Alihankintaa koskevat säännökset (21 ja 50–54 artikla – III osasto)

Direktiivissä on kattavia alihankintaa koskevia säännöksiä. Niiden tavoitteena on lisätä kilpailua sopimusten tekemiseen valittujen toimitusketjuissa. Mitä järjestelmällisemmin hankintaviranomaiset niitä käyttävät, sitä enemmän ne helpottavat erityisesti pk-yritysten ja pienempiin maihin sijoittautuneiden talouden toimijoiden pääsyä markkinoille ja edesauttavat siten todellisten puolustusmateriaalimarkkinoiden syntymistä Eurooppaan. Näin ollen alihankintasäännökset ovat komission politiikan kulmakivi.

Direktiivin 73 artiklassa komissiota kehotetaan laatimaan raportti alihankintasäännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tällaisia säännöksiä ei ole ollut aiemmin EU:n julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä. Direktiiveissä 2004/17/EY ja 2004/18/EY säädetään pelkästään, että ”hankintaviranomainen voi tarjouspyyntöasiakirjassa pyytää tai jäsenvaltio voi velvoittaa sen pyytämään tarjoajaa ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksesta tämä aikoo antaa alihankintana kolmansille osapuolille sekä ehdotetut alihankkijat”. Hankintaviranomaisilla ei direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY nojalla ole muita oikeuksia puuttua päähankkijan tekemään alihankkijoiden valintaan.

Tämä perusperiaate toistetaan 21 artiklan 2 kohdassa, mutta direktiivissä säädetään muista jäsenvaltioiden ja niiden hankintaviranomaisten käytössä olevista tärkeistä välineistä.

Direktiivin 21 artiklan 3 kohdan mukaan hankintaviranomaiset voivat velvoittaa sopimuspuoleksi valitun tarjoajan tekemään kaikki tai tietyt ehdotetut alihankintasopimuksensa direktiivin III osastossa kuvattua kilpailumenettelyä noudattaen. Vaikka jäsenvaltioiden oli saatettava tämä säännös osaksi kansallista lainsäädäntöään, ne voivat päättää, voivatko hankintaviranomaiset vapaasti päättää, onko alihankintasopimuksia tehtäessä noudatettava tällaista kilpailumenettelyä, vai onko niiden pakko edellyttää kilpailumenettelyn noudattamista alihankintasopimuksia tehtäessä.

Yhteensä 22 jäsenvaltiota myönsi hankintaviranomaisilleen mahdollisuuden velvoittaa sopimuspuoleksi valittu tarjoaja tekemään alihankintasopimukset kilpailumenettelyä noudattaen. Yhdessäkään jäsenvaltiossa ei velvoiteta hankintaviranomaista vaatimaan sopimuspuoleksi valittua tarjoajaa noudattamaan kilpailumenettelyä. Yksi jäsenvaltio ei ilmeisesti ole saattanut 21 artiklan 3 kohtaa ollenkaan osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Jäsenvaltiot voivat 21 artiklan 4 kohdan nojalla säätää, että sopimuspuoleksi valitun tarjoajan on pakko tehdä alihankintasopimus. Tämän säännöksen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kuitenkin jätetty jäsenvaltioiden itsensä päätettäväksi. Jos jäsenvaltio tekee alihankinnasta pakollisen, sillä on kaksi vaihtoehtoa. Se voi joko antaa hankintaviranomaisilleen mahdollisuuden edellyttää, että sopimuspuoleksi valitun tarjoajan on tehtävä alihankintasopimus, tai se voi vaatia hankintaviranomaisiaan tekemään näin. Kummassakin vaihtoehdossa alihankkijoille tarjoutuisi uusia liiketoimintamahdollisuuksia.

On huomattava, että sopimuspuoleksi valittua tarjoajaa voidaan vaatia antamaan alihankintaan enintään 30 prosenttia pääsopimuksesta, ja että alihankintasopimukset on tehtävä III osastossa säädettyä kilpailumenettelyä noudattaen.

Vain kaksi jäsenvaltiota ei tehnyt mahdolliseksi alihankinnan edellyttämistä. Kaikki muut jäsenvaltiot antoivat hankintaviranomaisilleen mahdollisuuden (mutta ei asettanut niille velvoitetta) vaatia alihankintasopimuksen tekemistä.

Alustavasta arviosta käy ilmi, että alihankintasäännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä yleisesti ottaen direktiivin mukaisesti. Komissio on tyytyväinen, että suurin osa jäsenvaltioista on käyttänyt hyväkseen mahdollisuuden lisätä kilpailua toimitusketjuissa. Se on varma, että tällä on myönteisiä vaikutuksia sisämarkkinoihin. Koska alihankintasäännökset ovat tärkeä väline tasapuolisten toimintaolosuhteiden luomisessa Euroopan puolustusmarkkinoilla, komissio seuraa tarkasti niiden soveltamista jäsenvaltioissa.

D. Muutoksenhakumekanismi (55-64 artikla)

Direktiivissä on kattavia säännöksiä, joilla pyritään antamaan vahinkoa kärsineille tarjoajille tehokas muutoksenhakukeino. Säännökset perustuvat neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11 päivänä joulukuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/66/EY[6] säännöksiin, joilla koordinoidaan julkisten hankintojen kansallisia muutoksenhakujärjestelmiä.

Noin puolet jäsenvaltioista on saattanut muutoksenhakusäännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiivin kansallisissa täytäntöönpanotoimenpiteissä ja loput muutoksenhakua koskevissa yleisissä säännöissään.

Direktiivissä säädetään eräistä yleisen muutoksenhakujärjestelmän mukautuksista puolustusalan erityisolosuhteiden huomioon ottamiseksi. Tässä kertomuksessa keskitytään kahteen tärkeimpään niistä.

Direktiivin 56 artiklan 10 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat päättää, että erityisellä elimellä on yksinomainen toimivalta puolustus- ja turvallisuuden alojen sopimusten muutoksenhakuasioissa” turvaluokiteltujen tietojen riittävän luottamuksellisuuden varmistamiseksi. Siinä säädetään myös, miten turvaluokiteltujen tietojen luottamuksellisuus ja puolustusintressit sovitetaan yhteen.

Näyttää siltä, ettei yksikään jäsenvaltio ole käyttänyt mahdollisuutta antaa toimivalta erityiselle elimelle. Vain muutamissa jäsenvaltioissa on erityisiä sääntöjä muutoksenhakuelimen jäsenten turvallisuusselvityksestä. Nämä säännöt koskevat muutoksenhakuelimen jäsenen mahdollisuutta osallistua asian käsittelyyn, mutta eivät turvallisuusselvityksen myöntämistä tai pyytämistä. Näin ollen näyttää siltä, että jäsenvaltiot eivät pitäneet merkityksellisinä eräitä lainsäädäntöprosessin aikana esille otettuja huolenaiheita, vaikka niiden vuoksi direktiiviin oli sisällytetty nämä erityiset säännökset.

Lisäksi 60 artiklan 3 kohdassa säädetään, että muutoksenhakuelimen ei tarvitse pitää sopimusta pätemättömänä, vaikka se olisi tehty lainvastaisesti, ”jos muutoksenhakuelin kaikki asiaan vaikuttavat seikat tutkittuaan toteaa, että yleiseen etuun ja ennen kaikkea puolustus- ja/tai turvallisuusintresseihin liittyvät pakottavat syyt vaativat sopimuksen vaikutusten voimassa pysymistä – –. Sopimusta ei missään tapauksessa voida katsoa pätemättömäksi, jos pätemättömyyden seuraukset vaarantaisivat vakavasti jäsenvaltioiden puolustusetujen kannalta olennaisen puolustus- tai turvallisuusohjelman olemassaolon”.

Kahta jäsenvaltiota lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot ovat säilyttäneet tämän mahdollisuuden olla pitämättä sopimusta pätemättömänä.

Alustavasta arviosta käy ilmi, että muutoksenhakusäännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä yleisesti ottaen oikealla tavalla. Sen vuoksi komissio uskoo, että puolustus- ja turvallisuushankintoihin sovelletaan jäsenvaltioissa tehokasta muutoksenhakua.

V. Direktiivin vaikutus jäsenvaltioiden vastakauppasääntöihin

Aiemmin 18 jäsenvaltiota vaati ei-kansallisilta toimittajilta kompensaatiota (vastakauppaa) hankkiessaan puolustusmateriaaleja ulkomailta. Näissä jäsenvaltioissa hankintaviranomaisten oli yleensä pakko vaatia tällainen korvaus, kun ostot ylittivät tietyn raja-arvon. Tällaiset vastakauppavaatimukset ovat rajoittavia toimenpiteitä, jotka eivät ole perussopimuksen perusperiaatteiden mukaisia. Ne syrjivät muiden jäsenvaltioiden talouden toimijoita, tavaroita ja palveluita ja estävät tavaroiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden.

Sen vuoksi vastakaupat vaarantavat direktiivin moitteettoman soveltamisen ja estävät tasapuolisten toimintaolosuhteiden luomista puolustushankinnoille Euroopassa. EU:n lainsäädännössä sallitaan vastakaupat perussopimuksessa, erityisesti SEUT-sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrättyinä poikkeuksina silloin, kun vastakauppavaatimus on tarpeen jäsenvaltion keskeisten turvallisuusetujen suojaamiseksi. Asianomaisen jäsenvaltion on kuitenkin perusteltava poikkeuksen käyttö tapauskohtaisesti.

Komissio on ollut yhteydessä kyseisiin 18 jäsenvaltioon, ja auttanut niitä poistamaan tai muuttamaan vastakauppasääntönsä. Suurin osa näistä jäsenvaltioista joko poisti tällaiset säännöt tai muutti lainsäädäntöään. Tässä tapauksessa vastakauppaa ei enää vaadita järjestelmällisesti vaan pelkästään poikkeustapauksissa silloin, kun SEUT-sopimuksen 346 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät. Merkittäviä lainsäädännöllisiä muutoksia on siis pantu täytäntöön. Lisäksi Euroopan puolustusvirasto ja sen jäsenvaltiot ilmoittivat, että sen vastakauppaa koskevia käytännesääntöjä voidaan soveltaa ainoastaan silloin, kun se on perusteltua SEUT-sopimuksen 346 artiklan määräysten nojalla.

Komissio seuraa nyt, seuraako tästä käytänteiden muuttuminen. Se on vakuuttunut, että vastakauppa on poistettava asteittain mutta nopeasti, jotta Eurooppaan saadaan luotua todelliset puolustusmateriaalimarkkinat. Muussa tapauksessa komissio toteuttaa asianmukaisia toimia. Se tekee näin myös, jos jäsenvaltiot pitävät voimassa vastakauppasääntönsä, jotka ovat selkeästi EU:n lainsäädännön vastaisia.

VI. Päätelmät

Direktiivin tarkoituksena on luoda Eurooppaan tasavertaiset toimintaolosuhteet sekä suurille ja pienille jäsenvaltioille että suurille ja pienille yrityksille. Puolustushankintoihin sovelletaan nyt sisämarkkinoita koskevia sääntöjä, joiden noudattamatta jättäminen on sallittua vain poikkeustapauksissa. Sen vuoksi jäsenvaltion on julkaistava liiketoimintamahdollisuudet, sovellettava yhdenmukaisia menettelyjä ja luovuttava asteittain vastakaupasta.

Ajalleen tapahtuva saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on osoittautunut vaikeaksi suurimmalle osalle jäsenvaltioita. Kuitenkin useimmat niistä 23 jäsenvaltiosta, jotka olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään heinäkuun 2012 loppuun mennessä, ovat tehneet tämän lähtökohtaisesti oikein. Komissio pitää erityisen rohkaisevana sitä, että monet jäsenvaltiot ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään myös ei-pakolliset alihankintasäännökset, jotka mahdollistavat kilpailun lisäämiseen.

Euroopan puolustuksen teollista ja teknologista perustaa ei voida lujittaa, jos direktiiviä ei sovelleta johdonmukaisesti ja oikein. Tämän vuoksi komissio seuraa tarkasti ennen kaikkea poikkeusten käyttöä ja vastakaupan asteittaista poistamista. Yleisesti ottaen tässä kertomuksessa ei rajoiteta komission mahdollisuutta käynnistää rikkomusmenettelyt sellaisia yksittäisiä jäsenvaltioita vastaan, joiden kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet eivät noudata direktiivin säännöksiä.

Lisäksi komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, miten direktiivi vaikuttaa puolustusmarkkinoiden avoimuuteen ja Euroopan puolustuksen teollisen perustan lujittamiseen. Komissio antaa asiasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle 73 artiklan 2 kohdassa säädetyn kertomuksen viimeistään 21. elokuuta 2016.

Alan sisämarkkinoiden edistäminen saattaa kuitenkin edellyttää lisäaloitteita. Kaikkien asianomaisten toimijoiden (erityisesti jäsenvaltioiden ja tuotannonalan) on osallistuttava tähän. Komissio on perustanut työryhmän tutkimaan keinoja, joilla puolustusalan toimintatapoja voitaisiin kehittää edelleen Euroopassa. Se tekee tässä läheistä yhteistyötä Euroopan puolustusviraston ja kaikkien sidosryhmien kanssa varmistaakseen, että tällä unionille strategisesti tärkeällä alalla toteutetut toimet ovat kaikin puolin johdonmukaiset.

[1]               EYVL L 216, 20.8.2009, s. 76, jäljempänä ”direktiivi”.

[2]               EUVL L 146, 10.6.2009, s. 1.

[3]               EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1.

[4]               EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114.

[5]               Asiakirjassa 255/58 vahvistetaan luettelo niistä tavaroista (aseet, ammukset ja sotatarvikkeet), joihin sovelletaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 223 artiklan 1 kohdan b alakohtaa (nykyinen SEUT-sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan b alakohta). Pöytäkirja, 15.4.1958: asiakirja 368/58.

[6]               EUVL L 335, 20.12.2007, s. 31.