KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Kolmas kertomus Länsi-Balkanin maiden viisumivapauden jälkiseurannasta komission 8. marraskuuta 2010 antaman lausunnon mukaisesti

I.          Johdanto

Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Montenegron ja Serbian kansalaiset, joilla on biometrinen passi, ovat voineet 19. joulukuuta 2009 alkaen matkustaa asetuksen (EY) N:o 539/2001[1] mukaisesti viisumitta EU:n jäsenvaltioihin. Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaiset ovat voineet matkustaa samoin edellytyksin viisumitta EU:n jäsenvaltioihin 15. joulukuuta 2010 alkaen.

Päätökset vapauttaa näiden Länsi-Balkanin maiden kansalaiset viisumipakosta perustuivat perusteelliseen arviointiin, jossa tarkasteltiin edistymistä viisumivapaudesta käytäviä vuoropuheluja koskevissa etenemissuunnitelmissa mainituilla aloilla (asiakirjojen turvallisuus, rajavalvonta, turvapaikka-asiat, muuttoliike, järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunta sekä perusoikeuksien suojelu). Viisumivapaus on kansalaisille konkreettisin hyöty Länsi-Balkanin maiden yhdentymisprosessista EU:n kanssa ja erittäin vahva kannustin vauhdittaa uudistuksia oikeus- ja sisäasioiden alalla.

Komissio korosti 8. marraskuuta 2010 oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa esittämässään lausunnossa sitä, että Länsi-Balkanin maiden on tärkeää jatkaa kaikkien aloittamiensa toimenpiteiden ja uudistusten tosiasiallista täytäntöönpanoa osana niiden velvollisuuksia viisumiasioista käytävässä vuoropuhelussa. Voidakseen arvioida kaikkien alalla tehtävien uudistusten johdonmukaisuutta ja kestävyyttä komissio on perustanut viisumivapauden jälkiseurantamekanismin, joka kattaa kaikki etenemissuunnitelmien osa-alueet ja antaa komissiolle mahdollisuuden tarkastella saavutettua edistystä.

Tämän kertomuksen tarkoituksena on 1) esitellä toimia, joita on toteutettu viisumivapauden jälkiseurantamekanismin yhteydessä sen jälkeen, kun komissio antoi toukokuussa 2011 ensimmäisen ja joulukuussa 2011 toisen kertomuksensa[2] viisumivapauden jälkiseurannasta, 2) arvioida edellisen arvioinnin jälkeen (joulukuussa 2011) kyseisissä Länsi-Balkanin maissa tapahtunutta edistystä ja 3) tarkastella seuraavaksi tarvittavia vaiheita ja konkreettisia toimia.

II.        Komission 7. joulukuuta 2011 antaman toisen kertomuksen jälkeen viisumivapauden jälkiseurantamekanismin yhteydessä toteutetut toimet

Toinen komission kertomus viisumivapauden jälkiseurannasta annettiin 7. joulukuuta 2011. Se esiteltiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle joulukuussa 2011. Siinä esitettiin yksityiskohtainen selvitys kyseisten Länsi-Balkanin maiden edistymisestä viisumivapaudesta käytäviä vuoropuheluja koskevissa etenemissuunnitelmissa mainituilla aloilla, seurannan tuloksista sekä Länsi-Balkanin maiden toteuttamista toimenpiteistä muuttovirtojensa hallinnan kehittämiseksi.

Komissio järjesti vuonna 2012 asiantuntijoille oikeusvaltion arvioimista varten virkamatkat Montenegroon (maaliskuussa 2012), entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan (huhtikuussa 2012) ja Albaniaan (toukokuussa 2012). Näiden käyntien ansiosta komissio pystyi EU:n jäsenvaltioiden asiantuntijoiden tuella tarkastamaan paikalla, miten asiassa on edistytty ja miten kestäviä uudistukset ovat.

Lisäksi komission edustajat, mukaan lukien Länsi-Balkanin maissa toimivien unionin edustustojen edustajat, kokoontuivat 1. ja 2. maaliskuuta Tiranassa kahden vuoden välein kokoontuvassa Länsi-Balkanin JAINET-foorumissa, joka on tärkeä foorumi oikeus- ja sisäasioihin liittyvän erityisasiantuntemuksen kehittämiseen unionin edustustoissa. JAINET-kokous tarjosi operatiivisen työskentelyfoorumin, jossa voitiin vaihtaa arvokasta tietoa viisumivapauden jälkiseurantamekanismiin liittyen.

Komission ja Länsi-Balkanin maiden välinen vuoropuhelu jatkuu myös osana vakautus- ja assosiaatioprosessia. Tiranassa järjestettiin 24. ja 25. huhtikuuta vuotuinen oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden Albanian alakomitean kokous. Bosnia ja Hertsegovinan viranomaisten kanssa järjestettiin Brysselissä 3. toukokuuta korkean tason kokous sisäasioista. Siellä käsiteltiin myös ihmisoikeuskysymyksiä, jotka kuuluivat aiemmin viisumivapautta koskevan etenemissuunnitelman IV ryhmään. Komissiolle ja toimivaltaisille kansallisille viranomaisille tarjoutui näissä kokouksissa tilaisuus yksityiskohtaiseen tiedonvaihtoon, ja niissä käytiin hedelmällistä keskustelua tarvittavista uudistuksista.

Ne EU:n jäsenvaltiot, joihin suuntautuu suurin määrä turvapaikanhakijoita, jatkavat kahdenvälisiä vierailuja asianomaisiin Länsi-Balkanin maihin vaihtaakseen asiaa koskevia tietoja ja keskustellakseen erityistoimenpiteistä tilanteen hallitsemiseksi, mutta ne pitävät komission ajan tasalla tilanteen mahdollisesta kehityksestä. Länsi-Balkanin maiden edustajat kutsuttiin myös vierailulle EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten luokse.

Frontex on lisäksi antanut WEBRAN-verkoston (Länsi-Balkanin riskianalyysiverkosto) kautta hallinnoimansa varoitusjärjestelmän puitteissa seitsemän ylimääräistä varoitusraporttia joulukuun 2011 jälkeen. Frontexin varoitusraporteissa seurataan ja analysoidaan tarkasti alueen vaihtelevia muuttovirtoja. Nämä raportit ovat välttämättömiä pyrittäessä ymmärtämään paremmin viisumivapauden väärinkäyttöä, arvioimaan väärinkäytön kehityssuuntia ja määrittelemään konkreettisia toimenpiteitä haasteisiin vastaamiseksi. Komissio on toimittanut näiden raporttien perusteella säännöllisiä tietoja ja analyysejä jäsenvaltioihin suuntautuvista muuttovirroista asiaa käsitteleville neuvoston työryhmille sekä useisiin kahdenvälisiin kokouksiin kyseisten EU:n jäsenvaltioiden kanssa.

III.       Arvio Länsi-Balkanin maiden viisumivapautta koskevan vuoropuhelun yhteydessä tekemien sitoumusten täytäntöönpanosta

Tämä arvio perustuu 1) yksityiskohtaisiin raportteihin, joita Länsi-Balkanin maiden on toimitettava komissiolle, 2) vakautus- ja assosiaatiosopimusten komiteoiden kokousten sekä muiden vuoropuheluun kuuluvien kokousten yhteydessä vaihdettuihin tietoihin sekä 3) tuloksiin kolmesta arviointikäynnistä, jotka komission yksiköt tekivät vuonna 2012 jäsenvaltioiden asiantuntijoiden avustuksella Montenegroon maaliskuussa, entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan huhtikuussa ja Albaniaan toukokuussa.

Kutakin maata koskeva arvio noudattaa viisumivapautta koskevan etenemissuunnitelman rakennetta.

Albania

Asiakirjojen turvallisuuden alalla voidaan todeta, että biometristen passien ja henkilökorttien valmistaminen ja jakelu sujuu edelleen kitkattomasti. Vuoden 2012 kesäkuun loppuun mennessä oli myönnetty 2,4 miljoonaa biometristä passia ja 3,1 miljoonaa biometristä henkilökorttia.

Rajavalvonnan alalla on edistytty jonkin verran. Kosovon* kanssa on allekirjoitettu pöytäkirja yhteisestä partioinnista ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa on allekirjoitettu sopimus tietojenvaihdosta rajapoliisien kesken. Rajapoliisi on edelleen laajentamassa pääsyä rikoksia koskevaan tiedustelutietojärjestelmään (Memex). Alueellinen poliisihallinto ja poliisiasemat ovat saamassa järjestelmän käyttöönsä. Sen sijaan toimielinten välistä merialueen operatiivista keskusta ei vielä ole kytketty järjestelmään. Kattava tietojenhallintajärjestelmä (Total Information Management System, TIMS) yhdistettiin heinäkuussa 2012 väestörekisteritietokantaan rajanylityspaikoissa. Valmiuksia riskianalyysien tekemiseen ja uhkien arvioimiseen on parannettava.

Muuttoliikkeen hallinnassa on saavutettu jonkin verran edistystä. Takaisinottosopimusta sovelletaan edelleen sujuvasti. Marraskuusta 2011 maaliskuuhun 2012 kirjattiin 2 407 palautusta. Palautettavia henkilöitä koskevan strategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta vastaavia instituutioita olisi vahvistettava. Uutta kansallista muuttoliikestrategiaa ei ole vielä hyväksytty.

Turvapaikka-asioiden institutionaaliset ja oikeudelliset puitteet ovat olemassa. Toukokuuhun 2012 mennessä oli kirjattu 82 pakolaista ja 24 turvapaikanhakijaa. Tämän alan valmistautumista on kuitenkin tehostettava. Pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville henkilöille ei vielä anneta minkäänlaista henkilöllisyysasiakirjaa. Albanian viisumijärjestelmä ei vielä ole täysin EU:n vaatimusten mukainen.

Poliisiyhteistyössä ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on edistytty jonkin verran. Albanian poliisivoimat tarkastelee parhaillaan rakennettaan voidakseen parantaa etulinjassa toimivien poliisien raportointivalmiuksia ja ennakoivaa tutkintaa. Keskeisten instituutioiden on kiireesti tehostettava koordinointia ja siten maksimoitava valmiudet tutkia vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta.

Huumausaineiden torjunnassa on edistytty jonkin verran. Kansainvälistä yhteistyötä tehdään, mutta tiedusteluun perustuvaa lähestymistapaa olisi kehitettävä. Lisätoimet ovat tarpeen, jotta voidaan lisätä valmiuksia huumekaupan havaitsemiseen ja tutkimiseen.

Jonkin verran edistystä on tapahtunut ihmiskaupan torjunnassa vaikkakin sisäinen ihmiskauppa on edelleen ongelma. Uhrien ja potentiaalisten uhrien tunnistamiseen ja edelleen ohjaamiseen on olemassa vakiomenettelyt, mutta lainvalvontaviranomaisten valmiuksia ja kansainvälistä yhteistyötä on parannettava.

Rahanpesun torjunnassa on edistytty. Poliisi on kehittänyt riskien arviointia ja jakanut tietojaan muille elimille. Moneyval-komitean suositusten mukaisesti rikoslakiin on tehty muutoksia, jotka koskevat rahanpesurikoksen erillisyyttä esirikoksesta ja oman rahan pesua. Varoja koskevat tutkimukset sekä ilmoitukset epäilyttävistä toimista lisääntyivät. Rahanpesua koskevia tuomioita on annettu kuitenkin edelleen erittäin vähän.

Korruption torjunta on edistynyt vain vähän. Lainsäädännölliset ja institutionaaliset puitteet ovat yleisesti ottaen olemassa, mutta olisi poistettava tutkinnan esteet, jotka liittyvät korkean tason virkamiesten ja oikeuslaitoksen syytesuojaan. Korruption vastaisten toimenpiteiden täytäntöönpano on edelleen riittämätöntä. Kaikilta tasoilta puuttuu selkeä näyttö tutkimuksista, syytetoimista ja tuomioista.

Perusoikeuksiin liittyvä edistys on ollut epätasaista. Naisten oikeuksissa ja syrjinnän torjunnassa ovat edistytty jonkin verran kun taas romaniväestön osallistamisessa on edistytty vain vähän. Heikossa asemassa oleviin ryhmiin kohdistettavan toimintapolitiikan täytäntöönpanoa on parannettava. Strategiaa romanien elinolojen parantamiseksi toteutetaan edelleen hitaasti. Väestörekisteriin kirjaamattomien romanilasten osalta on ryhdytty toimenpiteisiin. Heikossa asemassa oleviin ryhmiin kohdistettavan toimintapolitiikan täytäntöönpanoa on parannettava. Romanien elinolot ovat kuitenkin edelleen erittäin vaikeat. Heitä syrjitään usein ja heidän on vaikea saada koulutusta, työtä, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluja ja asuntoja.

Bosnia ja Hertsegovina

Asiakirjojen turvallisuus on kohentunut. Toukokuuhun 2012 mennessä myönnettiin 1 187 007 biometristä passia, mikä on 72 prosenttia kaikista käytössä olevista passeista. Henkilökorteista on annettu uusi laki. Kumpikin yhteisö on tehnyt muutoksia väestörekisterilakiin. Lain täysimääräinen täytäntöönpano on kuitenkin vielä kesken. Lainsäädäntökehystä lujittavaa lakiluonnosta oleskelusta ei ole vielä hyväksytty.

Rajavalvonta on kehittynyt. Suurin osa yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevasta lainsäädännöstä, mukaan luettuna rajavalvontaa koskeva laki, perustuu pitkälti EU:n säännöstöön. Yhdennetyn rajaturvallisuuden strategiaa ja toimintasuunnitelmaa ollaan panemassa täytäntöön. Rajanylityspaikkojen infrastruktuuria on parannettu edelleen. Kansainvälisiä rajanylityspaikkoja on 55, joista 29 kuuluu videovalvonnan piiriin. Kaikki kansainväliset rajanylityspaikat on varustettu biometristen passien lukulaitteilla ja kytketty yhdennettyyn rajavalvontajärjestelmään. Ohjesääntö rajapoliisin sisäisestä organisaatiosta on viivästynyt edelleen. Infrastruktuuritoimenpiteisiin, joita tarvitaan luvattomien rajanylityspaikkojen tukkimiseen Montenegron ja Serbian vastaisilla Bosnia ja Hertsegovinan rajoilla, tarvitaan rahoitusta. Montenegrolta ja Serbialta odotetaan myös toimia tässä asiassa.

Muuttoliikeasioissa on edistytty. Laittomien maahanmuuttajien säilöönottokeskus on toiminnassa. Euroopan unionin ja Bosnia ja Hertsegovinan takaisinottosopimuksen täytäntöönpano on jatkunut kitkattomasti. Palautettavien kotouttamisstrategia on vielä pantava täytäntöön.

Turvapaikka-asioissa tapahtui jonkin verran edistystä. Bosnia ja Hertsegovina on jatkanut ongelmitta lainsäädäntö- ja strategiakehyksen täytäntöönpanoa. Turvapaikkajärjestelmän kapasiteetti riittää nykyisen turvapaikkahakemusten määrän käsittelyyn.

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta on Bosnia ja Hertsegovinassa vielä kehittymätöntä. Sähköistä tiedonvaihtojärjestelmää poliisin ja syyttäjäviranomaisten välillä alettiin testata, ja poliisin arkistojen digitalisointi jatkuu. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan edistymistä haittaavat systemaattisen tiedonvaihdon sekä tehokkaiden ja kestävien koordinointi- ja yhteistyömekanismien puute eri lainvalvontaviranomaisten välillä. Todistajansuojeluohjelman puutteiden korjaamiseksi on valmisteltu lakiluonnos, jota ollaan käsittelemässä.

Bosnia ja Hertsegovina on edistynyt jonkin verran huumekaupan torjunnassa. Institutionaaliset valmiudet koordinoida ja järjestelmällisesti toteuttaa tätä toimintapolitiikkaa ovat edelleen heikot. Lainvalvontaviranomaisten toimintaa on parannettava. Ministerineuvosto on hyväksynyt säännöt takavarikoitujen huumausaineiden säilyttämisestä ja tuhoamisesta. Muutoksia huumausaineiden väärinkäytön ehkäisyä ja estämistä koskevaan lakiin ei ole vielä hyväksytty. Muutetulla lailla on tarkoitus perustaa huumevirasto.

Bosnia ja Hertsegovina on edistynyt jonkin verran ihmiskaupan torjunnassa. Havaittujen ihmiskaupan uhrien määrä kasvoi. Lisätoimia tarvitaan koordinoinnin parantamiseksi ja tehokkaan yhteistyön ylläpitämiseksi sekä toimivaltaisten viranomaisten kesken että ihmiskauppaan liittyvien valtiosta riippumattomia järjestöjen kanssa. Ennakoiva uhrien tunnistaminen sekä tehokas ja hyvin toimiva kansallinen edelleenohjausmekanismi ovat ensiarvoisen tärkeitä. Rikosoikeudellisia syytetoimia on vielä lujitettava.

Bosnia ja Hertsegovina on edistynyt jonkin verran rahanpesun torjunnassa. Rikosten määrä on kasvanut, samoin syytteeseen johtaneiden tapausten määrä. Moneyval-komitean suosituksiin – etenkin niihin, jotka liittyvät rahanpesun selvittelykeskuksen operatiiviseen ja taloudelliseen riippumattomuuteen – on tartuttava viipymättä. Moneyval-komitean suositusten mukaiset muutokset rahanpesun ehkäisemistä ja terrorismin rahoittamista koskevaan lakiin ovat vielä hyväksymättä. Varojen takavarikointia koskeva mekanismi on otettava käyttöön koko maassa.

Korruption torjunnassa on tapahtunut vähäistä edistymistä. Korruptiontorjuntaviraston ohjesääntö annettiin heinäkuussa. Lisätoimia tarvitaan korruption vastaisen toimintasuunnitelman panemiseksi kunnolla täytäntöön. Tehokkaat tutkimukset, syytetoimet ja tuomiot ovat korruptiotapauksissa edelleen harvinaisia kun taas vapauttavien tai ehdollisten tuomioiden määrä on suuri.

Vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien perusoikeuksien alalla on edistytty heikosti romanivähemmistön osalta. Vaikka jonkin verran edistystä tapahtui asumista koskevan toimintaohjelman täytäntöönpanossa, työllisyyden, terveydenhuollon ja koulutuksen osalta ei olla juurikaan edistytty. Asumista, työllisyyttä ja terveydenhuoltoa koskevien toimintasuunnitelmien tarkistusprosessi on aloitettu. Tarkoituksena on saada ne vastaamaan paremmin romaniväestön tarpeita heinäkuussa 2011 järjestetyssä romanien osallistamista koskevassa seminaarissa esitettyjen suositusten mukaisesti. Syrjintä työmarkkinoilla, terveydenhuollossa ja eläkeoikeuksien suhteen sekä miinanraivauksen hitaus ovat edelleen esteitä maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden ja muiden heikossa asemassa olevien ryhmien pysyvälle paluulle ja paikallisyhteisöihin integroitumiselle. Oikeusasiamiehen käytettävissä olevaan rahoitukseen ja henkilöresursseihin liittyviä vaikeuksia ei ole vielä ratkaistu. Kansalaiset ilmoittavat syrjinnästä viranomaisille edelleen harvoin.

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia

Asiakirjojen turvallisuuteen liittyen voidaan todeta, että maaliskuuhun 2012 mennessä oli myönnetty yhteensä 1 398 280 matkustusasiakirjaa ja 1 517 873 henkilökorttia. Asiakirjoja myönnetään sujuvasti. Vanhojen passien korvaamisen määräajan päätyttyä (27. helmikuuta 2012) ainoastaan biometriset passit ovat voimassa.

Rajavalvonnan alalla perustettiin helmikuussa 2012 kansallinen neuvosto yhdennetyn rajavalvonnan strategiaa varten. Kansallinen neuvosto vastaa strategian ja sitä koskevan toimintasuunnitelman seurannasta ja täytäntöönpanosta. Se koostuu täytäntöönpanoprosessiin osallistuvien ministeriöiden ja instituutioiden edustajista. Yhdeksän rajavalvontaan käytettävän poliisiaseman jälleenrakennus saatiin päätökseen, mutta niitä ei ole vielä kytketty sisäministeriön keskustietokantaan. Albanian, Serbian ja Kosovon kanssa tehtävää poliisiyhteistyötä varten on perustettu yhteyskeskukset. Yhteistä rajapartiointia koskevia pöytäkirjoja pannaan täytäntöön Albanian, Bulgarian ja Kosovon kanssa toteutettavien yhteispartioiden avulla.

Turvapaikka-asioiden alalla hyväksyttiin vuonna 2012 kotouttamista koskeva kansallinen ohjelma, jolla varmistetaan valtion rahoitus turvapaikan saaneiden henkilöiden asumistuelle. Vizbegovon vastaanottokeskuksen vastaanottokyky ja henkilöresurssit kasvoivat. Turvapaikkahallinnon hallinnolliset valmiudet ja tehokkuus ovat edelleen riittämättömiä ja niitä on parannettava. Turvapaikkamenettely on hidas eikä henkilöllisyysasiakirjojen myöntäminen turvapaikanhakijoille ole nopeutunut yhtään. Tulkkauksen järjestäminen on edelleen ongelmallista.

Muuttoliikkeen osalta on tehty luonnos sekundäärilainsäädännöstä, jota tarvitaan kansallisen ulkomaalaisrekisterin (joka sisältää tiedot turvapaikasta, muutoista ja viisumeista) saamiseksi täysin käyttökuntoon. Vuoden 2011 kansallinen muuttoliikeprofiili on hyväksytty. Käytössä on neljä muuttoneuvontakeskusta, jotka tarjoavat kansalaisille tietoa laillisesta muuttamisesta. Takaisinottosopimus EU:n kanssa on pantu täytäntöön sujuvasti. Serbian kanssa tehty takaisinottosopimus on tullut voimaan, ja Montenegron kanssa neuvoteltu takaisinottosopimus on allekirjoitettu.

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla ei ole vielä perustettu rikosprosessilain mukaisia tutkintakeskuksia ja oikeuslaitosta avustavaa poliisia. Lisätoimia tarvitaan uutta rikosprosessilakia koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi, erityisesti lainvalvontaviranomaisten ja syyttäjien koulutuksen osalta. Sisäasiainministeriöön kuuluvan järjestäytyneen ja vakavan rikollisuuden torjuntakeskuksen henkilöstöpula ei ole helpottanut. Kansallinen rikostiedustelutietokanta, jota käytetään tiedustelutiedon kokoamiseen, on vasta tarjouskilpailuvaiheessa eikä kansallista järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan koordinaatiokeskusta ole vielä perustettu. Lainvalvontaviranomaisten (sisäasiainministeriö, yleisen syyttäjän virasto, tulliviranomaiset ja talousrikospoliisi) toimia järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi olisi tehostettava. Syyttäjän toiminnan tehokkuutta heikentää se, ettei sillä ole suoraa pääsyä tietokantoihin. Huumausaineiden torjunnan alalla on edistytty vain vähän. Maan alueella takavarikoitujen huumausaineiden määrä on pysynyt pienenä. Sisäasiainministeriön huumausaineosaston henkilöresursseja olisi lisättävä. Lainvalvontaviranomaisten toimia huumeiden löytämiseksi ja takavarikoimiseksi on tehostettava.

Kansainvälistä ja alueellista yhteistyötä rajat ylittävän järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi on jatkettu. Europolin kanssa neuvoteltu operatiivinen sopimus on ratifioitu.

Korruption torjunta edistyi siten, että korruption torjunnan valtiollinen komitea hyväksyi joulukuussa 2011 kansalliset ohjelmat korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä eturistiriitojen ehkäisemiseksi ja niitä koskevan toimintasuunnitelman vuosiksi 2011–2015. Korruption ehkäisyn alalla tarjottiin koulutusta tuomareille, syyttäjille, lainvalvontaviranomaisille ja virkamiehille. Korruption torjunnan valtiollinen komitea on aloittanut varallisuusilmoitusten järjestelmällisen tarkastamisen. Eturistiriitoja koskevien ilmoitusten tarkastus on aloitettu sekundäärilainsäädännön antamisen jälkeen, mutta järjestelmä on puutteellinen. Järjestelmää, jolla valvotaan sekä poliittisten puolueiden että vaalikampanjoiden rahoitusta, on tehostettava, jotta voidaan varmistaa sen avoimuus ja vastuullisuus. Korkean tason korruptiotapausten käsittelystä ei ole vielä näyttöä. Oikeuslaitoksen riippumattomuuteen liittyy edelleen ongelmia, mikä vaikuttaa päättäväisyyteen korruption torjunnassa.

Perusoikeuksien alalla hyväksyttiin joulukuussa 2011 romanien ja romanipakolaisten osallisuutta koskeva toimintasuunnitelma. Siihen sisältyy toimenpiteitä, joilla parannetaan edelleen romaniväestön työllisyyttä, koulutukseen pääsyä sekä asunnon ja henkilökohtaisten asiakirjojen saantia. Toimintasuunnitelman arvioinnissa esitetään, että sidosryhmät tapaisivat kuuden kuukauden välein, ja ensimmäinen kokous pidettiin helmikuussa 2012. Romanien tiedotuskeskusten kapasiteettia parannettiin uudella teknisellä kalustolla. Helmikuussa 2012 Topansko Polessa avattiin kymmenes romanien tiedotuskeskus. Koulutukseen pääsyn parantamiseksi tehtiin päätös kahden koulun rakentamisesta Shuto Orizarin kuntaan. Stipendien myöntämistä romanioppilaille jatkettiin samoin kuin hankkeita romanilasten vastaanottamiseksi esiasteen oppilaitoksiin. Romanien terveystukihenkilöiden koulutusta on toteutettu, ja 16 tukihenkilöä aloittaa työn kahdeksassa kunnassa.

Montenegro

Asiakirjojen turvallisuuteen liittyen voidaan todeta, että 31. maaliskuuta 2012 mennessä oli myönnetty 313 109 biometristä passia ja 444 023 henkilökorttia. Menettelyt sujuvat hyvin.

Rajavalvonnan osalta on saatettu päätökseen kahden Serbian vastaisen rajan ylityspaikan (Dobrakovo ja Dracenovac) nykyaikaistaminen. Tärkeimpiin rajanylityspaikkoihin on hankittu tietotekniikkaa ja ajoneuvoja rajapoliisia varten, ja uudet varusteet on otettu käyttöön. Kaikkien muiden rajanylityspaikkojen tarpeet on kartoitettu tarkasti, ja varusteita koskevat puutteet on havaittu. Rajapoliisin valmiuksia on lisäksi vahvistettu koulutuksen avulla.

Muuttoliikkeen hallinnan alalla on perustettu koordinointielin seuraamaan takaisinottosopimusten nojalla palautettavien henkilöiden uudelleenkotoutusta koskevan vuosien 2011–2016 strategian täytäntöönpanoa. EU:n ja Montenegron takaisinottosopimuksen täytäntöönpano jatkuu kitkattomasti. Laittomien maahanmuuttajien vastaanottokeskus on saatu valmiiksi.

Turvapaikka-asioiden alalla on annettu turvapaikkalaki ja ulkomaalaislaki, mutta niiden täytäntöönpanoon liittyy useita haasteita. Asianomaisten kansallisten elinten toimivaltaa olisi vielä selvennettävä. Turvapaikkahakemusten käsittely ei ole parantunut. Turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksen rakennustyöt saatiin päätökseen.

Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma hyväksyttiin tammikuussa 2012. Se sisältää järjestäytynyttä rikollisuutta koskevassa vuoden 2011 uhkakuva-arviossa määriteltyjen prioriteettien mukaisia operatiivisia toimia ja indikaattoreita. Marraskuussa 2011 hyväksyttiin muutoksia poliisihallinnon sisäistä organisaatiota ja työnkuvausta koskevaan ohjesääntöön, ja näin poliisivoimiin saatiin lisää erikoisyksiköitä. Syyttäjän ja poliisin suhteita on parannettava, jotta voidaan varmistaa syyttäjän johtoasema tutkimuksessa. Syyttäjillä ei ole suoraa pääsyä tarvittaviin tietokantoihin, ja kapasiteetin puute vaikeuttaa rikosprosessilain tehokasta täytäntöönpanoa. Talousasioita tutkivien lainvalvontaviranomaisten valmiuksia on parannettava. Kyky käyttää erikoistutkintakeinoja on parantunut (henkilöstön ja välineistön osalta). Aikaan liittyvät rajoitukset kuitenkin vähentävät niiden käytön tehokkuutta. Tiedusteluun perustuva poliisitoimintahanke olisi ulotettava koskemaan koko maata, ja samalla poliisin henkilöstöä olisi koulutettava. Kansainvälinen ja alueellinen yhteistyö järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi jatkui tehokkaana. Huumeiden torjuntaan liittyvä toimivalta on keskitetty rikospoliisille. Sen kapasiteettia oli lisätty erityiskoulutuksella ja huumetorjuntaoperaatioissa käytettävien laitteiden hankinnalla. Kouluissa ja paikallistasolla on annettu huumevalistusta. Huumeiden torjunnan alalla on jatkettu tiivistä yhteistyötä Europolin, Interpolin, EU:n jäsenvaltioiden poliisivoimien ja naapurimaiden kanssa.

Korruption torjunnan oikeudellista kehystä on lujitettu entisestään. Poliittisten puolueiden ja vaalikampanjoiden rahoituksen valvontajärjestelmää sekä seuraamusten täytäntöönpanoa on kuitenkin vielä parannettava ja tarkennettava oikeudellisessa kehyksessä. Julkisten hankintojen valvontaa on tehostettava. Eturistiriitojen ehkäisemistä koskevan lain muutosten tultua voimaan kaikki ne 36 parlamentin jäsentä, jotka olivat myös jäseninä valtion omistamien yritysten johtokunnissa, erosivat näistä tehtävistä, ja ne 16 parlamentin jäsentä, joilla oli muita johtotehtäviä (mukaan luettuina kaksi pormestaria) erosivat jommastakummasta tehtävästään. Eturistiriitoja ehkäisevällä komitealla ei ole valmiuksia valvoa virkamiesten varallisuutta ja eturistiriitoja koskevien ilmoitusten paikkansapitävyyttä eikä havaita sääntöjenvastaista vaurastumista, koska sillä ei ole tutkintavaltuuksia eikä pääsyä tarvittaviin tietokantoihin. Omaisuuden takavarikointiin johtaneita korruptiotapauksia on ollut edelleen hyvin vähän. Laajennettua takavarikointia koskevia säännöksiä ei ole tähän mennessä käytetty. Useita tiedotuskampanjoita, jotka koskevat korruptiosta ilmoittamista, on toteutettu. Korruptiontorjunta-aloitteiden osasto on siirretty oikeusministeriön alaisuuteen. Sen toimivaltaa ja valmiuksia on kuitenkin parannettava korruptiontorjuntatoimien koordinoinnin parantamiseksi.

Perusoikeuksien alalla nimitettiin helmikuussa 2012 syrjinnän vastaisen komitean jäsenet. Tiedotus- ja valistustoimia on käynnistetty raportointikauden aikana. Oikeusasiamiehen viraston valmiuksia on parannettava taloudellisesti ja nimittämällä uutta henkilöstöä. Kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden aseman laillistaminen on edennyt ja sen pitäisi edetä lisää. Huhtikuussa 2012 hyväksyttiin strategia romani-, ashkali- ja egyptiläisväestön tilanteen parantamiseksi ja siihen liittyvä toimintasuunnitelma. Kyseisten väestöryhmien sosiaalista osallistamista edistäviä hankkeita jatkettiin. Heidän ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien parantaminen edellyttää kuitenkin pitkäaikaisia toimia. Lisätoimia tarvitaan kestävien elinolojen aikaansaamiseksi Konikissa.

Serbia

Asiakirjojen turvallisuuden alalla on jatkettu prosessia, jolla pyritään biometristen passien ja luotettavien henkilökorttien tuotantoon ja jakeluun. Serbian viranomaiset myönsivät heinäkuun 2008 ja maaliskuun 2012 välillä yli 3,8 miljoonaa biometristä passia ja lähes 3,5 miljoonaa henkilökorttia. Erityinen koordinointiyksikkö vastaa biometristen passien ja henkilökorttien myöntämisestä Kosovossa asuville henkilöille. Se myönsi marraskuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana 17 000 biometristä passia Kosovossa asuville henkilöille.

Rajavalvonnan alalla Serbia on jatkanut yhdennetyn rajaturvallisuuden strategiansa ja toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanoa. Se on perustanut yhteyspisteitä yhteistyölle Bosnia ja Hertsegovinan sekä Montenegron kanssa. Se on jatkanut videovalvonnan kehittämistä ja toteuttanut rajanylityspaikoilla yhteisiä operaatioita naapurimaiden kanssa. Ennakkovaroitusjärjestelmä väärien matkustusasiakirjojen havaitsemiseksi toimii sujuvasti. Yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia on kuitenkin saatettava ajan tasalle. Täydet yhteydet kaikkien rajanylityspaikkojen ja sisäasiainministeriön keskustietokannan välillä on vielä varmistettava. Resursseja rasittaa useiden uusien rajanylityspaikkojen perustaminen. Lisäksi erityisesti ihmiskaupan torjumiseen tarvittavien tietojen ja riskiprofiilien jakamisessa maan sisällä on edelleen puutteita. Kosovon vastaisen hallinnollisen rajan valvonta on edelleen erittäin haasteellista, ja tietojenvaihtoa Euroopan unionin oikeusvaltio-operaation (EULEX) kanssa on parannettava. Serbian olisi allekirjoitettava ja pantava täytäntöön Belgradin ja Pristinan vuoropuhelussa 2. joulukuuta 2001 sovittu tekninen pöytäkirja, joka koskee yhdennetyn rajaturvallisuuden soveltamista.

Serbia ei ole edistynyt muuttoliikeasioissa. Lainsäädäntökehys vastaa suurelta osin EU:n normeja, mutta sitä ei ole vielä tosiasiallisesti pantu täytäntöön. Turvapaikkahakemuksia käsittelee edelleen väliaikaisesti rajapoliisin turvapaikkayksikkö, sillä ensimmäiseksi käsittelytasoksi tarkoitettua turvapaikkavirastoa ei ole vielä virallisesti perustettu. Toisen käsittelytason, joka on turvapaikkakomitea, toimikausi päättyi huhtikuussa 2012 eikä uutta komiteaa ole vielä valittu. Serbialla on kaksi turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskusta, mutta niillä ei ole riittäviä valmiuksia tarjota palveluja kaikille hakijoille. Serbian pitäisi parantaa turvapaikkajärjestelmäänsä perustamalla pikaisesti kolmas vastaanottokeskus, kehittämällä järjestelmä turvapaikanhakijoiden biometristen tietojen käsittelyä varten ja parantamalla turvapaikanhakijoiden kotouttamisen edellytyksiä. Sen olisi toteutettava lisätoimia saattaakseen lainsäädäntönsä unionin laillista maahanmuuttoa koskevan säännöstön mukaiseksi erityisesti perheenyhdistämisoikeuden, pitkäaikaisen oleskelun ja opiskelua varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon edellytysten osalta. Serbialla ei vielä ole kansallista tietokantaa turvapaikanhakijoiden tietojen ja sormenjälkien tarkastamista varten. Takaisinotto EU:n ja Serbian välillä toimii hyvin.

Serbia on edistynyt järjestäytyneen rikollisuuden torjumisessa. Tekeillä on useita säädösehdotuksia, joilla pyritään vahvistamaan lainvalvontaviranomaisten valmiuksia ja parantamaan rikollisten varojen takaisin perimistä. Järjestäytyneen rikollisuuden erityissyyttäjä on aloittanut raportointikaudella useita merkittäviä tapauksia mutta varoja on saatu takaisin suhteellisen vähän. Yhteistyö Europolin ja Eurojustin kanssa on parantunut, ja Serbia on lähempänä operatiivisen sopimuksen allekirjoittamista Europolin kanssa. Serbia on edelleen ihmiskaupan lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaa. Huumekaupan torjunnan lainsäädännölliset ja institutionaaliset puitteet ovat olemassa, mutta Serbia on edelleen kiinteä osa huumekaupan reittiä Länsi-Balkanilla. Haasteet edellyttävät pitkäjänteistä työtä.

Korruption torjunta on edistynyt vähän. Serbia on ottanut käyttöön korruption torjunnan oikeudelliset ja institutionaaliset puitteet (mukaan luettuna korruptiontorjuntavirasto) sekä eurooppalaisten normien mukaisen uuden lain poliittisten puolueiden rahoituksesta. Oikeusministeri on nimitetty korruption torjunnan koordinaattoriksi. Korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa tarvittava ennakoiva, tiedustelutietoon perustuva lähestymistapa kuitenkin puuttuu edelleen. Viranomaiset eivät ole vielä saaneet valmiiksi kansallista korruption vastaista strategiaa vuosiksi 2012-2017 ja siihen liittyvää toimintasuunnitelmaa. Korruptiontorjuntavirasto ei ole vielä saavuttanut tuloksia puolueiden rahoituksen valvonnassa, ja sen on parannettava yhteistyötä sidosryhmien kanssa, jotta se voi tutkia tehokkaammin varallisuutta koskevia ilmoituksia. Ilmiantajien suojelemiseksi on tehty käytännössä vain vähän. Valmiudet monimutkaiseen rahoitusta koskevaan tutkintaan ovat edelleen vähäiset, rikoksia koskeva keskustiedustelujärjestelmä puuttuu ja varoja on saatu takaisin melko vähän.

Serbia on edistynyt vain vähän vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien perusoikeuksien alalla. Sisäasiainministeriö on käynnistänyt kampanjan rekrytoidakseen henkilöstöä vähemmistöryhmistä. Romanien asemaa Serbiassa pyritään parantamaan strategialla ja toimintasuunnitelmalla. Edellytykset peruskoulutukseen, kirjoillaoloon väestörekisterissä ja terveydenhuollon saantiin ovat jonkin verran parantuneet. Merkittäviä lisätoimia, rahoitus mukaan luettuna, tarvitaan romanien aseman ja sosioekonomisten olosuhteiden parantamiseksi. Romanit ovat edelleen kaikkein heikoin ja syrjäytynein vähemmistöryhmä. Erityisen suuria haasteita liittyy romanien pääsyyn työmarkkinoille.

IV.       Mekanismi länsibalkanilaisten viisumivapauden väärinkäyttöä vastaan: arvio mekanismin täytäntöönpanosta

Tämä arvio perustuu Frontexin 12.–18. varoitusraporttiin sekä Länsi-Balkanin maiden komission pyynnöstä toimittamiin raportteihin.

Kuten aiemmin mainituissa ensimmäisessä ja toisessa komission kertomuksessa vuonna 2011 on todettu, joihinkin EU:n jäsenvaltioihin on virrannut kausittain enemmän turvapaikanhakijoita sen jälkeen, kun vuoden 2009 lopussa ja vuonna 2010 tehtiin päätökset antaa viisumivapaus Länsi-Balkanin maille[3].

Raportointikauden aikana Belgia, Saksa, Luxemburg ja Ruotsi olivat edelleen suosituimpia kohdemaita. Lisäksi vuoden 2012 alusta Sveitsin turvapaikkajärjestelmään on kohdistunut suurempaa painetta pääasiassa Serbiasta tulevien turvapaikanhakijoiden määrän merkittävän kasvun vuoksi. Yhtenä Schengen-alueeseen kuuluvana maana Sveitsi kutsuttiin viisumivapauden jälkiseurantatyöryhmään, johon se liittyi helmikuussa 2012.

Vuoden 2012 alkupuoliskolla on edelleen havaittu kausiluontoisia turvapaikanhakija-aaltoja Länsi-Balkanin maista, mutta tiettyä uutta dynamiikkaakin on havaittu. Frontexin varoitusraportit osoittavat, että tältä alueelta saapuvien turvapaikanhakijoiden yhteismäärä on vähentynyt verrattuna edelliseen raportointijaksoon (tammikuussa –31 prosenttia, helmikuussa –20 prosenttia, maaliskuussa –20 prosenttia, huhtikuussa –15 prosenttia) kun taas toukokuussa tapahtui hiukan kasvua (+20 prosenttia). Lasku johtuu lähinnä Serbiasta ja entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta tulevien turvapaikanhakijoiden huomattavasta vähenemisestä. Suurin osa turvapaikanhakijoista tulee näistä kahdesta maasta. Yhtäkkinen nousu toukokuussa johtuu Albanian kansalaisten turvapaikkahakemusten määrän merkittävästä kasvusta ja sitä seuranneesta merkittävästä laskusta huhujen ja väärinkäsitysten johdosta.

Useat tekijät kuitenkin heikentävät neljän ensimmäisen kuukauden aikana havaitun kausiluontoisen vähenemisen positiivista vaikutusta. Ensinnäkään vähenevä suuntaus ei jakaudu tasaisesti kaikkien viiden viisumivapaan Länsi-Balkanin maan kesken. Vaikka turvapaikanhakijoita tuli vähemmän tai yhtä paljon kuin ennen entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta ja Serbiasta, määrä Albaniasta, Bosnia ja Hertsegovinasta sekä Montenegrosta kasvoi verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2011[4].

Toiseksi alueelta tuli joihinkin EU:n jäsenvaltioihin kausittaisesta laskusuuntauksesta huolimatta lisää turvapaikanhakijoita. Suurimmat määrät kirjattiin Belgiassa (+20 prosenttia huhtikuussa), Luxemburgissa (+31 prosenttia toukokuussa) ja Ruotsissa (+133 prosenttia toukokuussa). Lisäksi yleissuuntauksesta on havaittu voimakkaita poikkeamia joidenkin lähtö- ja määrämaiden osalta[5].

Lisäksi alueelta tulevien turvapaikanhakijoiden määrien vuosittaiset vertailut viittaavat kausivaihtelun myöhäistymiseen ja nousu- ja laskusuuntausten loivenemiseen. Viikoittainen kasvu huhtikuun kahden viimeisen viikon aikana (+31 prosenttia) viittaa siihen, että uusi hakemusaalto alkoi puolitoista kuukautta myöhemmin kuin vuonna 2011. Lisäksi kuten viimeisimmässä komission kertomuksessa (joulukuu 2011) todettiin, vuoden 2011 myöhäisempi piikki talven hakemusmäärissä oli 30 prosenttia pienempi kuin vuonna 2010. Tällä ilmiöllä saattaa olla vaikutusta tällä hetkellä havaittuun kevään ja kesän hakuaallon suuruuteen.

Useimmin mainittuja syitä turvapaikan hakemiseen ovat edelleen terveydenhuollon ja koulutuksen puute sekä työttömyys. Lisäksi yhä useammat turvapaikanhakijat ovat saaneet kimmokkeen lähteä kotimaastaan sellaisten huhujen ja virheellisten tietojen perusteella, joiden mukaan turvapaikan voi saada taloudellisin perustein. EU:n jäsenvaltioiden suurlähetystöt Länsi-Balkanin maissa ovatkin tehostaneet toimiaan turvapaikan myöntämisen tarkoituksen ja edellytysten selventämiseksi. Frontexin varoitusraporteissa vahvistettiin, että suurin osa turvapaikanhakijoista tähtää samoihin EU-maihin sen perusteella, että he saavat niistä tietoa niihin aiemmin matkustaneilta ystäviltään ja sukulaisiltaan. Useimmat heistä tietävät myös, että mahdollisuudet turvapaikan saamiseen on vähäiset, mutta koettavat kuitenkin onneaan.

Taustatekijöitä näin suurelle perusteettomiksi todettavien turvapaikkahakemusten määrälle ovat turvapaikkamenettelyjen kesto ja siihen liittyvä luvallisen jäsenvaltiossa oleskelun pituus. Näillä tekijöillä on merkitystä potentiaalisille turvapaikanhakijoille.

Kuten aiemmissa komission kertomuksissa on mainittu, kyseiset EU:n jäsenvaltiot ovat ryhtyneet vastatoimiin, kuten tiedotuskampanjoihin, turvapaikkahakemuksia käsittelevän henkilöstön optimointiin, ilmeisen perusteettomien turvapaikkahakemusten keskimääräisten käsittelyaikojen lyhentämiseen ja tehokkaampiin muutoksenhakumenettelyihin. Näyttää siltä, että tieto näistä toimenpiteistä on vaikuttanut joidenkin kansalaisuusryhmien kohdemaiden valintaan.

Vuoden 2012 alkupuoliskolla on myös vakiintunut turvapaikanhakijoiden yleinen profiili. Suurin osa hakijoista kuuluu romanivähemmistöön, ja he tulevat usein perhe mukanaan. Koulutustaso alueen romaniväestön keskuudessa on edelleen alhainen, ja työttömyysaste on erittäin korkea, mikä lisää sosiaalista syrjäytymistä ja heikentää elinoloja.

Turvapaikka- ja palautusmenettelyjä yritetään edelleen kiertää, kuten edellisessäkin komission kertomuksessa todettiin. Osa turvapaikanhakijoista ei esitä biometristä passiaan turvapaikkaa hakiessaan, mikä haittaa heidän tunnistamistaan.

Turvapaikkahakemus hyväksyttiin hyvin harvoissa tapauksissa[6], mikä osoittaa edellisissäkin kertomuksissa todetusti useimpien turvapaikkahakemusten perusteettomuuden. Edellisellä kaudella uusien turvapaikkahakemusten määrä ylitti palautusten määrän, mutta vuoden 2012 tammikuun puolivälistä lähtien uusien turvapaikkahakemusten ja palautusten määrät ovat olleet melko tasapainossa.

Kyseisten viiden Länsi-Balkanin maan viranomaiset ovat jatkaneet komission vaatimia toimenpiteitä ilmiön hillitsemiseksi, kuten edellä II jaksossa on selostettu. Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia on hyväksynyt uuden suunnitelman (huhtikuusta syyskuuhun 2012), jossa keskitytään erityisesti sosiaalisiin ja taloudellisiin toimenpiteisiin heikossa asemassa olevien ryhmien, myös romanivähemmistön, elinolojen kohentamiseen.

Kaikissa Länsi-Balkanin maiden antamissa täytäntöönpanoraporteissa, jotka koskevat toimintasuunnitelmia viisumivapauden väärinkäytön torjumiseksi, korostetaan edelleen tiedotuskampanjoiden merkitystä. Kaikissa näissä maissa on levitetty julisteita, esitteitä ja lehtisiä, joissa selvennetään, mitä velvollisuuksia ja oikeuksia viisumittomaan Schengen-matkailuun liittyy, sekä EU:n työmarkkinoille pääsyä koskevia sääntöjä. Länsi-Balkanin maat ovat raportoineet, että paikalliset kansalaisjärjestöt ovat entistä aktiivisempia tässä asiassa. Tämä on edelleen tärkeä tehtävä myös EU:n edustustoille kyseisellä alueella.

Rajavalvonnan lujittamista koskevia toimenpiteitä jatketaan. Erityistä huomiota on kiinnitetty rajanylityspaikkoihin, joissa on paljon maantieliikennettä. Kaikki viisumista vapautetut Länsi-Balkanin maat ovat raportoineet suhteellisen suuresta määrästä tunnistettuja henkilöitä, jotka yrittivät lähteä kotimaastaan täyttämättä oikeudellisia edellytyksiä. Naapurimaiden yhteistyötä on myös tehostettu.

Länsi-Balkanin maat ovat myös raportoineet jatkaneensa sellaisiin matkatoimistoihin ja kuljetusyrityksiin kohdistuvia valvontatoimenpiteitä, jotka saattavat antaa kansalaisille virheellistä tietoa turvapaikkaeduista. Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia ja Serbia jatkavat lainvalvontaviranomaistensa toimien koordinointia, ja niiden liikenneministeriöt jatkavat mahdollisten sääntöjenvastaisuuksien tutkimista. Bosnia ja Hertsegovinan viranomaiset raportoivat liikennelupien peruuttamisesta sen perusteella, että kansainvälisiä henkilökuljetuksia koskevia sääntöjä on rikottu. Useista rikkomistapauksista on nostettu syytteet.

Kuten edellisessä komission kertomuksessa (joulukuu 2011) mainittiin, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian oikeudellista kehystä on muutettu siten, että viisumivapauden väärinkäytön edistäminen on säädetty rangaistavaksi. Tämä säädös on nyt pantu täytäntöön.

Kukin maa on sopinut komission kanssa järjestetyissä seminaareissa pitkän aikavälin toimenpiteistä romanivähemmistön integroinnin parantamiseksi etenkin asunnonsaannin, terveydenhuollon, koulutuksen ja työllisyyden osalta. Näiden toimenpiteiden onnistunut ja jatkuva toteuttaminen on erittäin tärkeää, jotta perusteettomien turvapaikkahakemusten ongelma saataisiin ratkaistua (ks. myös maakohtainen tilannekatsaus III jaksossa). Euroopan komissio järjesti vuoden 2011 kuluessa asianomaisten viranomaisten kanssa seminaarisarjan, jossa käsiteltiin alueen romaniyhteisöjen haasteita ja niiden ratkaisuja. Yleisissä horisontaalisissa päätelmissä todettiin, että riittävä lainsäädäntö ja politiikka on olemassa, mutta on vielä pitkä matka niiden todelliseen täytäntöönpanoon. Seminaarit johtivat useisiin toimintaa koskeviin päätelmiin keskeisillä aloilla, jotka liittyvät esimerkiksi väestön rekisteröintiin, koulutukseen, työllisyyteen, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluihin, asumiseen ja vapaaseen liikkuvuuteen. Vuonna 2012 aiotaan järjestää viranomaisten kanssa yhdessä tehtyjen päätelmien soveltamisen seurantakokouksia. Lisäksi näiden yhteisöjen kotoutumiseen vaikuttaa merkittävästi heikoimpien pakolaisryhmien ja maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden paluuta tai paikallista integrointia koskevan Sarajevon prosessin saattaminen menestyksekkäästi päätökseen.

Palautettujen henkilöiden[7] kotouttamiseksi on toteutettu lisätoimia. Serbia on jatkanut uudelleenkotouttamisstrategiansa täytäntöönpanoa. Se raportoi hankkeesta, jonka tarkoituksena on perustaa tietokanta sen seuraamiseksi, miten palautetut henkilöt saavat julkisia palveluja. Serbiassa on kolme palautettujen henkilöiden vastaanottokeskusta. Paluuta koskeva opas on käännetty useille kielille. Kaikkien viiden viisumivapaan Länsi-Balkanin maan rahoitus uudelleenkotouttamiselle on kuitenkin riittämätöntä, ja paluumuuttajien mahdollisuudet työllistymiseen, yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen ja ammattipätevyyden tunnustamiseen ovat vielä rajalliset.

Euroopan parlamentti ja neuvosto keskustelevat parhaillaan säädösehdotuksista, joilla pyritään muun muassa vähentämään jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien väärinkäyttöä ja estämään edullisimman kohtelun tarjoavan maan etsintää. Lisäksi joulukuussa 2011 hyväksyttiin pakolaisaseman määrittelyä koskeva direktiiviehdotus. Muita välineitä koskeva työ jatkuu.

Lainsäädäntövallan käyttäjät ovat loppuvaiheessa keskusteluissa, jotka koskevat komission ehdotusta asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta (asetuksessa luetellaan kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja kolmannet maat, joiden kansalaiset on vapautettu tästä vaatimuksesta)[8]. Ehdotuksessa esitetään muun muassa viisumisuojalauseketta, joka mahdollistaisi viisumivapauden tilapäisen keskeyttämisen tavallisesti viisumivapaan kolmannen maan osalta hätätilanteessa, jossa tarvitaan kiireellisiä toimia yhden tai useamman jäsenvaltion kohtaamien vaikeuksien ratkaisemiseksi. Tällaiseen mekanismiin voitaisiin turvautua vasta viimeisenä toimenpiteenä, ja sitä voitaisiin soveltaa mihin tahansa viisumivapautta nauttivaan kolmanteen maahan.

V.        Seuraavat vaiheet ja konkreettiset toimet

Komissio katsoo, että nykyinen viisumivapauden jälkiseurantamekanismi toimii tehokkaasti ja tarjoaa tarvittavat välineet, joiden avulla voidaan seurata sekä näiden maiden ja unionin välisiä muuttovirtoja että Länsi-Balkanin maiden tulevaa edistymistä viisumivapauteen liittyvien välitavoitteiden toteuttamisessa. Varoitusjärjestelmä voi auttaa EU:n päätöksentekijöitä, komissio mukaan luettuna, ymmärtämään tilannetta, arvioimaan sen kehitystä ja valmistelemaan tulevia toimenpiteitä ja päätöksiä.

Frontexin varoitusjärjestelmä on ratkaiseva, jotta komissio ja jäsenvaltiot voivat edelleen tehokkaasti seurata tilannetta ja muuttovirtoja Länsi-Balkanin alueen ja EU:n välillä. Varoitusjärjestelmä olisi sen vuoksi pidettävä käytössä. Sen jatkoaikaa arvioidaan uudelleen vuoden 2013 alussa.

Kuuden viime kuukauden aikana suoritetun seurannan perusteella ja verraten tilannetta joulukuussa 2011 annettuun komission kertomukseen voidaan tehdä seuraavat päätelmät:

Suurin osa viisumivapaista Länsi-Balkanin maista tulevista matkustajista on edelleen vilpittömässä mielessä liikkuvia matkustajia, joten viisumivapauden todellinen tarkoitus (ihmisten välisten yhteyksien helpottaminen, liiketoimintamahdollisuuksien ja kulttuurivaihdon tukeminen ja mahdollisuus alueen asukkaille tutustua paremmin Euroopan unioniin) toteutuu edelleen tyydyttävästi.

Länsi-Balkanin maat jatkoivat viisumivapautta koskeviin etenemissuunnitelmiin kuuluvien uudistusten toteuttamista. Joissakin tapauksissa tarvitaan kuitenkin tehostettuja toimia uudistusten kestävyyden ja pysyvyyden varmistamiseksi.

Kahdenvälinen yhteistyö sekä EU:n ja Länsi-Balkanin maiden takaisinottosopimusten täytäntöönpano jatkuvat tyydyttävinä.

Viisumivapauden väärinkäytön kausiluonteisuudessa ja maantieteellisessä laajuudessa on tapahtunut muutosta. Länsi-Balkanin maista tulevien turvapaikanhakijoiden yhteismäärä on yleisellä tasolla laskenut verrattuna edelliseen, vuoden 2011 raportointikauteen. Vuosittainen vertailu osoittaa kuitenkin turvapaikanhakijoiden määrän kasvua huippuaikojen ulkopuolella. Samalla kun huippuaikojen hakemusmäärät ovat vähentyneet, kuten edellisessä komission kertomuksessa todettiin, kausivaihtelut ovat siis myöhäistyneet ja loiventuneet. Lisäksi yksittäisten lähtö- ja kohdemaiden osalta havaituissa suuntauksissa on yleisestä suuntauksesta poikkeavaa vaihtelua. Jo toisena peräkkäisenä vuonna ilmiö on laajentunut maantieteellisesti.

Paikallisyhteisöjen ja erityisesti romaniyhteisöjen heikko integroituminen on edelleen työntötekijä suurimmassa osassa perusteettomia turvapaikkahakemuksia. Tärkeimmät syyt lähtöön ovat edelleen taloudellisia, ja ne perustuvat turvapaikkahakemuksen yhteydessä odotettuihin taloudellisiin etuihin joissakin EU:n jäsenvaltioissa.

Länsi-Balkanin maat ovat edelleen sitoutuneita etsimään ratkaisuja nykyisiin ongelmiin, ja osa toteutetuista toimenpiteistä onkin tuottanut positiivisia tuloksia. Tarvitaan kuitenkin tarkemmin kohdennettuja ja tuloskeskeisiä toimia, joilla puuttua siihen, että EU:hun saapuu yhä useammin hyvin organisoituneita romaniryhmiä maantieteellisesti entistä laajemmalta alueelta hakemaan turvapaikkaa.

Edellä esitettyjen päätelmien sekä komission, Länsi-Balkanin maiden ja asianomaisten EU:n jäsenvaltioiden viime kuukausina suorittamien kuulemisten ja vaihtamien parhaiden käytäntöjen perusteella pidetään seuraavia toimia edelleen välttämättöminä:

(1) Ensinnäkin tehostettua yhteistyötä Länsi-Balkanin maiden viranomaisten kanssa olisi jatkettava, jotta voitaisiin ratkaista ja, jos mahdollista, ennakoida joidenkin EU:n jäsenvaltioiden kohtaamia vaikeita tilanteita. Tämä yhteistyö on erityisen tärkeää joitakin lähtö- ja kohdemaita koskevien poikkeavien kehityssuuntausten vuoksi. Yhteistyön olisi perustuttava säännölliseen tietojenvaihtoon komission, kyseisten EU:n jäsenvaltioiden ja Länsi-Balkanin maiden välillä EU:n ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

(2) Toiseksi on tehostetettava tutkimuksia, jotka kohdistuvat avustajiin, kuten matkatoimistoihin tai kuljetusyhtiöihin.

(3) Kolmanneksi olisi tehostettava toimia lähtötarkastusten (Länsi-Balkanin maissa) ja maahantulotarkastusten (EU:n rajoilla) parantamiseksi. Tässä yhteydessä niiden EU:n jäsenvaltioiden, jotka ovat suoraan vastuussa EU:n ulkorajojen valvonnasta, olisi jatkossakin kiinnitettävä erityistä huomiota ilmiöön noudattaen Schengenin säännöstöä ja tiiviissä yhteistyössä Länsi-Balkanin maiden, muiden jäsenvaltioiden ja Frontexin kanssa.

(4) Lisäksi on tehostettava jatkuvia, kohdennettuja tiedotuskampanjoita, joiden tarkoituksena on selventää viisumivapaaseen matkustamiseen liittyviä oikeuksia ja velvollisuuksia sekä antaa tietoa EU:n työmarkkinoille pääsyn säännöistä sekä vastuusta viisumivapausjärjestelyn väärinkäyttötapauksissa.

(5) Lähtömaiden olisi lisättävä huomattavasti apuaan vähemmistöille, etenkin romaniyhteisöille, ja se olisi kohdennettava paremmin. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä työllistymiseen ja romanilasten koulunkäyntiin. Tähän olisi sisällyttävä kansallisten strategioiden täytäntöönpanoa ja kyseisten maiden viranomaisten antamaa apua, jota tuetaan käytettävissä olevalla EU:n avulla ja jäsenvaltioiden kahdenvälisellä avulla. Komissio on valmis panostamaan liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA), TAIEX mukaan luettuna, myönnettävän avun lisäämiseen entisestään.

[1]               Neuvoston asetus (EY) N:o 539/2001, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2001, luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske (EYVL L 81, 21.3.2001, s. 1).

[2]               SEC(2011) 695 final ja SEC(2011) 1570 final.

*               Tämä nimeäminen ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/1999 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.

[3]               Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Serbia vuonna 2009; Albania sekä Bosnia ja Hertsegovina vuonna 2010.

[4]               Vertailutiedot toukokuun 2012 ja toukokuun 2011 välillä: Albania (+ 725 %); Bosnia ja Hertsegovina (+ 14 %); entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (-48 %); Montenegro (+ 77 %); Serbia (-13 %).

[5]               Albanian kansalaisten turvapaikkahakemusten määrä kasvoi voimakkaasti Luxemburgissa (+275 % helmikuussa ja +233 % maaliskuussa) ja Ruotsissa (+268 % huhtikuussa ja +413 % toukokuussa), Bosnia ja Hertsegovinan kansalaisten hakemukset Luxemburgissa (+1600 % huhtikuussa), entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kansalaisten hakemukset Luxemburgissa (+480 % toukokuussa), Montenegron kansalaisten hakemukset Saksassa (+750 % tammikuussa) ja Sveitsissä (+200 % toukokuussa).

[6]               ”Hyväksymisaste” laskettiin sen perusteella, mikä osuus myönteisillä päätöksillä (pakolaisasema tai toissijainen suojelu (direktiivi 2004/83) tai humanitaariset syyt (kansallinen lainsäädäntö)) oli kaikista ensimmäisen käsittelyasteen tekemistä päätöksistä. Päätösten kokonaismäärä koostuu myönteisistä ja kielteisistä päätöksistä.

[7]               Serbiaan palautettiin marraskuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana 2 400 Serbian kansalaista. Albaniaan palautettiin marraskuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana 2 400 Albanian kansalaista. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kansalaisia palautettiin vuoden 2011 aikana 983. Montenegron kansalaisia palautettiin tammikuun 2011 ja huhtikuun 2012 välisenä aikana 234.

[8]               KOM (290) 2011.