I. Johdanto

Nyt kun Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) oikeusperustan[1] hyväksymisestä on kulunut neljä vuotta on aika tarkastella sen aikaansaamaa edistystä ja pohtia, kuinka sitä olisi kehitettävä, esimerkiksi seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä vuoden 2013 jälkeen.

EMV[2] perustettiin virallisesti neuvoston päätöksellä 2008/381/EY. Sen tarkoituksena on tarjota ajantasaista, objektiivista, luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista Euroopan unionin päätöksenteon tueksi näillä aloilla. EMV hoitaa tehtäväänsä monitasoisen verkoston kautta, jota koordinoi Euroopan komissio. Sen tukena on kaksi palveluntarjoajaa, ja se toimii yhteistyössä jokaisessa jäsenvaltiossa[3] ja Norjassa[4] sijaitsevien EMV:n kansallisten yhteyspisteiden kanssa. Kansalliset yhteyspisteet puolestaan perustavat kansallisia verkostoja, joissa on mukana monia erilaisia sidosryhmiä. Kroatia on hiljattain liittynyt EMV:hen tarkkailijana[5]. EMV on verkottunut myös EU:n tasolla muiden EU:n ja kansainvälisten elinten kanssa. EMV:n toimintaa ohjaa johtokunta, jonka puheenjohtajana toimii Euroopan komissio ja jossa on yksi edustaja kustakin osallistuvasta jäsenvaltiosta ja tarkkailijat Tanskasta, Norjasta ja Euroopan parlamentista.

II. EMV:n toiminnot

EMV pyrkii täyttämään tavoitteensa monenlaisin toimin johtokuntansa hyväksymän ja komission antaman vuotuisen työohjelman puitteissa[6]. Sen toimintoihin kuuluvat muun muassa seuraavat:

· Vuotuiset toimintakertomukset, joilla tiedotetaan poliittisille päättäjille merkittävimmästä poliittisesta ja lainsäädännöllisestä kehityksestä (myös EU:n tasolla) sekä maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista käytävästä julkisesta keskustelusta, mahdollisuuksien mukaan myös asiaa koskevat tilastotiedot. Ne toimivat myös komission maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan vuosikertomusten tietolähteenä[7].

· Ad hoc -kyselyt, jotka muodostavat hyvän välineen kerätä nopeasti vertailutietoja tietystä ajankohtaisesta aiheesta. Niitä voi käynnistää joko komissio tai EMV:n kansalliset yhteyspisteet, ja niihin on tavallisesti vastattava enintään neljän viikon kuluessa[8].

· Politiikan kannalta merkityksellisiä aiheita koskevat tutkimukset, joihin sisältyy yleensä vuosittain yksi päätutkimus, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä merkityksellistä aihetta ja määritetään mahdollisesti esiin tulevat ongelmat, sekä enintään kolme kohdennettua tutkimusta, joissa käsitellään kiireellisempiä, lyhyen aikavälin tarpeita[9].

· EMN Inform -tiedotteet, joissa esitetään tiivistetysti tiettyä aihetta koskevat keskeiset havainnot, esimerkiksi tutkimukset tai ad hoc -kyselyt, poliittisille päättäjille tarkoitetussa muodossa.

· EMN Bulletin -tiedotteet, joissa annetaan erityisesti poliittisille päättäjille ajantasaista tietoa nykyisestä ja viimeaikaisesta kehityksestä EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla, mukaan lukien tuoreimmat julkaistut tilastot, pääasiassa Eurostatilta[10].

· EMV:n sanasto ja tesaurus; sanastossa on yli 300 EU:n säännöstöön perustuvaa termiä ja niiden käännökset, ja sen tarkoituksena on muun muassa parantaa jäsenvaltioiden välistä vertailtavuutta takaamalla, että jäsenvaltiot käyttävät sanaston sisältämiä termejä ja määritelmiä ja ymmärtävät ne samalla tavalla; tesaurus tarjoaa johdonmukaisen, jäsennellyn keinon luetteloida ja etsiä vertailukelpoisia asiakirjoja tietystä aiheesta.

· EMV:n tilannekatsaus Euroopan parlamentille, neuvostolle, komissiolle, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle EMV:n toiminnasta ja sen työn keskeisistä tuloksista[11].

· EU:n maahanmuuttoportaalin[12] päivitykset, jotta voidaan varmistaa, että tiedot jäsenvaltioiden maahanmuuttopolitiikoista ja menettelyistä[13] pysyvät ajan tasalla. Koska EMV:llä on yhteyksiä jäsenvaltioiden lainsäädäntöelimiin ja se tuntee ne, se pystyy tekemään päivityksiä nopeasti sen varmistamiseksi, että EU:n maahanmuuttoportaali pysyy ajankohtaisena.

· Verkottuminen, jota tapahtuu EMV:n tasolla, etenkin EMV:n kansallisten yhteyspisteiden säännöllisten kokousten kautta; kansallisella tasolla, kun EMV:n kansalliset yhteyspisteet kehittävät kansallisia verkostoja, joissa kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät ovat edustettuina, myös kansalliset poliittiset päättäjät; ja EU:n/kansainvälisellä tasolla, jotta voidaan taata johdonmukaisuus ja koordinointi asiaan liittyvien maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa koskevien EU:n välineiden ja rakenteiden kanssa sekä strategisesti hyödylliset yhteistyösuhteet muiden (EU:n ulkopuolisten), samanlaisia tavoitteita ajavien eurooppalaisten organisaatioiden, instituutioiden ja verkostojen kanssa.

· EMV:n toiminnasta tiedottaminen, etenkin edellä mainittujen EMN Inform- ja EMN Bulletin -tiedotteiden avulla, verkkosivustoilla (EMV:n sivusto[14] ja kansalliset sivustot), vuotuisessa EMV:n konferenssissa[15] sekä esittelemällä sen toimintaa kansallisissa ja kansainvälisissä tilaisuuksissa.

EMV laati aikaisemmin vuotuisen raportin muuttoliikkeitä ja kansainvälistä suojelua koskevista tilastoista[16]. Näissä raporteissa analysoitiin pääasiassa Eurostatilta saatuja tietoja asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti. Vaikka näiden raporttien laatu oli korkea, ne kärsivät ajankohtaisuuden puutteesta, mikä osittain johtui ajankohdasta, jolloin vuotuisia tietoja oli saatavilla[17]. Näin ollen tämän raportin laadinta päätettiin lopettaa ja esittää sen sijaan saatavilla olevat viimeisimmät julkaistut tiedot pääasiassa EMN Bulletin -tiedotteessa.

Kaikki EMV:n tuotteet ovat julkisesti saatavilla, pääasiassa sen verkkosivuston kautta, ja myös EMV:n kansallisten yhteyspisteiden ja komission erityisissä julkaisuissa. Raportteja ja tutkimuksia varten pyritään vertailukelpoisuuden parantamiseksi kehittämään yhteiset eritelmät tai mallit, joita EMV:n kansalliset yhteyspisteet käyttävät laatiessaan kansallista raporttia tai selvitystä, yleensä tutkimalla kirjallista aineistoa. Näiden vastausten perusteella (yleensä 24 yksittäisistä kansallista vastausta)[18] laaditaan yhteenvetoraportti, jossa kootaan tärkeimmät tulokset ja analysoidaan niitä sekä asetetaan ne EU-perspektiiviin, esimerkiksi viittaamalla viime aikoina tehtyihin poliittisiin aloitteisiin.

III. Ulkoinen arviointi

EMV:n kehittämisen tueksi tehtiin vuoden 2011 jälkipuoliskolla riippumaton ulkopuolinen arviointi EMV:stä[19]. Tässä arvioinnissa tarkasteltiin useita EMV:hen ja sen toimintaan liittyviä seikkoja. Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistelmä EMV:n toiminnan arvioinnista.

Taulukko 1: Tiivistelmä – EMV:n toiminta

Myönteistä || Vähemmän myönteistä

· EMV:n tuotosten laatu (enimmäkseen ajantasaisia, objektiivisia, luotettavia ja vertailukelpoisia); erityisen arvostettuja ovat ad hoc ‑kyselyt · Myönteinen vaikutus poliittiseen päätöksentekoon, erityisesti EU:n tasolla mutta myös monissa jäsenvaltioissa · EMV:n kansallisten yhteyspisteiden verkottumisen laajuus ja niiden EMV:hen sitoutumisen voimakkuus · Tuotosten laatu ja määrä verrattuna taloudellisten ja henkilöresurssien määrään || · Viiveet tietojen tuottamisessa ja heikko vertailtavuus, erityisesti jos kaikki EMV:n kansalliset yhteyspisteet eivät osallistu · Erittäin vähäinen vaikutus suureen yleisöön ja epävarmuus EMV:n roolista · EMV:n suhteellisen alhainen näkyvyys (esim. alhainen verkkosivustolla rekisteröityjen käyntien ja uutiskirjeen tilaajiksi rekisteröityneiden määrä) ja heikot kansalliset verkostot joissakin maissa · EMV:n kehitystä tukevien resurssien puute EU:n tasolla

Yleisesti ottaen EMV:n katsottiin suoriutuvan tehtävästään hyvin ja toimittavan hyödyllistä tietoa päätöksenteon tueksi EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Vähemmän myönteistä oli sen tuottamien tietojen huono luettavuus (esim. liiallinen pituus) poliittisten päättäjien kannalta ja EMV:n heikko näkyvyys ja sen huono tuntemus muiden alan ammattilaisten sekä poliittisten päättäjien keskuudessa, erityisesti EU:n toimielimissä.

EMV:n toiminnan parantamiseksi tehtiin noin 30 suositusta. Vielä arvioinnin kesken ollessa EMV otti useita suosituksia huomioon kehittäessään työohjelmaansa vuodeksi 2012. Erityisesti niissä oli kyse sen varmistamisesta, että toimitetut tiedot ovat merkityksellisempiä ja ajan tasalla ja että erityisesti poliittisille päättäjille laaditaan lyhyet tiivistelmät tuloksista.

IV. EMV:n tuleva kehittäminen

Vaikka EMV:n asema turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden alalla on nyt vakiintunut ja se nauttii suurta arvostusta, on aiheellista pohtia, kuinka se voisi täyttää tavoitteensa vieläkin paremmin. Tässä jaksossa selostetaan, kuinka EMV:tä olisi komission mielestä kehitettävä edelleen esimerkiksi turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston[20] yhteydessä, vaikka jotkin ehdotetuista muutoksista voidaan toteuttaa ennen tämän asetuksen voimaantuloa.

EMV on jo osoittanut joustavuutensa kehittyä ja mukautua vastatakseen paremmin erityisesti poliittisten päättäjien odotuksiin. Keskeinen tekijä tässä suhteessa on komission ja jäsenvaltioiden nimittämien EMV:n kansallisten yhteyspisteiden aktiivinen osallistuminen ja niiden välinen vahva kumppanuus. Ne ovat EMV:n välttämättömiä rakenneosia.

EMV:n sekä sen tavoitteiden ja tehtävien jatkamisesta säädetään ehdotetun turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoasetuksen 23 artiklassa; kyseisellä asetuksella kumotaan neuvoston päätös 2008/381/EY. EMV:n tavoitteena on

a)      toimia unionin maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden neuvoa-antavana elimenä sovittamalla yhteen toimintaa ja tekemällä yhteistyötä sekä kansallisella että unionin tasolla jäsenvaltioiden, tutkijoiden, kansalaisyhteiskunnan, ajatushautomoiden ja muiden unionin tai kansainvälisten toimijoiden kanssa;

b)      täyttää unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevat tiedonsaantitarpeet antamalla näistä asioista ajantasaista, objektiivista, luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa Euroopan unionin päätöksenteon tueksi näillä aloilla;

c)      jakaa yleisölle b alakohdassa tarkoitettua tietoa.

Asetuksen 23 artiklassa käsitellään myös EMV:n toimintaa näiden tavoitteiden saavuttamiseksi; tarvetta varmistaa johdonmukaisuus EASO:n[21] ja Frontexin[22] kanssa; EMV:n kokoonpanoa; ja tarjottavaa rahoitustukea.

Seuraavissa kohdissa käsitellään kutakin edellä kuvattua tavoitetta erikseen ja esitetään yksityiskohtaisemmin komission näkemys EMV:n tulevaisuudesta.

IV.1 EMV:n rooli

EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittäminen edellyttää yhä enemmän vertailevaa asiatietoa, jotta voidaan kehittää sellaisia poliittisia lähestymistapoja, jotka perustuvat luotettavaan näyttöön, ja tehdä analyyseja, jotka kattavat monenlaisia näkökulmia. Vaikka kattavaa tietoa on runsaasti saatavilla, eikä pelkästään EMV:ltä, se on useimmiten sellaisessa muodossa, jota päätöksentekijöiden on vaikea sulattaa, eikä se myöskään ole riittävän helposti saatavilla heidän välittömien tarpeidensa täyttämiseksi.

Olisi selvästi hyödyllistä, jos olisi olemassa yhteinen eurooppalainen lähde, jota niin kansalliset kuin EU:n toimielinten päätöksentekijät voisivat käyttää tai josta he voisivat pyytää tilastotietoja ja muita luotettavia tietoja asian käsittelyn tueksi, ja joka olisi käyttäjäystävällinen ja puolueeton. On myös tarpeen tarkastella pitkän aikavälin näkymiä, jotta voidaan ennakoida mahdolliset haasteet, joihin EU:n on vastattava.

EMV on ihanteellisessa asemassa täyttääkseen tämän tarpeen ja vastatakseen poliittisten päättäjien kaikkiin odotuksiin. Se on osoittanut, että sen saatavilla on mittavaa analyyttista asiantuntemusta sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla ja että sillä on kyky ymmärtää täysin ja asettaa kontekstiin tiedot, jotka tulevat kansallisista ministeriöistä ja muista kansallisista lähteistä niiden laajojen verkostojen kautta, joita on jo kehitetty. EMV:n kansallisten yhteyspisteiden verkottumisen laajuus osoittaa myös, että on kehittynyt yhteinen tietämyskulttuuri, jossa yhden jäsenvaltion tilanne on mahdollista ymmärtää toisissa jäsenvaltioissa ja komissiossa.

Mitä muutoksia EMV:ssä sitten olisi toteutettava? Ensinnäkin sen tietolähteitä olisi laajennettava kahdella tapaa: kansallisten verkostojen kautta ja sillä muihin merkityksellisiin EU:n/kansainvälisiin elimiin olevien yhteyksien kautta. Tämä edellyttäisi sitä, että EMV:n kansallisten yhteyspisteiden roolia tehostetaan siten, että ne pystyvät toimimaan tiedonkeruun ja analysoinnin kansallisena kanavana.

Monet EMV:n kansalliset yhteyspisteet ovat ponnistelleet kehittääkseen kansallisen verkoston, jossa on mukana useita sidosryhmiä eikä pelkästään esimerkiksi ministeriöiden edustajia. On myös painotettu enemmän sitä, että näiden kansallisten verkostojen kokouksissa olisi käsiteltävä (ajankohtaisia) kansallisen/EU:n politiikan kannalta merkityksellisiä kysymyksiä ja otettava (kansalliset) poliittiset päättäjät mukaan. Näiden kansallisten verkostojen kautta EMV onkin helpottanut tietojen toimittamista ja näkemysten vaihtoa esimerkiksi (kansallisten) poliittisten päättäjien, valtion virkamiesten, myös eri ministeriöiden virkamiesten, kansainvälisten organisaatioiden, tutkijoiden, ajatushautomoiden ja muiden poliittisten neuvonantajien, kansalaisjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan välillä. Joissakin jäsenvaltioissa tällainen laaja sidosryhmien kerääminen oli aikaisemmin ennenkuulumatonta. Lisäksi on kehitetty useita kansallisia verkkosivustoja, jotka toimivat turvapaikka- ja maahanmuuttokysymyksiä koskevien tietojen (kansallisena) keskipisteenä, mukaan lukien joissakin tapauksissa tietokannat, jotka sisältävät lainsäädäntöä, oikeuskäytäntöä jne.[23].

Kansalliset verkostot olisi näin ollen tunnustettava yhdeksi EMV:n perustekijöistä ja niitä olisi edistettävä voimakkaammin esimerkiksi siten, että kansallisten verkostojen jäseniä käytetään enemmän, myös ad hoc -neuvonantajina, kun tarvitaan tietynlaisia tietoja.

Kansallisella, EU:n ja kansainvälisellä tasolla on olemassa lukuisia eri tahoja, jotka käsittelevät turvapaikka- ja maahanmuuttokysymysten analysointiin ja tutkimiseen liittyviä eri näkökohtia[24]. Kullakin on tietty tehtävä ja kohdeyleisö. Jotta myös poliittiset päättäjät voisivat hyötyä niiden tuottamista runsaista tiedoista, EMV voisi vahvistaa yhteistyötään näiden eri elinten kanssa vaihtaakseen tietoja, täydentääkseen toistensa toimintoja ja välttääkseen toimintojen päällekkäisyyttä. Muodollisesti tämä varmistettaisiin komission sisällä (erityisesti Eurostat, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, kehitys- ja yhteistyöpääosasto sekä työllisyys- ja sosiaaliasioiden pääosasto) ja sellaisten EU:n elinten kanssa kuten EASO, Frontex, FRA[25] (ks. IV.4 jakso). Yhteyksiä muihin elimiin, kuten muun muassa muihin EU:n toimielimiin ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) maiden siirtolaisuuden seurantakeskukseen, GDISC:ään, HVK:hon, NORFACEen, IOM:ään, YK:hon, siirtolaisuuspolitiikan keskukseen ja OECD:hen[26], voisi yleensä olla erityisistä aiheista tai tutkimuksista. Tällä tavoin voitaisiin tarvittaessa myös saada muun maailman tai EU:n ulkopuolisten maiden (alueellinen) näkökulma tietystä aiheesta ja luoda yhteys EU:n kehityspolitiikan muuttoliikeulottuvuuteen, jolloin voitaisiin varmistaa johdonmukaisuus ja synergia, erityisesti siltä osin kuin on kyse yhteistyön määrittelemisestä EU:n maahanmuuttopolitiikan ulkoisen ulottuvuuden ensisijaisten maiden kanssa.

EMV:n olisi myös pyrittävä kehittämään näiden eri tahojen julkaisemien tietojen käyttöä, vaikka tämä edellyttäisi enemmän resursseja. Tästä on saatu aiemmin hyvää kokemusta. Esimerkkinä voidaan mainita työvoimatarpeen tyydyttämisestä muuttoliikkeen avulla (Satisfying Labour Demand through Migration) tehty EMV:n tutkimus, johon Eurocities ja IOM osallistuivat panoksellaan.

Vaikka Tanskan ei tarvitse virallisesti osallistua EMV:hen, on kuitenkin toteutettu Tanskan osallistumista edistäviä toimia ja Tanska on osallistunut joihinkin EMV:n toimiin ja kokouksiin. Olisi tutkittava tarkemmin, miten Tanska voisi osallistua aktiivisemmin, ottaen huomioon kokemukset Norjan liittymisestä EMV:hen.

IV.2 Tietojen toimittaminen päätöksenteon tueksi

Toiseksi EMV:n olisi parannettava edelleen toimittamiensa tietojen merkityksellisyyttä ja tapaa, jolla se tarjoaa tiedot. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että EMV:n tuotosten merkityksellisyys, laatu ja lisäarvo ovat korkealla tasolla, mutta parantamisen varaa on edelleen, esimerkiksi sen yhteenvetoraporteissa. Erityisesti yhteenvetoraporttien olisi oltava vähemmän kuvailevia ja analyyttisempiä, ja keskeiset viestit ja poliittiset vaikutukset olisi tuotava niissä selvemmin ilmi kohderyhmälle. Mahdollisuus valita joustavasti jokin tutkimusaihe vuoden aikana ajankohtaisen poliittisen kehityksen perusteella on myös tärkeä seikka.

EMV:n olisi edelleen toimitettava ajantasaisia, objektiivisia, luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja, mutta sen on myös jatkettava jo toteutettuja toimenpiteitä, joilla parannetaan joustavuutta ja sopeutuvuutta poliittisten päättäjien tarpeiden täyttämiseksi paremmin. EMV:n kehityksessä on ollut myönteistä se, että EMV tekee poliittisten päättäjien tarpeisiin suoraan liittyviä tutkimuksia (EMV:n johtokunnalla on tässä suhteessa ratkaiseva rooli), mutta kahteen seikkaan, nimittäin oikea-aikaisuuteen ja ytimekkyyteen, on vielä puututtava.

EMV on itse asiassa jo ottanut huomioon nämä suositukset vuoden 2012 työohjelmassaan, jossa on useita muutoksia sen toimintatapoihin, kuten muuttoliikeverkostossa jo saatavilla olevien runsaiden tietojen käytön korostaminen; kohdennettujen tutkimusten käyttöönotto[27]; EMN Inform -tiedotteiden[28] laadinta, joissa esitetään erityisesti poliittisille päättäjille tietyn toimen tärkeimmät tulokset; ja EMN Bulletin -raporttien käyttöönotto.

IV.3 Suurelle yleisölle tiedottaminen

Toinen EMV:ltä edellytetty muutos koskee tapaa, jolla se esittää tuotoksensa suurelle yleisölle. Muuttoliikkeestä käydään EU:ssa nykyisin laajaa keskustelua ja se on joskus kiistanalainen kysymys, josta käytävä polemiikki perustuu toisinaan virheellisiin tai harhaanjohtaviin tietoihin. Jäsenvaltioiden tasolla on kuitenkin useita hyviä toimintatapoja, jotka koskevat tietojen esittämistä käyttäjäystävällisellä, objektiivisella ja puolueettomalla tavalla[29]. EMV:n kansalliset yhteyspisteet ovat osallistuneet niistä osan kehittämiseen. EU:n tasolla tällaista toimintaa ei tällä hetkellä ole, ja EMV:n olisikin otettava myös tällainen rooli, esimerkiksi käyttämällä nykyaikaisia viestintäkeinoja (kuten sosiaalinen media, interaktiivinen verkkosivusto) tiettyä aihetta koskevien asiatietojen esittämiseksi tiivistetyssä muodossa tiedotusvälineille ja muille tiedonlevittäjille. Myös kansallisten verkostojen jäsenten odotettaisiin osallistuvan tiedon levittämiseen.

Tämä on täysin sopusoinnussa sen kanssa, että EMV pyrkii kohdentamaan tuotoksensa paremmin osana tehtäväänsä neuvoa-antavana elimenä ja muokkaamaan EMV:n verkkosivuston ja kansalliset sivustot käyttäjäystävälliseksi tietolähteeksi. Toinen tekijä tässä yhteydessä voisi olla, että EMV päivittää tiedot oikeaan aikaan, minkä ansiosta muun muassa komissio ja jäsenvaltiot voivat vahvistaa tietopohjaansa.

IV.4 Vahvemmat yhteydet EU:n erillisvirastoihin

Luonteensa vuoksi turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisasiat ovat läheisesti yhteydessä toisiinsa, sillä ne ovat koko muuttoliikealan osatekijöitä. EMV:n vahvuus tässä yhteydessä on sen kyky analysoida tiettyä muuttoliikkeeseen liittyvää aihetta jäsenvaltioiden asiantuntemusta hyväkseen käyttäen. Se voi sen vuoksi tarjota hyödyllistä tukea muille EU:n elimille, erityisesti erillisvirastoille.

Koska myös EASO analysoi turvapaikkatilannetta EU:ssa, yhteistyötä olisi vahvistettava päällekkäisyyden välttämiseksi, johdonmukaisuuden ja täydentävyyden varmistamiseksi ja siten kummankin elimen valmiuksien parantamiseksi. Esimerkiksi perusoikeusviraston (FRA) tapauksessa saadun kokemuksen perusteella EMN ja EASO voisivat yhdessä tehdä turvapaikka-asioita koskevan tutkimuksen[30], jossa ne käsittelisivät toisiaan täydentäviä eri osatekijöitä. Voisi olla myös mahdollista, että EASO antaisi panoksensa EMV:n vuotuiseen toimintakertomukseen ja erityisesti tietoja maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevan komission vuosikertomuksen laadintaan.

Myös suhteita Frontexiin olisi kehitettävä edelleen. EMV:n ja Frontexin välisen synergian edistäminen voisi mahdollisesti lähentää rajavalvontakysymyksiä ja sosioekonomisia kysymyksiä tuomalla yhteen runsaasti asiantuntijoita, jotka ovat erikoistuneet erilaisiin mutta toisiaan täydentäviin aloihin. Näin varmistetaan se, että maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat katetaan perusteellisesti. Esimerkkinä voidaan mainita Frontexin riskianalyysiverkosto (FRAN), joka tuottaa neljännesvuosittain analyysin muuttoliikkeen suuntauksista EU:n ulkorajoilla[31]. EMV voisi hyödyntää näitä tietoja paremmin esimerkiksi laittoman maahanmuuton perusteellisessa analysoinnissa tai muuttovirtojen hallinnan laajamittaisessa analysoinnissa.

Perusoikeusvirastoon on jo nyt vahvat suhteet, jotka ovat kehittyneet useiden vuosien aikana. Näiden elinten eri tehtävät ja vastuut merkitsevät sitä, että niiden toiminnot täydentävät usein merkittävässä määrin toisiaan, ja perusoikeusviraston edustajan säännöllinen osallistuminen EMV:n kokouksiin varmistaa, että molemmat ovat tietoisia siitä, mitä toinen tekee. Esimerkkejä tästä täydentävyydestä ovat samanaikaiset tutkimukset ilman huoltajaa tulevista alaikäisistä / huoltajastaan eroon joutuneista lapsista[32] ja laittomasta maahanmuutosta[33].

IV.5 Uusien haasteiden edellyttämä rakenne

EMV on todellinen eurooppalainen verkosto, joka muodostuu komissiosta ja jäsenvaltioista sekä Norjasta. Se ei kuitenkaan ole oikeushenkilö. Vaikka tämä epätyypillinen rakenne on aiheuttanut jonkin verran vaikeuksia, erityisesti EMV:n kansallisten yhteyspisteiden rahoituksen osalta, se on kuitenkin varmistanut suoremman yhteyden komission poliittiseen asialistaan. Lisäksi se toimii käytännössä oikein hyvin. Näin ollen ei ole tarvetta harkita EMV:n nykyisen rakenteen muuttamista.

Vastaavasti ulkoisessa arvioinnissa havaittu EMV:n vahva piirre on myös sen heterogeenisyys. EMV:n perustamisesta annetun neuvoston päätöksen 5 artiklan 1 kohdassa vaadittiin kaikkia jäsenvaltioita (lukuun ottamatta Tanskaa) nimeämään taho, joka toimisi sen kansallisena yhteyspisteenä. Vaikka useimmat EMV:n kansalliset yhteyspisteet tulevat ensisijaisesti turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikasta vastaavasta ministeriöstä, jotkin tulevat tutkimuslaitoksista tai IOM:n kansallisista virastoista, joilla on kuitenkin voimakkaat yhteistyösuhteet kyseisen ministeriön kanssa. Kokemuksen mukaan tätä kokoonpanoa ei pitäisi muuttaa. Jotain olisi kuitenkin muutettava: jäsenvaltioissa olisi annettava riittävät resurssit kaikille EMV:n kansallisille yhteyspisteille, jotka eivät tällä hetkellä pysty osallistumaan täysimääräisesti EMV:n toimintaan ja antamaan siihen panostaan.

Myös EMV:n johtokunnan osalta olisi tehtävä joitakin muutoksia. Vaikka se on osoittanut hyödyllisyytensä nivomalla EMV:n toiminnot kiinteämmin poliittisten päättäjien tarpeisiin, useita parannuksia voidaan kuitenkin tehdä. Ensinnäkin johtokunnan olisi voitava keskittyä enemmän strategiseen ohjaamiseen sen varmistamiseksi, että EMV:n toiminnalla on suoraan merkitystä poliittisille päättäjille. Tämä voitaisiin varmistaa esimerkiksi siten, että relevantit sidosryhmät (esim. EU:n puheenjohtajakolmikot, jäsenvaltiot, Euroopan komissio, Euroopan parlamentti) hahmottelevat strategiset painopisteensä ja että johtokunnan jäsenet ovat riittävän korkealta tasolta voidakseen tarjota tarvittavaa poliittista ohjausta. Euroopan parlamentilla sekä Tanskalla ja Norjalla olisi jatkossakin oltava tarkkailijan asema johtokunnassa. Lisäksi johtokunnan jäsenet olisi erotettava selvemmin EMV:n kansallisesta yhteyspisteestä[34], jotta ei syntyisi mahdollisia eturistiriitoja ja johtokunta voisi aktiivisemmin pyytää jäsenvaltioita vahvistamaan tukeaan sellaisille kansallisille yhteyspisteille, joiden tulokset ovat yhteisten tulosindikaattoreiden[35] perusteella epätyydyttäviä tai olemattomia. Lisäksi johtokunnan olisi pyrittävä edistämään enemmän tutkimuksen ja päätöksenteon välistä yhteyttä esimerkiksi korostamalla vaikutuksia, joita EMV:n tekemillä havainnoilla on nykyisiin ja tuleviin maahanmuuttopolitiikkoihin ja käytäntöihin.

V. Loppuhuomautukset

EMV on osoittanut olevansa yhä hyödyllisempi väline tukea poliittisia päättäjiä. Myös seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen näkökulmasta tässä kertomuksessa yksilöidyt parannukset mahdollistaisivat EMV:lle sen tärkeän tehtävän entistä paremman hoitamisen. Ottaen huomioon tähän mennessä luodun vankan perustan komissio luottaa täysin siihen, että EMV mukautuu jälleen kerran näihin uusiin haasteisiin.

Komissio odottaa mielenkiinnolla keskustelua EMV:n jatkokehityksestä tämän kertomuksen perusteella, etenkin EU:n muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden kanssa.

[1]               Neuvoston päätös 2008/381/EY, tehty 14 päivänä toukokuuta 2008. Tällä kertomuksella täytetään myös kyseisen päätöksen 13 artiklassa säädetty velvoite.

[2]               EMV on ollut olemassa vuodesta 2003, jolloin se käynnistettiin pilottihankkeena ja sitten valmistelutoimena. EMV:stä ja sen lukuisista tuotoksista on saatavilla runsaasti tietoa osoitteessa http://www.emn.europa.eu.

[3]               Tanska ei osallistunut tämän neuvoston päätöksen hyväksymiseen, mutta osallistuu EMV:hen epävirallisesti tarkkailijana.

[4]               Komission 13. syyskuuta 2010 antamassa päätöksessä C(2010) 6171 vahvistettiin perusta Euroopan komission ja Norjan kuningaskunnan oikeusministeriön ja poliisin hallinnolliselle yhteistyölle Norjan osallistumiseksi Euroopan muuttoliikeverkostoon. Yhteistyöjärjestely tuli voimaan 15. marraskuuta 2010.

[5]               Sen jälkeen kun Kroatian kanssa allekirjoitettiin liittymissopimus 9. joulukuuta 2011 Kroatia on osallistunut EMV:hen sisäisistä täytäntöönpanojärjestelyistä siirtymäkaudella 8. joulukuuta 2011 annetun komission päätöksen C(2011) 9005 mukaisesti.

[6]               Esimerkiksi EMV:n vuoden 2012 työohjelma hyväksyttiin komission päätöksellä C(2012) 1771.

[7]               Ks. esimerkiksi COM(2012) 250 final ja SWD(2012) 139 final.

[8]               EMV:n ad hoc -kyselyjen laajuuden ja kirjon selventämiseksi voidaan todeta, että vuonna 2011 käynnistettiin yhteensä 76 yksittäistä kyselyä, joista jokaiseen saatiin keskimäärin vähintään 17 jäsenvaltion vastausta, mikä vastaa yli 1 300 yksittäistä vastausta. Aihealueet vaihtelivat, ja niitä olivat muun muassa raja-asiat, taloudellisista syistä tapahtuva siirtolaisuus, EU:n säännöstö, perheiden yhdistäminen, laiton maahanmuutto, kotouttaminen, suojelu, asuinpaikka, paluu, opiskelijat, ihmiskauppa ja viisumit.

[9]               Vuonna 2012 EMV:n päätutkimus koskee kansainvälisten opiskelijoiden maahanmuuttoa EU:hun (The Immigration of International Students to the EU) ja kohdennetut tutkimukset perheen yhdistämistä koskevan oikeuden väärinkäyttöä (Misuse of the Right to Family Reunification) (liittyen aihetta käsittelevään vihreään kirjaan (KOM(2011) 735); hakijoiden henkilöllisyyden todentamiseen liittyviä haasteita ja käytäntöjä maahanmuuttoprosessissa (Challenges and practices for establishing applicants’ identity in the migration process); ja kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuutta EU:n sisällä (Intra-EU Mobility of Third-Country Nationals).

[10]             Ks. ensimmäinen painos sisäasioiden pääosaston Twitter-sivustolla (@EUHomeAffairs) osoitteessa http://t.co/FDBAbFuO.

[11]             EMV:n vuotta 2011 käsittelevä tilannekatsaus on liitetty tähän kertomukseen asiakirjana SEC(2012) 240. Aiempien vuosien osalta ks. asiakirjat SEC(2010) 1006 ja SEC(2011) 1273.

[12]             http://ec.europa.eu/immigration/.

[13]             Nämä tiedot ovat saatavilla kohtien ”What do I need before leaving?" ja ”What do EU countries do?” alla.

[14]             http://www.emn.europa.eu.

[15]             Vuonna 2011 EMV:n konferenssi pidettiin Varsovassa Puolan ollessa Euroopan unionin puheenjohtajavaltio, ja sen aiheena oli laiton maahanmuutto.

[16]             Viimeisin raportti kattoi vuoden 2009 ja se valmistui huhtikuussa 2012.

[17]             Vaikka turvapaikkatietoja on saatavilla kuukausittain, tietoja maahanmuutosta, maastamuutosta, oleskeluluvista ja kansalaisuudesta on saatavilla asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti enintään 15 kuukauden kuluessa raportointivuoden päättymisestä (esim. vuotta 2010 koskevat tiedot olivat käytettävissä keväällä 2012).

[18]             Jokaisessa jäsenvaltiossa (lukuun ottamatta Tanskaa) ja Norjassa on kansalliset yhteyspisteet, mutta niillä kaikilla ei vielä ole tarvittavia henkilöresursseja, jotta ne voisivat osallistua kaikkiin EMV:n toimiin.

[19]             Tämän arvioinnin suoritti Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES), ja arviointiraportti on saatavilla osoitteessa http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?directoryID=249.

[20]             KOM(2011) 751 lopullinen.

[21]             Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, joka perustettiin asetuksella (EY) N:o 439/2010.

[22]             Neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 perustettu Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto.

[23]             Ks. esimerkiksi Luxemburgin kansallisen yhteyspisteen kehittämä kansallisen oikeuskäytännön tietokanta (http://194.88.246.195/WD160AWP/WD160Awp.exe/CONNECT/EMN_JURISPRUDENCES), jossa on mahdollista hakea Luxemburgin hallinto-oikeuksien viimeaikaisia päätöksiä ja joka on vapaasti niin suuren yleisön kuin tieteellisten ja oikeudellisten asiantuntijoidenkin käytettävissä.

[24]             Kattava luettelo on saatavilla osoitteessa http://www.emn.europa.eu kohdassa ”Useful Links”.

[25]             Euroopan unionin perusoikeusvirasto, perustettu neuvoston asetuksella (EY) N:o 168/2007.

[26]             GDISC (General Directors of Immigration Services Conference - maahanmuuttovirastojen johtajien konferenssi); IGC (Inter-Governmental Consultation on Migration, Asylum and Refugees - hallitusten välinen kuuleminen maahanmuutto-, turvapaikka ja pakolaisasioista); NORFACE (New Opportunities for Research Funding Agency Co-operation in Europe - uusia mahdollisuuksia tutkimusrahoitusvirastojen yhteistyölle Euroopassa); IOM (Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö); YK (Yhdistyneet kansakunnat, erityisesti YK:n väestötilasto-osasto); OECD (taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö).

[27]             Ks. alaviite 9.

[28]             Tiedotteita jaellaan ja ne myös julkaistaan EMV:n verkkosivustolla kohdassa ”EMN Informs”.

[29]             Ks. esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan Migration Observatory (http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk) ja LT:n Migration in Numbers (http://123.emn.lt/).

[30]             Esimerkiksi vuonna 2011 EMV teki aiheesta Non-EU Harmonised Protection Statuses.

[31]             Ks. http://frontex.europa.eu/publications?c=risk-analysis.

[32]             Policies on Reception, Return and Integration arrangements for, and numbers of, Unaccompanied Minors (EMV, toukokuu 2010) ja Separated, asylum-seeking children in European Union Member States (FRA, marraskuu 2010). Molemmat raportit liittyivät ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevaan toimintasuunnitelmaan (KOM (2010) 213).

[33]             Practical Measures for Reducing Irregular Migration (EMN, huhtikuu 2012) ja Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union (FRA, marraskuu 2011).

[34]             Tällä hetkellä noin 12 jäsenvaltion johtokunnan jäsenet toimivat myös EMV:n yhteyspisteenä jäsenvaltiossaan.

[35]             Näitä voivat olla: osallistuminen tutkimuksiin ja raportteihin, ad hoc -kyselyihin annettujen vastausten määrä; se, missä määrin kansallisia verkostoja ja levittämistoimia on kehitetty; EU:n tason verkottumisen laajuus (esimerkiksi osallistuminen kokouksiin, vastaukset ad hoc -kyselyihin) ja muut työsuunnitelmiin liittyvät näkökohdat.