KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

I. Yhteistyö- ja seurantamekanismi: Romanian tukeminen oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa

Romanian valmistautuessa liittymään EU:hun vuonna 2007 sovittiin, että sen olisi toteutettava lisätoimenpiteitä keskeisillä aloilla poistaakseen puutteet oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjumisessa. Tätä varten perustettiin yhteistyö- ja seurantamekanismi Romanian tukemiseksi ja edistyksen seuraamiseksi kyseisillä aloilla[1]. Mekanismin arviointiperusteet kattavat neljä alaa: oikeuslaitoksen uudistamisen, lahjomattomuuden, korkean tason korruption torjunnan sekä julkisella sektorilla esiintyvän korruption ehkäisemisen ja torjunnan. Päätöksessä säädetään komission säännöllisesti suorittamasta raportoinnista ja todetaan, että mekanismin täytäntöönpanoa jatketaan, kunnes sen tavoitteet on saavutettu ja kaikki neljä arviointiperustetta täyttyvät tyydyttävällä tavalla[2].

Viisi vuotta Romanian EU:hun liittymisen jälkeen on tullut aika arvioida, ovatko yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteet täyttyneet. Tähän arviointiin liitetyssä teknisessä raportissa esitetään yhteenveto viiden viime vuoden aikana tapahtuneesta kehityksestä. Tässä kertomuksessa pohditaan, mitä on tähän mennessä saavutettu ja mitä on vielä saavuttamatta. Kertomus kattaa sekä jo käytössä olevan lainsäädännön ja välineet että ne oikeuskehyksen osatekijät, joiden toteuttaminen on vielä kesken. Lisäksi siinä tarkastellaan täytäntöönpanoa ja sitä, onko omavastuullisuus riittävän vahva takaamaan uudistuksen suunnan. Tätä varten komissio ottaa arvioinnissa ratkaisevina tekijöinä huomioon uudistusprosessin kestävyyden ja pysyvyyden.

Kuluneisiin viiteen vuoteen on mahtunut sekä edistysaskelia että takaiskuja. Yhteistyö on toiminut välillä hyvin, välillä taas mekanismiin on suhtauduttu torjuvasti ja sitä on vastustettu. Kertomuksen mukaan liittymisen jälkeen on siis kaiken kaikkiaan tapahtunut edistymistä.

Tämän kertomuksen hyväksymisajankohtana on kuitenkin herännyt merkittäviä kysymyksiä oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden toteutumisesta Romaniassa. Kokonaisedistymistä on arvioitava tilanteessa, jossa keskeiset periaatteet, kuten oikeusvaltioperiaate ja tuomioistuinmenettelyjen riippumattomuus, tunnustetaan yhteiskunnassa laajalti osana toimivan demokratian keskinäistä valvontajärjestelmää. Toimiva ja riippumaton tuomioistuinjärjestelmä ja demokraattisten instituutioiden kunnioitus ovat välttämättömiä, jotta voidaan saavuttaa paitsi keskinäinen luottamus Euroopan unionissa myös kansalaisten ja sijoittajien luottamus.

Komissio katsoo, että Romanian hallituksen viimeaikaiset toimet herättävät vakaavaa huolta näiden perusperiaatteiden kunnioittamisesta. Toimet on toteutettu tilanteessa, jossa poliittinen järjestelmä on erittäin polarisoitunut ja poliittisten ryhmittymien suhteita leimaavat epäluottamus ja keskinäinen syyttely; poliittinen ilmapiiri ei kuitenkaan riitä selitykseksi useille järjestelmällisille toimenpiteille. Vaikka poliittinen polarisoituminen voi osittain selittää eräät toimenpiteet, ne herättävät vakavia epäilyjä siitä, onko oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen sitouduttu ja oikeusvaltioperiaatteen merkitys moniarvoisessa demokraattisessa järjestelmässä todella ymmärretty. Tuomioistuinten päätösten kiistäminen poliittisista syistä, perustuslakituomioistuimen toimivallan murentaminen, vakiintuneiden menettelyjen kumoaminen ja keskeisten valvontajärjestelmien poistaminen ovat asettaneet kyseenalaiseksi hallituksen sitoumuksen noudattaa oikeusvaltioperiaatetta ja oikeuslaitoksen riippumatonta valvontavaltaa. Komissio on erittäin huolissaan etenkin siitä, että on ilmennyt merkkejä instituutioihin ja oikeuslaitoksen jäseniin kohdistuvasta manipuloinnista ja painostuksesta, joilla on viime kädessä vakava vaikutus koko yhteiskuntaan. Vaikka tässä kertomuksessa tarkastellaan kulunutta viiden vuoden ajanjaksoa kokonaisuutena, tämänhetkiset ristiriidat uhkaavat vakavasti tähän mennessä saavutettua edistymistä ja herättävät vakavia kysymyksiä vireille pantujen uudistusten tulevaisuudesta. Siksi tässä kertomuksessa esitetään vallitsevien ongelmien ratkaisemiseksi erityisiä suosituksia, joiden tarkoituksena on palauttaa luottamus Euroopan demokratian kulmakivinä toimivien periaatteiden noudattamiseen.

Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat nykyään erittäin riippuvaisia toisistaan. Oikeusvaltioperiaate kuuluu EU:n perusarvoihin, ja sen turvaamiseen liittyy voimakkaita yhteisiä etuja. Tämä on myös Romaniassa yleinen mielipide tässä asiassa[3]. Eurobarometri-kyselyn mukaan 93 prosenttia romanialaisista pitää korruptiota tärkeänä kysymyksenä maansa kannalta ja 91 prosenttia on samaa mieltä myös tuomioistuinjärjestelmän puutteista. Saman kyselyn mukaan 76 prosenttia romanialaisista kannattaa sitä, että EU auttaa näiden ongelmien ratkaisemisessa[4].

Yhteistyö- ja seurantamekanismissa ei aseteta Romanialle tiukempia vaatimuksia kuin muille jäsenvaltioille. Sen tarkoituksena on auttaa Romaniaa pääsemään muiden jäsenvaltioiden kanssa samalle tasolle, ja 72 prosenttia romanialaisista kannattaa tätä vaatimusta[5]. Kun arvioidaan Romaniassa unioniin liittymisen jälkeen tapahtunutta edistymistä, on tärkeää ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden tilanne. Komissio käyttää tässä kertomuksessa vertailukohtia ja vertailukelpoisia indikaattoreita silloin kun niitä on saatavilla[6]. Voidakseen verrata Romanian edistymistä muiden jäsenvaltioiden tilanteeseen komissio on myös kuullut kokeneita asiantuntijoita, jotka edustavat näihin kysymyksiin liittyviä keskeisiä aloja[7].

EU:n talousarviosta on vuodesta 2007 lähtien osoitettu rakennerahastojen kautta yli 12 miljoonaa euroa korruptiontorjunnan ja oikeuslaitoksen uudistuksen tukemiseen Romaniassa. Tähän liittyviä hankkeita on toteutettu koulutuksen, terveydenhoidon ja alueellisten asioiden alalla sekä oikeuslaitoksen ja viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) puitteissa. Lisätukea myönnettiin liittymistä valmistelevan tuen määrärahoista. Samanaikaisesti jäsenvaltiot ovat tukeneet Romaniaa kahdenvälisten hankkeiden avulla, joita on toteutettu oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruptiontorjunnan aloilla[8].

II. Analyysi edistymisestä yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa vuosina 2007–2012

Komission yleisarvio Romaniassa liittymisen jälkeen saavutetusta edistyksestä osoittaa, että monet tarvittavat uudistukset on nyt toteutettu, joskin viimeaikaiset tapahtumat ovat asettaneet uudistusten pysyvyyden kyseenalaiseksi. Yhteistyö- ja seurantamekanismi on edistänyt muutosprosessia Romaniassa merkittävällä tavalla. Painopiste on nyt siirtynyt sen varmistamiseen, että uudistusten täytäntöönpano johtaa haluttuihin tuloksiin ja että omavastuullisuus riittää uudistusprosessin ylläpitämiseen, myös haasteellisissa poliittisissa oloissa.

Romania on vuoden 2007 jälkeen joko luonut perustan sääntelykehykselle kaikilla yhteistyö- ja seurantamekanismin kattamilla aloilla tai tähän liittyvä työ on meneillään. Valmistuttuaan uuden lainsäädännön pitäisi toteuttaa oikeusjärjestelmän huomattava modernisointi. Myös muut poliittiset päätökset ovat tuottaneet vankkoja tuloksia, kuten kansallisen korruptiontorjuntastrategian. Tämän perustan vahvistamista ovat edistäneet monet merkittävät instituutiot, kuten kansallinen korruptiontorjuntavirasto (DNA) ja viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto (ANI).

Tätä kehystä on viety eteenpäin monin tavoin. Esimerkiksi DNAn ja ANIn toiminta, korkeimman oikeuden toimenpiteet korkean tason korruptiotapauksissa sekä esimerkit hallintoelinten puuttumisesta niiden sisällä ilmenneeseen korruptioon ovat askelia oikeaan suuntaan. On tervetullutta, että oikeuslaitoksen johto on osoittanut sitoutuneensa toimimaan riippumattomasti viimeaikaisten tapahtumien yhteydessä. Tämän sääntökehyksen täytäntöönpano oikeuslaitoksen ja yleensä hallinnon piirissä ei kuitenkaan vielä täytä yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteita. Eräissä tapauksissa täytäntöönpano on vasta alkanut, koska uudistukset on tehty äskettäin. Toisissa tapauksissa taas täytäntöönpanossa on ilmennyt hankaluuksia, jotka usein liittyvät siihen, että viranomaiset eivät ole sitoutuneet uudistuksiin. Ei voida sanoa, että kaikki hallintovirastot tekisivät nyt yhteistyötä yhteisten päämäärien saavuttamiseksi[9]. Erilaiset esteet haittaavat edelleen etenemistä korruptiontorjunnan, eturistiriitojen ja julkisten hankintojen alalla. Korkeimman oikeuden osoittama esimerkki korkean tason korruptiotapauksia koskevissa oikeudenkäynneissä ei ole vielä levinnyt muihin oikeusasteisiin.

Eräillä tärkeillä aloilla muutoksia on myös toteutettu ensisijaisesti ulkoisen paineen pakottamana. Yhteistyö- ja seurantamekanismilla on ollut keskeinen rooli tässä prosessissa, ja myös yleinen mielipide Romaniassa on tätä mieltä[10]. Mekanismin avulla uudistuksen suunta on kyetty säilyttämään myös vaikeina aikoina, ja se on tukenut muutoksia, jotka edellyttävät uskallusta puuttua vakiintuneisiin etuihin. Ulkoisen paineen merkitys herättää kysymään, onko muutos ollut kestävä ja pysyvä, ja viimeaikaiset tapahtumat vain voimistavat näitä kysymyksiä.

Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa kuvattu muutosprosessi ei ole edennyt tasaisesti. Eri hallituskokoonpanot ja parlamentit ovat painottaneet eri kysymyksiä. Kyse on tärkeistä poliittisista kysymyksistä, ja jonkinasteinen keskustelu ja erimielisyys on normaali osa poliittista prosessia. Osa instituutioista on saavuttanut toimintakyvyn nopeasti, toisilla siihen on mennyt pidempään. Asennemuutos sekä hallinnon että oikeuslaitoksen piirissä on edennyt epätasaisesti ja asteittain.

Omavastuullisuus ja täytäntöönpano ovat sen vuoksi olennaisia seikkoja, kun arvioidaan yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttymistä. Niistä riippuu uudistuksen kestävyys ja pysyvyys. Ne käyvät ilmi niiden tahojen toimista, tuloksista ja päätöksistä, jotka arvovallallaan vaikuttavat muutoksen suuntaan ja toteutumisvauhtiin. Uuden valtakunnansyyttäjän ja DNAn pääsyyttäjän nimitykset ovatkin uudistusten kestävyyden olennaisia mittareita. Komissio myös kehottaa hallitusta toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, jotta uudistuksille viime viikkoina aiheutunut vahinko saadaan korjattua.

II.1 Oikeuslaitoksen uudistaminen vuosina 2007–2012

Arviointiperuste 1: Oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta. Raportoiminen uuden siviiliprosessilain ja rikosprosessilain vaikutuksista ja vaikutusten seuranta.

Oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja oikeusvaltioperiaatetta koskevat viimeaikaiset tapahtumat

Oikeuslaitoksen riippumattomuus on Romaniassa edelleen merkittävä ongelma. Liittymisen jälkeen oikeuslaitos on vähitellen kyennyt antamaan vakuutuksen riippumattomuudestaan erityisesti tutkimalla, nostamalla syytteitä ja toteuttamalla menestyksellisesti oikeudenkäynnit korkean tason korruptiotapauksissa, joiden määrä kasvaa jatkuvasti. Tämä on johtanut huomattaviin saavutuksiin sekä syytetoimien alalla että vuodesta 2010 alkaen myös tuomioistuimissa, kuten tämän kertomuksen II.2 luvussa esitetään. Lopullinen tuomio symboliarvonsa vuoksi tärkeässä korkean tason korruptiotapauksessa kesäkuussa sekä korkeimman oikeuden, ylimmän tuomarineuvoston[11] ja perustuslakituomioistuimen toimenpiteet, joilla ne ovat vastustaneet oikeuslaitoksen riippumattomuuteen kohdistuneita poliittisia haasteita, ja ammatillisen luotettavuuden osoittaminen edellä mainitun tuomion jälkimainingeissa ovat merkinneet edistysaskelta tähän suuntaan.

Komissio on kuitenkin huolissaan painostuksesta, jota Romanian hallituksen jäsenet ja kokeneet poliitikot ovat viime aikoina kohdistaneet perustuslakituomioistuimeen: tällaisia riippumattomaan tuomioistuimeen kohdistuvia toimenpiteitä ei voida hyväksyä. Hallituksen ja poliittisten toimijoiden kaikilla tasoilla on kunnioitettava valtiovallan jakautumista. Myös oikeuslaitoksen riippumattomuutta on kunnioitettava tiukasti.

Komissio on erityisen huolestunut siitä, että parlamentin päätöksiä koskevaa perustuslakituomioistuimen toimivaltaa on äskettäin rajoitettu. Romanian viranomaisten on viipymättä palautettava tämä toimivalta Romanian perustuslain mukaisesti. Komissio on saanut 16. heinäkuuta Romanian pääministeriltä kirjeen, jonka mukaan tämä vaatimus täytetään.

Oikeuslaitoksen riippumattomuus ja valtiovallan jakautumisen periaate ovat demokraattisen yhteiskunnan perustavia tekijöitä. Kaikkien Romanian poliittisten tasojen on tulevina kuukausina osoitettava toiminnallaan sitoutumisensa näihin periaatteisiin, jotta luottamus voi palautua. Komissio valvoo tiiviisti kehitystä tällä alalla.

Tärkeimmät tapahtumat vuosina 2007–2012

Tuomioistuinjärjestelmää koskevaa lainsäädäntökehystä on uudistettu sen nykyaikaistamiseksi niin, että sen avulla voidaan tarttua tämänhetkisiin painopisteisiin. Kun kaikki uudet säädökset tulevat voimaan, Romanian rikos- ja yksityisoikeudellinen lainsäädäntö on uudistettu kokonaan. Tällä välin ns. pieni uudistuslaki oli esimerkki käytännönläheisestä lainsäädännöstä, jolla puututtiin todellisiin käytännön ongelmiin. Muilla laeilla on toteutettu tärkeitä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on varmistaa oikeuslaitoksen tiukempi vastuuvelvollisuus ja lahjomattomuus.

Oikeuslaitos on kehittynyt vuodesta 2007. On monia merkkejä siitä, että tuomarien ja syyttäjien ammatillinen itsetunto on kohentunut. Valtaosa oikeusalan ammattilaisista kannattaa oikeuslaitoksen uudistamista ja tunnustaa siitä saatavan hyödyn. Yksittäisten tuomarien ja syyttäjien, ammattijärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan sitoutuminen uudistukseen on lisääntynyt viime vuosina huomattavasti. On olemassa konkreettisia esimerkkejä hyvistä ammattikäytänteistä, jotka soveltuisivat parhaiksi käytänteiksi myös muualla.

Täyden hyödyn puristaminen näistä edistysaskelista vaatii kuitenkin voimakkaampaa otetta sekä oikeuslaitokselta ja täytäntöönpanoviranomaisilta että poliittisilta päättäjiltä. Edistystä on tähän asti tapahtunut ennen muuta lainsäädännön alalla. Koska merkittäviä säädöksiä on hyväksytty vasta hiljattain tai ne eivät ole vielä tulleet voimaan ja koska muita ehdotuksia on vielä parlamentin käsittelyssä, tarvitaan määrätietoinen strategia, jotta uudistusten tuloksena saadaan aikaan todellisia muutoksia käytännössä. Epäjohdonmukainen oikeuskäytäntö, täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet ja tehottomat tuomioistuinmenettelyt ovat edelleen yleisiä ongelmia[12]. Oikeuslaitoksen vastaus lahjomattomuutta ja vastuuvelvollisuutta koskeviin haasteisiin ei ole vielä riittänyt palauttamaan yleisön luottamusta siihen.

Oikeuslaitoksen johdolla ja täytäntöönpanoviranomaisilla on nyt käytössään välineet uudistuksen lujittamiseksi. Jotta tämä onnistuisi, ylimmän tuomarineuvoston on toimittava johdonmukaisemmin ja keskitettävä hallintotoimiaan. Lisäksi täytäntöönpanoviranomaisten ja oikeuslaitoksen yhteistyö on nostettava uudelle tasolle parlamentin ja kansalaisyhteiskunnan tuella. Hallituksen ja poliitikkojen on näytettävä selkeää esimerkkiä: kaikenlainen tuomioistuimiin kohdistuva painostus kylvää epäluottamusta valtioelinten välille. Jos ylin tuomarineuvosto pystyy ottamaan uudistuksen johtoonsa ja saa muutosten toteuttamiselle täytäntöönpanoviranomaisten tuen, siitä voitaisiin saada varsin nopeasti välitöntä hyötyä esimerkiksi tuomioistuinten organisaatiossa ja työmäärän uudelleenjaossa. Kahden vireillä olevan Maailmanpankin hankkeen tulokset antavat käyttöön tärkeitä välineitä ja toimintasuosituksia seuraavia toimenpiteitä varten[13].

Lainsäädäntökehys

Romania on liittymisestä alkaen toteuttanut kunnianhimoista lainsäädäntöohjelmaa. Uudistus kattaa sekä siviili- että rikoslain ja niihin liittyvät prosessioikeuden säännökset. Tavoitteena on erityisesti tuomioistuinmenettelyjen uudistaminen. Toimissa on tukeuduttu kansainväliseen kokemukseen. Uusien siviili- ja rikoslain hyväksyminen vuosina 2009 ja 2010 on hallitukselta, parlamentilta ja oikeuslaitokselta merkittävä saavutus siitä huolimatta, että niiden täytäntöönpano on pitkittynyt. Toistaiseksi voimaan on tullut vain uusi siviililaki. Uusi siviiliprosessilaki tulee voimaan tänä syksynä, ja uusi rikoslaki ja rikosprosessilaki tulevat näillä näkymin voimaan ensi vuonna. Vaikka onkin ilmennyt huolta sen suhteen, onko uudistusten tehokasta täytäntöönpanoa varten olemassa tarvittavat järjestelmät, ja vaikka täytäntöönpanon valmistelutoimia on tehostettava, nämä lait edustavat merkittävää uudistuspyrkimystä. Jos ne pannaan täytäntöön asianmukaisella tavalla, ne voivat merkittävästi parantaa tuomioistuinmenettelyjen tehokkuutta, läpinäkyvyyttä ja johdonmukaisuutta.

Samaan aikaan parlamentti on hyväksynyt useita muita tärkeitä lainsäädäntöaloitteita. Vuonna 2010 voimaan tullut ns. pieni uudistuslaki paransi konkreettisesti tuomioistuinmenettelyn johdonmukaisuutta ja tehokkuutta. Lainsäädäntöä on muutettu myös oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuuden lujittamiseksi ja korkeimman oikeuden nimitysten uudistamiseksi. Tällaisten toimenpiteiden avulla voidaan hälventää kansalaisten huolta oikeuslaitoksen nimitysten ja kurinpitomenettelyjen puolueettomuudesta: menneisyyden perinnöstä irtautuminen vaatii kuitenkin pitkää hyvien esimerkkien sarjaa.

Tuomioistuinmenettelyn johdonmukaisuus

Päävastuu oikeuskäytännön yhtenäistämisestä on korkeimmalla oikeudella. Vuodesta 2007 alkaen onkin toteutettu useita tärkeitä toimenpiteitä. Ns. pienellä uudistuslailla pyrittiin tehostamaan asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvaa muutoksenhakumenettelyä. Uusilla prosessilaeilla otetaan käyttöön ennakkoratkaisumekanismi, joka on oikeudellista yhtenäisyyttä edistävä uusi väline. Yhtenäistämistä edistää myös toimivaltajärjestelyjen uudistus[14]. Korkein oikeus on myös tehnyt aloitteen jäsenneltyjen keskustelujen käymiseksi oikeuskäytäntöä koskevista kysymyksistä muutoksenhakutuomioistuinten kanssa ja laatinut seuraamusten määräämistä koskevia ohjeita tiettyjä korruptiorikoksia varten. Asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvien korkeimman oikeuden muutoksenhakuratkaisujen tai perustuslakituomioistuimen ratkaisujen noudattamatta jättämisen vuoksi voidaan nyt määrätä kurinpitotoimenpiteitä[15].

Näiden mekanismien avulla ei kuitenkaan ole vielä onnistuttu poistamaan epäjohdonmukaisuutta, joka on Romanian tuomioistuinjärjestelmän suurimpia heikkouksia[16]. Ongelma näyttäisi liittyvän osittain siihen, ettei tuomarikunta tiedosta riittävällä tavalla oikeudellisen yhtenäisyyden tärkeyttä, mikä saattaa johtua riippumattomuuden äärimmäisestä tulkinnasta. Periaatetta, jonka mukaan samasta rikoksesta on määrättävä sama rangaistus, ja sen rikollisuutta vähentävää vaikutusta ei osata täysin arvostaa, eikä liioin sen merkitystä tuomarien vastuuvelvollisuuden ja lahjomattomuuden kannalta. Tämä voi osaltaan selittää, miksi tuomarit eivät analyysin perusteella sovella oikeudellista yhtenäisyyttä edistäviä toimenpiteitä asianmukaisella tavalla[17]. Toisaalta sen enempää ylin tuomarineuvosto kuin tuomioistuinten presidentitkään eivät ole määritelleet oikeuskäytännön johdonmukaisuutta painopisteeksi. Silloinkin kun tuomarit haluavat parantaa johdonmukaisuutta, heillä ei ole muiden tuomioistuinten oikeuskäytäntöön tutustumista varten tarvittavia välineitä. Käytössä ei ole vielä järjestelmää, jossa kaikki tuomioistuinten päätökset, myös korkeimman oikeuden ratkaisut, julkaistaisiin sähköisessä muodossa. Muutoksenhakutuomioistuimet julkaisevat osan ratkaisuista, mutta julkaisemisessa ei noudateta yhdenmukaisia kriteerejä. Tärkein tuomioita koskeva tietokanta (ECRIS) kattaa ainoastaan saman muutoksenhakutuomioistuimen tuomiopiirissä annetut päätökset, minkä vuoksi tuomarit eivät voi vertailla koko maassa annettuja tuomioistuinten päätöksiä[18]. Vaihtoehtoista Jurindex-järjestelmää ei enää päivitetä.

Asiantuntijat suosittelevat, että asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvien muutoksenhakujen esittämistä olisi tehostettava ja että tuomareita olisi kannustettava yhtenäistämään käytäntöjä julkaisemalla kaikki tuomioistuinten päätökset perusteluineen. Lisäksi kaikissa tuomioistuimissa olisi säännöllisesti keskusteltava tapausten käsittelystä, ja tuomioistuinten presidenttien ja ylimmän tuomarineuvoston olisi aktiivisesti edistettävä oikeudellista johdonmukaisuutta. Oikeuslaitoksen johto voisi myös käyttää oikeudellista johdonmukaisuutta palkitsemisperusteena oikeuslaitoksen piirissä myönnettävien ylennysten ja nimitysten yhteydessä, antaa tuomioistuinten tarkastusyksikölle tehtäväksi analysoida oikeuskäytännön epäjohdonmukaisuutta, laajentaa seuraamusten määräämistä koskevien ohjeiden soveltamista ja nostaa kansallisen tuomari-instituutin avulla johdonmukaisuuden perus- ja jatkokoulutuksen keskeiseksi teemaksi.

Johdonmukaisuutta voitaisiin edistää myös korkeimman oikeuden lisäuudistusten avulla. Tässä suhteessa on tapahtunut merkittävää edistymistä ns. pienen uudistuslain ja uusien prosessilakien myötä. Uusiin prosessilakeihin sisältyvät uudistukset on otettava käyttöön niin, että voidaan varmistaa, ettei korkein oikeus huku vilpillisiin hakemuksiin ja että käsiteltäväksi otetaan vain tärkeitä oikeudellisia kysymyksiä koskevat asiat. Tätä varten tarvitaan asianmukaiset karsintajärjestelmät toisen asteen muutoksenhakua ja ennakkoratkaisupyyntöjä varten. Eräitä muitakin tehtäviä voitaisiin kenties siirtää korkeimmalta oikeudelta muille tuomioistuimille, esimerkiksi toimivalta käsitellä asioita ensimmäisenä oikeusasteena ja ratkaista eräitä oikeuslaitoksen sisäisiä asioita[19]. Näin korkein oikeus voisi keskittyä tärkeimpään tehtäväänsä oikeudellisen yhtenäisyyden varmistajana, kuten useimmissa EU:n jäsenvaltioissa tapahtuu. Korkeimman oikeuden on myös saatava tehtäviensä edellyttämät tilat ja henkilöstö[20].

Tuomioistuinjärjestelmän organisaatio ja tehokkuus

Maailmanpankki on tarkastellut Romanian julkishallintoa ja todennut sen EU:n tehottomimmaksi[21]. Tuomioistuinjärjestelmä kärsii osittain samoista heikkouksista. Eräistä parannuksista huolimatta kokonaiskuvaa rasittaa se, ettei ole riittävän dynaamisesti puututtu ongelmiin, jotka vaikuttavat merkittävästi tuomioistuinjärjestelmän kykyyn jakaa oikeutta nopeasti ja johdonmukaisesti. Ongelmia ovat mm. kapasiteettirajoitukset ja tuomareiden ja syyttäjien työtaakka, jotka johtuvat suurelta osin resurssien epätasaisesta jakautumisesta ja työmäärän äkillisistä vaihteluista maan eri osissa ja eri oikeusasteissa. Muita ongelmia ovat olleet täyttämättömien toimien suuri määrä ja koulutus ammattiintulon yhteydessä sekä tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen rakenteessa ja sisäisessä organisaatiossa ilmenevät puutteet.

Näitä ongelmia on pyritty korjaamaan mm. järjestämällä aika ajoin rekrytointikilpailuja, virtaviivaistamalla eräitä menettelyjä[22] ja tekemällä päätöksiä peruskoulutuskapasiteetin vahvistamisesta kansallisessa tuomari-instituutissa. Vuonna 2011 otettiin pieni edistysaskel kohti järkeistämistä sulkemalla yhdeksän tarpeettomaksi käynyttä ja kolme hyvin niukasti toiminutta tuomioistuinta sekä niitä vastaavat syyttäjänvirastot.

Näiden toimenpiteiden vaikutus jää kuitenkin rajalliseksi. Keskeiset tehokkuusindikaattorit, kuten työmäärän vaihtelu ja täyttämättömien toimien aste, eivät ole kohentuneet vuoden 2007 jälkeen[23]. Resurssipaineet sekä täytäntöönpanoviranomaisten ja tuomarikunnan välinen konflikti vuonna 2009 hidastivat uudistuksia ja johtivat monien henkilöiden eläkkeellejäämiseen samaan aikaan kun oikeustapausten määrä jatkuvasti lisääntyi.

Tuomioistuinjärjestelmässä ei ole eikä sitä varten ole kehitetty tehokkaita suoritusindikaattoreita, joiden avulla voitaisiin selvittää kokonaisresurssien tarve ja kohdentaa resursseja oikeuslaitoksen sisällä. Romania on äskettäin tunnustanut nämä heikkoudet, ja niihin on tarkoitus puuttua Maailmanpankin rahoittaman hankkeen avulla. Sen yhteydessä laaditaan ja kokeillaan oikeustapauksia ja työmäärää koskevia tarkistettuja indikaattoreita vuoden 2013 alkupuoleen mennessä.

Oikeuslaitoksen henkilöresurssipolitiikkaa koskeva yhteistyö ylimmän tuomarineuvoston, täytäntöönpanoviranomaisten ja syyttäjälaitoksen johdon kesken on takkuillut jatkuvasti[24]. Lainsäädäntöä, jolla perustetaan tuomioistuimen johtajan toimi ja määritellään uudelleen tuomioistuimen kirjaajan tehtävät, ei ole vielä hyväksytty. Tämän toimenpiteen avulla voidaan huomattavasti keventää tuomareiden työtaakkaa. Kansallisen tuomari-instituutin kapasiteettia on parannettu ja eri kategorioihin kuuluvia hakijoita varten on otettu käyttöön yhtäläiset rekrytointisäännöt vasta äskettäin, eli liian myöhään, jotta uusien lakien täytäntöönpanoon olisi voitu valmistautua asianmukaisella tavalla. Toistaiseksi ei ole päästy yhteisymmärrykseen uusien lakien yhteisestä täytäntöönpanosuunnitelmasta[25].

Julkiseen talouteen kohdistuvien paineiden olisi voinut odottaa kannustavan toiminnan tehostamiseen. Tällaista vaikutusta ei kuitenkaan ole vielä nähtävissä. Tämä johtuu muun muassa siitä, että ylin tuomarineuvosto ei ole ohjannut oikeuslaitoksen hallinnointia, sekä oikeuslaitoksen ja hallituksen välisistä ristiriidoista. Ylin tuomarineuvosto ei ole kyennyt laatimaan henkilöresurssistrategiaa rakenteiden ja järjestelmien muuttamista varten, vaan se on keskittynyt sen sijaan pyytämään lisää henkilöstöä ja resursseja. Myös parlamentti on osaltaan sekoittanut tilannetta vesittämällä tuomioistuinjärjestelmän uudelleenorganisointia koskevat ehdotukset[26]. Uutta lainsäädäntöä on arvosteltu siitä, että siinä ei oteta huomioon riskiä, että tuomioistuimet saavat sen perusteella käsiteltäväkseen liian monia uusia oikeustapauksia.

Tuomioistuinkäytännöt

Tuomioistuinkäytäntöihin liittyy edelleen huomattavia heikkouksia, kuten korkean tason korruptiotapauksiin liittyviä tuomioistuinkäytäntöjä koskeva arviointi osoittaa. Osa heikkouksista on rakenteellisia. Eräät Romanian oikeusjärjestelmän ominaisuudet altistavat sen väärinkäytöksille: esimerkiksi syytteen nostaminen ei lopeta tai keskeytä vanhentumisaikojen kulumista. Usein tätä vielä pahentaa tuomioistuinmenettelyn liian löyhä hoitaminen, minkä lisäksi menettely näyttää olevan vinoutunut vastaajan eduksi[27]. Asiantuntijoiden mukaan nämä oikeuskäsittelyjen heikkoudet ovat erityisen merkittäviä suhteessa muiden jäsenvaltioiden käytäntöihin. Monimutkaisten talousrikostapausten saattaminen menestykselliseen päätökseen tuomioistuimessa on niin ikään osoittautunut oikeuslaitokselle ongelmalliseksi tehtäväksi. Tämä koskee erityisesti julkisiin hankintoihin liittyviä tapauksia, jotka ovat poikkeus korkean tason korruptiotapausten tuomioistuinkäsittelyä koskevasta myönteisestä yleissuuntauksesta (ks. jäljempänä). Nämä tapaukset edellyttävät syyttäjiltä ja tuomareilta erityistaitoja, joiden hankkimiseen tarvitaan koulutusta, erikoistumista ja ulkopuolista asiantuntemusta. Sitä paitsi, vaikka tuomioistuimen asiantuntijapalkkioista säädetään laissa, niihin ei käytännössä juuri ole saatavilla määrärahoja, vaan vastaajat joutuvat usein maksamaan tuomioistuimen kutsumien asiantuntijoiden palkkiot omien asiantuntijoidensa palkkioiden lisäksi[28]. Tämä herättää kysymyksen siitä, miten riippumattomia ja puolueettomia tällaiset tuomioistuimen nimittämät ns. riippumattomat asiantuntijat todella ovat.

Esimerkki siitä, miten suuren eron proaktiivinen johtajuus voi saada aikaan, on nähty korkeimman oikeuden asenteiden muutoksessa vuonna 2010 tapahtuneen uuden johdon nimityksen jälkeen[29]. Korkein oikeus voi nyt tarjota muiden tuomioistuinten käyttöön parhaita käytänteitä esimerkiksi työnhallinnan alalla vanhentumisaikojen umpeutumiseen liittyvän riskin huomioon ottaen ja osoittaa, että tuomioistuin pystyy vastustamaan vilpillisiä yrityksiä menettelyjen viivyttämiseksi. Näihin saavutuksiin pitäytyminen ja niiden levittäminen on tärkeää oikeuslaitoksen kokonaisuudistuksen kannalta.

Vastuuvelvollisuus

Vuoden 2011 lopussa Romania vahvisti tuomioistuinten vastuuvelvollisuuden oikeusperustaa. Parlamentti hyväksyi muutokset, joilla otettiin käyttöön uusia kurinpitoseuraamuksia ja lujitettiin voimassa olevia seuraamuksia. Oikeusministerin ja valtakunnansyyttäjän asemaa kurinpitomenettelyissä laajennettiin ja tuomioistuinten tarkastusyksikön riippumattomuutta lisättiin[30]. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö voi nyt keskittää toimintansa uudelleen kohdennetumpiin, nopeampiin ja ennakoivampiin kurinpitotutkimuksiin ja vahvistaa tarkastajiensa neuvoa-antavaa kapasiteettia havaita tuomioistuinten organisaatioon, menettelyihin ja käytäntöihin liittyviä puutteita. Ylimmän tuomarineuvoston olisi hyödynnettävä näitä mahdollisuuksia pyytämällä tarkastajia harjoittamaan järjestelmällistä valvontaa tuomioistuinkäytäntöjen keskeisten näkökohtien, lainsäädännön yhtenäistämisen ja tuomioistuinten presidenttien parhaiden hallintokäytäntöjen suhteen[31]. On myös tärkeää käyttää tätä uutta toimivaltaa noudattaen täysimääräisesti syyttäjien ja tuomarien riippumattomuutta, jotta voidaan hälventää näiden huolta siitä, että uutta lakia voitaisiin käyttää väärin.

Lain tärkein seuraus olisi se, että sen ymmärrettäisiin tarjoavan mahdollisuuden määrätä selkeitä, johdonmukaisia ja varoittavia seuraamuksia. Tuomarikunnan mainetta ja ylimmän tuomarineuvoston kykyä valvoa sitä on vahingoittanut joukko väärinkäytöksiä, joiden yhteydessä oikeuslaitoksen johdon vastaus vaikutti heikolta ja liian varovaiselta[32]. Monissa jäsenvaltioissa odotetaan, että julkista arvovaltaa nauttivassa asemassa olevat henkilöt hyväksyvät sen, että heidän on tarvittaessa erottava tehtävistään kyseisen julkisen elimen maineen suojelemiseksi. Se, että ankaran julkisen arvostelun kohteeksi joutuneet tuomarit ovat jatkaneet toimintaansa tuomioistuimessa heihin kohdistuvien tutkimusten jatkumisesta huolimatta, on vahingoittanut tuomioistuinten mainetta. Tätä varten olisi annettava selkeät säännöt, joiden mukaan esimerkiksi vakavia rikoksia, kuten korkean tason korruptiota, koskevien tutkimusten kohteeksi joutuvat tuomarit olisi välittömästi pidätettävä virantoimituksesta, jotta voidaan suojella paitsi kyseistä tuomaria myös koko oikeuslaitosta[33]. Tämä vaatimus voitaisiin sisällyttää lahjomattomuutta koskevaan ylimmän tuomarineuvoston strategiaan.

Romania myös paransi vuoden 2011 lopussa korkeimman oikeuden nimitysmenettelyjä ottamalla käyttöön läpinäkyvämmän ja objektiivisemman menettelyn, jonka mukaisesti hakijoiden ansioista voidaan laatia kattavampi ja puolueettomampi riippumaton arvio. Tämä on merkittävä edistysaskel kohti korkeimman oikeuden vastuuvelvollisuuden parantamista.

II.2      Korruptiontorjunta vuosina 2007–2012

Arviointiperuste 2: Viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen suunnitelmien mukaisesti; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia.

Arviointiperuste 3: Ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta.

Arviointiperuste 4: Lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa.

Korruptiontorjunta ja lahjomattomuuden edistäminen on haastava tehtävä, joka edellyttää koko valtiovallan sitoutumista. Toimintaa on johdettava ylhäältä alas, niin että se läpäisee koko yhteiskunnan. Keskeisenä lähtökohtana on Romanian tuomioistuinjärjestelmän ja hallinnon kyky soveltaa oikeusvaltioperiaatetta. Romaniassa on tapahtunut liittymisen jälkeen merkittävää edistymistä korkean tason korruptiotapausten syytteeseenpanossa ja tuomioistuinkäsittelyssä. Kansallinen korruptiontorjuntavirasto (DNA) on osoittautunut näissä tapauksissa tarmokkaaksi ja puolueettomaksi syyttäjäksi. Romania on myös onnistunut perustamaan järjestelmän, jonka avulla voidaan paljastaa eturistiriitoja, jääviystapauksia ja perusteetonta varallisuutta ja määrätä niiden perusteella seuraamuksia. Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto (ANI) on instituutio, joka on valmis toteuttamaan tehtäväänsä määrätietoisesti. Viimeaikaiset toimet korkean tason korruptiotapausten käsittelyn nopeuttamiseksi korkeimmassa oikeudessa osoittavat, että on alettu tarttua yhteen suurimmista ongelmista, jotka rajoittavat varoittavien seuraamusten määräämistä korruptiota vastaan. On hyväksytty entistä tiukempaa lainsäädäntöä lahjomattomuuden edistämiseksi oikeuslaitoksen sisällä ja laki, joka antaa oikeuden laajennettuun rikoshyödyn menetetyksi tuomitsemiseen. Uusi kansallinen korruptiontorjuntastrategia tarjoaa merkittävät keinot edistää korruptiontorjuntatyötä kohti parhaita käytänteitä: strategia on nyt pantava täytäntöön suunnitelmien mukaan, ja sille on annettava riittävästi aikaa osoittaa vaikuttavuutensa. Nämä ovat merkittäviä askelia kohti yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteiden täyttämistä. Viimeaikaisten tapahtumien valossa saavutetun edistyksen säilyttäminen, muutosprosessin ylläpitäminen ja instituutioiden vakauden turvaaminen ovat kuitenkin tärkeimmät tekijät, joiden avulla voidaan osoittaa muutoksen kestävyys.

Nämä edistysaskeleet on otettu tilanteessa, jossa romanialaisten suuri enemmistö pitää korruptiota merkittävänä ongelmana[34]. Ne eivät ole vakuuttaneet romanialaisia siitä, että tilanne on paranemaan päin, vaan useimmat ovat päinvastoin sitä mieltä, että se on huonontunut entisestään[35]. Kansalaisten huolet hälvenevät vasta kun tärkeimmissä korkean tason korruptio-oikeudenkäynneissä on annettu objektiiviset ja lopulliset tuomiot ja kun oikeudenkäyntien hoitamiseen liittyvien parhaiden käytänteiden nähdään vakiintuneen. Eturistiriitatapauksissa nostetaan syytteitä liian harvoin, etenkin kun kyseessä ovat julkiset hankinnat. Silloinkin kun asia viedään tuomioistuimeen, tällä alalla lainsäädännön nojalla määrättävät seuraamukset eivät ole varoittavia. Perusteettoman varallisuuden takavarikoinnin alalla ei ole vielä toteutettu vakuuttavia toimia. Tärkeä mittari uuden kansallisen korruptiontorjuntastrategian menestymiselle on se, voidaanko korruptiontorjuntatoimet sen avulla valtavirtaistaa kaikissa instituutioissa.

Lisäksi näiden korruptiontorjunnasta vastaavien instituutioiden arvovalta on asetettu kyseenalaiseksi niiden huomattavista saavutuksista huolimatta. Kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA), syyttäjälaitoksen ja viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) toiminnan oikeusperusta on asetettu kyseenalaiseksi vuoden 2007 jälkeen useaan kertaan; eräät näistä kanteista ovat edelleen vireillä. Uuden valtakunnansyyttäjän ja DNAn pääsyyttäjän sekä muiden syyttäjälaitoksen ylempien virkamiesten nimitykset tarjoavat tilaisuuden osoittaa, että poliittinen ja oikeuslaitoksen johto antaa täyden tukensa voimakkaille ja riippumattomille syytetoimille korruptiota vastaan. Tämä edellyttää läpinäkyvää ja puolueetonta nimitysprosessia voimassa olevan lainsäädäntökehyksen puitteissa. On järjestettävä avoin kilpailu selkeiden kriteerien pohjalta ja pyrittävä mahdollisimman vahvaan johtajuuteen ja jatkuvuuteen näiden instituutioiden toiminnassa. Useiden korkean tason korruptiotapausten tehokas käsittely, joka on nyt edennyt tuomioistuimissa loppuvaiheeseen, testaa Romanian oikeuslaitoksen kykyä jatkaa riippumattomuutensa osoittamista ja oikeusvaltioperiaatteen soveltamista.

Korkean tason korruptio

Kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA) toimintaa korkean tason korruptiotapausten tutkinnassa ja syytteeseenpanossa voidaan pitää yhtenä Romanian suurimmista liittymisen jälkeisistä saavutuksista. DNAn nostamien syytteiden määrä on kasvanut vuosi vuodelta, ja tutkimukset on toteutettu nopeasti ja proaktiivisesti. DNA on aloittanut vuoden 2007 jälkeen tutkimuksia politiikan ja oikeuslaitoksen korkeimmilla johtopaikoilla olevia henkilöitä vastaan, jotka edustavat kaikkia suurimpia poliittisia puolueita[36].

DNAn toiminta on lisännyt huomattavasti korkean tason korruptiotapauksissa annettujen tuomioistuinten päätösten ja tuomioiden määrää etenkin vuodesta 2010 alkaen[37]. Tuomioistuinmenettelyjen tehokkuus ja korkean tason korruptiotapauksissa annettujen tuomioiden johdonmukaisuus ja varoittavuus eivät kuitenkaan ole yltäneet syytetoimissa saavutetun edistyksen tasolle. Korkean tason korruptiotapausten tuomioistuinkäsittely on viivästynyt merkittävästi vuodesta 2007 alkaen. Syynä tähän on ollut muun muassa lainsäädännön puutteellisuus ja tuomioistuinten riittämätön kapasiteetti. Tämän kertomuksen edellisessä jaksossa kuvatut tuomioistuinkäytäntöjen puutteet ovat tulleet esiin erityisen selkeästi korkean tason korruptiotapauksissa, joissa tuomarit ovat suhtautuneet liian sallivasti vastaajien yrityksiin pitkittää tuomioistuinmenettelyjä, myös silloin kun tapauksen käsittelyyn liittyvät vanhentumisajat ovat umpeutumassa[38].

Osa viivytysten syistä on poistettu: ns. pienellä uudistuslailla ja perustuslakituomioistuinta koskevan lain muutoksilla tehtiin merkittäviä muutoksia oikeudenkäyntien nopeuttamiseksi poistamalla perustuslainvastaisuutta koskevien poikkeusten ja vastaajien nostamien lainvastaisuuskanteiden lykkäävä vaikutus. Lisäksi korkeimman oikeuden tulkintaratkaisu ”pysäyttää kellon” ajanjaksoksi, jonka ajaksi oikeudenkäynti aiemmin keskeytettiin, kun odotettiin tuomiota perustuslainvastaisuutta koskevasta poikkeuksesta[39].

Vuoden 2011 alkupuolella kuitenkin hävittiin useita korkean tason korruptiotapauksia ainakin osittain vanhentumisajan päättymisen vuoksi[40]. Vuoden 2011 puolivälissä kävi selväksi, että vanhentumisajat olivat todennäköisesti umpeutumassa useissa korkean tason korruptiotapauksissa, joiden käsittelyä oli viivytetty vuosien ajan eri keinoin. Komission suositusten mukaisesti[41] korkeimman oikeuden uusi johto edisti parhaita käytäntöjä oikeudenkäyntien tehokkaamman ja tiukemman hallinnoinnin avulla. Näiden toimenpiteiden ansiosta vuoden 2011 loppupuolelta alkaen annettiin ensimmäisessä oikeusasteessa päätökset useissa merkittävissä tapauksissa sekä ensimmäiset lopulliset korruptiotuomiot, joihin liittyi vankeusrangaistus, entistä pääministeriä, entistä ministeriä ja nykyistä parlamentinjäsentä vastaan[42].

Komission kertomuksissa on suhtauduttu epäilevästi myös korkean tason korruptiotapauksissa annettujen tuomioiden johdonmukaisuuteen ja varoittavuuteen[43]. Oikeuslaitoksen ja oikeusministeriön vuonna 2009 laatimassa yhteisessä selvityksessä tunnustettiin tämä ongelma ja ehdotettiin korjaustoimia, jotka paransivatkin tilannetta joiltain osin. Koska oikeuslaitoksen johto ei toteuttanut mitään toimenpiteitä asian suhteen, joukko Bukarestin muutoksenhakutuomioistuimen tuomareita laati vuonna 2010 tuomioiden antamista koskevat suuntaviivat parantaakseen korruptiorikoksista määrättävien tuomioiden johdonmukaisuutta. Vuonna 2011 korkeimman oikeuden uusi johto lopulta laati ja hyväksyi näiden suuntaviivojen pohjalta omat tuomioiden antamista koskevat suuntaviivansa eräitä korruptiorikoksia varten.

Nämä esimerkit osoittavat, että Romanian oikeuslaitos pystyy löytämään käytännön ratkaisuja objektiivisesti todettuihin ongelmiin. Tuomioiden antamista koskevat suuntaviivat ovat luoneet pohjan, jonka avulla voidaan parantaa korkean tason korruptiotapauksissa määrättävien tuomioiden johdonmukaisuutta ja ennustettavuutta, jos ohjeita vain sovelletaan, myös muihin rikoksiin. Korkeimman oikeuden toteuttamat toimenpiteet työnhallinnan ja tuomioistuinkäytäntöjen parantamiseksi merkitsevät sen tärkeän seikan tunnustamista, että tuomioistuimilla on vastuu valvoa oikeuden toteutumista. Jos toimenpiteitä noudatetaan myös jatkossa, niiden avulla voidaan antaa vielä tämän vuoden aikana lopulliset päätökset tapauksissa, jotka koskevat eräitä korkean tason poliitikkoja. Ensimmäinen näistä päätöksistä saatiinkin viime kuussa, kun entistä pääministeriä koskevassa oikeudenkäynnissä annettiin lopullinen päätös. Tämä osoittaa, että korkein oikeus alkaa tuottaa tuloksia jopa korkeimman tason ja poliittisesti arvovaltaisimpien vastaajien suhteen.

Näitä parhaita käytäntöjä ei kuitenkaan ole aktiivisesti valtavirtaistettu, eikä näytä siltä, että muut tuomioistuimet soveltaisivat niitä. Vaikka korkeimmassa oikeudessa on tapahtunut näkyviä parannuksia, muissa tuomioistuimissa vireillä olevissa korkean tason korruptiotapauksissa, joissa tutkitaan paikallisten merkkihenkilöiden, kuten maaherrojen, alueneuvoston puheenjohtajien tai kaupunginjohtajien toimia, ilmenee edelleen kyseenalaisia viivytyksiä ja keskeytyksiä. On syytä panna merkille, että tapaukset, joissa on kyse julkisiin hankintoihin liittyvästä korruptiosta ja petoksista, etenevät tuomioistuinkäsittelyssä erityisen hitaasti. On yritettävä selvittää, mistä nämä huomattavat viivästykset johtuvat, ja huolehtia siitä, että tuomarien saatavilla on tarvittava asiantuntemus ja erityistiedot[44]. Useimmat korkean tason korruptiotapauksissa annetut tuomiot ovat edelleen ehdollisia. Korkean tason poliitikkoja koskevissa merkittävissä tapauksissa on toistaiseksi annettu hyvin vähän lopullisia vankeusrangaistuksia[45]. Tämä vähentää järjestelmän varoittavuutta.

Korkean tason korruptiotapausten tehokas torjunta edellyttää, että poliitikot kunnioittavat tuomioistuimen toimia ja antavat oikeuslaitoksen tutkintatoimille täyden tukensa. Hallitseva puolue hyväksyi vuonna 2011 eettisen säännöstön, mitä voidaan pitää tärkeänä edistysaskeleena. Tämän säännöstön perusteella sama puolue erotti vaikutusvaltaisen kaupunginjohtajan, kun tätä vastaan nostettiin syyte korkean tason korruptiosta[46].

Romanian perustuslain mukaan, sellaisena kuin sitä tulkitaan perustuslakituomioistuimen oikeuskäytännön nojalla, parlamentinjäsenen pidättämiseen tai etsintään tarvitaan parlamentin valtuutus. Tällainen valtuutus tarvitaan myös rikostutkinnan aloittamiseen sellaisia parlamentinjäseniä vastaan, jotka ovat parhaillaan tai ovat aiemmin olleet ministerinä. Jos parlamentti ei hyväksy rikostutkinnan aloittamista tällaisessa tapauksessa, se merkitsee käytännössä immuniteettisuojaa rikostutkintaa vastaan ja estää oikeustoimet. Vuodesta 2007 alkaen useat parlamentinjäsenet, muun muassa entinen pääministeri, ovat saaneet tällaisen suojan parlamentin kieltäydyttyä antamasta valtuutusta rikostutkinnan aloittamiseen[47]. Parlamentin päätösten objektiivisuutta on vaikea todentaa, koska parlamentti ei perustele kieltäytymistään[48]. Parlamentin mainetta vahingoittaa myös se, että parlamentinjäsenet voivat jatkaa työtään parlamentissa, vaikka heidät olisi tuomittu vakavista rikoksista, kuten korruptiosta. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että monissa parlamentaarisissa järjestelmissä on käytäntönä, että parlamentinjäsenet pidätetään toimesta, jos heitä vastaan nostetaan syyte tällaisessa asiassa, ja erotetaan, jos heidät tuomitaan[49].

Kun maahan äskettäin muodostettiin uusi hallitus, ilmapiiri oli ristiriitainen. Se, että ministereiksi valittiin ja myös nimitettiin henkilöitä, joita vastaan oli annettu lopullinen tai ehdollinen tuomio, aiheutti ymmärrettävää hämmennystä ja osoitti haluttomuutta hyväksyä ja ymmärtää, että oikeusvaltioperiaatteessa on kyse perustavanlaatuisesta periaatteesta[50]. Tämä osoittaa, että korkeissa viroissa edellytettyjen tiukkojen vaatimusten noudattamisessa on edelleen parantamisen varaa.

Lahjomattomuus

Liittymisen yhteydessä Romania lupasi toteuttaa oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen, jonka avulla voitaisiin ehkäistä korruptiota ja määrätä siitä seuraamuksia puuttumalla jääviysongelmiin, eturistiriitoihin ja perusteettomaan varallisuuteen. Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto (ANI) tarkistaa eturistiriita- ja jääviystilanteet ja selvittää mahdollisen perusteettoman varallisuuden virkamiesten ja vaaleilla valittujen poliitikkojen osalta. Viraston havainnoista tai kanteluista voi valittaa tai ne voidaan vahvistaa tuomioistuimissa, tai ne voidaan toimittaa muiden oikeudellisten tai hallinnollisten elinten käsiteltäväksi.

Vuonna 2007 perustettu ANI aloitti toimintansa ripeästi ja perusti tehokkaan hallinnon ja tutkimusmenetelmät. Se saattoi kaikki varallisuutta ja eturistiriitoja koskevat ilmoitukset yleisön saataville keskitetysti ja sähköisesti, mikä edistää läpinäkyvyyttä merkittävästi. Valtion budjetista ja EU-varoista saamansa tuen avulla virasto perusti atk-pohjaisen työnhallintajärjestelmän ja teki yhteistyösopimuksia eri hallinto- ja oikeusviranomaisten kanssa. ANIsta on tullut olennainen osa korruptionvastaista institutionaalista kehystä, ja sillä on tilillään merkittäviä saavutuksia[51].

ANIn toimintaa ovat kuitenkin hidastaneet monet haasteet. ANIn oikeusperusta julistettiin perustuslain vastaiseksi vuonna 2010, mikä asetti epäilyksenalaiseksi ANIn keskeisen toimivallan vaatia perusteettoman varallisuuden menetetyksi tuomitsemista[52]. Keskustelu ANIn oikeusperustan muuttamisesta osoitti, että poliittista tahtoa puuttua tehokkaasti lahjomattomuuteen ja täyttää liittymisen yhteydessä tehdyt sitoumukset ei juuri ollut. Kaikkien suurimpien parlamentissa edustettuina olevien puolueiden edustajat vaativat ANIn olemassaolon uudelleenkäsittelyä. Parlamentti ei myöskään ole pannut täytäntöön jääviys- ja eturistiriitatilanteita koskevia päätöksiä[53].

Heikentyneen oikeusperustansa vuoksi ANIn on vaikeampi saavuttaa työssään tuloksia. Sitä koskevat perustuslailliset kantelut ovat edelleen vireillä, vaikka perustuslakituomioistuin hylkäsikin kesäkuussa kaksi kantelua[54]. Uudet varallisuudentutkintatoimikunnat (jotka perustettiin ylimääräiseksi portaaksi ANIn ja tuomioistuinten välille sellaisia tapauksia varten, joissa ANI esittää perusteettoman varallisuuden menetetyksi tuomitsemista) näyttävät vaikeuttaneen perusteettoman varallisuuden tutkimista. Toimikunnat muodostavat ylimääräisen lainkäyttöportaan, joka on osapuolten kannalta vähemmän läpinäkyvä ja tarjoaa näille vähemmän oikeuksia. Vaikka keskeiset toimijat on pyritty saattamaan yhteen järjestämällä seminaareja, niiden menettelyjä ei ole pystytty täysin yhdenmukaistamaan, ja todisteiden käsittelyssä on ilmennyt puutteita. Ainuttakaan varallisuudentutkintatoimikuntien käsittelemää tapausta ei ole ratkaistu lopullisesti tuomioistuimessa sen jälkeen kun toimikunnat perustettiin uudelleen vuonna 2010. Lainsäädäntökehys vaikeuttaa myös hallinnollisiin eturistiriitoihin puuttumista. Tarvitaan erilliset oikeusprosessit, jotta voidaan ensin ratkaista ANIn toteamaa eturistiriitatilannetta koskeva muutoksenhaku, ja sen jälkeen kumota säädökset, kuten julkiset hankintasopimukset, joiden tekemiseen eturistiriita on vaikuttanut[55].

Lahjomattomuutta koskevan Romanian järjestelmän tehokkuus kärsii myös tuomioistuinmenettelyjen hitaudesta, epäjohdonmukaisesta oikeuskäytännöstä ja riittämättömästä yhteistyöstä muiden hallintoviranomaisten, oikeuslaitoksen ja ANIn välillä. Kaikkiin ANIn kolmeen toimivalta-alaan liittyvien tapausten tuomioistuinkäsittely on ollut erityisen hidasta. Kaiken kaikkiaan tuomioistuimet ovat tähän mennessä vahvistaneet lopullisesti vain neljä perusteettomaan varallisuuteen liittyvää tapausta, jotka kaikki ovat peräisin uutta lakia edeltävältä ajalta (yksi vuodelta 2005). Lopullisen ratkaisun antaminen yksinkertaisissa jääviystapauksissa voi viedä tuomioistuimilta useita vuosia. Tämä on johtanut tilanteisiin, joissa seuraamuksia ei voida soveltaa, koska toimeksiannot ovat jo vanhentuneet. Myös epäjohdonmukainen oikeuskäytäntö on aiheuttanut ongelmia ANIn tutkimissa tapauksissa, mutta oikeuslaitoksessa ei ole toteutettu kiireellisiä korjaustoimia[56]. Vaikka ANI on tehnyt yhteistyösopimuksia useiden muiden hallintoelimien ja syyttäjälaitoksen kanssa, tämä yhteistyö ei ole toistaiseksi tuottanut merkittäviä tuloksia, lukuun ottamatta menestyksellistä yhteistyötä DNAn kanssa. Muut instituutiot eivät juuri ole ottaneet yhteyttä ANIin, eivätkä ne myöskään ole toteuttaneet ANIn kantelujen perusteella tarvittavia seurantatoimia, minkä vuoksi yhteistyön tuloksena on esitetty vain yksi syyte ja yksi lisäveropyyntö[57].

ANI on kuitenkin vuodesta 2010 osoittanut pystyvänsä keskittymään yhä paremmin tärkeisiin ja monimutkaisiin tapauksiin. Kunnanvaltuutettujen eturistiriitoja koskevan kartoituksen yhteydessä tuli esiin monia potentiaalisia tapauksia. Se, missä määrin niiden perusteella toteutetaan seurantatoimia syyttäjälaitoksessa ja tuomioistuimissa, on tärkeä testi[58]. Vastaava selvitys on käynnistetty EU-varoja hallinnoivien viranomaisten parissa. Nämä ovat esimerkkejä tervetulleesta kehityksestä. Tulevaisuudessa ANIn tutkimusten tulisi perustua entistä enemmän riskinarviointiin, ja ne olisi keskitettävä erityisen haavoittuville aloille. Tämä saattaa edellyttää ANIn henkilöstöresurssien lisäämistä[59].

Oikeudellisten seurantatoimien heikkoudesta huolimatta huomattavan monet jääviyshavainnot ovat johtaneet lopullisten tuomioiden antamiseen, ja nämä puolestaan virkatehtävistä eroamiseen ja kurinpitoseuraamuksiin[60]. Perusteettoman varallisuuden menetetyksi tuomitsemista ja eturistiriitoja koskevien ANIn havaintojen seurantatoimet eivät sen sijaan ole tuottaneet yhtä hyviä tuloksia. ANIn oikeusperustan lujittaminen voi tuoda helpotusta tähän ongelmaan[61], mutta poliittisen, oikeudellisen ja hallinnollisen järjestelmän on kokonaisuutena nähtävä ANI resurssina, jonka käyttöä on kannustettava. ANIn tutkimien tapausten käsittelyä tuomioistuimissa ja instituutioiden välistä yhteistyötä on kehitettävä, jotta virasto voi täyttää tehtävänsä lahjomattomuuden merkittävänä edistäjänä Romaniassa.

Julkisella sektorilla esiintyvän korruption ehkäiseminen ja seuraamusten määrääminen

Jotta korruptiota voitaisiin vähentää kestävästi, on paitsi varmistettava, että siitä määrätään seuraamuksia aina kun sitä havaitaan, myös pyrittävä vähentämään korruption mahdollisuutta alusta alkaen. Olennaista on toteuttaa ehkäiseviä toimia korruptiomahdollisuuksien ja ‑riskien vähentämiseksi esimerkiksi huolehtimalla siitä, että julkisten instituutioiden menettelyt ovat läpinäkyviä ja päätöksenteko ennustettavaa.

Toiminnan yleisen kehyksen muodostaa kansallinen korruptiontorjuntastrategia. Kuluneiden viiden vuoden tulokset ovat tässä suhteessa vaihtelevia. Vuosien 2008–2010 korruptiontorjuntastrategia ei täyttänyt sille asetettuja tavoitteita. Tämän vuoden maaliskuussa hyväksyttiin kuitenkin uusi kattava strategia, ja uuden hallituksen päätös vahvistaa se sellaisenaan parlamentin tuella kertoo, että strategialla on takanaan yleinen poliittinen tuki. Uuteen strategiaan on otettu monia suosituksia kahden edellisen strategian vaikutustenarvioinneista, ja se tarjoaa hyvän perustan koordinoida ja keskittää eri valtioninstituutioiden toimia. Sen perusteella voidaan myös seurata edistymistä erilaisten indikaattorien avulla. Parlamentin hyväksyntä oli hyödyllinen keino korostaa sitä, että yhteiskunnan vaikutusvaltaisten tahojen on tehtävä osansa, jotta strategia voi tuottaa tuloksia.

Seurantatoimet riippuvat voimakkaasti kunkin hallituselimen toiminnasta. Hallinto- ja sisäasiainministeriön yleinen korruptiontorjuntaosasto (GAD) on asialleen omistautunut ja tehokkaan henkilöstön omaava korruptiontorjuntaelin, jonka tehtäviin kuuluu sekä korruption ehkäiseminen että sen tutkiminen. GAD on edistynyt merkittävästi korruption kitkemisessä Romanian poliisin ja ministeriön muiden rakenteiden sisällä. GAD on toistaiseksi ainoa osasto, joka laatii yksityiskohtaisia korruptioriskiarvioita. Se on toimittanut syyttäjälaitokselle huomattavan määrän korruptiota koskevia ilmoituksia[62]. Kehittääkseen näitä saavutuksia edelleen ja täyttääkseen koko potentiaalinsa GADin olisi nyt laajennettava toimintaansa muille aloille, joilla esiintyy vakavaa ja monimutkaista korruptiota, kuten julkiset hankinnat sekä poliisin ja järjestäytyneen rikollisuuden väliset korruptioyhteydet.

Muilla hallituksen toiminta-aloilla ei ole saavutettu yhtä hyviä tuloksia. Korruptiotapauksia on tullut ilmi runsaasti esimerkiksi verohallinnon, koulutuksen, terveydenhuollon ja infrastruktuureihin tehtävien investointien alalla, mutta siitä huolimatta näillä aloilla on alettu tehdä riskianalyyseja vasta äskettäin, ja kaikkein korruptioaltteimmilla ja herkimmin talousarvioon vaikuttavilla aloilla on toteutettu vasta muutamia toimenpiteitä[63]. Koulutuksen alalla on kokeiltu eräitä hyödyllisiä ehkäiseviä toimenpiteitä, kuten viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen keskuksen ehdotuksia ylioppilaskirjoituksissa järjestettävästä videovalvonnasta. Koulutusta koskevaa alakohtaista strategiaa laaditaan parhaillaan EU-varoin rahoitetun korruptiontorjuntahankkeen puitteissa. Muita tärkeitä riskialoja, joilla on syytä toteuttaa toimenpiteitä, ovat investoinnit koulujen infrastruktuuriin sekä koulujen ja yliopistojen tutkintojärjestelmään liittyvä korruptio. Toimet ovat alkamassa myös terveydenhuollon alalla toisen tärkeän EU-rahoitteisen hankkeen puitteissa[64]. Nämä ovat esimerkkejä hyödyllisistä kokeiluhankkeista korruptioherkillä aloilla, joilla on suuri vaikutus valtion talousarvioon. Hankkeet on kuitenkin saatettava päätökseen ennen kuin niiden perusteella voidaan muotoilla järjestelmällinen lähestymistapa. Sen sijaan verotuksen ja tullin alalla ei juuri ole toteutettu toimenpiteitä, vaikka näihin aloihin liittyvät erityiset riskit puoltaisivat vahvojen ennaltaehkäisevien yksikköjen perustamista[65]. Valvonnasta vastaavilla hallintoviranomaisilla on tärkeä tehtävä, mutta ne eivät yleensä vielä laadi korruptioriskiä koskevia arvioita erityisen herkkien alojen tunnistamiseksi eivätkä yleensäkään tee yhteistyötä oikeusviranomaisten tai ANIn kanssa. Asiantuntijoiden mukaan passiivisuuden tärkeitä taustatekijöitä ovat liian vähäinen riippumattomuus ja poliittinen painostus[66].

Hallintoviranomaisten tekemien ilmoitusten vähäinen määrä on vaikuttanut myös syyttäjälaitoksen ja tuomioistuinten käsiteltäväksi tulevien tapausten määrään. Poikkeuksen muodostaa poliisin toiminta, josta GAD on tehnyt useita kanteluita. Valtakunnansyyttäjä on kehottanut paikallisia syyttäjänvirastoja laatimaan paikallisia korruptiontorjuntastrategioita ja antanut ohjeita korruptiotapausten tutkintaa varten sekä muodostanut korruptioon erikoistuneiden syyttäjien verkoston. Nämä toimenpiteet ovat lisänneet korruptiotapausten perusteella aloitettujen tavallisten syytetoimien määrää[67].

Uusi kansallinen korruptiontorjuntastrategia tarjoaa tilaisuuden nostaa kaikkien valtion virastojen sitoutuminen tällä alalla uudelle tasolle, jotta voidaan toteuttaa proaktiivisia toimenpiteitä korruption vaikeuttamiseksi ja havaita ongelmat heti kun niitä ilmenee. Käytettävissä olevia parhaita käytänteitä, kuten hallinto- ja sisäasiainministeriön esimerkkiä, voitaisiin levittää kaikille aloille, joilla korruption riski ja vaikutus talousarvioon on suuri. Korruptioilmoitusten tekemistä voitaisiin helpottaa ottamalla julkishallinnossa yleiseen käyttöön erityinen riippumaton vihjepuhelin. Ennen muuta korruptiontorjuntatoimien on saatava suuren yleisön luottamus. Siihen tarvitaan positiivista kierrettä, jotta kansalaiset näkevät, että perustellut korruptiotapaukset johtavat seuraamuksiin.

Oikeusasiamies

Oikeusasiamiehellä on Romaniassa merkittävä rooli korruptiontorjunnassa. Oikeusasiamiehellä on toimivalta suorittaa tutkimuksia, jos hallintoelinten väitetään syyllistyneen laittomuuksiin. Oikeusasiamies on riippumaton elin, joka voi toteuttaa toimia joko kenen tahansa henkilön esittämän vetoomuksen nojalla tai omasta aloitteestaan. Lain nro 35/1997 26 pykälän 2 momentin nojalla oikeusasiamies voi myös raportoida parlamentille tai pääministerille tutkimustensa perusteella havaitsemistaan ”vakavista korruptiotapauksista”. Oikeusasiamiehen roolilla on merkitystä erityisesti yhteistyö- ja seurantamekanismin neljännen, korruption ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan arviointiperusteen kannalta. Oikeusasiamies on myös ainoa instituutio, joka voi suoraan kiistää hallituksen antamat asetukset perustuslakituomioistuimessa.

Komissio toteaa, että parlamentti lakkautti 3. heinäkuuta 2012 oikeusasiamiehen toimeksiannon ennenaikaisesti. Romanian viranomaisten on turvattava oikeusasiamiehen riippumattomuus ja nimitettävä oikeusasiamies, jolla on takanaan eri puolueiden tuki, niin että hän pystyy käyttämään oikeudellista toimivaltaansa tehokkaasti ja täysin riippumattomasti.

Rikoshyödyn menetetyksi tuomitseminen

Kokemus osoittaa, että korruption kitkemiseen liittyy usein myös korruption tuottaman rikoshyödyn jäljittäminen. Siksi rikoshyödyn menetetyksi tuomitseminen ja rahanpesuun puuttuminen kuuluvat olennaisina osina kaikkiin korruptiontorjuntastrategioihin. Vuonna 2011 Romania perusti varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavan toimiston[68], ja vuonna 2012 annettiin uusi laki laajennetusta rikoshyödyn menetetyksi tuomitsemisesta. Syyttäjälaitos ja poliisi ovat vuodesta 2010 soveltaneet rikoshyödyn takaisin perinnässä vakiomenettelyä valtakunnansyyttäjän ja sisäasiainministerin yhteisen määräyksen nojalla. Alan koulutus on pakollista, minkä lisäksi on perustettu siihen erikoistuneiden syyttäjien verkosto.

Toiminta ei ole kuitenkaan vielä kantanut hedelmää. Laajennettu rikoshyödyn menettäminen on uusi käsite niin poliisille kuin syyttäjille ja tuomareillekin. Esimerkiksi kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitseminen kiistetään helposti tuomioistuimessa[69]. Positiivisesta oikeuskäytännöstä huolimatta rahanpesu ei edelleenkään riitä syytteen nostamiseen, jos muita syyteperusteita ei ole[70]. Asiantuntija-arvioiden perusteella menetetyksi tuomittujen varojen määrä on yllättävän alhainen[71]. Lisäksi viranomaisten on vaikea seurata edistymistä, koska aiheesta ei ole saatavilla kattavia tilastotietoja.

Julkiset hankinnat

Julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön täytäntöönpanossa esiintyvät heikkoudet lisäävät huomattavasti korruptiota ja julkisten varojen väärinkäyttöä. Ne vaarantavat myös EU:n varojen tehokkaan käytön ja huonontavat julkisten palvelujen laatua. Komission eri yksiköiden toteuttamissa tarkastuksissa ja arvioinneissa on toistuvasti havaittu tällä alalla järjestelmällisiä riskejä ja puutteita, jotka ovat toisinaan johtaneet EU:n varoista tehtävien maksujen keskeyttämiseen. Komissiolle suoraan tehdyt kantelut tukevat tätä näkemystä.

Romania on liittymisen jälkeen luonut kattavan institutionaalisen ja oikeudellisen kehyksen EU:n lainsäädännön täytäntöön panemiseksi tällä alalla. Useisiin järjestelmällisiin puutteisiin ei kuitenkaan ole puututtu riittävästi. Epäjohdonmukaisuutta aiheuttavat muun muassa oikeudellisen kehyksen jatkuvat muutokset[72] ja institutionaalisen toimintakehyksen riittämätön kapasiteetti sekä se, ettei käytettävissä ole tehokkaita valvontavälineitä, kuten julkisia tarjouskilpailuja koskevaa kattavaa rekisteriä. Julkisten hankintojen suojaaminen eturistiriidoilta on todettu erityisongelmaksi sekä komission että viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) suorittamissa tarkastuksissa[73]. Romania on sitoutunut panemaan täytäntöön komission vuonna 2011 suorittaman julkisten hankintojen laajan arvioinnin yhteydessä tehdyt havainnot kattavan toimintasuunnitelman avulla. Havaittujen puutteiden korjaaminen edellyttää määrätietoista toimintaa.

III. Seuraavat vaiheet

Komission arvioinnista käy ilmi edistyminen, jota Romaniassa on tapahtunut liittymistä seuranneiden viiden vuoden aikana. Tämä kertoo yhteistyö- ja seurantamekanismin myönteisestä vaikutuksesta. Komissio katsoo, että Romania pystyy saavuttamaan yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteet, jos se toteuttaa pikaisesti toimenpiteitä oikeusvaltioperiaatteen turvaamiseksi ja säilyttää uudistusten suunnan ja tehostaa niiden täytäntöönpanoa.

Kuten johdannossa todetaan, viimeaikaiset tapahtumat ovat kuitenkin korostaneet huolta uudistusten pysyvyydestä ja kestävyydestä. Romanian on varmistettava oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen ja oikeuslaitoksen riippumaton valvontavalta. Romania voi saada takaisin EU-kumppaniensa luottamuksen vain osoittamalla, että oikeusvaltioperiaate on puolueintressien yläpuolella, että kaikki osapuolet antavat täyden tukensa oikeuslaitoksen valvontavallalle myös perustuslain tasolla ja että uudistukset ovat pysyviä. Tämä edellyttää lainsäädäntötoimia ja sellaista poliittista sitoutumista oikeusvaltioperiaatteeseen, joka viimeaikaisista päätöksistä on puuttunut. Hallitus on nyt sitoutunut toteuttamaan kiireellisiä toimenpiteitä oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen turvaamiseksi jäljempänä esitettävien suositusten mukaisesti (ks. IV.1 kohta).

Tämä vahvistaa päätelmää, jonka mukaan arviointiperusteiden täytäntöönpanossa ei ole vielä saavutettu sellaista edistystä, jonka nojalla komissio voisi päättää yhteistyö- ja seurantamekanismin lopettamisesta. Tarvitaan kaikkien hallituselinten ja oikeuslaitoksen vahvempaa omavastuullisuutta uudistuksista ja voimakkaampaa sitoutumista lahjomattomuuteen ja korruptiontorjuntaan, ennen kuin mekanismin vaatimukset voidaan täyttää tyydyttävästi. Romanian viranomaisten on erityisesti osoitettava, että kestävä ja pysyvä uudistusprosessi on juurtunut maahan ja ettei yhteistyö- ja seurantamekanismin kaltaista ulkoista tukea enää tarvita. Tästä syystä hallituksen ja parlamentin viimeaikaiset toimenpiteet herättävät erityistä huolta.

Kuluneiden viiden vuoden kokemukset osoittavat, että toteuttamalla vakuuttavia toimia voidaan myös saavuttaa tuloksia. Romania voi jo kertoa myönteisestä suuntauksesta mm. DNAn ja ANIn kaltaisten instituutioiden uudistusprosessissa sekä kohdennetuista toimista, kuten oikeudenkäyntien nopeuttamisesta korkeimmassa oikeudessa. Oikeuslaitoksen piirissä on omaksuttu viimeaikaisten tapahtumien suhteen entistä proaktiivisempi asenne oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolesta. Saavutetun edistyksen säilyttäminen, muutosprosessin ylläpitäminen ja instituutioiden vakauden turvaaminen tällaisissa tapauksissa ovat selvästi tärkeimmät tekijät, joiden avulla voidaan osoittaa muutoksen kestävyys. Siirtyminen onnistuneesta lainsäädännön antamisesta nopeasti määrätietoiseen täytäntöönpanoon tuo lähemmäksi sen ajankohdan, jolloin Romania täyttää yhteistyö- ja seurantamekanismin vaatimukset. Kaikilla jäsenvaltioilla on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen liittyviä velvoitteita ja mahdollisuuksia. Komissio odottaa, että Romania saa päätökseen yhteistyö- ja seurantamekanismiin perustuvan prosessin ja käsittelee näitä kysymyksiä samalta pohjalta kuin muut jäsenvaltiot.

Vallitsevan tilanteen epävakaisuuden vuoksi komissio antaa yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa Romaniaa koskevan seuraavan kertomuksen vielä ennen vuoden 2012 loppua. Siinä se arvioi, onko sen esittämään huoleen oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisesta ja oikeuslaitoksen riippumattomuudesta tartuttu ja demokraattinen valvontajärjestelmä palautettu. Komissio seuraa edistymistä tiiviisti ja tekee säännöllisesti tarkastuskäyntejä sekä käy toistuvasti vuoropuhelua Romanian viranomaisten ja muiden jäsenvaltioiden kanssa.

IV. Suositukset

Seuraavaksi on tärkeintä, että Romanian hallitus ja keskeiset instituutiot osoittavat sitoutumisensa demokratian olennaisiin kulmakiviin eli oikeusperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamiseen. Tämä edellyttää hallitukselta ja parlamentilta kiireellisiä toimenpiteitä. Vaikka jäljempänä esitettävät suositukset sisältävät useita erityisiä uudistuksia, jotka ovat tarpeen yhteistyö- ja seurantamekanismiin perustuvan edistymisen säilyttämiseksi, kertomuksen alussa kuvatut tämänhetkiset ristiriidat herättävät vakavaa huolta saavutetusta edistyksestä ja suuria kysymyksiä jo käynnistettyjen uudistusten kestävyydestä ja pysyvyydestä. Viimeaikaisten tapahtumien poikkeuksellisen luonteen vuoksi tässä kertomuksessa esitetään eräitä kiireellisiä suosituksia, joiden tarkoituksena on korjata tilannetta erityisesti 1 kohdassa esitettävien kysymysten osalta (oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittaminen).

Komissio on kehottanut Romaniaa toteuttamaan välittömästi toimenpiteitä seuraavilla aloilla tämänhetkisten ristiriitojen ratkaisemiseksi:

1. Oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittaminen

· Kumotaan poikkeustila-asetukset nro 38/2012 ja nro 41/2012 ja varmistetaan, että kansanäänestyksen päätösvaltaisuutta koskevia perustuslakituomioistuimen päätöksiä noudatetaan ja tuomioistuimen vastuualueita kunnioitetaan.

· Noudatetaan jatkossa poikkeustila-asetusten antamista koskevia perustuslaillisia vaatimuksia.

· Pannaan täytäntöön kaikki perustuslakituomioistuimen päätökset.

· Varmistetaan, että virallisessa lehdessä julkaistaan viipymättä kaikki säädökset, myös perustuslakituomioistuimen päätökset.

· Vaaditaan kaikkia poliittisia puolueita ja valtion viranomaisia kunnioittamaan oikeuslaitoksen riippumattomuutta; samalla sitoudutaan määräämään kurinpitoseuraamuksia kaikille hallituksen tai puolueiden jäsenille, jotka vaarantavat tuomareiden uskottavuuden tai painostavat oikeuslaitoksen instituutioita.

· Nimitetään eri puolueiden tukea nauttiva oikeusasiamies läpinäkyvällä ja objektiivisella menettelyllä, jonka avulla tehtävään valitaan henkilö, jonka arvovalta, lahjomattomuus ja riippumattomuus ovat kiistattomat.

· Otetaan käyttöön läpinäkyvä menettely valtakunnansyyttäjän ja kansallisen korruptiontorjuntaviraston pääsyyttäjän nimittämistä varten; menettelyssä on voitava jättää avoimia hakemuksia ammatilliseen asiantuntemukseen, lahjomattomuuteen ja korruptionvastaisesta toiminnasta saatuihin tuloksiin perustuvien kriteerien pohjalta; mitään nimityksiä ei saa tehdä nykyisen presidentin alaisuudessa.

· Vältetään presidentin armahdusten myöntämistä nykyisen presidentin alaisuudessa.

· Pidättäydytään nimittämästä ministereitä, joita vastaan on annettu lahjomattomuutta koskeva tuomio; tällaisessa tilanteessa olevien ministerien olisi erottava tehtävistään.

· Hyväksytään selkeät menettelyt, joissa vaaditaan parlamentinjäsenten eroavan siinä tapauksessa, että heitä vastaan annetaan lopullinen tuomio jääviyden tai eturistiriidan vuoksi tai lopullinen tuomio korkean tason korruptiosta.

Romanian pääministeri vakuutti komission puheenjohtajalle 16. heinäkuuta päivätyssä kirjeessään ja sen 17. heinäkuuta päivätyssä liitteessä, että kaikki nämä vaatimukset on jo täytetty tai ne täytetään myöhemmin.

Romanian olisi toteutettava toimenpiteitä myös seuraavilla aloilla:

2. Oikeuslaitoksen uudistus:

· Hyväksytään ja pannaan täytäntöön yhteinen kattava suunnitelma, jonka avulla varmistetaan kaikkien neljän lain täytäntöönpano, mukaan lukien tarvittavat rakenteelliset ja prosessuaaliset uudistukset, henkilöstöresurssien mukauttaminen sekä investoinnit tuomioistuinten infrastruktuuriin.

· Uudistetaan tuomioistuinlaitoksen ja syyttäjänvirastojen organisaatio, tasapainotetaan henkilöstön määrä suhteessa työmäärään käyttäen ohjenuorana erityisesti Maailmanpankin parhaillaan rahoittamaa Romanian tuomioistuinjärjestelmän toiminnallista tarkastusta ja tuomioistuinten ihanteellisen työmäärän määrittämiseen tähtäävää hanketta.

· Perustetaan seurantaryhmä, jonka tehtävänä on valvoa oikeuslaitoksen uudistusta ja jossa on mukana valtiovallan, ammattijärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan edustajia.

3. Oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuus:

· Sovitaan ylimmän tuomarineuvoston ja hallituksen kesken yhteisestä politiikasta, jolla edistetään oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuutta ja lahjomattomuutta vakuuttavien kurinpitotoimien ja oikeuskäytännön avulla, ja määritetään tämän politiikan täytäntöönpanolle selkeät välitavoitteet. Käytetään kurinpidollista vastuuta ja korkeimman oikeuden ylennyksiä koskevien uusien lakien täytäntöönpanoa esimerkkinä koko tuomioistuinjärjestelmälle.

· Huolehditaan oikeudellisten, kurinpidollisten ja hallintovälineiden paremmasta koordinoinnista, jotta voidaan suojata oikeuslaitoksen mainetta vakavia väärinkäytöksiä koskevissa tapauksissa, myös silloin kun on kyse yksilön oikeuksista, kuten eläkkeistä.

· Vahvistetaan tuomioistuinten tarkastusyksikön kapasiteettia ja suorituskykyä varmistaa oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuus yksittäisissä tapauksissa toteutettavien seurantatoimien avulla ja edistää oikeuslaitoksen tehokkuutta, johdonmukaisuutta ja hyviä käytänteitä tuomioistuinjärjestelmän eri tasoilla noudatettavien käytänteiden säännöllisen tarkastelun avulla.

4. Tuomioistuinmenettelyjen johdonmukaisuus ja läpinäkyvyys

· Laaditaan kattava lähestymistapa ottaa käyttöön rakenteita, menettelyjä ja käytänteitä, jotka ovat tarpeen oikeudellisen yhtenäisyyden nopeuttamiseksi. Asetetaan oikeudellinen yhtenäisyys hallinnon painopisteeksi tuomioistuimen presidenttien vastuulle ja korostetaan oikeuskäytännön johdonmukaisuuden merkitystä tuomareiden arviointi- ja ylennysjärjestelmässä. Varmistetaan, että kaikki tuomioistuinten päätökset julkaistaan sähköisesti kokonaisuudessaan perusteluineen ja että julkaisuja päivitetään jatkuvasti.

· Jatketaan korkeimman oikeuden uudistusta korostamalla oikeudellisen yhtenäisyyden merkitystä.

5. Oikeuslaitoksen toiminnan tehokkuus

· Laaditaan ja pannaan täytäntöön koko tuomioistuinjärjestelmässä selkeät parhaita käytänteitä koskevat suuntaviivat, jotka koskevat tuomioiden määräämistä, työhallintoa ja todisteiden huomioon ottamista rikosoikeudenkäynneissä, korostaen erityisesti aloja, joilla on jo havaittu puutteita, kuten talousrikoksiin ja julkisiin hankintoihin liittyvät monimutkaiset oikeudenkäynnit.

· Toteutetaan uudistuksia, joiden avulla tuomioistuimen perustelut voidaan julkaista nopeasti tuomion julkistamisen jälkeen, keskeyttää vanhentumisajan kuluminen oikeudellisen tutkinnan alkaessa ja parantaa tuomioistuimen asiantuntijoiden pätevyyttä ja saatavuutta.

· Jatketaan korkeimmassa oikeudessa toteutettuja toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on nopeuttaa korkean tason korruptio-oikeudenkäyntejä, varmistetaan, että vanhentumisaikojen soveltamista vältetään, ja otetaan käyttöön vastaavia toimenpiteitä myös muissa tuomioistuimissa.

· Parannetaan edelleen Romanian eri tuomioistuimissa käsiteltävissä korkean tason korruptiotapauksissa sovellettavien seuraamusten johdonmukaisuutta ja varoittavuutta.

· Varmistetaan, että yleisen syyttäjälaitoksen saavuttamat tulokset jatkuvat myös uuden johdon alaisuudessa.

6. Lahjomattomuus

· Varmistetaan, että varoittavia seuraamuksia määrätään ripeästi ja vakuuttavasti. Yksinkertaistetaan viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) päätösten oikeudellista tarkastelua kehittämällä tuomioistuinmenettelyjä ja ‑käytänteitä ja tarkistamalla ANIn oikeuskehystä niin, että lopullisten päätösten antamista voidaan nopeuttaa ja parantaa niiden johdonmukaisuutta ja varoittavuutta.

· Parannetaan oikeus- ja muiden hallintoviranomaisten yhteistyötä ANIn kanssa, jotta voidaan varmistaa ilmoitusten ja operatiivisen tiedon tehokas vaihto ANIn kaikilla kolmella toimialalla. ANIn kanssa tehtävän yhteistyön olisi oltava muiden hallintoviranomaisten johdolle selkeä suorituskyvyn mittari.

7. Korruptiontorjunta

· Varmistetaan, että DNAn saavuttamat tulokset jatkuvat myös uuden johdon alaisuudessa.

· Pannaan täytäntöön uusi kansallinen korruptiontorjuntastrategia sellaisena kuin se on laadittu, ja perustetaan kattava valvontajärjestelmä, niin että kaikki hallituksen virastot asettavat tavoitteet ja raportoivat korruption, petosten ja eturistiriitojen ehkäisemisestä ja rankaisemisesta vuosittain yhteisen ja vertailukelpoisen mallin mukaan. Laaditaan strategian mukaisesti selkeät menettelysäännöt ja parhaat käytänteet niiden parlamentin päätösten tekemistä varten, joilla annetaan valtuutus parlamentinjäseniin kohdistuvien tutkinta-, pidätys- ja etsintätoimien toteuttamiseen.

· Osoitetaan, että pelkästään rahanpesun nojalla on nostettu syytteitä, ja saavutetaan vakuuttavia tuloksia rikoshyödyn takaisinperinnässä lujittamalla tuomioistuinkäytänteitä ja soveltamalla laajennetusta rikoshyödyn menetetyksi tuomitsemisesta annettua uutta lakia.

· Perustetaan poliisin, syyttäjälaitoksen ja valvonnasta vastaavien hallintoviranomaisten välille selkeä koordinointi- ja valvontamekanismi, jonka erityistehtävänä on varmistaa korruptiota koskevan yhteistyön ja viestinnän tehokkuus.

· Parannetaan julkisiin hankintoihin liittyvän korruption, petosten ja eturistiriitojen ehkäisemiseen ja rankaisemiseen liittyviä tuloksia kaikilla valtionhallinnon aloilla. Tähän liittyen Romanian olisi toteutettava asianmukaiset seurantatoimet komission aloitteesta laaditussa, julkista hankintajärjestelmää koskevassa ulkoisessa tarkastelussa esitettyjen suositusten perusteella.

[1]               Euroopan unionin neuvoston päätelmät, 17.10.2006 (13339/06); komission päätös, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (tiedoksiannettu numerolla K(2006) 6569 lopullinen).

[2]               Lisäksi päätöksessä säädetään mahdollisuudesta soveltaa suojamekanismia, jota ei kuitenkaan ole tarvinnut ottaa käyttöön.

[3]               Kesäkuun 28. ja 29. päivänä kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, että EU on sitoutunut kasvu- ja työllisyyssopimuksen puitteissa puuttumaan oikeusjärjestelmissä esiintyviin viiveisiin osana julkishallintojen nykyaikaistamista (Eurooppa-neuvoston kokous 29.6.2012, päätelmät, s. 8).

[4]               Lähteenä on käytetty komission Romaniassa toukokuussa 2012 teettämää Flash Eurobarometer ‑kyselyä (Flash Eurobarometer 351 ”The Cooperation and Verification Mechanism for Bulgaria and Romania”), joka on saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm.

[5]               Flash Eurobarometer 351.

[6]               Vertailukohtina käytetään muun muassa Euroopan neuvoston, OECD:n ja Yhdistyneiden kansakuntien virastojen laatimia tutkimuksia.

[7]               Vuonna 2012 kuultiin kokeneita asiantuntijoita mm. Espanjasta, Irlannista, Puolasta, Ranskasta, Saksasta, Sloveniasta ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta.

[8]               Tekninen raportti, s. 48.

[9]               Esimerkiksi ANIn toiminta olisi paljon tehokkaampaa, jos muut hallintovirastot tekisivät sen kanssa täysimääräisesti yhteistyötä ja oikeuslaitos toteuttaisi seurantatoimia valppaasti.

[10]             Yleinen mielipide tukee näitä päätelmiä: 65 prosenttia Romaniassa toteutetun Flash Eurobarometer ‑kyselyn vastaajista katsoo, että yhteistyö- ja seurantamekanismiin perustuvat EU:n toimet ovat edistäneet oikeuslaitoksen puutteiden poistamista (59 prosenttia vastaajista katsoo, että sama koskee korruptiota). Toisaalta suurin osa vastaajista katsoo, että tilanne on näillä aloilla pysynyt muuttumattomana tai huonontunut viiden viime vuoden aikana. (Flash Eurobarometer 351).

[11]             Ylimmän tuomarineuvoston kesäkuussa esittämä julkinen kannanotto oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolesta erääseen merkittävään korkean tason korruptiotapaukseen liittyvien toimien yhteydessä oli tärkeä viesti.

[12]             Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) tilastojen mukaan Romanialla on EU:n jäsenvaltioista toiseksi eniten EIT:n tuomioita, joita ei ole vielä pantu täytäntöön. Suuri osa näistä tuomioista koskee yksityisoikeuden alalla annettujen tuomioiden täytäntöönpanoa, yksityisoikeudellisten menettelyjen kestoa sekä tehokkaiden oikeussuojakeinojen puutetta ja tehotonta rikostutkintaa. (Euroopan neuvosto: ”Supervision of the Execution of Judgements and Decisions of the ECHR, Annual Report 2011”, saatavilla osoitteessa http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf).

[13]             Maailmanpankki toteuttaa parhaillaan Romanian tuomioistuinjärjestelmän toiminnallista tarkastusta EU:n rahoituksen avulla. Erään toisen hankkeen tarkoituksena on parantaa tuomioita koskevien tietojen keräämistä ja käsittelyä ja vahvistaa optimaaliset työmääräindikaattorit koko oikeuslaitosta varten. Hankkeen toteuttamisesta vastaavat konsultit Maailmanpankin lainan turvin.

[14]             Uuden ennakkoratkaisumenettelyn tarkoituksena oli ottaa käyttöön nykyistä, asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvaa muutoksenhakumenettelyä proaktiivisempi menettely (ks. tekninen raportti, s. 6–7).

[15]             Asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvien perustuslakituomioistuimen ja korkeimman oikeuden muutoksenhakuratkaisujen noudattamatta jättämisen vuoksi voidaan aloittaa kurinpidollinen tutkinta ja määrätä seuraamuksia, sillä tuomarien ja syyttäjien kurinpidollista vastuuta koskevien säännösten muutokset hyväksyttiin loppuvuodesta 2011, ja ne tulivat voimaan vuoden 2012 alussa.

[16]             Oikeuskäytännön epäjohdonmukaisuutta tavataan Romaniassa usein, minkä voivat vahvistaa mm. eri sidosryhmät, kuten ulkomaiset sijoittajat, lakiasiaintoimistot ja tuomarien ja syyttäjien ammattijärjestöt. Asiantuntijat ovat todenneet tuomioistuinten päätösten olevan epäjohdonmukaisia erityisesti arkaluonteisissa asioissa, joihin liittyy korkean tason vastaajia, ja julkisia hankintoja koskevissa asioissa.

[17]             Tähän liittyy myös piittaamattomuus ylempien tuomioistuinten oikeuskäytäntöä kohtaan ja asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvan muutoksenhaun rajoitettu käyttö. Tällaisten muutoksenhakumenettelyjen määrä väheni vuonna 2011 vuosiin 2007–2009 verrattuna.

[18]             Poikkeuksen tästä muodostavat korkeimman oikeuden tuomarit, joilla on pääsy kaikkiin tietokannassa oleviin tuomioihin.

[19]             Korkein oikeus käsittelee monenlaisia rikoksia ensimmäisenä oikeusasteena silloin kun rikoksentekijällä on tietyt ominaisuudet. Se ratkaisee myös oikeuslaitoksen sisäisiä asioita, kuten osapuolten pyyntöjä siirtää asian käsittely toiseen tuomioistuimeen tai tuomioistuinten välisiä toimivaltaristiriitoja.

[20]             Logistiset ongelmat on esitetty syyksi siihen, että siviilioikeuden ennakkoratkaisuja koskevat siviiliprosessilain säännökset tulivat voimaan neljä kuukautta myöhemmin kuin prosessilain muut säännökset.

[21]             Maailmanpankin hallintoindikaattorit 2011.

[22]             Erityisesti ns. pienen uudistuslain ansiosta syyttäjälaitos voi poliisin esittämien perustelujen nojalla päättää olla aloittamatta tutkintaa eräissä yksinkertaisissa tapauksissa. Laki myös antoi syyttäjille laajemmat mahdollisuudet olla nostamatta syytettä tapauksissa, joissa olemassa olevat todisteet eivät edellytä lisätutkintaa, sekä kavensi oikeussuojakeinoja vähämerkityksisissä asioissa.

[23]             EIT on säännöllisesti tuominnut Romanian prosessuaalisten oikeuksien loukkauksista tuomioistuinten liian pitkien käsittelyaikojen vuoksi. Tuomioistuinten perustelujen julkaiseminen viivästyy usein yli lakisääteisen 30 päivän määräajan. Oikeustapauksiin liittyvien tietojen säilyttämisestä ei ole toistaiseksi luotettavia tietoja. Sellaisia saadaan toivottavasti Maailmanpankin selvityksen perusteella vuoden 2013 alkupuolella.

[24]             Vastuu oikeuslaitoksen henkilöresurssien hallinnoinnista on jaettu seuraavasti: Ylin tuomarineuvosto vastaa rekrytoinnista, uraohjauksesta, koulutuksesta ja kurinpitotoimista. Oikeusministeriöllä on budjettivastuu ja lainsäädäntöä koskeva aloiteoikeus. Valtakunnansyyttäjä vastaa syytetoimien tuloksista, mutta kaikista yksittäisen syyttäjän uraan vaikuttavista seikoista päättää ylin tuomarineuvosto.

[25]             Nykyisen rekrytointikapasiteetin avulla ei ole mahdollista ottaa palvelukseen riittävän ajoissa kyllin monia uusia virkamiehiä, joilla olisi asianmukainen pätevyys ja valmiudet, joita uusia lakeja koskevissa vaikutustenarvioinneissa katsotaan tarvittavan.

[26]             Tämä koskee erityisesti oikeusministeriön ja valtakunnansyyttäjän ehdotuksia pienten tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen sulkemisesta ja virkojen jakamisesta uudelleen niitä eniten tarvitseville alueille.

[27]             Komission arvio näistä seikoista esitetään 20.7.2011 julkaistun teknisen päivityksen (SEC(2011) 968) sivuilla 13­–14. Tiedoissa mainitaan suopea suhtautuminen vastaajien esittämiin lykkäyspyyntöihin, puutteet todisteiden hallinnoinnissa ja menettelyyn liittyvien sääntöjenvastaisuuksien käsittelyssä sekä organisatoriset ongelmat.

[28]             Tekninen päivitys, SEC(2011) 968, 20.7.2011, s. 14. Korkein oikeus sai komission viime vuosikertomuksen jälkeen erityismäärärahan tuomioistuimen asiantuntijoita varten.

[29]             Esimerkkejä tärkeistä uudistuksista ovat mm. seuraamusten määräämistä koskevien suuntaviivojen käyttöönotto korruptiorikostapauksia varten sekä toimenpiteet korkean tason korruptio-oikeudenkäyntien käsittelyn nopeuttamiseksi. Näillä arkaluonteisilla aloilla sovelletut parhaat käytänteet eivät kuitenkaan ole vielä levinneet yleiseen käyttöön.

[30]             Näiden säädösmuutosten nojalla oikeusministeri ja valtakunnansyyttäjä voivat käynnistää kurinpitotoimet tuomioistuinten tarkastusyksikön kautta. Tuomioistuinten tarkastusyksiköllä on nyt vahvemmat toimivaltuudet tarkastella tuomioistuinkäytäntöjä, minkä lisäksi se voi hakea muutosta ylimmän tuomarineuvoston määräämiin kurinpitoseuraamuksiin.

[31]             Tuomioistuinten tarkastusyksikkö esitti kolme ensimmäistä tämänsuuntaista raporttia vuoden 2011 lopussa ja vuoden 2012 alussa: kaksi aihekohtaista raporttia tapausten käsittelyyn liittyvistä merkittävistä viivästyksistä ja korkean tason korruptiotapausten kiireellisyydestä sekä raportin korkeimman oikeuden hallintokäytännöistä.

[32]             Komissio raportoi näistä tapauksista helmikuussa 2012, ks. COM(2012) 56 final, s. 3.

[33]             Komissio raportoi helmikuussa 2012 tapauksista, joissa eräät korkeimman oikeuden tuomarit jatkoivat oikeudenistuntojen johtamista, vaikka heidän toimiaan tutkittiin korkean tason korruptiotapausten yhteydessä. Eräät tuomarit välttivät kurinpidollisen vastuun jäämällä eläkkeelle, COM(2012) 56 final, s. 3. Ylimmän tuomarineuvoston äskettäin antama vastaus tutkinnan aloittamiseen erästä sen jäsentä vastaan on osoittanut proaktiivisempaa lähestymistapaa puuttua oikeuslaitoksen maineeseen kohdistuviin uhkiin.

[34]             Helmikuussa 2012 tehdyn eurobarometrin erityiskyselyn mukaan 96 % romanialaisista (eli hieman useampi kuin vuonna 2007) pitää korruptiota merkittävänä ongelmana (Eurobarometrin erityiskysely 374, saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). Vuoden 2007 jälkeen Romanian sijoitus Transparency Internationalin laatimassa Corruption perception ‑indeksissä on heikentynyt kuudella sijalla. Freedom Housen arvio on pysynyt ennallaan.

[35]             Helmikuussa 2012 tehdyn eurobarometrikyselyn mukaan 67 % romanialaisista on sitä mieltä, että korruptio on lisääntynyt kolmen viime vuoden aikana.

[36]             Vuonna 2007 DNA nosti syytteen 167 tapauksessa 415 vastaajaa vastaan, ja vuonna 2011 syytteitä nostettiin 233 tapauksessa 1 091 vastaajaa vastaan. Noin 60 prosenttia kaikista tutkimuksista kestää alle 6 kuukautta. Vuoden 2007 jälkeen DNA on nostanut syytteitä entistä pääministeriä, entistä varapääministeriä, useita entisiä ministereitä ja parlamentinjäseniä, useita maaherroja, kaupunginjohtajia, alueneuvostojen jäseniä ja valtionyhtiöiden johtajia vastaan. Vuonna 2011 DNA nosti syytteen kahta parlamentinjäsentä ja yhtä vaikutusvaltaista kaupunginjohtajaa vastaan, jotka kuuluivat silloiseen hallituskoalitioon, sekä yhtä silloiseen oppositioon kuuluvaa parlamentinjäsentä vastaan.

[37]             Vuonna 2007 annettiin alustavat päätökset 199 vastaajaa ja vuonna 2011 jo 879 vastaajaa vastaan; vuonna 2007 annettiin lopulliset päätökset 109 vastaajaa ja vuonna 2011 158 vastaajaa vastaan.

[38]             Toisin kuin monilla muilla lainkäyttöalueilla, Romaniassa asiaa koskevien tutkimusten tai tuomioistuinmenettelyjen aloittaminen ei poista vanhentumismahdollisuutta.

[39]             Tämä toteutettiin vähentämällä vanhentumisajasta ne ajanjaksot, joiden aikana oikeudenkäynti oli keskeytettynä odotettaessa perustuslakituomioistuimen ratkaisua perustuslainvastaisuutta koskevasta poikkeuksesta.

[40]             Ks. tekninen raportti, s. 29.

[41]             Komission kertomuksessa KOM(2011) 460 lopullinen, 20.7.2011, suositeltiin, että ”Tuomioistuinten käytäntöjä ja työnhallintaa olisi kiireellisesti parannettava korkean tason korruptiojuttujen käsittelyn nopeuttamiseksi, jotta niiden vanhenemisaika ei ylittyisi”. Samassa kertomuksessa suositeltiin myös, että ”Korkeimman oikeuden olisi jatkettava uudistusta siten, että sen asema kassaatiotuomioistuimena vahvistuu, ja sen valmiuksia käsitellä korkean tason korruptiojuttuja olisi parannettava”.

[42]             Ks. tekninen raportti, s. 25.

[43]             Ks. esim. komission arvio 20.7.2011 julkaistun teknisen päivityksen SEC(2011) 968 sivulla 15.

[44]             DNA on kirjannut vuodesta 2006 alkaen 43 syytettä, joista vain kaksi on johtanut lopullisen päätöksen antamiseen.

[45]             Vuodesta 2007 kerättyjen tietojen perusteella tuomioistuimen määräämä seuraamus on noin 60 prosentissa tuomioista lain määräämä vähimmäisrangaistus tai jopa sitä vähemmän. Vaikka ehdollisten vankeusrangaistusten määrä väheni 75 prosentista (2007–2009) 60 prosenttiin vuonna 2011, ehdolliset rangaistukset ovat edelleen vallitsevia, erityisesti merkittävissä tapauksissa. Kaikki ne kolme nykyistä tai entistä parlamentinjäsentä, jotka saivat lopullisen tuomion vuonna 2011, saivat sen ehdollisena.

[46]             Tämä ei ole vielä vakiokäytäntö: kesäkuun paikallisvaaleissa oli mukana useita kaupunginjohtajan tai alueneuvoston puhemiehen virkaan pyrkiviä ehdokkaita, jotka olivat pidätettyinä tai joita vastaan oli aloitettu rikostutkinta tai korruptio-oikeudenkäynti, ja useat heistä tulivat valituiksi.

[47]             Ks. tekninen raportti, s. 26–27.

[48]             Ks. tekninen raportti, s. 27.

[49]             Parlamentissa istuu edelleen kolme jäsentä, jotka ovat saaneet lopullisen tuomion korkean tason korruptiosta.

[50]             Tuomiot annettiin sen jälkeen kun tuomioistuimelle oli jätetty ANIn jääviyshavaintoja koskevat muutoksenhakemukset.

[51]             Ks. tekninen raportti, s. 18–19.

[52]             Katsottiin, että ANIn toimivalta esittää tuomioistuimelle perusteettoman varallisuuden menetetyksi tuomitsemista oli vastoin perustuslaissa vahvistettua valtiovallan jakautumisen periaatetta sekä olettamusta omaisuuden laillisuudesta ja sen menetetyksi tuomitsemisen kieltoa.

[53]             Edustajainhuoneen lakivaliokunta ehdotti, että olisi pidättäydyttävä toimenpiteistä kahta parlamentinjäsentä vastaan, joiden oli kiistatta todettu olevan jääviys- tai eturistiriitatilanteessa. Parlamentti ei ole edelleenkään tehnyt lopullista päätöstä kummankaan parlamentinjäsenen osalta.

[54]             Muutetun lain seurauksena ANIn oli myös luovuttava suuresta määrästä tuolloin tutkittavana olleita tapauksia vanhentumisaikojen käyttöönoton vuoksi. Valtaosa kyseisistä tapauksista koski vaaleilla valittuja poliitikkoja.

[55]             Tähän mennessä hallinnollinen eturistiriitatilanne on todettu vain kahdessa tapauksessa; kummassakaan tapauksessa niihin liittyviä sopimuksia ei ole kumottu.

[56]             Julkisuudessa on keskusteltu viime aikoina mm. kahdesta parlamentinjäsenestä, jotka ovat myös yliopiston rehtoreita. Toisessa tapauksessa katsottiin, että tilanteeseen liittyy jääviysongelma, kun taas toisessa tapauksessa sama tuomioistuin päätyi päinvastaiseen ratkaisuun. Vastaava tilanne on esiintynyt toisessa muutoksenhakutuomioistuimessa. Näitä tapauksia koskeva muutoksenhaku on nyt vireillä korkeimmassa oikeudessa.

[57]             Maaliskuuhun 2012 mennessä ANI on tehnyt lähes 4 000 todentamista ja esittänyt havaintoja tai kanteluja yli 500 tapauksessa. Näistä 250 koski jääviysongelmia, 37 (hallinnollista) eturistiriitatilannetta, 24 epäilyä perusteettomasta varallisuudesta ja 239 oli syyttäjälaitokselle osoitettuja, mahdollisia rikoksia koskevia kanteluja.

[58]             Kartoituksen tuloksena on todettu tähän mennessä 75 jääviysongelmaa, 9 hallinnollista eturistiriitatilannetta, ja syyttäjille on tehty kanteluita 50 epäillyssä rikostapauksessa.

[59]             Oikeusministeriön tuki ANIn henkilöstön palkkauksen parantamiselle on hyödyllinen edistysaskel.

[60]             ANIn jääviyshavainnot on tähän mennessä vahvistettu lopullisesti tuomioistuimessa tai tuomiot ovat tulleet lainvoimaisiksi sen vuoksi, että niihin ei ole haettu muutosta lakisääteisessä määräajassa, 118 tapauksessa. Näistä tapauksista 53:ssa virkamiehet erosivat tehtävistään, 8 tapauksessa kurinpitolautakunnat erottivat virkamiehen, ja 16 tapauksessa määrättiin muita seuraamuksia.

[61]             Oikeusministeriön ja ANIn yhteinen työryhmä on jo laatinut ehdotuksia, joita ei toistaiseksi ole viety eteenpäin.

[62]             GAD teki DNAn kanssa yhteistyötä useissa tärkeissä ja monimutkaisissa tutkimuksissa, jotka koskivat mm. ajokorttien myöntämiseen (2008) ja rajapoliisin toimintaan (2010–11) liittyvää korruptiota. Vuodesta 2007 alkaen GAD on toimittanut DNAlle yli 1 000 tapausta, joiden perusteella on tähän mennessä nostettu 222 syytettä korkean tason korruptiosta. Samana ajanjaksona GAD on toimittanut yli 6 300 muuta korruptiotapausta syyttäjälaitokselle, joka on nostanut tähän mennessä 836 syytettä.

[63]             Kattavia korruptiontorjuntatoimia ei ole edelleenkään toteutettu esimerkiksi verotuksen, tullin tai paikallishallinnon rakennuslupien suhteen.

[64]             Tämä auttaa paljastamaan terveydenhuollon hankintoihin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia. Lisäksi on ehdotettu toista tärkeää hanketta, jonka avulla pyritään lisäämään tietoa potilaan oikeuksista ja puuttumaan terveydenhuollon piirissä esiintyvään korruption tarjontaan. Myös aluekehitys- ja matkailuministeriö on käynnistänyt korruptiontorjuntahankkeen, jossa kehitetään korruptioherkkyyden analysointia ministeriössä ja sen alaisissa rakenteissa ja laaditaan asiaa koskeva yksityiskohtainen strategia.

[65]             Hallitus hyväksyi tässä kuussa lahjomattomuutta käsittelevän yksikön perustamisen kansallisen verohallintoviraston yhteyteen. Yksikön rakenne, toimivalta ja resurssit ovat kuitenkin vielä määrittelemättä.

[66]             Julkisten hankintojen alalla toimivaltainen valvontaviranomainen ANRMAP on toimittanut edelleen DNAlle vuodesta 2007 alkaen vain viisi korruptio-ilmoitusta. Vuonna 2011 ANRMAP ilmoitti vain kolmesta eturistiriitatapauksesta.

[67]             Ks. tekninen raportti, s. 34–35.

[68]             Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavan toimiston perustaminen täyttää neuvoston päätöksellä 2007/845/YOS säädetyt vaatimukset.

[69]             Oikeusalan ammattilaisten keskuudessa ei ole vielä muodostunut yhteistä näkemystä kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitsemisesta, eikä asiasta ole oikeuskäytäntöä. Perustuslain määräys, jonka mukaan omaisuus oletetaan hankituksi laillisin keinoin, tukee osaltaan varovaista suhtautumista ja käytäntöjen epäyhtenäisyyttä tällä alalla.

[70]             Oikeuskäytäntöä on yhdestä tapauksesta, ja valtakunnansyyttäjä on antanut asiasta oikeudellisen lausunnon.

[71]             Vuosina 2007–2011 rahanpesurikoksista langetettiin 42 tuomiota.

[72]             Tekninen raportti, s. 40.

[73]             Ks. alaviite 56.