KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Schengenin alueen toimintaa koskeva puolivuotiskertomus 1. marraskuuta 2011 – 30. huhtikuuta 2012

1.           Johdanto

Oikeus henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen on Euroopan unionin kulmakivi, ja Schengen- alue ilman sisärajoilla tapahtuvaa valvontaa on yksi EU:n yhdentymisen tärkeimmistä saavutuksista. Schengen-yhteistyö käynnistettiin viiden EU-maan (Belgian, Ranskan, Saksan, Luxemburgin ja Alankomaiden) aloitteesta vuonna 1985 tehdyllä sopimuksella ja vuonna 1990 tehdyllä täytäntöönpanosopimuksella, jotka molemmat allekirjoitettiin Luxemburgissa sijaitsevassa Schengenin kaupungissa. Vuonna 1995 rajavalvonta sisärajoilla poistettiin ja vuonna 1997 kyseiset sopimukset sisällytettiin osaksi Euroopan unionia Amsterdamin sopimuksella. Schengen-alue on kasvanut nopeasti. Nykyisin se kattaa alueen, jolla on meriulkorajoja 42 673 km ja maaulkorajoja 7 721 km ja jossa yli 400 miljoonaa eurooppalaista 26:sta Euroopan maasta voi matkustaa ilman passia.

Oikeus matkustaa Schengen-alueen sisällä ilman rajatarkastuksia perustuu siihen, että jokainen alueeseen kuuluva valtio täyttää Schengenin säännöstön mukaiset velvollisuutensa. Sen vuoksi on olennaisen tärkeää, että Euroopan unionin toimielimet seuraavat Schengen-alueen toimintaa ja ovat valmiita vastaamaan kaikkiin aluetta koskeviin haasteisiin. Tätä taustaa vasten komissio ilmoitti 16. syyskuuta 2011 antamassaan tiedonannossa ”Schengen-alueen hallinnointi – vapaan liikkumisen alue vahvemmaksi” aikeestaan esittää puolivuosittainen yleiskatsaus Schengen-alueen toiminnasta Euroopan unionin toimielimille. Neuvosto ilmaisi 8. maaliskuuta 2012 tyytyväisyytensä komission aikomuksesta esittää säännöllisin väliajoin kertomuksia Schengen-yhteistyöstä Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Näiden kertomusten tarkoituksena on luoda perusta säännöllistä keskustelua varten Euroopan parlamentissa ja neuvostossa ja siten auttaa vahvistamaan poliittista ohjausta ja yhteistyötä Schengen-alueella. Tämä ensimmäinen kertomus kattaa ajanjakson 1. marraskuuta 2011 – 30. huhtikuuta 2012 ja sillä täydennetään parhaillaan Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käsiteltävinä olevissa Schengenin hallintotapaa koskevissa komission lainsäädäntöehdotuksissa[1] ehdotettuja toimenpiteitä. Kertomuksessa keskitytään Schengen-alueen toimintaan. Siinä ei käsitellä muita aiheita, jotka voivat liittyä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen mutta jotka eivät liity käsiteltävänä olevaan pääasiaan, eikä kysymyksiä, joita käsitellään muissa rinnakkaisissa asiakirjoissa. Näihin kysymyksiin kuuluvat muun muassa komission ehdotus Eurosurista[2] ja komission ehdotus viisumisuojalausekkeesta[3] sekä kysymykset, joita käsitellään tiedonannossa ”Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa”[4] sekä maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevassa vuosikertomuksessa. Schengen-yhteistyöstä kahdesti vuodessa annettavaa kertomusta olisi pidettävä osana tätä laajempaa yhteyttä.

2.           Tilannekuva

2.1.        Tilanne Schengenin ulkorajoilla

Paine Schengenin ulkorajoilla on keskittynyt muutamiin alueisiin.

Lokakuusta 2011 joulukuuhun 2011 laittomien rajanylitysten määrä kasvoi edelliseen vuoteen verrattuna nousten melkein 30 000 rajanylitykseen. Rajanylityksistä noin 75 prosenttia tapahtui itäisellä Välimeren reitillä ja rajanylittäjät olivat useimmiten afgaaneja ja pakistanilaisia. Komissio tukee edelleen jäsenvaltioita kyseisten eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallinnoimisessa muun muassa EU:n rahoituksen (erityisesti Euroopan ulkorajarahaston), kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön ja EU:n virastojen (kuten Frontexin) avulla[5].

Paine Schengenin ulkorajalla liittyy asianomaisissa kolmansissa maissa tapahtuneeseen kehitykseen, mikä oli ilmeistä arabikevään 2011 aikana. Komissio huomauttaa, että tilanne Syyriassa voi jatkossa aiheuttaa muuttovirtoja naapurimaihin ja myös Euroopan unionin alueelle. Vuoden 2011 lokakuusta joulukuuhun 578 syyrialaisen ilmoitettiin yrittäneen ylittää Schengenin maaulkorajan muualla kuin virallisilla rajanylityspaikoilla; vastaava luku vuoden 2010 samalla neljänneksellä oli 210. Rajanylityksistä 82 prosenttia tapahtui Kreikan maaulkorajalla.

Yksityiskohtaisempi tilannekuva on saatavilla Frontexin vuotta 2012 koskevassa vuotuisessa riskianalyysissä (http://frontex.europa.eu/assets/Attachment_Featured/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf).

Komissio arvioi jatkuvasti, onko tukitoimenpiteiden (mm. EU:n rahoitus ja Frontexin toimet) nykyinen tasapainottaminen ongelma-alueiden ja ulkorajojen muiden alueiden kesken asianmukaista vai olisiko tärkeysjärjestystä harkittava uudelleen ottaen huomioon toisaalta paine nykyisillä ongelma-alueilla ja toisaalta tehokkaammasta rajavalvonnasta kyseisillä ongelma-alueilla johtuva paineen siirtyminen ulkorajoilla mahdollisesti alueelta toiselle sekä kolmansien maiden kehityksen aiheuttamat uudet muuttovirrat.

2.2.        Tilanne Schengen-alueella

Schengenin säännöstö sallii kolmansien maiden kansalaisten[6], joilla on yhden jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa tai pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävä viisumi, matkustaa muihin jäsenvaltioihin enintään kolmen kuukauden ajaksi minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana. Turvapaikanhakijoilla, jotka odottavat asemaansa koskevaa päätöstä, ei kuitenkaan ole kyseistä oikeutta ennen kuin heidän turvapaikkahakemuksensa on käsitelty loppuun. Lisäksi enemmistö Schengen-alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista tuli Schengen-alueelle laillisesti, mutta jäi maahan sallitun ajan jälkeen (oleskeluajan laiton ylittäminen). Toiset taas ovat tulleet maahan laittomasti. Jäsenvaltiot ovat joko laillistaneet kyseisten henkilöiden oleskelun kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti tai heidän kohdallaan on aloitettu palauttamismenettely. Monet kyseisistä henkilöistä eivät jää maahantulomaahan vaan siirtyvät muihin jäsenvaltioihin.

Vuonna 2011 Schengen-alueella todettiin olevan 350 944 kolmansien maiden kansalaista, jotka eivät täytä oleskelun edellytyksiä[7]. Määrä on 9,1 prosenttia vähemmän kuin edellisenä vuonna. Kolmansien maiden kansalaiset olivat useimmiten afgaaneja, tunisialaisia ja marokkolaisia. Frontexin mukaan[8] jäsenvaltiosta toiseen tapahtuvia siirtymisiä, jotka ovat alkaneet Turkin ja Kreikan väliseltä maarajalta, on todettu Länsi-Balkanin maiden ja Slovenian ja Unkarin välisillä maarajoilla, etelä-Italian merirajalla ja useilla Euroopan lentokentillä erityisesti Alankomaissa, Belgiassa ja Saksassa.

Ei ole juurikaan tietoja henkilöistä, joilla ei ole oikeutta oleskella Schengen-alueella, ja jotka haluavat muuttaa toiseen jäsenvaltioon. Joitakin perustilastotietoja on kuitenkin saatu useista kertaluonteisista tiedonkeruuoperaatioista. Viimeisin tiedonkeruuoperaatio DEMETER[9] toteutettiin 21 jäsenvaltiossa (mm. Ranska, Italia ja Kreikka eivät osallistuneet) 24.–30. lokakuuta 2011. Kyseisen viikon aikana operaatioon osallistuvat jäsenvaltiot täyttivät osana päivittäistä toimintaansa raportointilomakkeen kustakin tapauksesta, jossa epäiltiin laitonta oleskelua niiden alueella. Raportit toimitettiin sen jälkeen Puolan rajavartiolaitokselle, joka kokosi ja analysoi tiedot. Operaation tarkoituksena oli kerätä tietoja EU:n jäsenvaltioiden muuttovirroista ja erityisesti seuraavista seikoista:

– eri maihin kohdistuvat muuttopaineet

– tärkeimmät laittomien maahanmuuttajien käyttämät reitit

– tärkeimmät maahanmuuton kohdemaat

– laittomien maahanmuuttajien lähtömaat ja

– paikat, joissa laittomat maahanmuuttajat havaittiin, ja käytetyt kulkuvälineet.

Operaation aikana otettiin kiinni 1 936 kolmansien maiden kansalaista 104:stä eri maasta. Eniten laittomia maahanmuuttajia todettiin Saksassa (360), Espanjassa (290) ja Unkarissa (260). Enemmistö oli tullut Schengen-alueelle Espanjan (207), Kreikan (180), Kyproksen (161) ja Puolan (121) kautta. Tärkeimmät kohdemaat olivat Espanja (288), Saksa (264) ja Itävalta (140).

Kyseisiä operaatioita koskevien päätelmien mukaan Schengen-alueella tapahtuvien muuttovirtojen seurantaa ja analysointia on yritettävä jatkuvasti parantaa. Tämä voitaisiin tehdä muun muassa toteuttamalla kaksi kertaa vuodessa DEMETER-tyyppisiä operaatioita ja vaihtamalla säännöllisesti tietoja Euroopan unionin tasolla. Komissio suhtautuu myönteisesti Tanskan puheenjohtajakaudellaan 16.–22.4.2012 toteuttamaan operaatio Balderin koordinointiin.

Schengen-alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia koskevien luotettavien tietojen lisäksi työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevan direktiivin[10] täytäntöönpano on edelleen tärkeä väline laittoman oleskelun torjunnassa alueella.

Meneillään olevien ja suunniteltujen hankkeiden (mm. operaatio Balder) lisäksi komissio harkitsee, olisiko toteutettava muita toimenpiteitä lisätietojen saamiseksi muuttovirroista Schengen-alueella.

3.           Schengenin säännöstön soveltaminen

3.1.        Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille

Schengenin rajasäännöstön[11] 23 artiklassa säädetään, että jos kyseessä on vakava uhka yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen. Jäsenvaltion on mahdollisimman pian ilmoitettava asiasta muille jäsenvaltioille ja komissiolle. Lisäksi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle toimitetaan kertomus, jossa kuvaillaan erityisesti tarkastustoimintaa ja rajavalvonnan palauttamisen vaikuttavuutta. Schengenin rajasäännöstön voimaantulosta eli vuodesta 2006 lähtien kaikki tapaukset, joissa valvonta on palautettu, ovat liittyneet eri rikostyyppien ehkäisyyn ja torjumiseen korkean tason kokousten tai suurten urheilutapahtumien yhteydessä.

Ajanjaksolla 1. marraskuuta 2011 – 30. huhtikuuta 2012 valvonta sisärajoilla on palautettu vain kaksi kertaa. Ranska ilmoitti komissiolle 4. lokakuuta 2011, että Cannesissa 3. ja 4. marraskuuta 2011 pidettävän valtion- ja hallitustenpäämiesten G20-ryhmän huippukokouksen vuoksi se aikoi ottaa uudelleen käyttöön valvonnan Italian vastaisella rajalla 24. lokakuuta – 5. marraskuuta 2011. Ranska ilmoitti komissiolle myöhemmin, että tuona aikana tarkastettiin maahantulon yhteydessä 38 620 henkilöä (rajat ylittäneitä henkilöitä oli yhteensä 563 158) ja maasta poistumisen yhteydessä tarkastettiin 15 303 henkilöä (maasta poistuneita henkilöitä oli yhteensä 605 062). Maahantulo evättiin 443 henkilöltä pääasiassa siksi, että heillä ei ollut voimassa olevaa matkustusasiakirjaa.

Espanja ilmoitti komissiolle 20. huhtikuuta 2012, että Euroopan keskuspankin Barcelonassa 2.–4. toukokuuta 2012 pidettävän kokouksen vuoksi se aikoi palauttaa valvonnan Ranskan vastaisella maarajalla sekä Barcelonan ja Gironan lentoasemilla 28. huhtikuuta – 4. toukokuuta 2012.

3.2.        Sisäisen rajavalvonnan poistamisen soveltaminen

Schengenin rajasäännöstön 22 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on poistettava kaikki liikenteen sujuvuutta haittaavat esteet teiden rajanylityspaikoilta sisärajoilla ja erityisesti kaikki nopeusrajoitukset, jotka eivät perustu yksinomaan tieliikenteen turvallisuuteen. Komission asiaan puuttumisen jälkeen Ranska on vähitellen poistanut liikenteen sujuvuutta haittaavat esteet useilla teiden rajanylityspaikoilla Espanjan, Belgian ja Luxemburgin vastaisilla sisärajoillaan. Näiden toimenpiteiden ansiosta komissio pystyi tammikuussa 2012 päättämään asiaa koskevan rikkomusmenettelyn Ranskaa vastaan.

Alankomaat aikoo asentaa lähelle sisärajoja kameravalvontajärjestelmän (@migo-boras) liikkuvan poliisin tekniseksi tueksi. Komissio pyysi marraskuussa 2011 Alankomaita antamaan selityksiä Schengenin rajasäännöstön, EU:n kansalaisten vapaata liikkumista koskevan EU:n lainsäädännön ja EU:n lainsäädännön tietosuojasäännösten mahdollisen rikkomisen osalta. Selityksiä pyydettiin erityisesti järjestelmän tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta, ja komissio jatkaa parhaillaan toimia Alankomaiden vastausten perusteella.

Lisäksi 1. marraskuuta 2011 – 30. huhtikuuta 2012 komissio pyysi tietoja EU:n lainsäädännön ja erityisesti Schengenin säännöstön asianmukaisesta täytäntöönpanosta kolmessa uudessa tapauksessa ja jatkoi kahdeksan aiemman tapauksen käsittelyä, jotka koskevat yhteensä kymmentä eri jäsenvaltiota (Alankomaita, Belgiaa, Italiaa, Itävaltaa, Latviaa, Ruotsia, Saksaa, Slovakiaa, Tšekkiä ja Viroa). Kyseisissä tapauksissa on pääasiassa kyse siitä, vastaavatko lähellä sisärajoja suoritetut poliisin tarkastukset vaikutukseltaan rajatarkastuksia (Schengenin rajasäännöstön 21 artikla), ja velvollisuudesta poistaa liikenteen sujuvuutta haittaavat esteet, kuten nopeusrajoitukset, teiden rajanylityspaikoilta sisärajoilla (Schengenin rajasäännöstön 22 artikla). Kaikissa tapauksissa tietojenvaihto asianomaisten kansallisten viranomaisten kanssa on edelleen käynnissä.

3.3.        Schengenin säännöstöön liittyvät vireillä olevat rikkomusmenettelyt

Palauttamista koskevan direktiivin (2008/115/EY) saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä

Palauttamista koskevan direktiivin (2008/115/EY) täytäntöönpanon määräaika päättyi 24. joulukuuta 2010. Kaikkiaan 26 jäsenvaltiota on jo hyväksynyt uuden lain, jolla direktiivi saatetaan osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä, ja alkaneet soveltaa yhteisiä normeja. Huhtikuuhun 2012 mennessä ainoastaan Liettua, Puola ja Islanti eivät olleet vielä ilmoittaneet direktiivin täysimääräisestä saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio on käynnistänyt rikkomusmenettelyt niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät täyttäneet velvollisuuttaan saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään eivätkä täyttäneet ilmoitusvelvollisuuttaan.

Vuonna 2011 käynnistettiin tutkimus, jossa arvioitiin, onko direktiivi saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä oikealla tavalla. Tutkimuksen ensimmäiset tulokset eli 18 kertomusta ovat nyt saatavilla ja loput ilmestyvät vuoden 2012 aikana. Komissio aikoo tutkia perusteellisesti direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevat kertomukset ja pyrkii saamaan jäsenvaltiot soveltamaan kyseisen direktiivin säännöksiä täysimääräisesti ja oikein.

Schengenin rajasäännöstön soveltaminen

Maahanmuuttajien väitettiin kohtaavan Kreikassa vakavia vaikeuksia turvapaikkaa hakiessaan ja Kreikan väitettiin syyllistyneen turvapaikanhakijoiden ja mahdollisten turvapaikanhakijoiden epäasialliseen kohteluun, mukaan lukien sellaisten henkilöiden palauttaminen, jotka voivat joutua vakavan haitan tai vainon kohteeksi. Sen vuoksi komissio päätti lokakuussa 2009 antaa Kreikalle virallisen ilmoituksen. Komissio katsoo, että EU:n turvapaikkasäännöstön ja Schengenin rajasäännöstön rikkomiseen sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjaan, EU:n lainsäädännön yleisiin periaatteisiin ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen kirjattujen perusoikeuksien rikkomiseen on puututtava kiireellisesti.

Komissio tunnustaa, että Kreikkaan kohdistuu huomattavia paineita sen seurauksena, että suuri määrä kolmansista maista peräisin olevia henkilöitä saapuu sen alueelle. Samaan aikaan komissio on huolissaan Kreikan turvapaikkajärjestelmän vakavista puutteista ja perusoikeuksien rikkomisesta. Vaikka komissio tunnustaa Kreikan pyrkimykset tilanteen korjaamiseksi, se jatkaa tilanteen tiivistä seuraamista ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Kreikka noudattaa lakisääteisiä velvollisuuksiaan ja saa tarvitsemansa tuen.

3.4.        Schengenin arviointimekanismin puitteissa ilmenneet heikkoudet

Schengen-alueen perustana on jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus toistensa valmiuksiin panna täytäntöön toimenpiteitä, jotka mahdollistavat tarkastusten poistamisen sisärajoilta. Tämä koskee erityisesti valmiuksia ulkorajojen valvontaan. Keskinäisen luottamuksen saavuttamiseksi ja sen ylläpitämiseksi Schengen-alueeseen kuuluvat jäsenvaltiot perustivat vuonna 1998 mekanismin[12] sen tarkistamiseksi, täyttävätkö jäsenvaltiot, jotka haluavat liittyä Schengen-yhteistyöhön, kaikki Schengenin säännöstön soveltamisen ennakkoedellytykset (rajatarkastusten poistaminen), sekä sovelletaanko Schengenin säännöstöä asianmukaisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa säännöstöä pannaan jo täytäntöön. Jäsenvaltioiden, neuvoston pääsihteeristön ja komission asiantuntijat arvioivat säännöllisesti jäsenvaltioita. Arvioinnit perustuvat neuvoston hyväksymiin kyselylomakkeisiin annettuihin vastauksiin ja tarkastuskäynteihin ja tulokset esitetään kertomuksissa, joihin sisältyy huomautuksia ja suosituksia jatkotoimenpiteiksi.

Ajanjaksolla 1. marraskuuta 2011 – 30. huhtikuuta 2012 Schengenin arvioinnit koskivat ilmarajoja Unkarissa, Maltalla ja Sloveniassa, viisumeita Tšekissä, Unkarissa, Maltalla ja Sloveniassa, SIS/Sireneä Suomessa ja Ruotsissa, poliisiyhteistyötä Maltalla, Sloveniassa, Ruotsissa, Islannissa ja Norjassa ja tietosuojaa Tšekissä, Unkarissa, Puolassa, Slovakiassa ja Islannissa. Kertomukset ovat vielä laatimisvaiheessa, mutta niihin sisältyy todennäköisesti sekä myönteisiä että kielteisiä huomioita ja suosituksia esimerkiksi koulutuksesta, riskianalyysin käytöstä, tietojenvaihdosta, kansainvälisestä yhteistyöstä ja infrastruktuurista rajanylityspaikoilla ja suurlähetystöissä ja konsulaateissa. Vaikka parantamisen varaa on, mikään näistä arvioinneista ei osoittanut, että puutteet ovat sellaisia, jotka edellyttävät komissiolta välitöntä toimintaa.

Kreikkaa koskevan Schengenin arvioinnin aikana vuosina 2010–2011 havaittiin useita vakavia puutteita erityisesti maa- ja meriulkorajojen valvonnan osalta. Ottaen huomioon suositusten laajuuden Kreikka on laatinut kansallisen toimintasuunnitelman puutteiden korjaamiseksi. Siihen kuuluu muun muassa rajaturvallisuuskysymysten parempi koordinointi, henkilöstön ja laitteiden parempi hyödyntäminen, infrastruktuurin parantaminen, uusi koulutusohjelma sekä alan lainsäädännön tarkistus. Jotta voidaan arvioida tähän mennessä saavutettua edistystä ja yksilöidä asioita, joiden osalta jäsenvaltiot voivat tarjota apua, 28. toukokuuta – 2. kesäkuuta 2012 on suunniteltu toteutettavaksi tarkastusmatka. Tarkastusmatkan kohteena on Ateenan kansainvälinen lentokenttä ”Eleftherios Venizelos”, Pireuksen satama ja Evrosin alue. Komissio muistuttaa olevansa sitoutunut tukemaan Kreikan pyrkimyksiä valvoa ulkorajaansa ja samalla kehottaa Kreikkaa jatkamaan Schengenin toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanoa ja kartoittamaan kattavasti ja järjestelmällisesti tarpeet sekä käytettävissä olevat voimavarat.

Liitteessä I on touko-lokakuussa 2012 toteutettavien Schengenin arviointien ohjeellinen aikataulu.

3.5.        Valvonnan poistaminen Bulgarian ja Romanian vastaisilta sisärajoilta

Vaikka neuvosto kesäkuussa 2011 totesi, että Romania ja Bulgaria täyttävät muodolliset edellytykset soveltaa Schengenin säännöstöä kokonaisuudessaan, neuvosto ei ole pystynyt päättämään valvonnan poistamisesta kyseisten maiden vastaisilla sisärajoilla. Eurooppa-neuvosto pyysi 2. maaliskuuta 2012 neuvostoa määrittämään ja toteuttamaan toimenpiteitä, joilla edistettäisiin Schengen-alueen onnistunutta laajentumista Romaniaan ja Bulgariaan, ja pyysi neuvostoa käsittelemään uudelleen tätä kysymystä päätöksen tekemiseksi oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa syyskuussa 2012. Komissio on valmis tukemaan kaikkia toimenpiteitä, jotka voivat olla tarpeen sen varmistamiseksi, että neuvosto tekee myönteisen päätöksen syyskuussa.

4.           Liitännäistoimenpiteet

4.1.        Schengenin tietojärjestelmän käyttäminen

Schengenin tietojärjestelmä (SIS) on yhteinen tietojärjestelmä, jonka avulla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat tutkia henkilöistä ja esineistä tehtyjä kuulutuksia. Tietoja voidaan käyttää poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa, henkilötarkastuksissa Schengenin ulkorajoilla tai viranomaisten kansallisella alueella sekä viisumien ja oleskelulupien myöntämisessä. SIS-järjestelmä on toiminut erittäin tehokkaasti ja tuottaa kymmeniä tuhansia osumia vuodessa; toisaalta komissio työskentelee yhdessä neuvoston kanssa tarpeettomien toimintatapojen ja sääntöjen tunnistamiseksi.

Vaikka jäsenvaltioilla on yhteinen oikeusperusta yhteistyölle, täytäntöönpano voi vaihdella eri jäsenvaltioiden kansallisten lakien ja menettelyjen vuoksi. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että jotkut SIS-järjestelmää käyttävät jäsenvaltiot ovat onnistuneet erittäin hyvin vakaviin rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden liikkeiden jäljittämisessä toisissa jäsenvaltioissa, kun toiset jäsenvaltiot käyttävät tätä mahdollisuutta vain vähän.

Vaikka lisätietojen vaihdosta vastuussa olevien viranomaisten (Sirene-toimistojen) välinen yhteistyö voi olla esimerkillistä, viivästyksiä tapahtuu usein jäsenvaltioiden sisällä. Kun henkilö on pysäytetty rajalla ja Sirene-toimisto tarvitsee kiireellisesti tietoja henkilön taustasta, ei ole hyväksyttävää, että keskeisen tiedon saamista pitää odottaa tunteja tai jopa päiviä. Säilöönottoa ei voida silloin perustella, ja henkilö, joka on ollut aiheellisesti pidätettynä, on mahdollisesti vapautettava tietojen puuttumisen vuoksi.

Kaikki jäsenvaltiot eivät ole tee kuulutuksia siitä, että matkustusasiakirjan myöntäneet viranomaiset ovat mitätöineet kyseisen asiakirjan. Tämä antaa kolmannen maan kansalaiselle, jolla on kyseinen asiakirja, mahdollisuuden käyttää sitä laittomasti Schengen-alueelle pyrkimiseen, vaikka hänen tulonsa alueelle on rikostuomion johdosta ehkä evätty.

Komissio arvioi, olisiko toteutettava toimenpiteitä SIS-järjestelmän ja Sirene-toimistojen kaikkien mahdollisuuksien hyödyntämiseksi, ja jos niitä on toteutettava, voitaisiinko harkita muita toimenpiteitä edellä mainittujen lisäksi.

4.2.        Viisumitietojärjestelmän käyttö

Viisumitietojärjestelmä (VIS) on järjestelmä lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevien tietojen vaihtamiseksi. Sen avulla Schengen-valtioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat käsitellä tietoja viisumihakemuksista ja kaikista myönnetyistä, evätyistä, mitätöidyistä, peruutetuista tai pidennetyistä viisumeista. VIS-järjestelmä otettiin onnistuneesti käyttöön 11. lokakuuta 2011 jäsenvaltioiden suurlähetystöissä ja konsulaateissa ensimmäisellä käyttöönottoalueella (Algeriassa, Egyptissä, Libyassa, Mauritaniassa, Marokossa ja Tunisiassa). Suunnitelmien mukaan VIS-järjestelmän toiminta aloitetaan 10. toukokuuta 2012 toisella käyttöönottoalueella (Israelissa, Jordaniassa, Libanonissa ja Syyriassa) ja 2. lokakuuta 2012 kolmannella käyttöönottoalueella (Afganistanissa, Bahrainissa, Irakissa, Iranissa, Kuwaitissa, Omanissa, Qatarissa, Saudi-Arabiassa, Yhdistyneissä Arabiemiirikunnissa ja Jemenissä). VIS-järjestelmä toimii hyvin ja 30. huhtikuuta 2012 mennessä järjestelmä oli käsitellyt 775 489 hakemusta, 611 419 myönnettyä viisumia ja 99 242 evättyä viisumia.

4.3.        Viisumipolitiikka ja takaisinottoa koskevat sopimukset

Länsi-Balkanin maiden viisumipakon poistamisen jälkeinen seurantamekanismi

Turvapaikkahakemusten määrä joissakin jäsenvaltioissa kasvoi nopeasti sen jälkeen, kun viisumivapaus myönnettiin entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle, Montenegrolle ja Serbialle joulukuussa 2009 sekä Albanialle ja Bosnia ja Hertsegovinalle joulukuussa 2010. Sen vuoksi komissio perusti viisumipakon poistamisen jälkeisen seurantamekanismin kaikkiin Länsi-Balkanin maihin, joille oli myönnetty viisumivapaus. Joulukuussa 2011 komissio esitti kyseisestä seurannasta toisen kertomuksensa[13], jossa kuvattiin äskettäin toteutettuja toimia, nykytilannetta ja ehdotettuja jatkotoimia. Alueelta peräisin olevien turvapaikanhakijoiden kokonaismäärä laski vuoden 2011 jälkipuoliskolla verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2010 Serbiasta ja entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta tulevien turvapaikanhakijoiden määrän vähennyttyä, mutta turvapaikanhakijoiden määrä Albaniasta ja Bosnia ja Hertsegovinasta kasvoi huomattavasti. Useimpia turvapaikkahakemuksia (joita perustellaan huonolla terveydenhuollolla, työttömyydellä ja koulutuksen puutteella) pidetään perusteettomina, minkä vuoksi hyväksyttyjen turvapaikkahakemusten määrä on hyvin alhainen. Belgia, Saksa, Luxemburg ja Ruotsi ovat edelleen tärkeimmät kohdemaat, mikä johtuu osittain turvapaikkamenettelyjen kestosta ja niihin liittyvän sallitun oleskelun pituudesta. Nämä jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on vähentää käsittelyaikaa, mutta parantamisen varaa on vielä muun muassa tietojenvaihdon, laittoman maahanmuuton järjestäjien tutkimisen, rajavalvonnan tehostamisen, kohdennettujen tiedotuskampanjoiden ja vähemmistöryhmien (erityisesti romanit) avustamisen osalta.

Tämän perusteella komissio analysoi, tarjoaako viisumipakon poistamisen jälkeinen seurantamekanismi (mukaan lukien Frontexin varoitusjärjestelmä) tarvittavat välineet, joilla voidaan seurata muuttovirtoja Länsi-Balkanin maiden viisumipakon poistamisen jälkeen, tai onko seurantaan tehtävä parannuksia.

Takaisinottosopimukset

Takaisinottosopimusten tekeminen on keskeinen osa Euroopan unionin yhteistyötä kolmansien maiden kanssa maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden hallinnoinnissa. Komissio saattoi marraskuussa 2011 päätökseen neuvottelut takaisinottosopimuksesta Kap Verden kanssa, joten nyt voidaan aloittaa muodollinen ratifiointimenettely. Tekniset neuvottelut Turkin kanssa on saatettu päätökseen, joten takaisinottosopimus voidaan allekirjoittaa ja käynnistää viisumivapautta koskeva vuoropuhelu. Lisäksi Armenian ja Azerbaidžanin kanssa on aloitettu neuvottelut viisumimenettelyjen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista.

5.           Schengen-alueen toimintaa koskevat suuntaviivat

Schengen-yhteistyön puitteissa toteutettavat toimenpiteet kuuluvat jaetun toimivallan piiriin, jossa vastuuta on sekä Euroopan unionilla että jäsenvaltioilla. Schengen-alueen moitteeton toiminta ei riipu ainoastaan EU:n säännöstön yhdenmukaisesta soveltamisesta vaan myös kansallisten toimivaltuuksien käytöstä Schengenin hengen mukaisesti. Tätä voidaan havainnollistaa kahdella esimerkillä: jäsenvaltiot voivat suorittaa alueellaan poliisitarkastuksia tarkistaakseen henkilön oikeuden oleskella alueella, mutta nämä tarkastukset eivät saa vaikutuksiltaan vastata rajavalvontaa. Kullakin jäsenvaltiolla on toimivalta myöntää matkustusasiakirjoja ja oleskelulupia kolmansien maiden kansalaisille, mutta niiden päätökset liittyvät suoraan oikeuteen matkustaa Schengen-alueen sisällä ja koskevat näin ollen myös muita jäsenvaltioita.

Maahanmuuttoa[14] ja Schengen-alueen hallinnointia[15] koskevissa tiedonannoissa komissio sitoutui antamaan suuntaviivoja sen varmistamiseksi, että Schengenin säännöstöä pannaan täytäntöön ja tulkitaan johdonmukaisesti. Liitteessä II esitetään oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntämistä sekä poliisitoimenpiteitä sisärajoilla koskevat suuntaviivat, jotka komissio on laatinut yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.

LIITE I: Schengen-arviointien alustava aikataulu toukokuu–lokakuu 2012[16]

Ajanjakso || Jäsenvaltiot || Aihealue

6.–12.5.2012 || Viro, Latvia, Liettua || Merirajat

28.5–2.6.2012 || Kreikka || Vertaisarviointi

17.-22.6.2012 || Unkari, Slovakia || Poliisiyhteistyö

1.-7.7.2012 || Viro, Latvia, Liettua || Ilmarajat

23.–27.7.2012 || Malta, Slovenia || Tietosuoja

9.-20.9.2012 || Malta, Puola, Slovenia || Merirajat

23.-29.9.2012 || Tšekki, Puola || Poliisiyhteistyö

7.-12.10.2012 || Tanska, Islanti, Norja || SIS/Sirene

7.-13.10.2012 || Latvia, Liettua || Viisumi

14.–20.10.2012 || Viro, Latvia, Liettua || Tietosuoja

LIITE II: Suuntaviivat Schengenin säännöstön johdonmukaisen täytäntöönpanon ja tulkinnan varmistamiseksi

Komissio esitti 16. syyskuuta 2011 säädösehdotuksia, joihin kuului ehdotus Schengenin säännöstön arviointimekanismista ja ehdotus Schengenin rajasäännöstön muuttamisesta Schengen-alueen hallinnoinnin vahvistamiseksi[17]. Lisäksi komissio ilmoitti[18] tarkastelevansa alueita, joilla suuntaviivojen kehittäminen varmistaisi Schengenin sääntöjen johdonmukaisemman täytäntöönpanon. Komission mielestä oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntäminen sekä poliisitoimenpiteet sisärajoilla soveltuvat kyseisissä suuntaviivoissa käsiteltäviksi asioiksi. Komission 20. heinäkuuta 2011 ja 28. marraskuuta 2011 järjestämissä kokouksissa, joihin osallistui jäsenvaltioiden asiantuntijoita, keskusteltiin suuntaviivojen soveltamisalasta ja sisällöstä. Oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntämisestä keskusteltiin myös jäsenvaltioiden kanssa 1. joulukuuta 2011 pidetyssä kokouksessa, johon osallistuivat keskinäisen tiedottamisjärjestelmän kansalliset yhteyspisteet.

Jäljempänä esitetyissä suuntaviivoissa otetaan huomioon jäsenvaltioiden kyseisen kuulemisen aikana esittämät arvokkaat huomiot ja ehdotukset.

A.        Väliaikaisten oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntäminen muille kuin EU:n kansalaisille[19]

I.          Johdanto

Schengenin säännöstössä säädetään lyhytaikaista oleskelua koskevien sääntöjen yhdenmukaistamisesta (yhteinen viisumipolitiikka, mukaan lukien lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien keskinäinen tunnustaminen viisumisäännöstössä säädettyjen yhdenmukaistettujen viisumien myöntämistä koskevien menettelyjen ja edellytysten perusteella). Schengenin säännöstössä ei säädetä muille kuin EU:n kansalaisille pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien, oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntämisedellytysten yhdenmukaistamisesta. Siitä säädetään jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä.

Maahanmuuttoa ja turvapaikkaa koskevassa EU:n säännöstössä on säännöksiä tietyille henkilöryhmille myönnettävien oleskelulupien myöntämisedellytyksistä ja -menettelyistä. Siten esimerkiksi turvapaikanhakijoille[20] ei myönnetä EU:n lainsäädännön mukaisesti oleskelulupia, vaan ainoastaan lupa jäädä jäsenvaltion alueelle.

Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden[21] osalta pakolaisille myönnetään oleskelulupa, joka on voimassa vähintään kolme vuotta ja joka on uusittavissa, kun taas toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnetään oleskelulupa, joka on voimassa yhden vuoden ja joka on uusittavissa. Suojelua saavien henkilöiden perheenjäsenille myönnetään myös oleskelulupa, mutta sen voimassaoloaika voi olla lyhyempi.

Jos tilapäinen suojelu myönnetään tilapäistä suojelua koskevan direktiivin mukaisesti, jäsenvaltioiden on myönnettävä suojelua saaville henkilöille oleskelulupa koko suojelun ajaksi[22]. Edellä mainittu koskee myös heidän luokseen direktiivin sääntöjen mukaisesti pääseviä perheenjäseniä[23].

Muiden ryhmien osalta kansallisia sääntöjä sovelletaan erityisesti humanitaarisissa tapauksissa tai laittomien maahanmuuttajien aseman laillistamiseksi.

Jäsenvaltioiden kansalliseen toimivaltaan kuuluu edelleen myöntää oleskelulupa ja/tai matkustusasiakirja niille muille kuin EU:n kansalaisille, joiden tilanteeseen ei sovelleta EU:n lainsäädäntöä. Kyseiset päätökset tehdään kansallisten sääntöjen perusteella.

Pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin ja oleskeluluvan haltijoiden osalta Schengenin säännöstössä todetaan ainoastaan, että pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin/oleskeluluvan ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin välillä sovelletaan vastaavuusperiaatetta[24]. Kyseisen periaatteen mukaisesti Schengen-valtion pitkäaikaista oleskelua varten myöntämän viisumin tai oleskeluluvan haltija on oikeutettu matkustamaan toisiin Schengen-valtioihin lyhyttä oleskelua varten, jos hän täyttää maahantulon edellytykset eli jos hänellä on hallussaan voimassaoleva matkustusasiakirja, hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat, häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS) ja hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita[25]. Sen jäsenvaltion, johon toisen jäsenvaltion myöntämän oleskeluluvan haltija matkustaa, toimivaltaisten viranomaisten vastuulla on tarkistaa, täyttääkö henkilö kyseiset edellytykset. Tarkistus voidaan tehdä jäsenvaltioiden alueella. Jos rajavalvonta on palautettu sisärajoille Schengenin rajasäännöstön[26], jäljempänä ’säännöstö’, mukaisesti, tarkistus voidaan tehdä sisärajoilla. Tämä koskee myös muita kuin EU:n kansalaisia, joilla on Schengen-valtion myöntämä väliaikainen oleskelulupa ja matkustusasiakirja[27].

Jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa komissiolle tiedoksi pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävät viisumit, oleskeluluvat ja väliaikaiset oleskeluluvat, jotka vastaavat lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeita. Komissio ilmoittaa kyseiset tiedot toisille jäsenvaltioille[28]. Toisten jäsenvaltioiden velvollisuus on hyväksyä kyseisten pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumeiden ja oleskelulupien ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumeiden vastaavuus Schengen-alueella matkustamista varten.

EU:n lainsäädännössä ei määritetä edellytyksiä matkustusasiakirjojen myöntämiseksi muille kuin EU:n kansalaisille lukuun ottamatta säädöksiä matkustusasiakirjojen myöntämisestä henkilöille, joiden on tunnustettu tarvitsevan kansainvälistä suojelua. Matkustusasiakirjat on siten myönnettävä pakolaisille (Geneven yleissopimuksen mukaisesti) ja toissijaista suojelua saaville henkilöille (ainakin silloin, kun heidän on matkustettava humanitaarisista syistä), jolleivät erittäin painavat kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvät syyt toisin vaadi[29]. Matkustusasiakirja voidaan poikkeuksellisesti myöntää turvapaikanhakijoille vakavista humanitaarisista syistä[30]. Kulkulupa voidaan myöntää Dublin-menettelyn perusteella siirrettäville turvapaikanhakijoille heidän tunnistamisekseen ja jotta he voivat tulla hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion alueelle[31]. Jos on myönnetty tilapäinen suojelu, jäsenvaltioiden on käytettävä erityistä kulkulupaa tilapäistä suojelua saavia henkilöitä jäsenvaltiosta toiseen siirtäessään[32].

II.        Suuntaviivat jäsenvaltioille

Vuoden 2011 tapahtumat ovat osoittaneet, että pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien, oleskelulupien, väliaikaisten oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntäminen muille kuin EU:n kansalaisille maahanmuuttajien määrän äkillisesti kasvaessa voi vaikuttaa kielteisesti sisärajattoman Schengen-alueen asianmukaiseen toimintaan.

Jos jäsenvaltioon tulee äkillisesti suuri määrä maahanmuuttajia, jotka eivät ole EU:n kansalaisia, ja kun tämä ei käynnistä tilapäistä suojelua koskevan direktiivin soveltamista, todetaan seuraavaa:

1)           Kyseisen jäsenvaltion on ilmoitettava hyvissä ajoin keskinäisen tiedottamisjärjestelmän[33] kautta muille jäsenvaltioille ja komissiolle päätöksistä, jotka se aikoo tehdä oleskelulupien, väliaikaisten oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntämisestä kyseisille muille kuin EU:n kansalaisille. Annettujen tietojen perusteella komissio voisi yhdessä neuvoston puheenjohtajavaltion kanssa ja tiedot antavaa jäsenvaltiota kuulleen käynnistää tilapäiset neuvottelut asianmukaisella tasolla neuvostossa.

2)           Jos jäsenvaltio päättää myöntää oleskeluluvan ja sillä on kansallisen lainsäädäntönsä mukaan mahdollisuus valita erityyppisistä oleskeluluvista, sen pitäisi siinä tapauksessa, että maahanmuuttajat eivät täytä Schengen-alueella matkustamisen edellytyksiä, myöntää sellainen oleskelulupa tai väliaikainen oleskelulupa, joka ei vastaa lyhytaikaiseen oleskeluun myönnettävää viisumia.

3)           Kun jäsenvaltio myöntää oleskeluluvan tai väliaikaisen oleskeluluvan, joka vastaa lyhytaikaiseen oleskeluun myönnettävää viisumia, sen on ilmoitettava kyseisten asiakirjojen haltijoille asianmukaisella ja tehokkaalla tavalla edellytykset, joilla haltija voi (tai ei voi) matkustaa Schengen-alueella. Jäsenvaltioita kehotetaan antamaan kyseiset tiedot kansallisilla verkkosivuillaan, joista on linkki EU:n maahanmuuttoportaaliin.

Lisäksi:

1)           Jäsenvaltioiden olisi vaihdettava tietoja kansallisista käytännöistään maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita käsittelevässä komiteassa niiden tietojen pohjalta, jotka tulivat esiin Euroopan muuttoliikeverkoston tutkimuksessa muusta kuin EU:n yhdenmukaistetusta suojelusta[34]. Kyseisessä tutkimuksessa määritettiin suojelutarkoituksessa myönnettyjen oleskelulupien/pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumeiden monet tyypit ja niitä koskevat edellytykset.

2)           Jäsenvaltioiden olisi oltava valmiita osallistumaan tulevaan Euroopan muuttoliikeverkoston kyselyyn siitä, millaisten kansallisen lainsäädännön edellytysten mukaisesti jäsenvaltiot myöntävät henkilökortteja tai matkustusasiakirjoja niille muille kuin EU:n kansalaisille, joilla ei ole alkuperämaansa myöntämää matkustusasiakirjaa, ja millaiset ovat olemassa olevat käytännöt kyseisellä alalla.

Komissio jatkaa osaltaan keskinäisen tiedottamisjärjestelmän, maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita käsittelevän komitean, Euroopan muuttoliikeverkoston ja muiden kanavien kautta tapahtuvan tietojenvaihdon edistämistä.

B.        Poliisitoimenpiteet sisärajavyöhykkeillä

I.          Johdanto

Jäsenvaltiot voivat joutua tilanteeseen, jossa niiden on pantava täytäntöön lisätoimenpiteitä sisärajavyöhykkeillään voidakseen torjua tehokkaammin rajatylittävää rikollisuutta. Vaikka kyseisillä toimenpiteillä ei saa olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, niillä voi olla kuitenkin haitallisia vaikutuksia naapurimaihin ja henkilöiden, mukaan luettuina EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäseniensä, vapaaseen liikkuvuuteen. Matkustajat voivat katsoa kyseisten toimenpiteiden rikkovan yhtä Euroopan unionin perussaavutuksista.

Schengenin rajasäännöstön III osastossa määrätään, että Schengen-valtioiden väliset rajat voidaan ylittää mistä kohtaa tahansa ilman henkilötarkastuksia ja henkilöiden kansallisuudesta riippumatta. Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilla merkitsee myös rajavartioinnin poistamista. Se ei poista jäsenvaltioiden oikeutta soveltaa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön mukaisesti käyttämiä poliisin toimivaltuuksia myös sisärajavyöhykkeillä, edellyttäen, ettei kyseisillä toimivaltuuksilla ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Säännöstöön sisältyy viitteellinen luettelo perusteista sen arvioimiseksi, vastaako poliisivaltuuksien käyttäminen rajatarkastuksia. Poliisitoimenpiteiden ei esimerkiksi katsota vastaavan rajatarkastuksia, jos niiden tavoitteena ei ole rajavalvonta, jos ne perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta, jos poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla ja jos poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina.

Lokakuussa 2010 komissio antoi kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle sisäisten rajatarkastusten lopettamista koskevien säännösten soveltamisesta. Kertomuksessaan[35] komissio päätteli, että sisärajattoman alueen, jolla henkilöiden vapaa liikkuvuus varmistetaan, toteuttaminen on yksi unionin merkittävimmistä ja konkreettisimmista saavutuksista. Kansalaiset kokevat rajoitukset, kuten sisärajojen läheisyydessä tehtävät poliisitarkastukset, esteenä oikeudelleen liikkua vapaasti. Henkilöitä ei voida tarkastaa pelkästään sisärajan ylittämisen vuoksi, ei rajalla eikä raja-alueilla.

Komissio ilmaisi kertomuksessa huolensa matkustajien ilmoittamista vaikeuksista, jotka liittyvät väitettyihin joidenkin jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toteuttamiin säännöllisiin ja järjestelmällisiin tarkastuksiin sisärajavyöhykkeillä. Komissio sitoutui seuraamaan tilannetta sisärajavyöhykkeillä tarkasti EU:n lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.

Euroopan unionin tuomioistuin antoi 22. kesäkuuta 2010 periaatteellisen tuomion[36], jossa se selvensi, että kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan jäsenvaltion poliisiviranomaisille toimivalta tarkastaa vain 20 kilometrin levyisellä sisärajavyöhykkeellä kenen tahansa henkilöllisyys riippumatta tämän käyttäytymisestä ja yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavista erityisistä olosuhteista laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa tai mukana kuljettamista koskevien velvollisuuksien noudattamisen varmistamiseksi, rikkoo Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklan 2 kohtaa sekä säännöstön 20 ja 21 artiklaa, kun kyseisessä lainsäädännössä ei säädetä tällaisen toimivallan sellaisista välttämättömistä rajoista, joilla varmistetaan, että kyseisen toimivallan käyttämisellä käytännössä ei voi olla vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla.

Tuomion johdosta komissio pyysi jäsenvaltioita mukauttamaan kansallista lainsäädäntöään, jossa annetaan kansallisille poliisiviranomaisille erityinen toimivalta sisärajavyöhykkeillä.

Jotkut jäsenvaltiot mukauttivat kansallista lainsäädäntöään rajoittaakseen poliisin toimivaltaa sisärajavyöhykkeillä; mukautukset liittyivät alueeseen, tiettyihin kulkuvälineisiin ja aikaan (esim. sen sisärajaa lähellä olevan alueen rajoittaminen, jolla voidaan tehdä kansainvälisiä junia tai kulkuneuvoja koskevia tarkastuksia rajan ylittämisen jälkeen, päivittäisen, viikoittaisen tai kuukausittaisen enimmäisajan määrittäminen ja tarkistettavien vaunujen junakohtaisen enimmäismäärän rajoittaminen).

II.        Suuntaviivat jäsenvaltioille

1)           Schengenin rajasäännöstön mukaisesti jäsenvaltioiden poliisilla voi olla toimivalta tarkastaa alueellaan, mukaan luettuna sisärajavyöhykkeillä, henkilön oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle. Tarkastusten on kuitenkin oltava kohdennettuja ja perustuttava päivitettyihin ja konkreettisiin poliisin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia. Tarkastukset voidaan toteuttaa ainoastaan satunnaistarkastuksina riskin arvioinnin perusteella.

Tarkastusten siirtäminen sisärajalta alueelle, joka on esimerkiksi 800 metriä kyseisen rajan takana, ei riitä sen toteamiseen, että kyseiset tarkastukset eivät vastaa rajatarkastuksia.

2)           Jos turvallisuustilanne jäsenvaltioiden alueella edellyttää säännöllisiä ja järjestelmällisiä tarkastuksia, jäsenvaltiot voisivat harkita rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille säännöstön mukaisesti[37].

3)           Asiassa Melki annetun tuomion 73 ja 74 kohdassa olevan tuomioistuimen lausunnon mukaan ainoastaan sisärajavyöhykkeillä tehtäviä tarkastuksia koskevaan lainsäädäntöön on sisällyttävä erityisesti tarkastusten tehokkuuteen ja tiheyteen liittyviä rajoituksia. Jos tarkastukset tehdään tarkistettavan henkilön käyttäytymisestä tai yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon riskin osoittavista erityisistä olosuhteista riippumatta, lainsäädäntöön on sisällyttävä tarvittavat säännökset tarkastusten soveltamiseksi käytännössä.

Sen vuoksi lainsäädäntö, jossa kyseisille tarkastuksille esitetään täsmälliset tavoitteet ja mahdolliset aikarajoitukset, voi tarjota tarvittavat takuut erityisesti, jos ne perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin.

4)           Kun arvioidaan sitä, ovatko sisärajavyöhykkeillä toteutettavat poliisitarkastukset Schengenin säännöstön mukaisia, on tarpeen tarkastella, kuinka kyseiset tarkastukset toteutetaan käytännössä. Kun komissiolle esitetään vakavia syytöksiä rajatarkastuksista sisärajavyöhykkeillä, kuten vuoden 2010 kertomuksessa todettiin, sen on pyydettävä jäsenvaltioilta konkreettisia tilastotietoja. Se voi pyytää asianomaisia jäsenvaltioita toimittamaan tietoja rajalla tiettynä ajankohtana toteutetuista tarkastuksista (aika, alue, perusteet ja vastuussa oleva kansallinen viranomainen) sekä siitä, miten tarkastukset ovat edistäneet kansallisessa lainsäädännössä tai strategioissa asetettujen tavoitteiden, kuten rajat ylittävän rikollisuuden torjunnan, saavuttamista.

Tässä yhteydessä komissio ottaa huomioon riskinarvioinnin olemassaolon ja sen, että asianomainen jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä sisärajavyöhykkeen lisäksi myös alueensa muissa osissa. Jäsenvaltioita kannustetaan sen vuoksi jälleen, kuten jo tehtiin komission vuoden 2010 kertomuksessa, toteuttamaan mahdollisimman suuressa määrin toimenpiteitä kyseisten tietojen keräämiseksi sisärajavyöhykkeillä ja alueidensa muissa osissa. Tämä mahdollistaa tarvittaessa perustellun arvion siitä, ovatko sisärajavyöhykkeillä toteutetut tarkastukset oikeassa suhteessa tavoitteisiin. Kyseiset tilastotiedot voivat tarkastusten tulosten jälkiarviointiin yhdistettyinä osoittautua myös jäsenvaltioille hyödyllisiksi niiden arvioidessa kansallisia strategioitaan ja suunnitellessa resurssien tulevaa käyttöä.

[1]               Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Schengenin alueen hallinnointi – vapaan liikkumisen alue vahvemmaksi, KOM(2011) 561, Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten, KOM(2011) 599 ja Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi, KOM(2011) 560.

[2]               Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan rajavartiointijärjestelmän (Eurosur) perustamisesta, KOM(2011) 873.

[3]               Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta.

[4]               Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa, KOM(2011) 743.

[5]               Frontexin neljännesvuosittainen riskianalyysi lokakuu–joulukuu 2011.

[6]               Tässä kertomuksessa viitattaessa kolmansien maiden kansalaisiin ei tarkoiteta EU:n kansalaisten perheenjäseniä, jotka eivät ole EU:n kansalaisia, koska heillä on etuoikeutettu asema henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevan EU:n lainsäädännön (direktiivi 2004/38/EY) ja Schengenin säännöstön nojalla.

[7]               Frontexin vuotuinen riskianalyysi 2012.

[8]               Frontexin vuotuinen riskianalyysi 2012.

[9]               Puolan rajavartiolaitoksen pääesikunnan yhteenvetokertomus, marraskuu 2011.

[10]             Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/52/EY maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista

[11]             Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö).

[12]             SCH/Com-ex (98) 26 def.

[13]             Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Toinen kertomus Länsi-Balkanin maiden viisumipakon poistamisen jälkeisestä seurannasta komission 8. marraskuuta 2010 antaman lausunnon mukaisesti, SEC(2011) 1570.

[14]             Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle – Maahanmuuttotiedonanto, KOM(2011) 248.

[15]             Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle – Schengen-alueen hallinnointi – vapaan liikkumisen alue vahvemmaksi, KOM(2011) 561.

[16]             Neuvoston asiakirja 5090/2/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 rev 2

[17]             KOM(2011) 559 ja KOM(2011) 560.

[18]             KOM(2011) 561.

[19]             Näissä suuntaviivoissa viitattaessa kolmansien maiden kansalaisiin ei tarkoiteta EU:n kansalaisten perheenjäseniä, jotka eivät ole EU:n kansalaisia, koska heillä on etuoikeutettu asema henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevan EU:n lainsäädännön (direktiivi 2004/38/EY) ja Schengenin säännöstön nojalla.

[20]             Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2003/09/EY 6 artikla.

[21]             Vähimmäisvaatimusdirektiivin 2004/83/EY 24 artikla.

[22]             Tilapäistä suojelua koskevan direktiivin 2001/55/EY 8 artikla.

[23]             Tilapäistä suojelua koskevan direktiivin 2001/55/EY 15 artiklan 6 kohta.

[24]             Schengenin yleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 25 päivänä maaliskuuta 2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 265/2010, EUVL L 85, 31.3.2010, s. 1, 21 artiklan 1 ja 3 kohta.

[25]             Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun asetuksen (EY) N:o 562/2006, EUVL L 105, 13.4.2006, s. 1, 5 artikla.

[26]             Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun asetuksen (EY) N:o 562/2006, EUVL L 105, 13.4.2006, s. 1, 23 artikla ja sitä seuraavat artiklat.

[27]             Schengenin yleissopimuksen 21 artiklan 2 kohta.

[28]             Ks. rajoilla suoritettavia henkilötarkastuksia varten laaditusta, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä rajavartijan käsikirjasta (Schengen-käsikirja) 6 päivänä marraskuuta 2006 annetun komission suosituksen (K(2006)5186) liite 22.

[29]             Vähimmäisvaatimusdirektiivin 2004/83/EY 25 artikla.

[30]             Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2003/09/EY 6 artikla.

[31]             Dublin-asetuksen (EY) N:o 343/2003 19 artiklan 3 kohta ja 20 artiklan 1 kohdan e alakohta ja Dublin-asetuksen soveltamisasetuksen (EY) N:o 1560/2003 7 artiklan 2 kohta.

[32]             Tilapäistä suojelua koskevan direktiivin 2001/55/EY 26 artiklan 5 kohta.

[33]             Perustettu neuvoston päätöksellä 2006/688/EY.

[34]             Saatavana verkkosivulla http://www.emn.europa.eu otsikon ”EMN Studies” alla.

[35]             Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Schengenin rajasäännöstön III osaston (Sisärajat) soveltamisesta, KOM(2010) 554 lopullinen.

[36]             Yhteiset asiat C-188/10 ja C-189/10, Melki ja muut.

[37]             Säännöstön 23 artikla ja sitä seuraavat artiklat.