Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rikoshyödyn jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta Euroopan unionissa”

Euroopan parlamentti päätti 15. maaliskuuta 2012 ja neuvosto 4. huhtikuuta 2012 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi rikoshyödyn jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta Euroopan unionissa

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 28. kesäkuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 11.–12. heinäkuuta 2012 pitämässään 482. täysistunnossa (heinäkuun 11. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 142 ääntä puolesta, ei yhtään vastaan 5:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 ETSK kannattaa tarkasteltavana olevaa komission ehdotusta, jonka avulla pyritään vahvistamaan rikoshyödyn jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevia unionin lainsäädäntöpuitteita. Komitea yhtyy Euroopan parlamentin ja neuvoston huoleen ja tähdentää, että järjestäytynyt rikollisuus lisääntyy ja monimutkaistuu varsinkin sen rajatylittävän luonteen ja rikolliseen toimintaan käytettävissä olevien huomattavien resurssien vuoksi. Koska alaa ei ole harmonisoitu unionin lainsäädännöllä, rikollisjärjestöt hyödyntävät vähiten ankaraa lainsäädäntöä. Unionitason toimia onkin lisättävä kiireesti. Kyseessä on unionin kansalaisten turvallisuus, ja tämä tavoite oikeuttaa kiistatta EU:n toimet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja 67 artiklan nojalla.

1.2 ETSK täsmentää kuitenkin, että toimet tulee suunnitella ja toteuttaa alan kansallisia perinteitä ja käytäntöjä täydellisesti kunnioittaen, ja huomioon tulee ottaa kullekin tärkeät erityiskysymykset, jotka liittyvät muun muassa torjuttavien rikosten ominaislaatuun.

1.3 ETSK korostaa kokonaisvaltaisen, operationaalisen ja yhdennetyn lähestymistavan tarvetta alalla ja pahoittelee, että tarkasteltavana olevaan ehdotukseen ei ole sisällytetty oikeudellista yhteistyötä ja tutkintaviranomaisten yhteistyötä koskevaa yhteisön säännöstöä. Rikoshyödyn kartoittaminen ja jäljittäminen edellyttää alkuvaiheessa etenkin varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen sekä Eurojustin toimivaltuuksien vahvistamista. Lisäksi ETSK kehottaa

1.3.1 ETSK pitää aiheellisena harkita varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen tarpeellisen koordinaation ja järjestelmällisen tiedonvaihdon lisäksi toiminnan keskittämistä unionitasolle joko uuden, tätä tarkoitusta varten perustettavan rakenteen avulla tai suoraan Eurojustin kautta. Kun otetaan huomioon alan haasteet, järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan ei riitä pelkkä yhteistyö.

1.4 Rikoshyödyn jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien toimien tehokkuus edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jolla säädellään välineen kaikkia ulottuvuuksia. On kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota siihen, että menetetyksi tuomittu omaisuus hyödynnetään ensi sijassa sosiaalisiin tarkoituksiin.

Tässä yhteydessä korostetaan, että on torjuttava se riski, että omaisuus voi suoran myynnin kautta päätyä jälleen rikollisjärjestöjen haltuun.

1.5 ETSK muistuttaa vielä, että järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tehokkuudella ei voi oikeuttaa mitä tahansa perusoikeuskirjaan sisältyviin perusoikeuksiin eikä varsinkaan puolustautumisoikeuteen puuttumista.

2.1 Tarkasteltavana olevassa direktiiviehdotuksessa, jonka tarkoituksena on suojata laillista taloutta rikollisverkostojen soluttautumiselta, vahvistetaan jäsenvaltioille rikoshyödyn jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevat vähimmäissäännöt. Myös välillinen rikoshyöty ja rikoksentekovälineet kuuluvat ehdotuksen piiriin. Koska ehdotuksen pääasiallinen oikeusperusta on EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 83 artiklan 1 kohta, sen soveltamisala on rajattu ns. eurorikoksiin – muun muassa osana rikollisjärjestön toimintaa toteutettuihin rikoksiin – kuitenkin vain siltä osin kuin ne on jo yhdenmukaistettu EU:n tasolla.

2.2 Tarkasteltavana oleva ehdotus korvaa yhteisen toiminnan 98/699/YOS sekä osittain puitepäätökset 2011/500/YOS (1) ja 2005/212/YOS (2), ja siinä

2.3 Tarkasteltavana olevaan ehdotukseen sisältyy myös uusia säännöksiä, jotka mahdollistavat

2.4 Nämä perusoikeuksien (3) rajoitukset kompensoidaan vähimmäissuojakeinoilla, joilla taataan syyttömyysolettama, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, oikeussuojakeinot ja oikeus saada tietoa siitä, miten näitä keinoja käytetään (8 artikla).

3.1 Kun otetaan huomioon järjestäytyneen rikollisuuden huomattavat inhimilliset, sosiaaliset, taloudelliset ja rahoitukseen liittyvät kustannukset, puhumattakaan rajoituksista, joita se aiheuttaa kansalaisten ja sisämarkkinatoimijoiden oikeuksiin ja vapauksiin heikentäen näin heidän luottamustaan, ETSK korostaa menettämisseuraamusten keskeistä roolia järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, sillä näin puututaan sen ytimeen eli taloudellisen hyödyn tavoitteluun.

3.2 ETSK kannattaa tarkasteltavan aloitteen ehdotuksia, jotta vahvistetaan unionin lainsäädäntöpuitteita alalla. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat jo kauan tähdentäneet tällaisen tiukentamisen tarvetta Tukholman ohjelman hyväksymisen seurauksena. Komitea on näin ollen tyytyväinen siihen, että Euroopan parlamentin aloitteesta on hiljattain perustettu järjestäytynyttä rikollisuutta, korruptiota ja rahanpesua käsittelevä erityisvaliokunta, mikä on osoitus halusta nostaa näiden vitsausten torjunta EU:n politiikkojen tärkeimpien painopisteiden joukkoon.

3.3 ETSK kehottaa ottamaan täysimittaisesti huomioon kriittisen tilanteen, joka johtuu kriisistä ja rikollisen toiminnan huolestuttavasta lisääntymisestä EU:ssa. Komitea toivoo, että rikollisverkostojen ja niiden varojen kohteluun liittyviä jäsenvaltioiden välisiä yhtenäistämistoimia lisätään.

3.4 Pyrkimykset saada takaisin laittomasti hankittu hyöty, joka tarkoittaa usein valtavia summia, ja palauttaa se laillisen talouden kiertoon, tarjoavat kriisin vallitessa taloudellisia ja sosiaalisia mahdollisuuksia, jotka on ETSK:n näkemyksen mukaan tärkeää ottaa huomioon. Komitea korostaa lisäksi, että järjestäytyneen rikollisuuden torjunta tukee tällaiseen ajattelutapaan perustuvaa myönteistä kehitystä, koska se tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa vähentämällä kilpailunvääristymiä, joista lailliset yritykset kärsivät.

3.5.1 Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tehokkuus edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Sen vuoksi ETSK pahoittelee, että jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien toimien harmonisoimista ei toteuteta osana kokonaisvaltaista välinettä, johon kuuluisi entisen kolmannen pilarin alla hyväksytty oikeudellista yhteistyötä ja tutkintaviranomaisten yhteistyötä koskeva yhteisön säännöstö. Nämä ovat saman politiikan toisiaan täydentäviä lohkoja, joita ei voi erottaa toisistaan.

3.5.2 ETSK korostaa, että rikoshyödyn jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien toimien tehokkuus edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jotta laaditaan säädös, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvien ongelmien ulottuvuudet. On kiinnitettävä erityistä huomiota sen riskin torjumiseen, että omaisuus voi suoran myynnin kautta päätyä jälleen rikollisjärjestöjen haltuun.

3.5.3 Johdonmukaisuuden varmistamiseksi sekä oikeusturvan parantamiseksi ja EU:n säädösten voimaansaattamisen ja soveltamisen tehostamiseksi ETSK suosittaa, että direktiivissä viitataan menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta koskevaan päätökseen 2006/783/YOS sekä varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen yhteistyötä omaisuuden jäljittämisessä ja tunnistamisessa koskevaan päätökseen 2007/845/YOS.

3.5.4 Jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevat toimet voidaan toteuttaa tehokkaasti vain, jos ne perustuvat tehokkaaseen rikoshyödyn jäljittämisen ja tunnistamisen järjestelmään, joka kattaa myös rahanpesun kohteena olleet varat.

3.5.5 Menetetyksi tuomitun omaisuuden hyödyntämisen osalta komitea korostaa, että on tärkeää luoda jäsenvaltioiden yhteistyömenetelmiä, jotta edistetään parhaiden käytänteiden vaihtoa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kesken.

3.5.7 Lisäksi tietyt valtiotasolla toteutettavat toimet (5), joilla pyritään menetetyiksi tuomittujen varojen kohtelun keskittämiseen, ovat olleet onnistuneita ja tehokkaita, mikä kannustaa ottamaan niitä käyttöön myös unionitasolla. Sen vuoksi ETSK ehdottaa, että varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen tarpeellisen koordinaation ja järjestelmällisen tietojenvaihdon lisäksi selvitettäisiin konkreettisesti mahdollisuutta keskittää toiminta unionitasolle joko uuden, tätä tarkoitusta varten perustettavan rakenteen avulla tai suoraan Eurojustin kautta. Vaikka jäsenvaltiot suhtautuvatkin vielä varovaisesti tiettyjen tietokantojen sisältämien tietojen jakamiseen, tällaista keskittämistä tulee pitää – vaikkakin pitkän aikavälin – tavoitteena, koska pelkkä yhteistyö ei riitä takaamaan järjestäytyneen rikollisuuden tehokkaan torjunnan tavoitteiden saavuttamista.

3.5.8 ETSK muistuttaa vielä, että menetetyksi tuomitsemista koskeva unionin strategia voi toimia täysin tehokkaasti vain, jos se on osa maailmanlaajuista lähestymistapaa, ja pahoittelee sen vuoksi, että ehdotuksessa ei käsitellä tätä olennaisen tärkeää näkökohtaa.

4.1 Ehdotetun direktiivin 1 artikla: korvataan ilmaisu "rikosasian yhteydessä" ilmaisulla "rikoksen perusteella".

4.2 Ehdotetun direktiivin 2 artiklan 1 kohta: jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien toimien kohde

4.2.1 ETSK on tyytyväinen näiden toimien laajentamiseen myös välilliseen hyötyyn; tämä on merkittävä edistysaskel suhteessa päätökseen 2005/212/YOS.

4.3.1 ETSK suosittaa, että arvokonfiskaatio laajennetaan rikoksen tekemiseen käytettyyn omaisuuteen ("rikoksentekovälineisiin"). Komitean mielestä ei ole syytä rajoittaa näitä toimia rikoshyötyyn. ETSK korostaa, että rikoksentekovälineiden määritelmään sisältyvät liikennevälineet, joita on käytetty rikoshyödyn kuljettamiseen Euroopan unionissa.

4.4 Ehdotetun direktiivin 4 artikla: laajemmat valtuudet menetetyksi tuomitsemiseen

4.4.1 ETSK on tyytyväinen yksinkertaistamistoimeen, eli yhden ainoan asiaa koskevan normin laatimiseen. Päätöksellä 2005/212/YOS käyttöönotettu eri vaihtoehdoista muodostuva järjestely aiheutti näet liikaa hajontaa jäsenvaltioiden lähestymistapoihin eikä näin ollen edistänyt vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen asianmukaista noudattamista.

4.4.2 ETSK pitää kuitenkin erittäin valitettavana sitä, että omaisuuden arvon ja laillisesti hankittujen tulojen epäsuhtaa ei pidetä enää ensisijaisena kriteerinä (6), vaan se ilmenee vain epäsuorasti yhtenä "erityisistä tosiseikoista", joiden perusteella tuomioistuin tekee päätöksensä (4 artiklan 1 kohta). Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa parhaiten edistyneiden maiden lainsäädännössä on itse asiassa tehty tästä kriteeristä ratkaiseva. ETSK panee merkille komission valinnan jättää kriteerin käyttäminen jäsenvaltioiden tuomioistuinten harkintavaltaan ja kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa ottamaan jälleen käyttöön kyseisen kriteerin ja lisäämään ehdotettuun direktiiviin ilmaisun "rikoksesta tuomitulle kuuluvan omaisuuden joko kokonaan tai osittain menetetyksi" jälkeen ilmaisun "suhteessa hänen laillisiin tuloihinsa". ETSK kehottaa samalla jäsenvaltioiden viranomaisia antamaan kriteerille keskeisen tärkeän aseman.

4.5 Ehdotetun direktiivin 5 artikla: tuomioon perustumaton menetetyksi tuomitseminen

4.5.1 Vaikka periaatteen tasolla vaikuttaa vaikealta sovittaa yhteen menettämisseuraamus ja se, että asianomaisen henkilön ei tarvitse vastata seuraamuksen perustana olevista teoista, ETSK myöntää, että käytännössä tällainen toimi olisi hyödyllinen, ja kannattaa sitä sen tehokkuuden vuoksi. Se helpottaisi lisäksi vastavuoroista tunnustamista common law -maiden kanssa, sillä niissä on jo käytössä menetetyksi tuomitsemista koskevia yksityisoikeudellisia menettelyjä.

4.5.2 ETSK pelkää kuitenkin, että ilmaisun "epäillyn tai syytetyn pysyvä sairaus" käyttöönotto avaa väylän monenlaisille kyseenalaisille käytännöille. Koska unionin oikeus antaa jokaiselle syytetylle oikeuden käyttää asianajajaa, ETSK esittää, että viittaus sairauteen ei olisi tuomioon perustumattoman menetetyksi tuomitsemisen peruste. ETSK suosittaakin, että viittaus poistetaan ehdotetusta direktiivistä (5 artikla).

4.6.1 ETSK muistuttaa, että oikeudenkäyntimenettelyyn ja sen myötä puolustautumisoikeuksiin ei saa tehdä poikkeuksia sillä perusteella, että lainvalvonnan tehokkuus riippuu niistä.

4.6.2 ETSK katsoo, että tuomioistuimen tulee aina vahvistaa jäädyttämistoimet kohtuullisessa ajassa, mutta että valtuutetulla viranomaisella tulee olla toimivalta ryhtyä välittömiin väliaikaisiin toimiin.

4.7 Ehdotetun direktiivin 8 artikla: puolustautumisoikeutta koskevat suojatoimet

4.7.1 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kehittänyt lähestymistavan, jonka mukaan arvioidaan tapauskohtaisesti sellaisten toimien suhteellisuutta, joilla rajoitetaan perusoikeuksiin kuuluvaa omistusoikeutta – tällaisia toimia ovat muun muassa laajennettu hyödyn menettäminen, tuomioon perustumaton menetetyksi tuomitseminen ja kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitseminen. Komission ehdotukseen sisältyy menettelyllisiä vähimmäistakeita ja vastaajan oikeussuojakeinoja tämän lähestymistavan mukaisesti. Vaikka muistutus tuomioistuimen puolueettomuudesta vaikuttaa tarpeettomalta, on sen sijaan hyödyllistä täsmentää, että kaikki tuomioistuimen tekemät konfiskaatiopäätökset tulee perustella ja antaa tiedoksi kaikille asianomaisille.

4.7.2 Johdonmukaisesti rahanpesun torjuntaa koskeviin unionin normeihin sisältyvien vaatimusten kanssa ETSK korostaa, että perustettaessa välinettä tätä tehtävää varten on varmistettava, että henkilöllä, jonka omaisuutta on tuomittu menetettäväksi, on täysi oikeus saada oikeusapua.

4.7.3 Syytetyllä ei saisi ETSK:n näkemyksen mukaan olla vähemmän oikeuksia kuin kolmannella, jonka hallussa varat ovat. Tätä koskevan monitulkintaisuuden poistamiseksi ETSK ehdottaa seuraavaa uutta sanamuotoa 1 kohtaan: "Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tässä direktiivissä säädettyjen toimenpiteiden kohteena olevilla henkilöillä on oikeus tehokkaisiin suojakeinoihin ja että heillä on täysi oikeus saada oikeusapua. Kaikki tuomioistuimen tekemät konfiskaatiopäätökset tulee perustella ja antaa tiedoksi asianomaiselle."

4.8.1 Itsessään legitiimi tavoite varmistaa menetetyksi tuomitsemista koskevan päätöksen tehokas täytäntöönpano ei ETSK:n näkemyksen mukaan oikeuta lainvoimaisen tuomion antamisen jälkeen toteuttamaan muita toimia tuomioistuimen päätöksen lisäksi. Tämä on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja rangaistuksen määräämistä koskevien periaatteiden välttämätöntä suojelua. Hyväksyttävissä ovat luonnollisesti vain "myöhemmät tutkintatoimet osana oikeusviranomaisen antaman tuomion tehokasta täytäntöönpanoa".

4.8.2 ETSK muistuttaa, että varsinaiseen menettämisseuraamukseen voi liittyä tuomitseminen rikosoikeudelliseen sakkoon tai vero- tai tulliviranomaisen määräämään sakkomaksuun tilanteissa, joissa on olemassa valtion vahingoksi jäävän, laittomasti hankitun omaisuuden luonnetta koskevan petoksen vaara. Komitea suosittaa näin ollen, että direktiivillä vahvistetaan jäsenvaltioiden yhteistyötä, jotta jokainen niistä voi varmistaa antamiensa tuomioiden täytäntöönpanon. Tällainen säännös olisi syytetoimien tehokkuuden ehdoton edellytys.

4.9.1 Kysymys menetetyksi tuomittujen varojen uudelleenkohdentamisesta ei ole mitenkään toissijainen, vaan se vaikuttaa suoranaisesti konfiskaatiostrategian kokonaistehokkuuteen. Omaisuuden suora myynti antaa usein rikollisjärjestöille mahdollisuuden saada omaisuus uudelleen haltuunsa kiertoteitse, minkä vuoksi ETSK korostaa olevan hyödyllistä kohdentaa varat uudelleen pääasiassa sosiaalisiin tarkoituksiin – kuten Italiassa tehdään. Lähestymistapa on kahdessa mielessä hyödyllinen, kuten Euroopan parlamentti muistuttaa (7), koska sen avulla torjutaan järjestäytynyttä rikollisuutta ja tuetaan taloudellista ja sosiaalista kehitystä.

4.9.2 ETSK pitää tärkeänä oikeusasioiden pääosaston käynnistämiä pohdintoja rikoshyödyn sosiaalisesta uudelleenkohdentamisesta. Siihen on erilaisia tapoja, ja jäsenvaltioiden keskusviranomaisten tulee määrätä niistä. Eri tapoja tulee tutkia ja mukauttaa ottaen huomioon uhrit, yleinen etu ja jäädytettyjen varojen luonne.

4.9.3 Vaikka onkin välttämätöntä noudattaa toissijaisuus- ja oikeasuhteisuusperiaatteita, EU:n on voitava ehdottaa edes yleisluonteisia oikeudellisia puitteita alalla. ETSK kehottaa painokkaasti jäsenvaltioita vaihtamaan alan parhaita käytänteitä.

4.9.4 Parhaiden käytänteiden vaihtaminen edellyttää, että sitä ennen on laadittu palauttamista koskevat selkeät säännöt. On nimittäin tavallista, että valtio, jonka alueella omaisuutta on takavarikoitu, ei ole sama valtio, jolle omaisuus tulee palauttaa. Tasapuolisuuden nimissä ja yhdenmukaisten sääntöjen luomiseksi jäsenvaltioihin ETSK kehottaa EU:ta selventämään tätä seikkaa etenkin ottaen huomioon vuonna 2006 tehdyn puitepäätöksen, joka edellyttää kyseisen omaisuuden jakamista puoliksi jäsenvaltioiden välillä.

Bryssel 11. heinäkuuta 2012

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Staffan NILSSON

(1) Koskee rahanpesua, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamista, jäädyttämistä ja takavarikoimista ja menetetyksi tuomitsemista.

(4) Vrt. komission kertomus, joka on annettu päätöksen 2007/845/YOS 8 artiklan perusteella 12. huhtikuuta 2011.

(6) Tämä kriteeri oli yksi päätöksen 2005/212/YOS (3 artiklan 2 kohdan c alakohdan) kolmesta vaihtoehtoisesta ja/tai kumulatiivisesta kriteeristä.