KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa /* KOM/2011/0743 lopullinen */
Johdanto Globalisaatio sekä demografiset ja
yhteiskunnalliset muutokset vaikuttavat Euroopan unioniin, sen jäsenvaltioihin
ja muihin maihin eri puolilla maailmaa. Yhdistyneiden Kansakuntien arvioiden
mukaan maailmassa on 214 miljoonaa maasta toiseen muuttajaa ja lisäksi 740
miljoonaa maan sisällä muuttanutta henkilöä. Kotiseudultaan siirtymään
joutuneita henkilöitä on 44 miljoonaa. Lisäksi noin 50 miljoonan ihmisen
arvioidaan elävän ja työskentelevän ulkomailla laittomasti[1]. Globaalilla
tasolla käytävän vuoropuhelun avulla voidaan ratkaista joitain
yhteisiä haasteita ja huolenaiheita. Kuitenkin se taso, jolla kukin yksilö ja
sidosryhmä toteuttaa muuttoliikkeen ja liikkuvuuden tuomat tilaisuudet, on alueellinen,
kansallinen tai paikallinen taso. Maahanmuutto on vahvasti yksi tärkeimmistä
kysymyksistä Euroopan unionin poliittisella asialistalla. Arabimaiden kevät ja
eteläisen Välimeren tapahtumat ovat vuonna 2011 korostaneet johdonmukaisen
ja kattavan maahanmuuttopolitiikan tarvetta EU:ssa. Komissio esitti jo
4. ja 24. toukokuuta 2011 julkistetuissa tiedonannoissaan monia
muuttoliikkeeseen, liikkuvuuteen, integraatioon ja kansainväliseen suojeluun
liittyviä poliittisia ehdotuksia ja toimenpiteitä[2].
Eurooppa-neuvosto vahvisti nämä ehdotukset tämän vuoden kesäkuussa[3], ja sen
jälkeen EU ryhtyi välittömästi toimiin ja käynnisti lokakuun alussa
muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevan vuoropuhelun Tunisian
ja Marokon kanssa ja teki tarvittavat valmistelut vuoropuhelun
aloittamiseksi Egyptin kanssa. Vastaavia vuoropuheluja aiotaan käydä
muiden eteläisen Välimeren maiden ja erityisesti Libyan kanssa, kunhan
poliittinen tilanne sen sallii. Vuoropuhelujen ansiosta EU ja kumppanimaat
voivat keskustella kattavasti kaikista muuttovirtojen hallintaa ja henkilöiden
liikkuvuutta koskevaan mahdolliseen yhteistyöhön liittyvistä kysymyksistä,
tarkoituksena liikkuvuuskumppanuuksien käynnistäminen. Toukokuun 4. päivänä antamassaan tiedonannossa
komissio korosti EU:n tarvetta vahvistaa ulkoista muuttoliikettä koskevaa
politiikkaansa perustamalla EU:n ulkopuolisten maiden kanssa kumppanuuksia,
joiden puitteissa voidaan käsitellä muuttoliikkeeseen ja liikkuvuuteen
liittyviä kysymyksiä niin, että yhteistyöstä on molemminpuolista hyötyä.
Tukholman ohjelman ja sen toimintasuunnitelman[4] huomioon ottaen Eurooppa-neuvoston kesäkuun
päätelmissä pyydettiin komissiota esittämään arviointi maahanmuuttoa
koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta ja valmistelemaan tietä
kohti entistä johdonmukaisempaa, järjestelmällisempää ja strategisempaa
poliittista kehystä EU:n suhteissa kaikkiin asianomaisiin kolmansiin maihin.
Tähän olisi sisällyttävä ehdotukset unionin tärkeimpien kumppanuuksien
kehittämiseksi ensisijaisesti unionin naapurimaiden kanssa. Huolimatta nykyisestä talouskriisistä ja
työttömyysluvuista Euroopan maissa on aloja, jotka kärsivät työvoimapulasta tai
joilla olevia vapaita työpaikkoja ei voida täyttää kotimaisella työvoimalla.
Tällaisia aloja ovat esimerkiksi terveydenhuolto, tiede ja teknologia. Pitkällä
aikavälillä väestön ikääntymisen odotetaan puolittavan Euroopan työikäisten
(20–64-vuotiaiden) määrän ja yli 65-vuotiaiden määrän välisen suhteen
seuraavien 50 vuoden aikana. Maahanmuutto on jo nyt erittäin tärkeää EU:ssa,
sillä nettomuuton osuus väestön kokonaiskasvusta oli 0,9 miljoonaa henkeä eli
62 prosenttia vuonna 2010. Kaikkien indikaattorien mukaan osa tulevaisuudessa
tarvittavista lisä- ja erityistaidoista löytyy vain EU:n ulkopuolelta[5]. Tämä on se konteksti, jossa EU:n maahanmuuttoa koskeva
kokonaisvaltainen lähestymistapa on kehittynyt sen jälkeen kun se hyväksyttiin
vuonna 2005. Sen puitteissa oli tarkoitus käsitellä kaikkia muuttoliikkeeseen
liittyviä relevantteja seikkoja tasapainoisesti ja kokonaisvaltaisesti
EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Kokonaisvaltaista lähestymistapaa arvioitiin
vuoden 2011 ensimmäisellä puoliskolla internetissä järjestetyssä julkisessa
kuulemisessa ja useissa neuvoa-antavissa kokouksissa[6]. Kuulemiset
vahvistivat kokonaisvaltaisen lähestymistavan lisäarvon ja sen tuomat arvokkaat
tulokset. Niissä ilmeni myös, että politiikan johdonmukaisuutta muiden
toimintalohkojen kanssa on vahvistettava ja temaattista ja maantieteellistä
tasapainoa on parannettava. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi sen vuoksi
vastattava paremmin unionin strategisia tavoitteita ja muunnettava ne
konkreettisiksi vuoropuhelua ja yhteistyötä koskeviksi ehdotuksiksi erityisesti
eteläisen ja itäisen kumppanuuden maiden, Afrikan, laajentumisprosessissa
mukana olevien maiden ja muiden strategisten kumppanien kanssa. EU:n on
mukautettava poliittista kehystään voidakseen hyötyä niistä eduista, joita
hyvin hallinnoitu maahanmuutto voi tarjota, ja vastatakseen muuttoliikkeen
kehityssuuntausten synnyttämiin haasteisiin. Tässä tiedonannossa esitetään maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskeva tarkistettu kokonaisvaltainen lähestymistapa
kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.
1.
Keskeiset tavoitteet
Kokonaisvaltaisesta
lähestymistavasta on tultava strategisempi ja tehokkaampi, ja EU:n
asianmukaisten politiikan alojen sekä näiden alojen ulkoisten ja sisäisten
ulottuvuuksien välisiä yhteyksiä ja yhtenäisyyttä on vahvistettava. Kolmansien
maiden kansalaisten liikkuvuudella EU:n ulkorajojen
yli on tältä osin strateginen merkitys. Se koskee monenlaisia ihmisiä,
esimerkiksi lyhytaikaisia vierailijoita, matkailijoita, opiskelijoita,
tutkijoita, liikemiehiä tai vierailevia perheenjäseniä. Sen vuoksi se on
huomattavasti laajempi käsite kuin muuttoliike. Liikkuvuus ja viisumipolitiikka
ovat yhteydessä toisiinsa, ja Schengen-viisumeja myöntävät jäsenvaltiot
myönsivät vuonna 2009 noin 11 miljoonaa viisumia. Viisumipolitiikka on
merkittävä väline liikkuvuutta koskevan, tulevaisuuteen suuntautuneen
politiikan kannalta, kuten komissio totesi 4. toukokuuta 2011 antamassaan
tiedonannossa[7].
Tämän vuoksi on otettava täysimääräisesti huomioon yhteydet lyhytaikaista
oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevan EU:n yhteisen politiikan,
pitkäaikaista oleskelua koskevien jäsenvaltioiden kansallisten politiikkojen ja
maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan välillä. Tämä on
keskeinen syy laajentaa tätä poliittista kehystä niin, että se kattaa myös
liikkuvuuden, jolloin siitä tulee maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva
kokonaisvaltainen lähestymistapa. EU:n
käynnistämiä nykyisiä (ja mahdollisesti tulevia) viisumineuvotteluja
olisi sen vuoksi arvioitava kyseisen laajemman lähestymistavan
puitteissa. Tavoitteena on varmistaa, että ennen kuin viisumivaatimuksia
helpotetaan tai ne poistetaan, kumppanimaat täyttävät tietyt viitearvot myös
sellaisilla aloilla kuin turvapaikkapolitiikka, rajavalvonta ja laiton
maahanmuutto. Tällä tavoin voidaan varmistaa liikkuvuus turvallisessa
ympäristössä. Kokonaisvaltainen
lähestymistapa tulisi yhdistää ja integroida EU:n ulkosuhdepolitiikkaan.
Kokonaisvaltainen lähestymistapa on määriteltävä mahdollisimman laajasti EU:n
ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleiseksi kehykseksi, joka täydentää muita,
laajempia tavoitteita, joita EU:n ulkosuhdepolitiikka ja kehitysyhteistyö
palvelevat[8].
Tähän suuntaan on edistytty huomattavasti vuoden 2005 jälkeen, mutta toimia on
lisättävä kaikkien näiden politiikkojen samoin kuin kauppapolitiikan
mahdollisesti tuomien synergiaetujen hyödyntämiseksi. EU:n ja sen
jäsenvaltioiden olisi kehiteltävä strategioita ja ohjelmia, joissa käsitellään
maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen, ulkopolitiikkaan ja kehitysyhteistyöhön
liittyviä tavoitteita johdonmukaisesti ja yhtenäisesti. Euroopan
ulkosuhdehallinnon perustamisen pitäisi helpottaa EU:n saatavilla olevien
erilaisten toimintapolitiikkojen ja välineiden johdonmukaista käyttöä. Maahanmuutosta ja liikkuvuudesta käytävät
vuoropuhelut ovat keskeinen osa kokonaisvaltaista
lähestymistapaa, ja ne olisi standardoitava mahdollisimman pitkälti.
Vuoropuhelua käydään osana laajempaa kahdenvälisten suhteiden ja vuoropuhelun
puitteita (esimerkiksi strategiset kumppanuudet, assosiaatiosopimukset tai
kumppanuus- ja yhteistyösopimukset, yhteistyöneuvostot tai oikeus‑,
vapaus- ja turvallisuusasioita käsittelevät alakomiteat). Vuoropuhelua aiotaan
käydä sekä alueellisissa prosesseissa että kahdenvälisesti tai
kansallisella tasolla tärkeimpien kumppanimaiden kanssa.
Vuoropuheluissa olisi tarvittaessa huomioitava yhteinen ulko- ja
turvallisuuspolitiikka. Niiden olisi tarvittaessa pohjauduttava säännölliseen
poliittiseen ohjaukseen korkean tason ja ylempien virkamiesten kokousten,
toimintasuunnitelmien, yhteistyövälineiden ja valvontamekanismien kautta.
Lisäksi vuoropuhelua olisi käytävä paikallisella tasolla EU:n edustustojen
välityksellä, erityisesti toimintapoliittisen tai poliittisen vuoropuhelun
puitteissa. Maahanmuuton ja liikkuvuuden tavoitteena on
edistää EU:n elinvoimaisuutta ja kilpailukykyä Eurooppa 2020 -strategian
puitteissa. Euroopan strategisena painopisteenä on varmistaa
mukautumiskykyinen työvoima, jolla on tarvittavat taidot ja joka pystyy
selviytymään demografisista ja taloudellisista muutoksista. Lisäksi on
pikaisesti parannettava niiden toimintalohkojen vaikutusta, joiden tavoitteena
on kotouttaa maahanmuuttajat työmarkkinoille. Sovellettavia
toimintapolitiikkoja on tarkistettava ja vahvistettava, sillä unionin on
ratkaistava kiireellisesti työmarkkinoita koskevia haasteita, joita ovat
erityisesti puutteet ammatillisessa osaamisessa ja työvoiman kysynnän ja
tarjonnan vakava epätasapaino. Jäsenvaltioiden kanssa olisi keskusteltava
työmarkkinastrategioista tarpeiden täyttämiseksi ja laillisesti maassa
oleskelevien maahanmuuttajien kotouttamisen edistämiseksi. Nämä strategiat
olisi otettava huomioon sellaisista kysymyksistä kumppanimaiden kanssa
käytävässä vuoropuhelussa, joihin saattaa liittyä yhteinen etu. Myös yksityissektorin
ja työnantajien kanssa on käytävä keskusteluja sen selvittämiseksi, miksi
eräitä työpaikkoja on vaikea täyttää. Lisäksi olisi tarkasteltava
mahdollisuuksia soveltaa kysyntäpainotteisempaa maahanmuuttopolitiikkaa. Myös sosiaali-
ja eläkeoikeuksien siirtomahdollisuus voisi helpottaa liikkuvuutta ja
kiertomuuttoa ja estäisi pimeää työtä, ja sen vuoksi tätä mahdollisuutta olisi
parannettava. Jäsenvaltioiden tiiviimpi yhteistyö sosiaaliturvan
koordinoinnissa EU:n ulkopuolisten maiden kanssa edistää tämän alan kehitystä.
Komissio aikoo esittää vuonna 2012 vihreän kirjan niistä politiikoista, joita
tarvitaan taloudellista muuttoliikettä koskevan ulottuvuuden sisällyttämiseksi
työllisyyttä ja kasvua koskevaan EU:n strategiseen ajattelutapaan. Yleissivistävällä
ja ammatillisella koulutuksella on keskeinen tehtävä
kotoutettaessa maahanmuuttajat onnistuneesti yhteiskuntaan ja työmarkkinoille.
Elinikäinen oppiminen olisi otettava laajemmin huomioon maahanmuuton ja
liikkuvuuden yhteydessä. Suositukset ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva
kokonaisvaltainen lähestymistapa olisi katsottava EU:n
ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleiseksi kehykseksi ja sitä olisi
edistettävä sellaisena EU:n ulkopuolisten maiden kanssa luotavan todellisen
kumppanuuden perusteella. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevia kysymyksiä
olisi käsiteltävä sen puitteissa kattavalla ja tasapainoisella
tavalla. Lähestymistavalla olisi pystyttävä vastaamaan EU:n
maahanmuuttopolitiikan mahdollisuuksiin ja haasteisiin ja samalla olisi tuettava
kumppaneita, jotta ne voivat saavuttaa omat muuttoliikettä ja liikkuvuutta
koskevat tavoitteensa asianmukaisella alueellisella tasolla ja sovellettavissa
puitteissa. ·
Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi
vahvistettava kattavat puitteet maahanmuuton ja liikkuvuuden hallinnoimiseksi
kumppanimaiden kanssa johdonmukaisella ja molempia osapuolia hyödyttävällä
tavalla politiikkaa koskevan vuoropuhelun ja tiiviin käytännön yhteistyön
avulla. Se olisi sisällytettävä kiinteästi EU:n yleiseen ulkopoliittiseen
kehykseen, kehitysyhteistyö mukaan luettuna, ja saatettava EU:n
sisäpoliittisten painopisteiden mukaiseksi. ·
Lähestymistavan olisi perustuttava maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskeviin vuoropuheluihin. Ne muodostavat perusprosessin,
jonka kautta EU:n maahanmuuttopolitiikka otetaan osaksi EU:n ulkosuhteita.
Niiden tavoitteena on tiedonvaihto, yhteisten etujen kartoittaminen sekä
luottamuksen ja sitoutumisen vahvistaminen toiminnallisen yhteistyön perustaksi,
mistä on hyötyä sekä EU:lle että sen kumppaneille. ·
Euroopan komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon,
EU:n edustustot mukaan luettuina, ja EU:n jäsenvaltioiden olisi yhdessä
osallistuttava tämän kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteuttamiseen niiden
institutionaalisten toimivaltuuksien mukaisesti.
2.
Temaattiset painopisteet
Henkilökohtaiset kontaktit, jotka on luotu
yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen, kaupan ja liiketoiminnan,
kulttuurivaihdon tai matkailun kautta tai vierailtaessa ulkomailla asuvien
perheenjäsenien luona, ovat olennainen osa tämän päivän maailmaa. Kolmansien
maiden kansalaisten maahanmuuton ja liikkuvuuden hyvä hallinnointi voi
päivittäin luoda lisäarvoa miljoonien ihmisten kehittymiselle, lisätä EU:n
kilpailukykyä ja rikastaa eurooppalaisia yhteiskuntia. Tämän vuoksi
kokonaisvaltainen lähestymistapa on EU:n ja sen jäsenvaltioiden kannalta
strategisesti tärkeä. Koska korkeasti koulutettujen työmarkkinat globaalistuvat
yhä enemmän, lahjakkuuksista käydään jo nyt kovaa kilpailua. Maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevassa vuoropuhelussa ja yhteistyössä EU:n ulkopuolisten
maiden kanssa olisi myös korostettava tarvetta säilyttää liikkuvuuden
asianmukaisuus. Ilman hyvin toimivaa rajavalvontaa, laittoman maahanmuuton
vähenemistä ja tehokasta palauttamispolitiikkaa EU ei pysty tarjoamaan
lisämahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen. Tähän perustuu
kaikkien poliittisten puitteiden legitiimiys. Siitä riippuu suurelta osin
maahanmuuttajien hyvinvointi ja heidän kotouttamisensa onnistuminen. EU aikoo
tehostaa toimiaan ihmiskaupan estämiseksi ja vähentämiseksi. Se jatkaa
ulkorajojensa valvonnan tehostamista yhteisen vastuun, solidaarisuuden ja
tiiviimmän käytännön yhteistyön perusteella. Se vahvistaa myös valmiuksien
kehittämiseen tähtäävää toiminnallista yhteistyötään kumppanimaiden kanssa. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi oltava
eturintamassa edistettäessä Geneven pakolaisyleissopimukseen perustuvaa
globaalia vastuunjakoa ja toimittava tältä osin tiiviissä yhteistyössä UNHCR:n,
muiden alan organisaatioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. EU tukee jo
nyt aktiivisesti kansainvälistä suojelua, mutta turvapaikka-asioiden
ulkoinen ulottuvuus on tuotava näkyvämmin esille kumppanien kanssa
tehtävässä yhteistyössä. Neuvoston päätelmissä on myös korostettu sitoumusta
vahvistaa EU:n turvapaikkapolitiikan ulkoista ulottuvuutta ja painotettu
alueellisten suojeluohjelmien merkitystä tältä osin[9]. Maahanmuuton hyvä hallinnointi tarjoaa myös
valtavia kehitykseen liittyviä hyötyjä. On osoitettu, että
maahanmuuttajataloudet voivat lisätä hyvinvointiaan voituaan hankkia ulkomailla
uusia taitoja ja työkokemusta. Maahanmuutto ja liikkuvuus voivat myös edistää
suoria ulkomaisia sijoituksia ja kauppayhteyksiä, erityisesti kun otetaan
huomioon maahanmuuttajayhteisöjen rooli. Näin ollen on sekä maahanmuuttajien
lähtö- että kohdemaiden edun mukaista varmistaa yhdessä, että rahalähetyksistä
sekä taitotiedon ja innovaatioiden siirrosta saadaan mahdollisimman suuri hyöty
kehityksen kannalta. Vaikkakin maahanmuuttajien mahdollisuudet vaikuttaa
alkuperämaansa kehitykseen olisi otettava täysin huomioon ja tällaista
prosessia olisi tuettava erilaisin keinoin, olisi ryhdyttävä toimiin myös
aivovuodon ja osaamisen alikäytön estämiseksi sekä osaamiskierron edistämiseksi. Näiden neljän teeman – laillinen
maahanmuutto ja liikkuvuus, laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa, kansainvälinen
suojelu ja turvapaikkapolitiikka sekä muuttoliikkeen ja liikkuvuuden
kehitysvaikutuksen maksimointi – olisi muodostettava kokonaisvaltaisen
lähestymistavan neljä pilaria. Jotta EU voisi helpottaa ja hallinnoida
maahanmuuttoa ja liikkuvuutta järjestelmällisemmin, liikkuvuuden olisi
oltava näkyvämmin esillä laillista maahanmuuttoa sekä maahanmuuttoa ja
kehitystä koskevissa pilareissa. Ihmiskauppaan puuttuminen on olennaisen
tärkeää, ja sen tulisi olla näkyvästi esillä laitonta maahanmuuttoa koskevassa
pilarissa. Koska tavoitteena on kokonaisvaltainen lähestymistapa, on
perusteltua sisällyttää kansainvälinen suojelu ja turvapaikka-asiat
yhdeksi sen pilareista. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi
oltava myös maahanmuuttajakeskeinen. Maahanmuuton
hallinnoinnissa ei ole kyse ”virroista”, ”määristä” tai ”reiteistä” vaan
ihmisistä. Jotta toimintapolitiikat olisivat tarkoituksenmukaisia, tehokkaita
ja kestäviä, ne olisi suunniteltava vastaamaan ihmisten toiveita ja ongelmia.
Maahanmuuttajilla olisi sen vuoksi oltava mahdollisuus saada kaikki
tarvitsemansa tiedot mahdollisuuksistaan, oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.
Komissio on perustanut EU:n maahanmuuttoportaalin, jonka tehtävänä on
tarjota tällaisia tietoja, ja ottanut käyttöön myös muita toimenpiteitä. Maahanmuuttajien ihmisoikeudet on monialainen asia, jolla on merkitystä kaikkien kokonaisvaltaisen
lähestymistavan neljän pilarin osalta. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä haavoittuvimpien
maahanmuuttajien, kuten ilman huoltajaa olevien alaikäisten,
turvapaikanhakijoiden, kansalaisuudettomien henkilöiden ja ihmiskaupan uhrien,
suojeluun ja heidän vaikutusmahdollisuuksiinsa. Tämä kysymys on usein
ensisijainen myös maahanmuuttajien lähtömaissa. EU:n perusoikeuskirjan
kunnioittaminen on keskeinen tekijä EU:n maahanmuuttopolitiikassa.
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan
puitteissa toteutettujen aloitteiden vaikutusta perusoikeuksiin on arvioitava
perusteellisesti. Vielä on kuitenkin paljon tehtävää myös EU:n oikeudellisten
puitteiden, kuten uuden yhdistelmälupaa koskevan direktiivin, selvittämiseksi
EU:n kumppaneille ja maahanmuuttajille. Maahanmuuttajakeskeistä lähestymistapaa
jäsennettäessä ja toteutettaessa on käytävä enemmän vuoropuhelua
maahanmuuttajayhteisöjen, maahanmuuttajaryhmien ja asiaan liittyvien
organisaatioiden kanssa. Vuoropuhelussa olisi käsiteltävä myös
ihmisoikeuskysymyksiä, jotka liittyvät EU:n ja erityisesti kolmansien maiden
maahanmuuttajiin. Soveltuvissa tapauksissa tähän kysymykseen liittyvää
yhteistyötä olisi rationalisoitava kaikkia kokonaisvaltaisen lähestymistavan
neljää pilaria koskevan vuoropuhelun ja yhteistyön mukaisesti. Tukholman ohjelmassa todettiin, että ilmastonmuutos
on maailmanlaajuinen haaste, joka enenevässä määrin on syy muuttoliikkeeseen ja
siirtymiseen. Siinä pyydettiin komissiota esittämään analyysi tästä ilmiöstä,
joka ulottuu laajemmalle kuin sen mahdolliset vaikutukset Euroopan unioniin
suuntautuvaan maahanmuuttoon. Ympäristösyistä johtuvan muuttoliikkeen
selvittäminen, myös sopeutumalla ilmastonmuutoksen kielteisiin
vaikutuksiin, olisi katsottava osaksi kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Suositukset ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi perustuttava neljään yhtä tärkeään
pilariin: (1) laillisen
maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointi ja helpottaminen; (2) laittoman
maahanmuuton ja ihmiskaupan estäminen ja vähentäminen; (3) kansainvälisen
suojelun parantaminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden
edistäminen; (4) maahanmuuton
ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi. ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi oltava myös maahanmuuttajakeskeinen.
Sen on perustuttava periaatteeseen, että maahanmuuttaja on analyysin ja
kaikkien toimien keskipisteessä ja että tällä on oltava mahdollisuus
turvalliseen liikkuvuuteen. ·
Maahanmuuttajien ihmisoikeudet on monialainen asia kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa, koska tällä
ulottuvuudella on merkitystä kaikissa neljässä pilarissa. Kokonaisvaltaisen
lähestymistavan puitteissa olisi vahvistettava maahanmuuttajien perus- ja
ihmisoikeuksia lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaissa.
3.
Maantieteelliset painopisteet
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa
kokonaisvaltaista lähestymistapaa ei pitäisi rajoittaa maantieteellisesti. Se
on yleinen lähestymistapa ja menetelmä. Eroavaisuuksia eri
alueilla on lähestymistavan soveltamisintensiteetissä ja -asteessa sekä
käytetyssä välineyhdistelmässä. EU:n olisi varmistettava, että kyseisten
välineiden käytössä sovelletaan johdonmukaista lähestymistapaa tavoitteiden
mukaisesti ja että lähestymistapa on johdonmukainen EU:n ulkopuolisten maiden
kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun kanssa. Eriyttämisperiaate
tarkoittaa sitä, että EU pyrkii tiiviimpään yhteistyöhön sellaisten kumppanien
kanssa, joilla on samat edut kuin EU:lla ja sen jäsenvaltioilla ja jotka ovat
valmiit tekemään niiden kanssa molemminpuolisia sitoumuksia. Uudet aloitteet
arvioidaan EU:n voimassa olevien alueellisten ja kahdenvälisten tavoitteiden
perusteella. Alueelliset
vuoropuhelut Ajan mittaan on otettu käyttöön monia alue-
ja paikallistason vuoropuheluun ja yhteistyöhön liittyviä
prosesseja. Eräät näistä prosesseista käynnistettiin ilman suoraa
EU-yhteyttä, mutta ne ovat vähitellen saaneet EU-ulottuvuuden. Eräisiin muihin
prosesseihin osallistuvien EU:n jäsenvaltioiden määrä on hyvin pieni. Eräissä
prosesseissa on päällekkäisyyksiä. Tämä ei ole kestävää poliittisesta,
taloudellisesta ja inhimillisiä resursseja koskevasta näkökulmasta. Maantieteelliset
painopisteet on määriteltävä paremmin EU:n yleisen ulkosuhdepolitiikan
mukaisesti ja ottaen huomioon EU:hun ja sen jäsenvaltioihin suuntautuvan maahanmuuton
kehityssuunnat. Ensimmäisenä painopisteenä olisi oltava EU:n
naapurialueet, erityisesti eteläisen Välimeren alue[10] ja itäisen
kumppanuuden piiriin kuuluvat maat[11], joissa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta
koskevat asiat liittyvät tiiviisti laajempaan poliittiseen, taloudelliseen ja
yhteiskunnalliseen sekä turvallisuuteen liittyvään yhteistyöhön ja joissa
vuoropuhelua käydään sekä alueellisella että kahdenvälisellä tasolla.
Tavoitteena olisi siirtyä järjestelmällisesti kohti vahvoja, läheisiä
kumppanuuksia, jotka rakentuvat molemminpuoliseen luottamukseen ja
yhteisiin etuihin. Tämä loisi tietä alueellisen yhdentymisen syventymiselle. Toiseksi tarkasteltaessa kohdennetumpia
maahanmuuttoa koskevia vuoropuheluprosesseja, jotka ovat maantieteellisesti
kattavampia, etusija olisi EU:n eteläpuolella annettava muuttoliikettä,
liikkuvuutta ja työllisyyttä koskevalle EU:n ja Afrikan strategiselle
kumppanuudelle[12].
Idässä ensisijaisena tavoitteena olisi oltava Prahan prosessi[13]. Näitä
kahta prosessia on vahvistettava edelleen, sillä ne muodostavat maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskevan dialogin keskeiset aluetason puitteet. Tätä
olisi helpotettava asianmukaisilla tukiohjelmilla. Kolmanneksi aluetason prosesseja täydennetään nykyisillä
paikallistason erityisprosesseilla, jotka olisi yhdenmukaistettava
mahdollisimman pitkälti yleisten puitteiden kanssa. Etelässä tämä tarkoittaa Rabatin
prosessia[14]
(Länsi-Afrikan osalta) ja mahdollisesti Afrikan sarven/Itä-Afrikan
ylimääräisiä paikallistason puitteita (asiaa on tarkasteltava edelleen). Idässä
on käsiteltävä Prahan ja Budapestin prosessien[15]
välistä päällekkäisyyttä, jotta ne täydentäisivät maantieteellisesti
paremmin toisiaan. Budapestin prosessin puheenjohtajamaa Turkki teki vuonna
2010 aloitteen silkkitien maiden liittämisestä kyseiseen prosessiin.
Tämän seurauksena kyseisestä prosessista on tullut EU:n kannalta ensiarvoinen
foorumi, jonka puitteissa voidaan käydä epävirallista vuoropuhelua keskeisten
lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Tämän prosessin toiminnot olisi kohdennettava
uudelleen ja hyvin suunnitellusti silkkitien varrella oleviin maihin ja
mahdollisesti muihin Aasian maihin. Lisäksi EU:n ja Afrikan, Karibian ja
Tyynenmeren valtioiden ryhmän vuoropuhelua (EU–AKT-vuoropuhelu) maahanmuutosta
tehostetaan, ja siinä keskitytään vahvistamaan Cotonoun yhteistyösopimuksen 13
artiklan täytäntöönpanon toiminnallisia seikkoja. EU:n ja Latinalaisen
Amerikan ja Karibian alueen välinen maahanmuuttoa koskeva vuoropuhelu
on uudempi prosessi, jota on jatkettava, koska alueen merkitys kasvaa koko
ajan. Olisi tutkittava mahdollisuutta perustaa Brysseliin foorumi, jotta
voitaisiin tehostaa EU:n ja tiettyjen Aasian maiden välistä vuoropuhelua
maahanmuutosta ja lisätä sen kattavuutta, sillä tästä vuoropuhelusta odotetaan
tulevan entistä tärkeämpää. Kahdenväliset
vuoropuhelut EU:n laajentuminen on erillinen prosessi,
jossa ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita autetaan mukauttamaan
kansallista politiikkaansa ja lainsäädännöllisiä puitteitaan EU:n säännöstöön. Turkki
ja Länsi-Balkanin maat muodostavat EU:n kanssa tiiviitä kumppanuuksia ja
lisäävät yhteistyötä maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvissä asioissa.
Näiden maiden kanssa käydään jo nyt tiivistä vuoropuhelua maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevista asioista, ja tätä vuoropuhelua jatketaan siihen saakka
kun ne liittyvät unioniin. Venäjä on EU:n
keskeinen kumppanuusmaa. Viime aikoina on edistytty hyvin maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevissa asioissa käynnistämällä EU:n ja Venäjän välinen
maahanmuuttoa koskeva vuoropuhelu ja kartoittamalla yhteiset toimet
viisumivapausneuvottelujen puitteissa. Komissio ehdottaa maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevan vuoropuhelun ja toiminnallisen yhteistyön vahvistamista
suurten globaalien ja alueellisten talouksien kanssa idässä (Intia ja
Kiina) ja etelässä (Nigeria ja Etelä-Afrikka) sekä
mahdollisuuksien mukaan muiden sellaisten kehitysmaiden kanssa, joiden osalta
kyseinen vuoropuhelu ja yhteistyö on sekä EU:n että näiden maiden edun
mukaista. Teollistuneiden maiden, kuten Yhdysvaltojen,
Kanadan ja Australian, kanssa käytävää vuoropuhelua jatketaan, ja siinä
keskitytään tiedonvaihtoon yhteisistä painopisteistä ja strategioista, jotka
liittyvät maahanmuuton ja liikkuvuuden kokonaisvaltaiseen hallinnointiin. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla olisi
myös laajennettava vuoropuhelun maantieteellistä kattavuutta ja
tarkoituksenmukaisuutta. Sen vuoksi siinä ei pitäisi keskittyä pelkästään
EU:hun suuntautuvaan muuttoliikkeeseen, vaan tarvittaessa olisi käsiteltävä
myös muualla maailmassa tapahtuvaa alueiden välistä ja niiden sisäistä
muuttoliikettä ja liikkuvuutta. Vaikkakaan tällä ulottuvuudella ei
välttämättä ole välitöntä vaikutusta EU:hun, se voi olla erittäin tärkeää
eräiden EU:n kumppanien kannalta ja näin ollen myös näiden maiden kanssa
käytävän yleisen poliittisen vuoropuhelun ja niiden kanssa tehtävän yhteistyön
kannalta. Kokonaisvaltainen lähestymistapa tarjoaa myös
asianmukaiset puitteet EU:n roolille globaalissa muuttoliikkeen ja
liikkuvuuden hallinnoinnissa. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan ansiosta EU
voi esittää yhtenäisen kannan muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevista
asioista globaalilla tasolla, erityisesti muuttoliikettä ja kehitystä
koskevalla maailmanlaajuisella foorumilla (Global Forum on Migration and
Development, GFMD), ja muodostaa laajoja liittoumia vuonna 2013 järjestettävää
YK:n konferenssia varten ja sen jälkeiseksi ajaksi. Suositukset ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi oltava todella globaali.
Maahanmuuttoa koskevaa vuoropuhelua ja yhteistyötä olisi jatkettava kaikkialla
maailmassa kaikkien asiasta kiinnostuneiden asianmukaisten kumppanien
kanssa niiden ja EU:n painopisteiden perusteella. ·
Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi
keskityttävä aluetason vuoropuheluprosesseihin. Niiden tarkoituksena on
parantaa lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden välistä vuoropuhelua ja
yhteistyötä kaikkien muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevien yhteisten
kysymysten ja teemojen osalta. Vaikkakin EU:n naapurialueet ovat
edelleen tärkein ja laajin painopistealue, etelässä aluetason yleisinä
puitteina olisi oltava Afrikan ja EU:n välinen kumppanuus. Idässä
painopisteen olisi oltava Prahan prosessissa. Muita aluetason prosesseja
olisi yhtenäistettävä ja rationalisoitava. ·
Kahdenvälisellä tasolla kokonaisvaltaisessa
lähestymistavassa olisi keskityttävä suhteellisen harvoihin kumppaneihin. Nämä
kahdenväliset vuoropuhelut täydentävät aluetason prosesseja ja
mahdollisuuksien mukaan ne olisi liitettävä sopimuksiin, jotka kattavat EU:n ja
kyseisen maan kaikenlaisen yhteistyön. ·
Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa voidaan
käsitellä myös muiden maailman alueiden sisäiseen muuttoliikkeeseen ja
liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä, kun vuoropuhelussa on katsottu niiden
olevan tärkeitä saavutettavien tavoitteiden kannalta. Kokonaisvaltaisen
lähestymistavan ansiosta EU:lla pitäisi olla mahdollisuus toimia aktiivisemmin
globaalin muuttoliikkeen hallinnoinnissa.
4.
Täytäntöönpanojärjestelyt
Vuodesta 2005
lähtien Euroopan komission erilaisten temaattisten ja maantieteellisten
rahoitusvälineiden avulla on rahoitettu noin 300:a muuttoliikkeeseen liittyvää
hanketta EU:n ulkopuolisissa maissa. Niiden yhteisarvo on 800 miljoonaa euroa.
Hankkeisiin kuuluvat Euroopan komission ja YK:n erityisjärjestöjen,
Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön tai Kansainvälisen siirtolaispolitiikan
kehittämiskeskuksen väliset huomattavat yhteisaloitteet, joissa käsitellään
monenlaisia kansainväliseen muuttoliikkeeseen liittyviä kysymyksiä.
Esimerkkeinä näistä hankkeista mainittakoon maahanmuuttajien palvelu- ja
resurssikeskukset Länsi-Balkanilla ja Aasiassa, AKT-maiden siirtolaisuuden
seurantakeskus, alueelliset suojeluohjelmat Afrikassa ja Itä-Euroopassa sekä
lukuisat hankkeet, joiden tarkoituksena on tukea liikkuvuuteen liittyvien
kumppanuuksien täytäntöönpanoa Itä-Euroopassa (Moldova ja Georgia) ja Afrikassa
(Kap Verde). Aikaisemmin kokonaisvaltaisessa
lähestymistavassa käytettiin vain muutamaa välinettä. Niitä ovat a)
muuttoliikeprofiilit, joita sovelletaan maailmanlaajuisesti yli 70 maassa, b)
muuttoliikettä tutkivien valtuuskuntien matkat, joita on tehty 17:ään EU:n
ulkopuoliseen maahan, c) yhteistyöfoorumit, jotka perustettiin Etiopiaan
rajoitetuksi ajaksi, ja d) liikkuvuutta koskevat kumppanuudet, jotka otettiin
käyttöön ensin Moldovassa, Kap Verdessä ja Georgiassa ja viimeksi Armeniassa.
Näitä on kehitetty asteittain, mutta niiden merkitys vaihtelee eikä niiden
keskinäinen suhde ole selvä ja looginen. EU:n ulkoisen
muuttoliikepolitiikan perustana on myös EU:n lainsäädäntö ja oikeudelliset
välineet (tähän mennessä yhdeksän viisumien myöntämisen helpottamista ja
kolmetoista takaisinottoa koskevaa sopimusta sekä seitsemän laillista ja
laitonta maahanmuuttoa koskevaa direktiiviä), poliittiset välineet
(monet poliittiset vuoropuhelut, joiden tukena ovat usein
toimintasuunnitelmat), operatiivinen tuki ja valmiuksien kehittäminen
(esimerkiksi sellaisten EU:n erityisvirastojen kuin FRONTEX, EASO ja ETF sekä
teknisen avun järjestelyjen MIEUX ja TAIEX kautta)[16] sekä
monenlainen ohjelma- ja hanketuki, jota myönnetään lukuisille
sidosryhmille, kuten kansalaisyhteiskunta, maahanmuuttajajärjestöt ja
kansainväliset järjestöt. Maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa perustuu tähän
välineyhdistelmään, jota olisi sovellettava järjestelmällisesti.
Soveltamisessa hyödynnetään räätälöityjä kahdenvälisiä
kumppanuuspuitteita, joista EU neuvottelee kunkin ensisijaisen maan kanssa. Ensimmäinen näistä puitteista on liikkuvuutta
koskeva kumppanuus. Tämän kumppanuusaloitteen kokeiluvaihe on päättynyt, ja
siitä olisi tehtävä EU:n ja sen kumppanien välisen yhteistyön ensisijaiset
puitteet maahanmuuton ja liikkuvuuden alalla. Tässä kumppanuudessa keskitytään
ensisijaisesti EU:n naapurialueiden maihin. Ehdotus liikkuvuutta
koskevan kumppanuuden neuvotteluista olisi tehtävä, kun maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevassa vuoropuhelussa on edistytty tietylle tasolle, ottaen
myös huomioon laajempi taloudellinen, poliittinen ja turvallisuusyhteys. Liikkuvuutta
koskeva kumppanuus tarjoaa kattavat puitteet sen varmistamiseksi, että
henkilöiden liikkeitä EU:n ja kumppanimaan välillä valvotaan tiiviisti. Tämän
kumppanuuden tarkoituksena on saattaa yhteen kaikki toimenpiteet, jotta voidaan
varmistaa, että maahanmuutto ja liikkuvuus hyödyttävät sekä EU:ta että sen kumppaneita,
mukaan lukien mahdollisuudet lisätä työvoiman liikkuvuutta. Liikkuvuutta
koskeva kumppanuus räätälöidään niin, että siinä huomioidaan kumppanimaan ja
EU:n osanottajien yhteiset edut ja huolenaiheet. Uudistetussa kumppanuudessa
tarjotaan sopimusta viisumien myöntämisen helpottamisesta samanaikaisesti
neuvotellun takaisinottosopimuksen perusteella. ”Enemmän enemmästä”
-lähestymistapaa, johon liittyy oletus ehdollisuudesta, olisi sovellettava
jatkossakin tapana lisätä avoimuutta ja nopeuttaa mainittujen sopimusten
tekemistä. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi tarjottava vapaaehtoiselta pohjalta
tarkoituksenmukaisen kokoinen tukipaketti, jossa keskitytään valmiuksien
kehittämiseen, tiedonvaihtoon ja yhteistyöhön kaikilla yhteisen edun mukaisilla
aloilla. Liikkuvuutta
koskevan kumppanuuden avulla varmistetaan tarvittavat edellytykset hyvin
hallinnoidulle maahanmuutolle ja liikkuvuudelle turvallisessa
ympäristössä. Jos oikeudelliset välineet (viisumien myöntämisen
helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset) ja poliittiset välineet
(poliittinen vuoropuhelu ja toimintasuunnitelmat) pannaan täytäntöön
tehokkaasti, EU voisi harkita tapauskohtaisesti asteittaisia ja ehdollisia
toimia kohti viisumivapautta yksittäisten kumppanimaiden osalta ottaen huomioon
yleisen suhteen kyseisen kumppanimaan kanssa. Toiset, vaihtoehtoiset puitteet
muodostuisivat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta
toimintasuunnitelmasta. Se olisi käyttökelpoinen vaihtoehto kumppanimaille
sekä EU:lle ja sen jäsenvaltioille silloin, kun molemmat osapuolet haluavat
aloittaa edistyneen tason yhteistyön, mutta jompikumpi osapuoli ei ole valmis
kaikkiin velvoitteisiin ja sitoumuksiin. Liikkuvuutta koskevan kumppanuuden
tavoin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa olisi
vahvistettava vuoropuhelulle ja yhteistyölle joukko yhteisiä suosituksia,
tavoitteita ja sitoumuksia, ja siihen olisi sisällyttävä joukko erityisiä
tukitoimenpiteitä, joita EU ja asianomaiset jäsenvaltiot tarjoavat. Jos
molemmat osapuolet niin sopivat, yhteinen toimintasuunnitelma voitaisiin
myöhemmässä vaiheessa muuttaa liikkuvuuskumppanuudeksi. Molemmat puitteet vahvistetaan EU:n ja
asianomaisten jäsenvaltioiden sekä kumppanimaan yhteisellä poliittisella
julistuksella. Molemmat perustuvat molemminpuolisiin sitoumuksiin, mutta ne
eivät ole muodollisesti sitovia. Suositukset ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan tueksi olisi otettava kattava joukko
välineitä ja kahdet kumppanuutta koskevat puitteet, joita
sovelletaan joustavasti ja tapauskohtaisesti riippuen EU:n ja
kolmannen maan välisestä poliittisesta vuoropuhelusta sekä EU:n eduista että
sen kumppanimaan eduista ja tarpeista. ·
Liikkuvuutta koskevan kumppanuuden olisi perustuttava tasapainoisella tavalla kaikkiin neljään
kokonaisvaltaisen lähestymistavan pilariin, erityisesti sitoumuksiin
liikkuvuudesta sekä viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa
koskevista sopimuksista. Siihen voidaan tarvittaessa yhdistää myös laajempia
turvallisuutta koskevia kysymyksiä. Yhteistyötä tuetaan valmiuksien
kehittämiseen ja yhteistyöhön keskittyvin toimin kaikilla yhteisen edun
mukaisilla aloilla. ·
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen
toimintasuunnitelma olisi otettava käyttöön
vaihtoehtoisina puitteina yhteisistä suosituksista, tavoitteista ja
sitoumuksista sopimiseksi kumppanimaiden kanssa kunkin kokonaisvaltaiseen
lähestymistapaan sisältyvän neljän temaattisen pilarin osalta. Nämä puitteet
eroavat liikkuvuutta koskevasta kumppanuudesta siinä, että niissä ei välttämättä
edellytetä neuvotteluja viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa
koskevista sopimuksista. Jos molemmat osapuolet niin sopivat, yhteinen
toimintasuunnitelma voitaisiin myöhemmässä vaiheessa muuttaa
liikkuvuuskumppanuudeksi. ·
Seuraavia välineitä voidaan soveltaa EU:n
kumppanimaiden kanssa käytävän vuoropuhelun ja niiden kanssa tehtävän
toiminnallisen yhteistyön eri vaiheissa, ja ne sisällytetään liikkuvuutta
koskevaan kumppanuuteen ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan yhteiseen
toimintasuunnitelmaan: (1) tiedonhankintavälineet,
mukaan lukien maahanmuuttoprofiilit, kartoitusvälineet, tutkimukset,
tilastolliset raportit, vaikutustenarvioinnit ja tiedonhankintamatkat; (2) vuoropuheluvälineet,
mukaan lukien muuttoliikettä tutkivat valtuuskunnat, seminaarit ja
konferenssit; (3) yhteistyövälineet,
mukaan lukien valmiuksien kehittäminen, yhteistyöfoorumit, asiantuntijavaihdot,
kumppanuusjärjestelyt (twinning), toiminnallinen yhteistyö sekä kohdennetut
hankkeet ja ohjelmat.
5.
Toiminnan painopisteet
Euroopan unionin vuoropuhelu ja yhteistyö EU:n
ulkopuolisten maiden kanssa olisi suunnattava ensisijaisten toimintojen
toteuttamiseen kussakin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljässä pilarissa. Kunkin toiminnon olisi
oltava EU:n maantieteellisten tavoitteiden mukainen ja tarvittaessa etusija
olisi annettava EU:n ensisijaisille kumppanimaille. Ensimmäinen pilari: Laillisen maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointi ja helpottaminen EU:n politiikka, joka koskee laillisen
maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointia ja helpottamista kokonaisvaltaisen
lähestymistavan puitteissa, perustuu siihen, että työnantajille tarjotaan
enemmän mahdollisuuksia löytää parhaat yksilöt avoimiin työpaikkoihin
maailmanlaajuisilla työmarkkinoilla. Lisäksi sen tavoitteena on tarjota uusia
työllistymismahdollisuuksia Euroopassa eri puolilta maailmaa kotoisin oleville
lahjakkaille ihmisille ottaen kuitenkin täysimääräisesti huomioon
jäsenvaltioiden toimivallan hallinnoida omia työmarkkinoitaan. Euroopan unionin vuoropuhelussa ja
yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa olisi heijastuttava laillista
maahanmuuttoa koskevan EU:n lainsäädännön kehitys, jotta voidaan antaa entistä
enemmän tietoa oikeuksista ja mahdollisuuksista. Siinä olisi otettava huomioon
kumppanimaiden näkemykset ja huolenaiheet ja kartoitettava yhteiset edut.
Ammattitaidon kysynnän EU:ssa olisi oltava ala, jonka osalta voitaisiin tutkia
EU:n ja ensisijaisten kumppanimaiden yhteistä mahdollista täydentävyyttä. Pitkään oleskelleita henkilöitä, perheiden
yhdistämistä, opiskelijoita, tutkijoita ja korkeasti koulutettuja koskevalla EU:n lainsäädännöllä on yhdenmukaistettu maahanpääsyä ja
maahanmuuttajien oikeuksia koskevia edellytyksiä eräillä tärkeillä aloilla, kun
taas jäsenvaltioilla säilyy oikeus päättää niiden maahanmuuttajien määrästä,
joille myönnetään työlupa. EU:n sinistä korttia koskeva direktiivi on
EU:n ensimmäinen suora toimenpide vastauksena korkeasti koulutettujen
työvoimapulaan. Kausityöntekijöitä
ja sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevista direktiiveistä,
jotka molemmat ovat tärkeitä työmarkkinoiden kannalta, neuvotellaan parhaillaan
neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa. Niiden perusteella otettaisiin
käyttöön yhteinen yksinkertaistettu ja nopeampi menettely. Kausityöntekijöitä
koskevaan ehdotukseen sisältyy suoja hyväksikäytön estämiseksi, ja se koskee
monia kumppanimaita erityisesti maatalouden ja matkailun aloilla. Toisen
ehdotuksen tarkoituksena on antaa tiettyjen edellytysten täyttyessä EU:n ulkopuolella
päätoimipaikkaansa pitäville yrityksille mahdollisuus siirtää väliaikaisesti
johtajia, asiantuntijoita ja korkeakoulututkinnon suorittaneita
harjoittelijoita EU:n ulkopuolisista maista EU:n jäsenvaltioissa sijaitseviin
yksikköihinsä ja sidosyrityksiinsä. Yhdistelmälupaa koskevalla direktiivillä, jonka Euroopan parlamentin ja neuvoston odotetaan hyväksyvän
piakkoin, yksinkertaistetaan menettelyjä ottamalla käyttöön yksi menettely ja
yksi lupa. Siinä luetteloidaan alat, joilla maahanpääsyn alkuperäisestä
perusteesta riippumatta kaikille EU:ssa laillisesti oleskeleville ja
työskenteleville EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisille myönnetään yhtäläinen
kohtelu EU:n kansalaisten kanssa. Tutkijoita ja opiskelijoita koskevien
direktiivien mahdollisilla tarkistuksilla voitaisiin edelleen helpottaa
näiden ryhmien maahanpääsyä, oleskelua ja EU:n sisäistä liikkuvuutta, sillä
kyseiset ryhmät ovat keskeisessä asemassa turvattaessa EU:n
innovaatiokapasiteetti ja kilpailukyky tulevaisuudessa. EU aikoo selvittää näitä oikeudellisia
puitteita kumppanien kanssa käytävässä vuoropuhelussa tarkoituksena helpottaa
niiden soveltamista. Lisäksi on otettu käyttöön internet-pohjainen EU:n
maahanmuuttoportaali. Se on tarkoitettu niille EU:n ulkopuolisten maiden
kansalaisille, jotka haluaisivat saada tietoa EU:hun muuttoa koskevista
mahdollisuuksista ja tarvittavista menettelyistä, ja niille, jotka jo
oleskelevat EU:ssa ja haluavat muuttaa toiseen jäsenvaltioon. Tarvittaessa
tähän tietolähteeseen olisi yhdistettävä lähtöä edeltäviä toimenpiteitä,
jotka keskittyvät ammattitaidon parantamiseen ja EU:n kielten osaamiseen. Tehokas kotouttaminen erityisesti
työmarkkinoille on olennaista varmistettaessa, että sekä maahanmuuttajat että
vastaanottavat yhteiskunnat voivat hyötyä maahanmuuton mahdollisuuksista,
esimerkiksi vahvempien maahanmuuttajayhteisöjen ja yrittäjinä toimivien
maahanmuuttajien kautta. Tiedonannossa ”Eurooppalainen toimintasuunnitelma
kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten”[17]
ehdotetaan uusia lähestymistapoja ja toimintalohkoja. EU:n kumppanien kanssa
käytävässä vuoropuhelussa olisi tutkittava maahanmuuttajayhteisöjen ja
kansainvälisten verkostojen roolia tässä yhteydessä, ts. valmennettaessa
maahanmuuttajia paremmin oleskeluun jäsenvaltioissa. Eurooppa 2020 -strategiassa painotetaan
erityistoimien tarvetta korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien
houkuttelemiseksi maailman kilpaillessa lahjakkuuksista ja
maahanmuuttajataustaisten henkilöiden kotouttamiseksi eurooppalaiseen
yhteiskuntaan. Työllisyyttä koskevissa suuntaviivoissa kehotetaan
jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota maahanmuuttajien kotouttamiseen EU:n
työmarkkinoille, ja niissä vahvistetaan puitteet työllisyyspolitiikkoja
koskevien tietojen vaihtamiseksi ja koordinoimiseksi. Vaikkakin
EURES-verkosto tarjoaa tietoja vapaista työpaikoista, myös julkisilla
työnvälityspalveluilla on tärkeä asema liikkuvien ja siirtotyöläisten työllistymisen
helpottamisessa. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) tarjoaa
rahoitustukea ja apua maahanmuuttajien työllistymisen lisäämiseksi. Erityisesti keskitytään vahvistamaan unionin
kykyä ennakoida työmarkkinoiden ja ammattitaidon tarpeita.
Eurooppalaista avointen työpaikkojen seurantavälinettä täydennetään vuonna 2012
EU:n ”osaamispanoraamalla”, joka tarjoaa päivitettyjä ennusteita osaamisen
tarjonnasta ja työmarkkinoiden tarpeista vuoteen 2020 saakka. Tutkintotodistusten,
tutkintojen ja taitojen tunnustamisen alalla ammattipätevyyden
tunnustamisesta annettu direktiivi on keskeinen väline EU:n sisäisessä
liikkuvuudessa, ja sitä sovelletaan myös EU:n ulkopuolella myönnettyihin
tutkintotodistuksiin. Liikapätevyys tai osaamisen alikäyttö on yleinen ja
vakava ongelma EU:n ulkopuolisista maista tulevien siirtotyöläisten osalta ja
siihen on löydettävä ratkaisu. Sosiaaliturvaoikeuksien
siirron osalta EU:n sosiaaliturvan koordinointia
koskevien sääntöjen avulla poistetaan epäkohdat ja suojataan EU:ssa liikkuvien
EU:n kansalaisten ja myös kaikkien EU:ssa laillisesti oleskelevien kolmansien
maiden kansalaisten oikeudet, joihin liittyy rajat ylittävä ulottuvuus.
Neuvosto antoi lokakuussa 2010 kuusi päätöstä, joissa hyväksyttiin EU:n kanta
sosiaaliturvan koordinointiin Algerian, Marokon, Tunisian, Kroatian, entisen
Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Israelin kanssa. Sitten kun
assosiaationeuvostot ovat hyväksyneet muodollisesti kyseiset päätökset, EU:lla
on rajoitettu ulkoinen sosiaaliturvan koordinointijärjestelmä, jota sovelletaan
sekä EU:n kansalaisiin että mainittujen kuuden maan kansalaisiin heidän
muuttaessaan EU:hun ja EU:sta pois. Lisäksi sen jälkeen kun yhdistelmälupaa
koskeva direktiivi on annettu, se varmistaa kaikkien sen piiriin kuuluvien
siirtotyöläisten oikeuden siirtää hankkimansa eläkkeet samoin ehdoin ja samassa
suhteessa kuin jäsenvaltioiden kansalaiset heidän muuttaessaan EU:n ulkopuoliseen
maahan. Koska kolmansien maiden kansalaisten
liikkuvuus liittyy läheisesti lyhytaikaista oleskelua koskevaan EU:n yhteiseen viisumipolitiikkaan,
viisumisäännöstön mukaisia mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä menettelyjen
yksinkertaistamiseksi ja avoimuuden lisäämiseksi. Palvelujen laatua voitaisiin
parantaa paikallisella Schengen-yhteistyöllä ja konsulaattien paremmalla
kattavuudella EU:n ulkopuolisissa maissa. EU:n viisumipolitiikan tulevissa
tarkistuksissa olisi otettava huomioon EU:n käymissä vuoropuheluissa saavutettu
edistys. Lisäksi olisi vahvistettava toimia, joiden tavoitteena on koordinoida
tiiviimmin tutkimusapurahojen ja stipendien myöntämistä ja harjoitteluohjelmiin
hyväksymistä sekä kyseisten tutkijoiden tarvitsemien viisumien ja/tai oleskelulupien
myöntämistä. Rekrytointia, EU:n ulkopuolella suoritettujen
tutkintojen tunnustamista, osaamisen sovittamista työmarkkinoiden tarpeisiin ja
työpaikkojen välitystä koskevien käytännön tietojen vaihtoa olisi
helpotettava vahvistamalla jäsenvaltioiden julkisten työnvälityspalveluiden
välistä yhteistyötä ja kannustamalla niitä yhteistyöhön keskenään ja muiden
työnvälityspalveluja tarjoavien, kuten yksityisten välitystoimistojen ja
toimialakohtaisten organisaatioiden, kanssa. Tältä osin olisi otettava huomioon
ulkomaisten tutkintojen tunnustamista koskeva työ, jota ovat johtaneet Euroopan
koulutussäätiö ja ENIC-NARIC-verkosto, tarkoituksena panna täytäntöön
Lissabonin yleissopimus korkea-asteen koulutusta koskevien tutkintojen
tunnustamisesta. Kolmansien maiden opiskelijoiden ja
tutkijoiden suurempi liikkuvuus voisi myös olla lupaava keino vastata
työmarkkinoiden tarpeisiin, jos jotkut opiskelijat voisivat työskennellä
Euroopassa, kun he ovat saaneet opintonsa päätökseen. Tätä kysymystä voitaisiin
tarkastella edelleen ottaen huomioon jäsenvaltioiden toimivallan ja
toimenpiteet aivovuodon estämiseksi esimerkiksi kiertomuuton avulla. Tämä
voitaisiin toteuttaa hyödyntämällä paremmin jo olemassa olevia
liikkuvuuskumppanuuksia vaihtojen edistämiseksi ja helpottamiseksi, nykyisiä
kansainvälisiä liikkuvuusohjelmia ja vuodesta 2014 alkaen yleissivistävää ja
ammatillista koulutusta sekä nuorisoa varten tarkoitettua yhteistä ohjelmaa ja
Horizon 2020 ‑ohjelmaa (tutkimuksen ja innovoinnin tuleva puiteohjelma). Institutionaalisten
verkostojen ja yliopistojen ystävyystoiminnan toteuttamista EU:n
jäsenvaltioissa ja ensisijaisissa kumppanimaissa olisi tuettava, jotta niiden opetussuunnitelmat
ja tutkintoprosessit vastaavat paremmin molempien osapuolten
työmarkkinoiden tarpeita. EU:n olisi tuettava jäsenvaltioita, jotta ne
laajentaisivat kahdenvälisten nuorison liikkuvuutta koskevien sopimusten
kattavuutta ja tarjoaisivat niitä myös liikkuvuuskumppanuuteen liittyville
maille. Sekä liikkuvuuskumppanuuksien että yhteisten
toimintasuunnitelmien puitteissa kumppanimaissa olisi perustettava maahanmuuton
ja liikkuvuuden resurssikeskuksia. EU:n ja Moldovan
liikkuvuuskumppanuudesta ja Malissa toimivasta muuttoliikkeiden hallinta- ja
tietokeskuksesta (CIGEM) saadun kokemuksen perusteella nämä resurssikeskukset
olisi liitettävä asianmukaisten kansallisten virastojen tai
työnvälitystoimistojen yhteyteen[18].
Keskittymällä maahanmuuttajien tarpeisiin niiden olisi 1) toimittava
keskitettynä palvelupisteenä niille, jotka etsivät tietoa ja tukea omien
tutkintojensa tunnustamisesta, ammattipätevyytensä lisäämisestä ja
tarvittavasta ammattitaidosta kansallisella tai alueellisella tasolla tai
EU:ssa, ja 2) tarjottava lähtöä edeltäviä toimenpiteitä, paluutoimenpiteitä ja
uudelleenkotouttamistoimenpiteitä. Myös EU:n maahanmuuttoportaali olisi
käyttökelpoinen tietolähde tässä suhteessa. Maahanmuuton ja liikkuvuuden
resurssikeskusten olisi myös autettava kumppanimaiden ja EU:n jäsenvaltioiden
asianmukaisia viranomaisia, työnvälityspalvelut mukaan luettuina, työvoiman
kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseksi ja myönteisen kehityksen
tukemiseksi. Keskipitkällä aikavälillä nämä keskukset olisi liitettävä
yhteisiin viisumikeskuksiin ja EU:n edustustoihin parempien ja
yksinkertaisempien viisumimenettelyjen tarjoamiseksi tietyille kolmansien
maiden kansalaisryhmille. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostoa olisi täydennettävä maahanmuuttoalan asiantuntijoilla, mukaan lukien
jäsenvaltioiden EU:n edustustoihin lähettämät kansalliset asiantuntijat, jotka
voivat seurata maahanmuuttoasioita konsulaatteja laajemmasta, kattavammasta
poliittisesta näkökulmasta. Kaikki tilaisuudet sisällyttää EU:n virastot
tällaiseen tiedonvaihtoon ja tiiviimpään yhteistyöhön EU:n ulkopuolisten maiden
kanssa olisi käytettävä hyväksi. Suositukset Ensimmäisen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa
kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin
painopisteisiin: ·
Nuorille, opiskelijoille, taiteilijoille ja
kulttuurialan edustajille, tutkijoille ja tieteenharjoittajille suunnatut
mahdollisuudet liikkuvuuteen ylimääräisten stipendien, apuraha- ja
harjoitteluohjelmien ja nuorten liikkuvuutta koskevien sopimusten
muodossa. Sitoumukset soveltaa täysimääräisesti ja tarvittaessa muuttaa opiskelijoita
ja tutkijoita koskevia direktiivejä. ·
Viisumisäännöstön
täysimääräinen soveltaminen ja mahdolliset muutokset paikallisen
Schengen-yhteistyön parantamiseksi ja konsulaattien kattavuuden
parantamiseksi tarvittaessa perustamalla yhteisiä viisumikeskuksia. ·
Korkea-asteen ja ammatillisten oppilaitosten
välinen ystävyystoiminta rajat ylittävän yhteistyön ja
vaihdon edistämiseksi opetussuunnitelmia, tutkintotodistuksia ja tutkintoja
yhdenmukaistamalla ja varmistamalla niiden tunnustaminen (laadunvarmistuksen ja
EU:n avoimuusvälineiden vastaavan ja johdonmukaisen käytön avulla sekä
yhdistämällä tutkinnot eurooppalaiseen tutkintokehykseen) työmarkkinoiden
pitkän aikavälin täydentävyyden parantamiseksi. ·
Julkisten työnvälityspalvelujen kannustaminen EU:n
tasolla seuraamaan rekrytointimenettelyjä ja vaihtamaan työllisyyteen ja
työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseen liittyviä hyviä
käytäntöjä jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden vastaavien organisaatioiden ja
muiden sidosryhmien välillä. ·
Sekä liikkuvuuskumppanuuksien että yhteisten
toimintasuunnitelmien puitteissa kumppanimaissa olisi perustettava maahanmuuton
ja liikkuvuuden resurssikeskuksia. Koska ne käyttäisivät EU:n
maahanmuuttoportaalin kautta saatavia tietoja, ne voisivat helpottaa lähtöä
edeltäviä toimenpiteitä keskittymällä osaamisen sovittamiseen työmarkkinoiden
tarpeisiin, ammattitaidon parantamiseen ja EU:n kielten osaamiseen yhteistyössä
julkisten työnvälityspalvelujen, EU:n virastojen ja muiden sidosryhmien kanssa. Toinen pilari:
Laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan estäminen ja vähentäminen Kaikkien maahanmuuton ja liikkuvuuden
puitteiden legitiimiys perustuu siihen, että laittomaan maahanmuuttoon
puututaan tehokkaasti. Turvallista maahanmuuttoa heikentävät ne, jotka toimivat
oikeudellisten puitteiden ulkopuolella. EU:n sisäinen yhteistyö on olennaisen
tärkeää samoin kuin tavoite vahvistaa kumppanuuksia EU:n ulkopuolisten maiden
kanssa, jotta voidaan varmistaa, että liikkuvuus ja maahanmuutto voidaan
järjestää hallitusti. Maahanmuutto ja liikkuvuus kuuluvat laajempaan
poliittiseen, taloudelliseen, yhteiskunnalliseen ja turvallisuutta koskevaan
yhteyteen. Turvallisuusasioiden käsittäminen laajassa merkityksessä
tarkoittaa sitä, että laitonta maahanmuuttoa on tarkasteltava myös
järjestäytyneen rikollisuuden sekä oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuden käytön
puutteellisen toteutumisen yhteydessä, sillä nämä tekijät ruokkivat korruptiota
ja riittämätöntä sääntelyä. EU:n olisi jatkossakin asetettava etusijalle osaamisen,
kapasiteetin ja resurssien siirrot kumppaneilleen ihmiskaupan ja ‑salakuljetuksen
ja laittoman maahanmuuton estämiseksi ja vähentämiseksi ja yhdennetyn
rajavalvonnan vahvistamiseksi. Palauttamisesta ja työnantajien
seuraamuksista annettujen direktiivien täytäntöönpano olisi varmistettava
EU:ssa, ja siihen olisi yhdistettävä muita asiaankuuluvia toimenpiteitä
tiiviissä yhteistyössä EU:n ulkopuolisten kumppanien kanssa. Kumppanien kanssa käytävällä vuoropuhelulla ja
niiden kanssa tehtävällä yhteistyöllä olisi pyrittävä suojelemaan kaikkien
maahanmuuttajien ihmisoikeuksia koko maahanmuuttoprosessin ajan.
Häikäilemättömien työnantajien toimintaan olisi puututtava ja lisäksi olisi
ryhdyttävä toimiin maahanmuuttajia vastaan tehtyjen rikosten ja ihmisoikeuksien
rikkomisen ehkäisemiseksi ja niistä syytteeseen asettamiseksi. Olisi myös
ryhdyttävä toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että maahanmuuttajilla on
kunnolliset elinolosuhteet vastaanottokeskuksissa ja että vältetään
mielivaltaista tai määräämättömän ajan kestävää säilöönottoa. Vuonna 2010
hyväksyttyä toimintasuunnitelmaa täytäntöön pantaessa olisi kiinnitettävä
huomiota erityisesti ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin. FRONTEXin
valmiuksia työskennellä yhdessä EU:n ulkopuolisten viranomaisten kanssa olisi
hyödynnettävä täysimääräisesti. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden olisi
laajennettava vastaavien viranomaisten kanssa käymäänsä tiedonvaihtoa useampaan
kumppanimaahan. EU:n asiaankuuluvien virastojen[19] välistä
yhteistyötä on tiivistettävä, jolloin voitaisiin parantaa maahanmuuttoa ja
järjestäytynyttä rikollisuutta koskevaa tiedonvaihtoa. Asiakirjojen turvallisuus ja
henkilötietovarkaus ovat entistä selvemmin aloja,
joilla tiiviimpi yhteistyö voisi tuottaa molemminpuolista hyötyä. Sellaisista
EU:n ulkopuolisista kumppanimaista, joilla on käytössä biometriset matkustusasiakirjat
ja jotka ovat parantaneet asiakirjojen turvallisuutta, tulevien säännöllisten
matkustajien (liikemiehet, valtion virkamiehet, opiskelijat ja tutkijat) pääsyä
EU:hun voitaisiin helpottaa. Tulevissa älykkäitä rajoja koskevissa komission ehdotuksissa,
jotka koskevat muun muassa maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmää ja
rekisteröityjen matkustajien ohjelmaa, olisi luotava perusta tällaiselle
kehitykselle. Takaisinottosopimusten kytkemisestä viisumien myöntämisen helpottamista koskeviin sopimuksiin
osana EU:n ulkoista muuttoliikepolitiikkaa voi olla hyötyä EU:n ulkopuolisille
maille siten, että se mahdollistaa liikkuvuuden mutta samalla varmistaa
turvallisuuden ja vähentää laittoman maahanmuuton riskiä. Takaisinoton ja
palauttamisen olisi oltava kiinteä osa laajempaa kokonaisvaltaista
lähestymistapaa. Komissio aikoo helpottaa maakohtaisia aloitteita joidenkin
palauttamisten seuraamiseksi. Ihmiskauppaa
koskevassa EU:n politiikassa keskitytään kokonaisvaltaisesti ihmiskaupan
torjumiseen, rikollisten syytteeseen asettamiseen ja uhrien suojeluun. Tämä
yhdennetty näkemys on johdonmukainen ihmisoikeuksiin ja uhrin asemaan
keskittyvän lähestymistavan kanssa, ja siinä otetaan huomioon
sukupuolinäkökulma. Sen tavoitteena on estää kyseisiä rikoksia ja antaa niille,
jotka ovat joutuneet orjuutta muistuttavaan tilanteeseen, mahdollisuus toipua
ja integroitua takaisin yhteiskuntaan. Ottaen huomioon neuvoston suositukset[20] EU aikoo
tulevaisuudessakin sisällyttää ihmiskauppaa koskevan kysymyksen järjestelmällisesti
EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin ja strategisiin
kumppanuuksiin sekä kaikkiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeviin
poliittisiin vuoropuheluihin. EU aikoo painottaa lähestymistapaa, joka kattaa
useita sidosryhmiä asianmukaisilla politiikanlohkoilla. Keskeisiä tekijöitä
ovat valmiuksien kehittäminen ja tämän alan kansainvälisten standardien
noudattaminen, erityisesti kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden
vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen ja sen ihmiskauppaa ja
maahanmuuttajien salakuljetusta koskevien pöytäkirjojen ratifiointi ja
täytäntöönpano. Uusi ihmiskauppaa koskeva yhdennetty strategia (joka on
tarkoitus hyväksyä vuonna 2012) tarjoaa mahdollisuuden sidosryhmien väliseen
tiiviimpään koordinointiin ja suurempaan johdonmukaisuuteen. Suositukset Toisen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa
kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin
painopisteisiin: ·
Osaamisen, kapasiteetin ja resurssien siirrot kumppaneille ihmiskaupan, ihmissalakuljetuksen ja laittoman
maahanmuuton estämiseksi ja vähentämiseksi, palautuksen ja takaisinoton
varmistamiseksi ja yhdennetyn rajavalvonnan vahvistamiseksi. ·
Asiakirjojen turvallisuutta koskeva yhteistyö, joka luo pohjaa viisumien myöntämisen
helpottamiselle ensisijaisista kumppanimaista kotoisin oleville säännöllisille
matkustajille. ·
Aloitteet ihmiskaupan uhrien suojelun
parantamiseksi ja heidän vaikutusmahdollisuuksiensa lisäämiseksi. ·
Palauttamisesta ja työnantajien seuraamuksista annettujen direktiivien täytäntöönpanon tarkka seuraaminen
jäsenvaltioissa tiiviissä yhteistyössä kumppanien kanssa. ·
FRONTEXin saatavilla olevien uusien
mahdollisuuksien strateginen käyttö ja kattavampi aihealoittainen tiedonvaihto EU:n
maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden ja useamman kumppanimaanvastaavien
viranomaisten välillä. Kolmas pilari:
Kansainvälisen suojelun edistäminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen
ulottuvuuden edistäminen EU:n on lisättävä solidaarisuutta pakolaisia ja kotiseudultaan
siirtymään joutuneita henkilöitä kohtaan. Tällaisista
toimista olisi tultava olennainen osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. EU:n
olisi lisättävä yhteistyötään asianmukaisten kolmansien maiden kanssa niiden turvapaikkajärjestelmien
ja kansallisen turvapaikkalainsäädännön lujittamiseksi ja
kansainvälisten normien noudattamisen varmistamiseksi. Tämän johdosta nämä maat
voisivat tarjota korkeampitasoista kansainvälistä suojelua
turvapaikanhakijoille ja niille kotiseudultaan siirtymään joutuneille
henkilöille, jotka oleskelevat konfliktien tai vainon alkuperäisalueella. EU:n
olisi kannustettava kumppanimaitaan tarvittaessa sisällyttämään tämä kysymys
kansallisiin köyhyyden vähentämiseen tähtääviin strategioihinsa. Näissä
strategioissa olisi myös tarkasteltava pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään
joutuneiden henkilöiden sekä paikallisen väestön välisiä suhteita vuonna 2009
hyväksytyn Tukholman ohjelman mukaisesti. Kyseisessä ohjelmassa painotettiin,
että turvapaikkapolitiikan ulkoista ulottuvuutta on vahvistettava, jotta voidaan
vaikuttaa tehokkaammin pitkittyneiden pakolaistilanteiden ratkaisemiseen. EU:n olisi myös kannustettava EU:n
ulkopuolisia maita puuttumaan kansalaisuudettomia henkilöitä koskevaan
kysymykseen toteuttamalla kansalaisuudettomuutta vähentäviä toimia, sillä nämä
henkilöt muodostavat erityisen haavoittuvan ryhmän. EU:n olisi myös edistettävä
kansainvälisten oikeudellisten puitteiden kehittämistä sisäisesti siirtymään
joutuneille henkilöille, jotka muodostavat toisen erityisen haavoittuvan
ryhmän. EU:n olisi toimittava yhdessä kumppaniensa kanssa jäsentääkseen
paremmin kansainvälisen suojelun ja kehityksen väliset yhteydet. Lisäksi olisi
kehitettävä edelleen niitä käsitteitä ja välineitä, jotka edistävät siirtymistä
humanitäärisestä avusta kehitysapuun. EU:n ulkopuolisten maiden turvapaikkapolitiikan puitteita ja
suojelukapasiteettia on vahvistettava. Tämän saavuttamiseksi tarvitaan
laajempaa yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, muun muassa alueellisten
suojeluohjelmien puitteissa. Pohjois-Afrikan alueellinen suojeluohjelma,
joka kattaa Egyptin, Tunisian ja Libyan, on hyvä esimerkki tässä suhteessa. Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston olisi vähitellen
osallistuttava tiiviimmin EU:n ulkopuolisten maiden turvapaikkakapasiteetin
parantamiseen esimerkiksi tukemalla uudelleensijoittamistoimia. Alueellisia suojeluohjelmia olisi parannettava, sillä ne muodostavat
tämän uuden pilarin keskeisen välineen ja niitä on tähän mennessä käytetty
vajavaisesti. Nykyisiä alueellisia suojeluohjelmia olisi vahvistettava ja uusia
ohjelmia olisi tarvittaessa ehdotettava myös osana vuoropuheluja, joita EU käy
maahanmuutosta kyseisten alueiden ja maiden kanssa. Alueellisissa
suojeluohjelmissa olisi keskityttävä suojelukapasiteetin ja
turvapaikkajärjestelmien parantamiseen kumppanimaissa ja -alueilla.
Pakolaisille ja sisäisesti siirtymään joutuneille henkilöille tarkoitettujen
kehitysohjelmien sekä katastrofiriskin vähentämisohjelmien toteuttamista näillä
alueilla olisi jatkettava ja tarpeen mukaan tehostettava alueellisten
suojeluohjelmien mukaisesti ja niitä täydentäen. Kuhunkin alueelliseen
suojeluohjelmaan olisi sisällytettävä parannettu uudelleensijoittamisosio
merkkinä kansainvälisestä solidaarisuudesta ja keskeisenä välineenä pyrittäessä
luomaan kestäviä ratkaisuja EU:ssa. Monien heikoimmassa asemassa olevien
pakolaisten kohdalla uudelleensijoittaminen on ainoa mahdollinen kestävä
ratkaisu. Tätä taustaa vasten EU on laatinut EU:n yhteisen
uudelleensijoittamisohjelman, jonka tarkoituksena on lisätä
uudelleensijoittamista Euroopassa ja laajentaa sen strategisempaa käyttöä.
Uudelleensijoittamispaikkoja olisi tarjottava EU:ssa enemmän ja lisättävä
menettelyllisiä takeita siitä, että ensimmäisessä turvapaikkamaassa käsitellään
enemmän uudelleensijoittamistapauksia. Tämä edellyttää rahoituksen lisäämistä,
menettelyjen määrittämistä ja logististen ja teknisten valmiuksien
parantamista. Suositukset Kolmannen
pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa
lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: ·
Alueelliset suojeluohjelmat suojeluvalmiuksien ja turvapaikkajärjestelmien parantamiseksi
kumppanimaissa ja -alueilla. ·
Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston tuki turvapaikkakapasiteetin parantamiseksi EU:n ulkopuolisissa
maissa, mukaan lukien tuki uudelleensijoittamistoimiin. ·
Uudelleensijoittamisen parantaminen EU:ssa yhteistyössä kumppanien kanssa. ·
Pitkittyneiden pakolaistilanteiden ratkaisemiseen tähtäävien toimien vahvistaminen, mukaan lukien
kohdennettu apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille. Neljäs pilari:
Maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi EU ja kansainvälinen yhteisö ovat edistyneet
huomattavasti edistäessään maahanmuuton myönteisiä kehitysvaikutuksia. Lisäksi
on edistytty paljon rahalähetysten ja maahanmuuttajayhteisöjen vapaaehtoisten
aloitteiden myönteisten vaikutusten tukemisessa. Kielteisiin puoliin,
kuten aivovuotoon, sosiaalimenoihin ja riippuvuuteen ulkomaisista
työmarkkinoista, on kuitenkin puututtava yhdessä kumppanuuksien puitteissa.
Menettelyt, joiden puitteissa voidaan hyödyntää rajallisia mahdollisuuksia
lailliseen maahanmuuttoon, ovat usein vaikeaselkoisia ja liian byrokraattisia.
Tämän seurauksena monet maahanmuuttajat kääntyvät epävirallisten välittäjien
puoleen, joilla on usein yhteyksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Tämä
tarkoittaa sitä, että maahanmuuttajat altistuvat enemmän riskeille,
väärinkäytöksille ja hyväksikäytölle ja lisäksi heidän mahdolliset säästönsä
vähenevät. Kehittyvien alueiden välinen ja sisäinen muuttoliike
on paljon suurempaa kuin maahanmuutto EU:hun. Tästä
”etelä–etelä-muuttoliikkeestä” on usein hyötyä muuttajille siten, että se
tarjoaa parempia työmahdollisuuksia ja korkeampia tuloja kuin kotona. Myös
monet näistä muuttajista joutuvat hyväksikäytön, väärinkäytösten ja petosten
uhreiksi. Värvääjät, välittäjät, työnantajat tai järjestäytyneet rikollisryhmät
voivat vaania tietämättömiä muuttajia. Tiedon ja tuen tarjoaminen muuttajille
heidän oikeuksiensa suojelemiseksi on tämän vuoksi erittäin tärkeää. EU voi
auttaa muuttajia muuttamaan järjestäytyneesti ja viemään takaisin kotimaahansa
sellaisia resursseja ja taitoja, joita se usein kipeästi tarvitsee[21]. EU ja sen kumppanimaat ovat edistyneet
huomattavasti toimissa, joiden tavoitteena ovat edullisemmat, avoimemmat,
kilpailukykyisemmät ja luotettavammat rahalähetyspalvelut.
Kehitysyhteistyöpolitiikan johdonmukaisuudesta laadittavien
puolivuotiskertomusten avulla on parannettu koko hallinnon kattavaa
lähestymistapaa EU:ssa. Maahanmuuttajayhteisöjen yhdistysten
osallistumista kotimaansa kehittämiseen on helpotettu, viimeksi tukemalla EU:n
laajuisen maahanmuuttajafoorumin perustamista. Jos maahanmuuttaja- ja
muuttajaryhmät osallistuvat enemmän tällaisiin kehittämistoimiin, se voi
edistää uudistetun kokonaisvaltaisen lähestymistavan tavoitetta vahvistaa
järjestelmällisemmin muuttajien oikeuksia ja vaikutusmahdollisuuksia. Aivovuodon
vähentämiseen tähtääviä toimia on edistetty tukemalla
terveydenhuoltohenkilöstön kansainvälistä rekrytointia koskevia Maailman terveysjärjestön
käytännesääntöjä. EU:n olisi tuettava jäsenvaltioiden pyrkimyksiä helpottaa
terveydenhuoltohenkilöstön kiertomuuttoa taitojen ja osaamisen parantamiseksi
sekä lähtö- että kohdemaan hyödyksi. EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin
ansiosta jäsenvaltiot voivat hylätä hakemuksen eettisen rekrytoinnin
varmistamiseksi ja komissio voi seurata direktiivin soveltamista aivovuodon
vähentämiseksi. EU:n olisi lisättävä kumppanimaiden valmiuksien
kehittämiseen suunnattua tukeaan. Kansallisten maahanmuutto- ja
kehitysyhteistyöpolitiikkojen välistä koordinointia ja johdonmukaisuutta sekä
yhteyksiä työpaikkojen luomiseen ja koulutusta, terveydenhuoltoa ja
asuntotuotantoa koskeviin politiikkoihin olisi vahvistettava. Mahdollisesta
kaikkia osapuolia hyödyttävästä tilanteesta joskus liiankin toiveikkaasti
käytävän keskustelun vastapainona olisi otettava vakavasti huomioon
maahanmuuton kielteiset puolet, erityisesti sosiaalikustannukset ja
kotitalouksien tuleminen riippuvaisiksi rahalähetyksistä saatavista tuloista.
Kumppanimaiden hallituksille voitaisiin myöntää EU:n apua, jotta ne voisivat
ottaa käyttöön kansalliset järjestelmät ulkomaisten eläkkeiden siirtämiseksi,
ottaen asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioiden toimivallan tällä alalla. Maahanmuuttopolitiikan sisällyttäminen onnistuneesti kehitysyhteistyötä koskevaan näkemykseen
edellyttää, että siitä tehdään olennainen osa eri toimialojen politiikkoja
(maatalous, terveydenhuolto, koulutus jne.). Samalla olisi edistettävä
kohdennettuja maahanmuuttoon liittyviä aloitteita. Koska monet toimijat eivät
ole tietoisia muuttoliikkeeseen liittyvien kysymysten merkityksestä kehityksen
kannalta, siihen olisi puututtava sekä EU:ssa että sen kumppanimaissa. Tältä
osin on tärkeää sisällyttää alueiden sisäistä muuttoliikettä koskevat haasteet
yhdeksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen
lähestymistavan piiriin kuuluvaksi kysymykseksi, jotta muuttoliikkeen
mahdolliset hyödyt alueellisen yhteistyön ja kehityksen kannalta voidaan
kunnolla kartoittaa ja niitä voidaan edistää. Kumppanimaille olisi myös
tiedotettava niiden mahdollisuudesta varata maaohjelmien puitteissa
kehitysyhteistyövaroja muuttoliikettä koskeviin aloitteisiin, sillä
maaohjelmissa määritetään niiden kehitysyhteistyö EU:n kanssa. Tätä yhteyttä
olisi vahvistettava edelleen kehitysyhteistyöpolitiikan puitteissa. Politiikan
johdonmukaisuutta voidaan myös edistää laajennetuilla muuttoprofiileilla,
joita käytetään yhä enemmän muuttoliikkeen ja kehityksen välistä yhteyttä
koskevan paremman ja kestävämmän näytön tuottamiseksi. Profiilit kattavat
kaikki maakohtaisen prosessin sidosryhmät, ja niiden tarkoituksena on
kartoittaa ja korjata puutteet, joita on muuttoliikkeiden suuntauksia,
työmarkkinoiden suuntauksia, lainsäädännöllistä ja poliittista kehystä,
rahalähetyksiä ja maahanmuuttajayhteisöjä koskevissa ja muissa
kehitysyhteistyöhön liittyvissä tiedoissa. Kumppanimaiden olisi vastattava
näistä profiileista, ja prosessin kestävyys olisi varmistettava riittävällä
valmiuksien kehittämisellä. Suositukset Neljännen
pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa
lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: ·
Terveydenhuoltohenkilöstön kansainvälistä
rekrytointia koskevien Maailman terveysjärjestön käytännesääntöjen
edistäminen ja EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin soveltamisen
seuraaminen aivovuodon lieventämiseksi. ·
Sen tarkastelu, onko mahdollista luoda
maahanmuuttajayhteisöjen sijoitusvälineitä, joiden avulla kanavoitaisiin
maahanmuuttajien vapaaehtoiset avustukset, ja lisätä EU:n varoja
kehityspainotteisten aloitteiden ja sijoitusten edistämiseksi ensisijaisissa
maissa, kuten eteläisen Välimeren maissa. ·
Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet, joiden tarkoituksena on kannustaa yrittäjinä toimivia
maahanmuuttajia ja pk-yrityksiä osallistumaan EU:n jäsenvaltioiden ja
kumppanimaiden väliseen kauppaan, sijoitustoimintaan ja taitojen siirtoon. ·
Vuosittaisen rahalähetyksiä käsittelevän foorumin hyödyllisyyden tarkastelu ja vuoden 2012 loppuun
mennessä tehtävät suositukset, jotka perustuvat EU:n yhteisen
rahalähetysportaalin toteutettavuustutkimukseen. ·
Kumppanimaiden avustaminen vilpittömässä
mielessä toimivien rekrytoijien kartoittamisessa ja niiden valvomisessa
muuttajien vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi ja erityisesti kiertomuuton
helpottamiseksi.
6.
Rahoitus ja seuranta
Kokonaisvaltaisen lähestymistavan onnistunut
täytäntöönpano edellyttää riittävää rahoitusta. Maantieteelliset
ja temaattiset rahoitusvälineet ovat keskeisellä sijalla ulkoisessa
yhteistyössä ja niitä on käytettävä kattavalla ja johdonmukaisella tavalla
esimerkiksi muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta
ohjelmasta (2007–2013) saadun kokemuksen perusteella. Tuleva ohjelmasuunnittelu
ja EU:n ulkoisen toiminnan välineiden kohdentamista koskevat yksityiskohtaiset
säännöt olisi jatkossakin otettava huomioon kokonaisvaltaisen lähestymistavan
tavoitteissa, mutta samalla olisi noudatettava näiden välineiden yleisiä
tavoitteita ja niitä koskevia sääntöjä. Näiden ulkoisten välineiden lisäksi ja
toissijaisuus- ja täydentävyysperiaatteiden mukaisesti maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi voitava rahoittaa
myös EU:n tulevasta turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta sekä sisäisen
turvallisuuden rahastosta (erityisesti rajavalvonnan suhteen). Nämä
rahastot ovat erityisen merkityksellisiä niiden toimintojen kannalta, jotka
ensi sijassa palvelevat EU:n etua mutta joita toteutetaan EU:n ulkopuolisessa
maassa. Niitä on sen vuoksi käytettävä tiettyihin toimintoihin, jotka
täydentävät maantieteellisistä tai muista välineistä päällekkäisyyden
välttämiseksi rahoitettavia toimintoja, ja ottaen huomioon ulkopoliittiset
näkökohdat ja/tai kehitysyhteistyöpoliittiset tarkoitukset. Jäsenvaltioiden
olisi edelleen rahoitettava suoraan kokonaisvaltaista lähestymistapaa,
esimerkiksi silloin, kun ne soveltavat sitä kahdenvälisessä yhteistyössään ja
alueellisissa prosesseissa ja osallistuessaan liikkuvuuskumppanuuksiin ja
yhteisiin toimintasuunnitelmiin ensisijaisten kumppanien kanssa. Vaikkakin EU:n
ja kumppanimaiden hallitusten väliset suhteet ovat maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeinen tekijä, myös
kansalaisyhteiskunnalla on tärkeä rooli konkreettisten aloitteiden toteuttamisessa.
Niiden rooli olisi otettava huomioon rahoitus- ja sopimusjärjestelyissä. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva
kokonaisvaltainen lähestymistapa on toteutettava tehokkaasti ja siihen olisi
sisällyttävä valvontaprosessi. Lähestymistapaa koskeva kertomus olisi
annettava joka toinen vuosi, ensimmäisen kerran kesäkuussa 2013. Sen olisi
pohjauduttava jäsenvaltioiden, EU:n edustustojen ja virastojen sekä
kumppanimaiden toimittamiin tietoihin. Kertomuksen esittää komissio yhdessä
Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa. Kertomuksen tavoitteena on seurata tässä
tiedonannossa esiteltyjen poliittisten tavoitteiden saavuttamista ja se kattaa
kaikki EU:n tärkeimmät vuoropuhelu- ja yhteistyöprosessit. Siinä arvioidaan
edistystä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen
lähestymistavan neljän pilarin ja käytettävien välineiden osalta. Siinä
sovelletaan vertailukelpoista arviointimenetelmää, joka kuvaa ajan mittaan
tapahtuvaa muutosta. Kertomuksessa arvioidaan, onko tavoitteet saavutettu ja
kuinka ne on saavutettu, ja annetaan suosituksia. Eri vuoropuhelujen,
liikkuvuutta koskevien kumppanuuksien ja maahanmuuttoa koskevien
toimintasuunnitelmien edistymistä koskevat tiedot olisi kerättävä ja
levitettävä järjestelmällisesti, myös kokonaisvaltaisen lähestymistavan
verkkosivustolla (jossa on yksi julkinen ja yksi EU:n sisäinen sovellus,
jonka tavoitteena pitäisi olla myös EU:n tietokeskusten verkoston
kehittäminen). Tätä tarkoitusta varten olisi käynnistettävä kokonaisvaltaista
lähestymistapaa tukeva hanke. Suositukset ·
Kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi tuettava erilaisilla
EU:n ja sen jäsenvaltioiden tarjoamilla toisiaan vahvistavilla
rahoitusvälineillä. ·
EU:n tasolla tällaisia välineitä ovat maantieteelliset
ja temaattiset ulkoisen toiminnan välineet ja tulevaisuudessa perustettavat
EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto ja sisäisen turvallisuuden
rahasto. ·
Avoimuuden ja toteuttamisen parantamiseksi
kokonaisvaltaisen lähestymistavan tulokset olisi esitettävä kaksivuotiskertomuksessa
ja niistä olisi tiedotettava myös erityisellä internetsivustolla. Päätelmät EU:hun vaikuttavat monenlaiset
maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvät haasteet ja mahdollisuudet.
EU:n vaurauden lisäämiseksi sen on oltava kilpailukykyisempi ja sen on
pystyttävä houkuttelemaan lahjakkuuksia ja investointeja. Liikkuvuuden
hallinnoimiseksi turvallisessa ympäristössä EU:n on jatkettava
painopistealoille keskittyvää vuoropuhelua ja yhteistyötä EU:n naapurialueilla
ja kauempana sijaitsevien kumppanimaiden kanssa. Sen on oltava johtava toimija
maahanmuuton ja liikkuvuuden kokonaisvaltaisessa hallinnoinnissa, jotta se voi
tarjota kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville ja parantaa maahanmuuton ja
liikkuvuuden kehitysvaikutuksia kumppanimaidensa kannalta. Komissio on varma, että tässä tiedonannossa
esitettyjen poliittisten ehdotusten ja toimenpiteiden ansiosta EU ja sen
jäsenvaltiot pystyvät vastaamaan näihin haasteisiin. Komission 4. ja 24. toukokuuta 2011 antamissa
tiedonannoissa esitettyjen maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien kattavien
poliittisten ja oikeudellisten puitteiden ja kuuden vuoden aikana edellisestä
lähestymistavasta saadun kokemuksen perusteella komissio on vakuuttunut siitä,
että EU:n on nyt pohdittava, kuinka tämä tiedonanto voidaan vakiinnuttaa
EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleisiksi puitteiksi. Tämän
tavoitteen saavuttamiseksi kokonaisvaltainen lähestymistapa olisi
sisällytettävä kiinteästi EU:n yleiseen ulkosuhdepolitiikkaan, kehitysyhteistyö
mukaan luettuna, ja sen olisi oltava enemmän EU:n sisäpoliittisten
painopisteiden mukainen. Lissabonin sopimuksen mukaisesti EU:n on esitettävä
yhtenäinen kanta myös ulkoisen muuttoliikepolitiikan suhteen. Tämän prosessin jäsentämiseksi ja
helpottamiseksi EU tarvitsee sovittuja strategisia poliittisia puitteita, jotka
ovat selvät, johdonmukaiset ja helposti esitettävät. EU:lla on paremmat
muuttoliikkeen hallinnoinnin edellyttämät valmiudet sekä EU:ssa että
maailmanlaajuisesti vain, jos se lisää vuoropuhelua ja yhteistyötä
kumppanimaiden kanssa. Komissio katsoo, että EU:n uusi maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa muodostaa strategisen
kehyksen, joka on tarpeen lisäarvon tuomiseksi EU:n ja jäsenvaltioiden
toimille tällä alalla. Sillä pystytään vastaamaan EU:n maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskeviin huolenaiheisiin ja tavoitteisiin tuloksellisemmin ja
tehokkaammin kuin yksittäisten jäsenvaltioiden toimin. Se tarjoaa arvokasta
tukea ja kannustimia jäsenvaltioiden kahdenvälisiin ja kansallisiin
politiikkoihin tällä alalla. Komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja
jäsenvaltioiden on työskenneltävä tiiviisti yhdessä johdonmukaisen toiminnan
varmistamiseksi tämän yhteisen EU:n kehyksen puitteissa. LIITE Muuttoliikettä ja kehitystä koskevan komission
yksiköiden valmisteluasiakirjan päätelmät Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeisenä painopisteenä on edelleen muuttoliikkeestä
johtuvan, kumppanimaiden (sekä lähtö- että kohdemaat) kehitykseen kohdistuvan myönteisen
vaikutuksen maksimoiminen ja kielteisten vaikutusten rajoittaminen.
Muuttajakeskeisempää lähestymistapaa sovelletaan aliarvioimatta kumppanimaiden
vastuuta laatia asiaankuuluvat toimintapoliittiset linjat. Muuttoliikettä ja
kehitystä koskevien perinteisten tavoitteiden osalta on tähän mennessä saavutettu
merkittäviä tuloksia, mutta haasteita on edelleen jäljellä ja niihin aiotaan
vastata. Muuttoliike on nyt olennainen osa monia kansallisia
ja alueellisia kehitysstrategioita. Useita kumppanimaita ja -alueita on
tuettu, jotta ne voisivat kehittää ja toteuttaa omia muuttoliikettä koskevia
strategioitaan, kerätä ja analysoida muuttoliikettä koskevia tietoja ja
parantaa asianmukaisten instituutioiden valmiuksia. EU tukee jatkossakin näitä
muuttoliikkeen hallitsemiseen tähtääviä pyrkimyksiä johdonmukaisen kehitystä
koskevan kehyksen puitteissa ja paikallisten erityispiirteiden ja
painopisteiden mukaisesti. Kehitystä koskevat tavoitteet otetaan
enenevästi huomioon EU:n ja kumppanimaiden muuttoliikettä koskevassa
politiikassa. Myös kehitysstrategioissa muuttoliike huomioidaan entistä
useammin. EU edistää tulevaisuudessakin kehitysyhteistyöpolitiikan
johdonmukaisuutta tarkoituksena kartoittaa EU:n ja jäsenvaltioiden
lainsäädännössä ja toimintalinjoissa mahdollisesti olevat epäjohdonmukaisuudet
ja puuttua niihin sekä vahvistaa tämän alan valmiuksia ja mekanismeja EU:n
ulkopuolisissa maissa. EU:n katsotaan laajalti olevan johtava
kansainvälisen tason toimija kehitysmaihin suuntautuvien edullisempien ja
turvallisempien yksityisten rahalähetysten ja niiden kehitysvaikutusten
lisäämisen osalta. Euroopan komissio on käynnistänyt selvityksen, jonka
tarkoituksena on auttaa sitä muotoilemaan uusia suosituksia ja arvioimaan EU:n
yhteisen rahalähetysportaalin tarkoituksenmukaisuutta ja toteutettavuutta.
Lisätoimia olisi kohdistettava valmiuksien kehittämiseen niiden kumppanimaiden
tukemiseksi, jotka ovat kiinnostuneet luomaan sääntelykehykset, ja talousalan
tietouden, uusien teknologioiden ja luotonsaannin edistämiseen tuottavien
investointien ja työpaikkojen luomisen kannustamiseksi. Vuotuinen
rahalähetyksiä käsittelevä foorumi (joko virallinen tai epävirallinen)
saattaisi olla harkinnan arvoinen asia. Joka tapauksessa tarvittaisiin
rahalähetysalan hankkeita koskevaa tiedonvaihtoa EU:n jäsenvaltioiden ja
Euroopan komission välillä päällekkäisyyksien välttämiseksi ja parhaiden
käytäntöjen löytämiseksi. EU on lisännyt toimia, joiden tarkoituksena on
tukea sellaisia Euroopan maahanmuuttajayhteisöjä, jotka haluavat
osallistua alkuperämaansa kehitysyhteistyöhankkeisiin, ja työskennellä niiden
kanssa. Se tukee entistä enemmän samantapaisia kumppanimaiden toteuttamia
toimia. EU jatkaa työtä eri jäsenvaltioiden maahanmuuttajayhteisöjä koskevan
tietokannan perustamiseksi kannustaakseen niitä osallistumaan laajemmin
poliittiseen vuoropuheluun ja levittääkseen tietoa. Lisäksi se pyrkii lisäämään
panostaan kehitysyhteistyöhön ja hyödyntämään paremmin kumppanimaidensa
tietämystä ja asiantuntemusta, erityisesti tukemalla yrittäjiä ja pk-yrityksiä.
EU aikoo myös arvioida, kuinka muuttajien taitojen ja tietämyksen arvoa
voitaisiin lisätä heidän alkuperämaassaan, ja olisiko tuettava
maahanmuuttajayhteisöjen vapaaehtoistyötä ja kumppanimaiden perustamia
muuttajayhteisöjen rahastoja. Aivovuodon
torjunnassa on edistytty jonkin verran erityisesti terveydenhuoltoalalla.
Toinen keskeinen strategia on työmarkkinapolitiikan ja ihmisarvoisen työn
tukeminen kumppanimaissa, jotta ne voivat houkutella ja pitää ammattitaitoisia
työntekijöitä. EU aikoo analysoida esimerkkejä aivotuonnista ja arvioida, kuinka
onnistuneiden tapausten määrää voidaan lisätä ja kuinka osaamisen alikäyttöä
voidaan torjua. Yhtenä vaihtoehtona voitaisiin harkita sitä, että
kumppanimaiden kanssa muuttoliikkeestä käytäviin poliittisiin vuoropuheluihin
sisällytettäisiin strategioita, joiden tarkoituksena on pitää ammattitaitoiset
työntekijät maassa. Kiertomuuttoon on
kannustettu useilla kansallisilla ja EU:n lainsäädännöllisillä toimenpiteillä
ja erityisillä hankkeilla. Sosiaaliturvaoikeuksien parempaa siirrettävyyttä
olisi edistettävä kiertomuuton ja yleisemmin laillisen työvoiman liikkuvuuden
keskeisenä kannustimena. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi jatkettava
sellaisten oikeudellisten puitteiden käyttöönottoa, joissa säädetään
toistuvaisviisumista ja poissaoloajoista väliaikaisen oleskelumaan osalta,
jotta sekä muuttajat että lähtö- ja kohdemaat saavat maahanmuutosta
mahdollisimman suuren hyödyn. Perinteisten tavoitteiden lisäksi EU pyrkii
ottamaan käyttöön laajemmat puitteet, joiden tarkoituksena on muuttajien
saattaminen ja suojelu muuttoreitin varrella. Niissä olisi otettava huomioon
myös muuttoliikkeen yhteiskunnalliset seuraukset. Tähän sisältyy puuttuminen muuttoliikevirtojen
seurauksiin alkuperämaissa, erityisesti lisäämällä tietämystä maahan
jääneisiin lapsiin ja perheisiin kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista
ja lieventämällä näitä vaikutuksia sekä ottamalla huomioon rahalähetysten
mahdollisen kielteisen sosiaalisen vaikutuksen perheisiin ja yhteisöihin. EU
tukee myös pysyvää paluuta koskevia lisätoimia, kuten elinkeinojen varmistaminen
ja paluu kansallisille työmarkkinoille. Tähän lähestymistapaan sisältyy kaikkien
maassa kauttakulun vuoksi olevien muuttajien ihmisoikeuksien suojelu,
jossa keskitytään seuraaviin seikkoihin: haavoittuvimpien muuttajien suojelu
(ilman huoltajaa olevat alaikäiset, turvapaikanhakijat, ihmiskaupan uhrit,
maahan jäämään joutuneet muuttajat jne.) ja naisten erityistarpeet;
lainvalvontaviranomaisten ja neuvontajärjestelmien valmiuksien kehittämisen
tukeminen; muuttajiin, myös laittomiin muuttajiin, kohdistuvien rikosten ja
ihmisoikeusrikkomusten ehkäiseminen, niistä syytteeseen asettaminen ja suojelu
niitä vastaan ja ihmisarvoisten asuinolojen takaaminen EU:n ulkopuolisissa
maissa olevissa vastaanottokeskuksissa oleskeleville muuttajille. Maahanmuuttajien kotouttamisen
parantaminen kohdemaissa on olennainen osa tätä lähestymistapaa, sillä se
yhdistyy maahanmuuttajien verkostoihin, ja kauppa-, taito- ja
investointivirtoihin. Sosiaalisen integraation ja sosiaalipolitiikkojen
(erityisesti terveydenhuollon ja koulutuksen alalla) mukauttamista,
taloudellista ja työmarkkinoille integroitumista, muukalaisvihan ja sosiaalisen
syrjäytymisen torjumista koskevaa tietämystä ja toimintaa on parannettava.
Tältä osin olisi edistettävä muuttamaan joutuneiden erityistarpeiden
valtavirtaistamista EU:n ulkopuolisten maiden kehityspolitiikassa. Toiminnallisen yhteistyön tehostamiseksi ja
näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ryhdytään toimiin EU:n edustustojen
tukemiseksi, mukaan lukien muuttoliikettä koskeva erityiskoulutus ja tiedon
ja kokemusten vaihto, sekä saatavilla olevien EU:n rahoitusvälineiden
koordinoinnin ja käyttöön ottamisen parantamiseksi, esimerkiksi lisäämällä
tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden kanssa niiden omista maahanmuuttoa ja kehitystä
koskevista hankkeista. Komission jokin aika sitten järjestämissä
kuulemisissa vahvistui se, että kehityksen ja muuttoliikkeen väliseen yhteyteen
liittyvät kumppanimaiden haasteet ovat todellisuudessa paljon suuremmat ja
monimutkaisemmat kuin mitä tämän politiikanlohkon tähänastinen soveltamisala on
kattanut. Muuttoliikkeellä on merkittävä vaikutus EU:n
ulkopuolisten maiden kehitykseen. Useat hallitukset ovat perustaneet
taloudellista kehitystä koskevan mallinsa osittain maahan- tai maastamuuttoon
ottamatta huomioon sen taloudellisia ja yhteiskunnallisia kustannuksia ja
seurauksia tai odotettua vaikutusta kasvuun ja kestävään kehitykseen. Lukuisiin
EU:n ulkopuolisiin maihin suuntautuu maahanmuuttoa, joka on tärkeää niiden
talouselämälle, mutta niiltä puuttuu jäsennetty ja kohdennettu poliittinen
kehys. Muuttoliikkeen ja muiden politiikanlohkojen, kuten kansallisen
työllisyyspolitiikan tai kauppasopimusten, välisistä synergiaeduista ja
keskinäisistä riippuvuuksista ei useinkaan tiedetä. Monen julkisen politiikan
vaikutusta muuttoliikkeen muotoihin ei useinkaan oteta huomioon. Kriisien tai
konfliktien aikana muuttoliikevirtoja on vaikea hallita, ja ne voivat luoda
taloudellista epävakautta ja heikentää sosiaalista koheesiota. Monissa
kehitysmaissa olevan epävirallisen sektorin hallitsevuus luo työmahdollisuuksia
laittomille työntekijöille ja lisää siitä johtuvia ongelmia, joita ovat
hyväksikäyttö, ihmiskauppa ja -salakuljetus ja erilaiset sosiaaliset seuraukset
(esimerkiksi sosiaalinen polkumyynti). Lisäksi on tarpeen edistää muuttoliikkeen
hallinnointia kehityksen näkökulmasta kaikilla tasoilla ja parantaa
ymmärrystä kehityksen ja muuttoliikkeen välisestä yhteydestä oli sitten kysymys
maahanmuutto- tai turvapaikkapolitiikasta tai muista aloista, jotka voivat
vaikuttaa maahanmuuttoon tai joihin maahanmuutto voi vaikuttaa. Näitä seikkoja
koskevan pohdinnan olisi oltava kehitysyhteistyötä koskevan työohjelman
mukaista ja sen olisi vastattava kumppanimaiden muuttuviin tarpeisiin. [1] UNDP
(2009) Overcoming barriers: Human mobility and development, Human
Development Report; UNHCR (2011) Global Trends 2010. [2] KOM(2011)
292/3, tiedonanto ”Muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskeva
vuoropuhelu eteläisen Välimeren maiden kanssa”. [3] Eurooppa-neuvoston
päätelmät, 23.–24. kesäkuuta 2011. [4] Tukholman
ohjelma: neuvoston asiakirja 17024/09, jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 1. ja
2. joulukuuta 2009:
http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/intro/policies_intro_en.htm.
Toimintasuunnitelma Tukholman ohjelman toteuttamiseksi, KOM(2010) 171 lopullinen,
20. huhtikuuta 2010:
http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/intro/policies_intro_en.htm. [5] European
Migration Network (2011) Key EU Migratory Statistics; Eurostat (2011)
Population and social conditions, 38/2011, 34/2011. [6] http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0021_en.htm. [7] KOM(2011)
292/3. [8] Ks.
esimerkiksi komission tiedonanto KOM(2011) 637, EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan
vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma. [9] Euroopan
unionin neuvosto, neuvoston päätelmät muuttoliikkeestä sekä raja- ja
turvapaikka-asioista, 9. ja 10. kesäkuuta 2011. [10] Marokko,
Algeria, Tunisia, Libya ja Egypti. [11] Ukraina,
Valko-Venäjä, Moldova, Georgia, Armenia ja Azerbaidžan. [12] EU:n ja
kaikkien 53:n Afrikan maan välinen kumppanuus. [13] Prosessi
kattaa EU:n ja 19 itäistä maata (Länsi-Balkan, Itä-Eurooppa, Venäjä,
Keski-Aasia, Etelä-Kaukasus ja Turkki). [14] Prosessi kattaa
EU:n ja 27 maata Länsi-, Pohjois- ja Keski-Afrikassa. [15] Kyse on
neuvoa-antavasta foorumista, johon osallistuu yli 50 maata ja 10 kansainvälistä
järjestöä, mukaan lukien Kiina, Bangladesh, Pakistan, Afganistan, Iran, Irak,
Syyria, Turkki ja Keski-Aasian maat. [16] FRONTEX on
Euroopan unionin operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto. EASO
on Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto. ETF on Euroopan koulutussäätiö.
TAIEX on Euroopan komission hallinnoima teknisen avun ohjelma. MIEUX (Migration
EU Expertise) on EU:n ja Kansainvälisen siirtolaispolitiikan
kehittämiskeskuksen yhteinen aloite, jonka tavoitteena on vahvistaa
muuttoliikkeeseen liittyvää hallinnointikapasiteettia kumppanimaissa. [17] KOM(2011)
455 lopullinen. [18] Kyseiset
kaksi esimerkkiä ovat hanke, jonka tarkoituksena on vahvistaa Moldovan
kapasiteettia hallinnoida työvoimaa ja paluumuuttoa sen ja EU:n välisen
liikkuvuuskumppanuuden puitteissa, ja Malissa sijaitseva Centre d'Information
et de Gestion des Migrations. [19] Kyseiset
virastot ovat FRONTEX, EUROPOL, EUROJUST, Euroopan poliisiakatemia, Euroopan
turvapaikka-asioiden tukivirasto, Euroopan unionin perusoikeusvirasto ja
Euroopan tasa-arvoinstituutti. [20] Eurooppa-neuvosto:
EU:n ulkoisen ulottuvuuden lujittamisesta ihmiskaupan vastaisen toiminnan
alalla annetun toiminta-asiakirjan täytäntöönpanoa koskeva ensimmäinen
kertomus. [21] Kuten
komission tiedonannossa KOM(2011) 637, EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan
vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma, on esitetty, EU auttaa
kehitysmaita vahvistamaan politiikkojaan, kapasiteettiaan ja toimintojaan sekä
alueellisen että globaalin liikkuvuuden yhteydessä. Siinä tuetaan ihmisarvoista
työtä koskevaa toimintaohjelmaa, sosiaaliturvajärjestelmiä ja politiikkoja,
joiden tarkoituksena on helpottaa työvoiman alueellista liikkuvuutta, sekä
kohdennettuja toimia maahanmuuton, liikkuvuuden ja työllisyyden välisten
suhteiden hyödyntämiseksi täysimääräisesti.