23.7.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 218/126

1.1

Euroopan maatalouden tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluviin toimenpiteisiin kohdistuvista jäsenvaltioiden suorittamista tarkastuksista annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 485/2008 yhdenmukaistamiseksi Lissabonin sopimuksen kanssa ehdotetaan, että neuvoston asetuksessa (EY) N:o 485/2008 säädetty komission täytäntöönpanovalta mukautetaan eroon, joka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 290 ja 291 artiklassa tehdään säädösvallan siirron ja täytäntöönpanovallan välillä.

1.2

ETSK kannattaa intressitahojen kuulemista sekä asiantuntijatiedon käyttöä Euroopan unionin säädösten laatimisen yhteydessä.

1.3

Kun tarkastellaan asetuksen (EY) N:o 485/2008 yhdenmukaistamista SEUT-sopimuksen 290 artiklan kanssa, ETSK katsoo, että komission ehdotuksessa noudatetaan säädösvallan siirron oleellisia rajoituksia siten kuin niistä määrätään SEUT-sopimuksen 290 artiklan 1 kohdan toisessa kappaleessa. Komission ehdotuksessa kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan toinen virke muutetaan siten, että siinä selvästi määritellään siirretyn säädösvallan tavoitteet, sisältö ja soveltamisala.

1.4

Komitean mielestä komissio ei sen sijaan noudata säädösvallan siirron ajallisia rajoituksia siten kuin niistä määrätään SEUT-sopimuksen 290 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. Komission ehdottaman uuden asetuksen 13 a artiklassa säädetään, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä. Ehdotettu muotoilu ylittää lainsäätäjän tarkoituksen, jonka mukaan säädösvallan siirron kesto on määriteltävä selvästi. Lisäksi se on suhteellisuusperiaatteen vastainen sekä herättää kysymyksiä laillisuusperiaatteen noudattamisesta. ETSK:n mielestä on määriteltävä selvästi, kuinka pitkäksi ajaksi komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä, siten että siirto kattaa tietyn tarkasti määritellyn ajanjakson.

1.5

ETSK kannattaa ehdotusta lyhentää määräaikaa, jonka kuluessa Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat ilmoittaa komissiolle delegoitua säädöstä koskevat vastalauseensa, nykyisen järjestelmän mukaisesta kolmesta kuukaudesta kahteen kuukauteen sillä edellytyksellä, että myös määräajan mahdollinen pidennys nostetaan samalla kahteen kuukauteen.

1.6

ETSK suhtautuu epäillen ehdotetun asetuksen 13 d artiklan säännöksiin, jotka koskevat komissiolle siirrettyä säädösvaltaa. Kyseisessä artiklassa viitataan asetukseen (EY) N:o 1290/2005 (1), jota ollaan juuri tarkistamassa (2). Tarkistetun asetuksen (EY) N:o 1290/2005 sisältö on erittäin tärkeä asetuksen (EY) N:o 485/2008 näkökulmasta, mutta sitä ei vielä tunneta (3). Kun otetaan kuitenkin huomioon, että tarkistetun asetuksen (EY) N:o 1290/2005 asianomaisessa artiklassa puolestaan viitataan uuteen komiteamenettelyyn siten kuin siitä säädetään 16. helmikuuta 2011 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston uudessa asetuksessa (EU) N:o 182/2011 yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä (4), ja koska uusi menettely yksinkertaistaa nykyistä järjestelmää, ehdotetun uuden artiklan 13 d soveltaminen ei ETSK:n mielestä aiheuta ongelmia.

2.1

Ehdotuksessaan asianomaisen asetuksen muuttamiseksi komissio kannattaa sitä, että neuvoston asetuksessa (EY) N:o 485/2008 säädetty komission täytäntöönpanovalta on mukautettava eroon, joka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 ja 291 artiklassa tehdään säädösvallan siirron ja täytäntöönpanovallan välillä.

2.2

SEUT-sopimuksen uusi 291 artikla perustuu aiempaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 202 artiklan kolmanteen luetelmakohtaan ja 211 artiklan neljänteen luetelmakohtaan, joissa määrätään komission ja tietyin edellytyksin neuvoston oikeudesta täytäntöönpanovallan käyttöön. SEUT-sopimuksen 290 artiklassa sen sijaan määrätään komission uudesta vallasta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. SEUT-sopimuksen 291 artiklassa määrätään siitä, miten komissio ja erityistapauksissa neuvosto käyttävät täytäntöönpanovaltaa.

2.3

Komission ehdotuksessa asetuksen (EY) N:o 485/2008 yhdenmukaistaminen SEUT-sopimuksen 290 artiklan kanssa toteutuu erityisesti ehdotetun asetuksen uuden 1 artiklan 2 kohdassa sekä uusissa artikloissa 13 a, 13 b ja 13 c. Yhdenmukaistaminen SEUT-sopimuksen 291 artiklan kanssa toteutuu erityisesti ehdotetun asetuksen uudessa 13 d artiklassa.

3.1

ETSK kannattaa intressitahojen kuulemista sekä asiantuntijatiedon käyttöä Euroopan unionin säädösten laatimisen yhteydessä. Komitean mielestä kyseiset menettelyt ovat erityisen tärkeitä nyt käsiteltävänä olevan, asetuksen (EY) N:o 485/2008 yhdenmukaistamista Lissabonin sopimuksen kanssa koskevan ehdotuksen yhteydessä, kun otetaan huomioon, että muutokset, joiden tarkoituksena on yksinkertaistaminen, ovat laajuudeltaan rajallisia ja luonteeltaan täysin teknisiä. Ne koskevat maataloutta, joka EU:n ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvana alana (SEUT-sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan luetelmakohta d) ja SEUT-sopimuksen 43 artiklassa asetettujen ehtojen vuoksi on erityisen herkkä ala.

3.2

Mukautettaessa asetuksessa (EY) N:o 485/2008 säädetty komission täytäntöönpanovalta eroon, joka tehdään säädösvallan siirron ja täytäntöönpanovallan välillä, on tehtävä selvä ero SEUT-sopimuksen 290 artiklassa tarkoitettujen ”lainsäädäntötyyppisten” toimenpiteiden ja SEUT-sopimuksen 291 artiklassa tarkoitettujen täytäntöönpanosäädösten välillä. Komissio toteaa SEUT-sopimuksen 290 artiklan täytäntöönpanosta antamassaan tiedonannossa (5), että lainsäätäjä siirtää komissiolle vallan antaa delegoituja säädöksiä tehostaakseen toimintaa. Tällä tavalla komissiolla on mahdollisuus täydentää tai muuttaa lainsäätäjän työtä. Säädösvallan siirto on aina harkinnanvarainen toimenpide, ja sen on täytettävä perussopimuksessa asetetut ehdot. Sen sijaan komissio voi SEUT-sopimuksen 291 artiklan nojalla hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä mutta ei lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Jäsenvaltiot ovat (SEUT-sopimuksen 291 artiklan 1 kohdan ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan) mukaan vastuussa oikeudellisesti sitovien säädösten täytäntöönpanosta ja soveltamisesta ja siksi ne käyttävät omaa eivätkä unionin toimivaltaa. Tätä jäsenvaltioiden toimivaltaa voidaan rajoittaa vain silloin kun EU:n oikeudellisesti sitovien säädösten täytäntöönpano vaatii yhdenmukaisia edellytyksiä. Ainoastaan silloin komission on käytettävä täytäntöönpanovaltaansa SEUT-sopimuksen 291 artiklan mukaisesti. Kyseisessä tapauksessa komissiolla on velvollisuus toimia. (6)

3.3

Jos lainsäätäjä siirtää komissiolle vallan antaa delegoituja säädöksiä, sen on määriteltävä puitteet säädösvallan käytölle kussakin säädöksessä. Uuden perussopimuksen 290 artiklan 1 kohdan toisen kappaleen nojalla lainsäätäjän on määriteltävä nimenomaisesti säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Tällä tavalla asetetaan säädösvallan siirrolle kahdentyyppisiä rajoituksia: aineellisia ja ajallisia. (7)

3.4

Tässä tapauksessa on tutkittava, noudattaako lainsäätäjä nyt käsiteltävänä olevassa ehdotetussa asetuksessa edellä mainittuja aineellisia ja ajallisia rajoituksia.

3.5

Säädösvallan siirron oleelliset ehdot määritellään ehdotetun asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa. Ne liittyvät siihen, että komissio laatii luettelon toimenpiteistä, joiden luonteen vuoksi niitä ei voida jälkikäteen valvoa tarkastamalla kaupalliset asiakirjat ja jotka jäävät asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

3.6

Säädösvallan konkreettinen siirto on itse asiassa selvästi määritelty. Se ei riko SEUT-sopimuksen 290 artiklaa, koska se koskee käytännössä säädöksen vähemmän oleellisia elementtejä ja koska säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö ja soveltamisala on määritelty riittävän hyvin.

3.7

Säädösvallan siirron ajallisten rajoitusten osalta komissio ehdottaa ehdotetun asetuksen 13 a artiklassa, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa kyseisessä asetuksessa tarkoitettuja delegoituja säädöksiä. Tämä komission ehdotus on periaatteessa SEUT-sopimuksen 290 artiklan 1 kohdan toisen kappaleen vastainen, koska kyseisessä kohdassa määrätään, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä määritellään nimenomaisesti tällaisen säädösvallan siirron kesto.

3.8

Kuten käy ilmi komission SEUT-sopimuksen 290 artiklan täytäntöönpanosta antamasta tiedonannosta (8), kyseinen ehdotus perustuu näkemykseen, jonka mukaan vaatimus siitä, että lainsäätäjän on määriteltävä selvästi säädösvallan siirron kesto, ei merkitse ns. raukeamislausekkeiden (sunset clause) vakiinnuttamista. Jos raukeamislauseke lisätään säädökseen, komissiolle siirretty säädösvalta päättyy automaattisesti, ja käytännössä komission on tehtävä uusi säädösehdotus lainsäätäjän asettaman määräajan umpeutuessa. 290 artiklassa määrätään ennen kaikkea, että siirretylle säädösvallalle on luotava selkeät ja ennakoitavissa olevat puitteet. Sen sijaan siinä ei määrätä, että komission toiminnalle olisi asetettava ehdottomat määräajat. Sen vuoksi säädösvallan siirron olisi komission mielestä oltava periaatteessa kestoltaan rajoittamaton. Lisäperusteluna kyseiselle näkemykselle komissio muistuttaa, että SEUT-sopimuksen 290 artiklan 2 kohdan b luetelmakohdan nojalla neuvosto tai Euroopan parlamentti voi päättää peruuttaa säädösvallan siirron: ”Juridisesti säädösvallan siirron peruuttamisella on täsmälleen samat vaikutukset kuin raukeamislausekkeella: kumpikin merkitsee komissiolle siirretyn säädösvallan päättymistä, minkä jälkeen komission on tehtävä asiaa koskeva säädösehdotus, jos se katsoo tämän hyödylliseksi ja tarpeelliseksi. Toisin sanoen jos lainsäätäjä katsoo tietyillä aloilla tarpeelliseksi huolehtia siitä, että säädösvallan siirrosta ei muodostu pysyvää toimeksiantoa, se voi pidättää itsellään oikeuden peruuttaa siirto. Peruuttamisoikeus saattaa lisäksi olla käytännössä joustavampi vaihtoehto kuin automaattinen raukeamislauseke.”

3.9

Tiedonantonsa liitteessä komissio antaa esimerkkejä perussopimuksen uuden artiklan soveltamisesta. Säädösvallan siirron ajallisten rajoitusten osalta komissio ehdottaa joko säädösvallan siirtoa määräämättömäksi ajaksi tai tietyn voimassaoloajan asettamista siirrolle siten, että voimassaoloaika uusittaisiin automaattisesti samanpituisena, ellei neuvosto tai Euroopan parlamentti peruuta sitä. (9)

3.10

Se, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä, ei missään tapauksessa tarkoita sitä, että säädösvallan siirron kesto olisi määritelty selvästi. Perussopimuksessa määrätään selvästi, että säädösvallan siirron kesto on määriteltävä nimenomaisesti, jotta lainsäätäjä voi säännöllisesti ja tehokkaasti valvoa komission toimintaa. Neuvoston tai Euroopan parlamentin oikeus peruuttaa säädösvallan siirto, kuten SEUT-sopimuksen 290 artiklan 2 kohdan toisessa kappaleessa määrätään, ei voi korvata sitä, että lainsäätäjän on määriteltävä selvästi säädösvallan siirron kesto. Peruuttamisoikeus tarjoaa lisäturvan sen varmistamiseksi, ettei lainsäätäjän oikeuksia loukata. Toimivallan siirtäminen määräämättömäksi ajaksi komissiolle rikkoo säädösvallan siirrolle SEUT-sopimuksen 290 artiklassa asetettuja ajallisia rajoituksia. Komissio ylittää lisäksi toimivaltuutensa.

3.11

SEUT-sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan d luetelmakohdan mukaan maatalous kuuluu lisäksi EU:n ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Tämä merkitsee sitä, että EU:n on asiaa koskevia lainsäädäntöaloitteita tehdessään noudatettava toissijaisuusperiaatetta (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohta). Nyt käsiteltävänä oleva tarkistettu asetus koskee jäsenvaltioiden ja komission välistä valvontaa, apua ja yhteistyötä maatalouden tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvien toimenpiteiden yhteydessä. Perusteena sille, että EU antaa asiaa koskevan asetuksen, on yhteisen ja yhdenmukaisen lähestymistavan tarve kyseisellä alalla. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 4 kohta). Se, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä, rikkoo vaatimusta, jonka mukaan säädösvallan siirron kesto on määriteltävä, jotta voidaan säännöllisesti ja tehokkaasti valvoa komission toimintaa sen toteuttaessa ”lainsäädäntötyyppisiä” toimenpiteitä. Sen vuoksi kyseinen menettely on suhteellisuusperiaatteen ja lisäksi myös toissijaisuusperiaatteen vastainen. Se voisi myös antaa aiheen nostaa toissijaisuusperiaatteen rikkomisen vuoksi kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan (N:o 2) (10) 8 artiklan perusteella.

3.12

Se, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä, liittyy lisäksi vallanjakoon. Vaikka lainsäädäntövaltaa Euroopan unionissa käyttävät Euroopan parlamentti ja neuvosto, poikkeustapauksissa myös komissiolle, joka on toimeenpanovaltaa käyttävä elin, annetaan valta hyväksyä ”lainsäädäntötyyppisiä” toimenpiteitä. Koska asia herättää perusluonteiseen demokraattiseen oikeutukseen liittyviä kysymyksiä, lainsäätäjän määräyksiä säädösvallan siirron tavoitteiden, sisällön, soveltamisalan ja keston selvästä määrittelystä on noudatettava. Koska SEUT-sopimuksen 290 artiklaan ei myöskään sisälly samanlaisia määräyksiä komission antamien delegoitujen säädösten valvomisesta kuin saman sopimuksen 291 artiklan 3 kohtaan, neuvoston ja Euroopan parlamentin valvontaoikeus on säilytettävä.

3.13

Komission vaihtoehtoinen ehdotus sille siirretyn säädösvallan automaattisesta uusimisesta ei rikkoisi Euroopan unionin primaarilainsäädäntöä yhtään sen vähempää kuin säädösvallan siirtäminen määräämättömäksi ajaksi.

3.14

Se, että komissiolle siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä, ei näin ollen ole oikea tapa yhdenmukaistaa kyseinen asetus SEUT-sopimuksen 290 artiklan kanssa. Neuvoston ja Euroopan parlamentin oikeus peruuttaa säädösvallan siirto ei riitä poistamaan syytä, jonka vuoksi säädösvallan siirron kesto on määriteltävä selvästi: lainsäätäjän on voitava säännöllisesti ja tehokkaasti valvoa komission hyväksymiä ”lainsäädäntötyyppisiä” toimenpiteitä. Antaessaan delegoituja säädöksiä komissio ei käytä sille itselleen vaan lainsäädäntövallan käyttäjälle kuuluvaa toimivaltaa. Toimivaltaisen elimen, eli lainsäätäjän, oikeutta valvoa säännöllisesti ja tehokkaasti komission toimintaa ei tule rajoittaa. Kun otetaan lisäksi huomioon, että maatalous kuuluu EU:n ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan ja että näin ollen kaikkien asiaa koskevien EU:n säädösten on oltava toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia, komission ehdotus, jonka mukaan sille siirretään määräämättömäksi ajaksi valta antaa delegoituja säädöksiä, on hylättävä.

3.15

Ehdotetun asetuksen uudessa 13 c artiklassa säädetään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat vastustaa delegoitua säädöstä kahden kuukauden kuluessa siitä, kun säädös on annettu tiedoksi. Tämä kahden kuukauden määräaika lyhentää nykyistä kolmen kuukauden pituista määräaikaa. Menettelyn lyhentämisen ja tehokkuuden vuoksi ETSK ei vastusta määräajan lyhentämistä sillä edellytyksellä, että sen mahdollinen pidennys nostetaan samalla kahteen kuukauteen.

3.16

Ehdotetun asetuksen 13 d artikla koskee SEUT-sopimuksen 291 artiklan soveltamista ja on kyseisen artiklan mukainen. Lisäksi on sovellettava 16. helmikuuta 2011 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston uutta asetusta (EU) N:o 182/2011 yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä (11). Kyseisellä asetuksella yksinkertaistetaan aikaisempaa komiteamenettelyä ottamalla käyttöön vain kaksi menettelyä, neuvoa-antava menettely ja tarkastelumenettely.

4.1

On syytä todeta, että ETSK:ta pyydetään antamaan lausunto kysymyksistä, jotka eivät ole vielä täysin selviä. Esimerkiksi komission ehdotuksen johdanto-osan 4 kappaleessa viitataan yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21. päivänä kesäkuuta 2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (12) 41 d artiklaan, ja ehdotetun asetuksen 13 d artiklassa viitataan saman asetuksen 42 d artiklan 2 kohtaan. Kyseisessä asetuksessa ei kuitenkaan ole 41 d eikä 42 d kohtaa.

4.2

Komissio on tehnyt ehdotuksen edellä mainitun asetuksen muuttamisesta (13), mutta ehdotuksen hyväksymisprosessi on vielä kesken. Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti eivät vielä ole hyväksyneet komission ehdotusta. Vaikka se tulevaisuudessa todennäköisesti hyväksytäänkin, 41 d artikla ja 42 d artikla kytkeytyvät asetuksen (EY) N:o 1290/2005 uuteen sisältöön, jonka numerointi tulee olemaan erilainen. Lisäksi asiaa koskevan komission ehdotuksen 26 kohdassa ehdotetaan 41 artiklan poistamista, mutta ei mainita mitään 41 d artiklasta. Voidaan siis ihmetellä, miksi komissio on käynnistänyt menettelyn asetuksen (EY) N:o 485/2008 tarkistamiseksi, vaikka ehdotuksen perussisältö, eli asetuksen (EY) N:o 1290/2005 sisältö, ei vielä ole oleellisilta osin tiedossa.