[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 26.5.2010

KOM(2010) 254 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Pankkien kriisinratkaisurahastot

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Pankkien kriisinratkaisurahastot

1. TAUSTA

Nykyisen kriisin vallitessa valtiot ovat Euroopan unionissa ja muualla maailmassa käyttäneet huomattavasti julkisia varoja rahoitussektoreidensa tukemiseen[1]. Tukea tarvittiin rahoitusvakauden varmistamiseksi ja tallettajien suojaamiseksi, ja siihen yhdistettiin toimenpiteitä reaalitalouden tukemiseksi. Tuesta on kuitenkin seurannut raskas taloudellinen taakka nykyisille veronmaksajille ja tuleville sukupolville[2].

Pittsburghissa syyskuussa 2009 pidetyssä G20-kokouksessa nousi esille selkeänä poliittisena viestinä, ettei veronmaksajien varoja enää pitäisi käyttää pankkien tappioiden kattamiseen. Tämä sai myös EU:lta vahvaa poliittista tukea[3]. Euroopan komissio pyrkii tähän tavoitteeseen vähintään kahdella, toisiaan täydentävällä keinolla: i) vähennetään pankkien konkurssien todennäköisyyttä tiukentamalla makro- ja mikrotason valvontaa, laitosten johdon valvontaa ja sääntelynormeja ja ii) varmistetaan, että jos konkursseja näistä toimenpiteistä huolimatta aiheutuu, käytettävissä on tarkoituksenmukaiset työvälineet, mukaan lukien riittävät varat, hallittuun ja oikea-aikaiseen kriisinratkaisuun. Yksityissektorilta rahoituksensa saavien kriisinratkaisurahastojen perustaminen on keskeinen osa tätä ratkaisumallia.

Komissio tukee pankeilta[4] perittävillä maksuilla rahoitettavien ennakoivien kriisinratkaisurahastojen perustamista , jotta helpotettaisiin konkurssiin menossa olevien pankkien hallittua kriisinratkaisua, vältettäisiin ongelmien leviäminen ja mahdollistettaisiin pankkien hallittu likvidaatio sellaisella aikajänteellä, että vältetään varojen pikainen myynti (’ principe de prevoyance ’). Komissio katsoo, että kriisinratkaisurahastot ovat tarpeellinen osa EU:n uuteen kriisinhallintakehykseen sisällytettävää, useista toimenpiteistä koostuvaa pakettia. Tarkoituksena on keventää veronmaksajille aiheutuvaa taakkaa ja minimoida – tai jopa kokonaan ehkäistä – se, että tulevaisuudessa jouduttaisiin turvautumaan veronmaksajien varoihin pankkien pelastamiseksi.

Koska nykypäivän rahoitusmarkkinat ovat yhä yhdentyneemmät ja maailmanlaajuisemmat, pankkikriisien tehokas ratkaiseminen on äärimmäisen tärkeää. Rahoitusmarkkinoiden viimeaikainen hyvin huomattava volatiliteetti on selkeä esimerkki ja muistutus siitä, miten yhdentyneet rahoitusmarkkinat ovat. Vankkoja ja uskottavia rahoitusjärjestelyjä tarvitaan kipeämmin kuin koskaan aikaisemmin.

Lokakuussa 2009 antamassaan tiedonannossa[5] komissio kannatti vakaasti sitä, että EU:n tasolle perustettaisiin uusi kriisinhallintakehys, jonka tarkoituksena olisi helpottaa pankkien konkurssien hallittua hoitamista ja minimoida veronmaksajille aiheutuvat kustannukset. Huhtikuussa 2010 esittämässään valmisteluasiakirjassa[6] komission yksiköt katsoivat, että pankeilta perittävä maksu on yksi mahdollinen vaihtoehto saada rahoitussektori osallistumaan kriisin kustannuksiin ja ehkäistä uusia kriisejä. Ecofin-neuvosto totesi 9. toukokuuta 2010, että kriisien hallintaa ja ratkaisua koskevaa työtä on nopeutettava.

Ympäristöalalta tutun niin kutsutun saastuttaja maksaa -periaatteen soveltaminen myös rahoitusalalla saa yhä enemmän poliittista tukea. Sen mukaan niiden, jotka mahdollisia rahoituskriisejä tulevaisuudessa aiheuttavat, on myös kannettava kriisien kustannukset. Joissakin maissa on jo otettu tai ollaan parhaillaan ottamassa käyttöön pankeilta perittäviä maksuja, vaikkakin käytännöt vaihtelevat eri lainkäyttöalueilla.

G20-maat keskustelevat tällaisista maksuista ensimmäistä kertaa ministerikokouksessaan kesäkuussa. Tämä tiedonanto tuo oman merkittävän panoksensa tällaisiin kokouksiin. EU:n olisi johdettava G20-ryhmän pyrkimyksiä, jotta löydettäisiin maailmanlaajuinen lähestymistapa ja malli ja jotta toimintaedellytykset säilyisivät koko maailmassa tasapuolisina.

Tässä tiedonannossa kerrotaan, miten rahoitussektori voisi komission mielestä osallistua pankkien konkurssien kriisinhallinnasta aiheutuvien kustannusten rahoittamiseen. Siinä myös selitetään, mikä on pankkien kriisinratkaisurahastojen rooli niiden muiden välineiden joukossa, joihin olisi voitava turvautua kriisinehkäisyssä ja pankkien johtamisessa. Lisäksi tiedonannossa esitetään komission yleisluonteiset näkemykset useista tärkeistä seikoista, kuten rahastojen päämääristä ja mahdollisesta koosta sekä olosuhteista, joissa niihin kenties turvauduttaisiin.

Tiedonannossa ei kuitenkaan käsitellä mahdollisia maksuja tai veroja, joilla perittäisiin takaisin pankkijärjestelmän vakauttamiseen taikka liiallisesta riskinotosta tai spekuloinnista selviytymiseen nykyisen kriisin aikana käytetyt julkiset varat. Tällaisia toimenpiteitä olisi tarkasteltava rinnakkain hyödyllisenä lisänä ennalta ehkäiseville rahastoille, joita tässä tiedonannossa tarkastellaan.

Kriisinratkaisurahastojen perustaminen nostaa esille useita haasteita – erityisesti moraalikatoon liittyvät huolenaiheet , joita kriisin aikana toteutetut toimet ovat ruokkineet. Komissio pitää tätä merkittävänä huolenaiheena, joka on ratkaistava toteamalla selkeästi ja yksiselitteisesti, että osakkaiden (sijoituksen arvoon saakka) ja velkojien (lukuun ottamatta tallettajia, joita suojaavat talletussuojajärjestelmät) on ensisijaisesti vastattava pankkien konkurssien seurauksista ja että kriisinratkaisurahastoja ei saa käyttää vakuutuksena vararikkoa vastaan tai konkurssiin menossa olevien pankkien pelastamiseen vaan pikemminkin konkurssien hallittuun hoitamiseen. Lyhyesti sanottuna pankkien kriisinratkaisurahastot olisi – kuten IMF ehdottaa – kytkettävä tiukasti tulevaan kriisinratkaisujärjestelmään.

Pankkien kriisinratkaisurahastojen perustaminen on osa uutta kriisinhallintakehystä. On selvää, että tästä aiheutuu pankeille kustannuksia samaan aikaan, kun ne kriisiin reagoimiseksi toteuttavat lisätoimenpiteitä. Komissio katsoo, että on olennaista arvioida huolellisesti kumulatiivisia vaikutuksia, joita aiheutuu tehtäessä kattava joukko maksuihin, talletussuojajärjestelmiin ja pankkien pääomaan liittyviä uudistuksia, saada näistä vaikutuksista selkeä käsitys ja mukauttaa uudistuspaketin yksittäisiä osatekijöitä vastaavasti. Sen vuoksi on tarpeen varmistaa, että kustannukset kalibroidaan siten, ettei tukahduteta talouden elpymistä eikä lisätä luotonoton kustannuksia reaalitaloudelle. Pitäisi myös välttää se, että korkeammat kustannukset sälytetään pankkien asiakkaiden maksettaviksi suurempina maksuina. Komissio varmistaa, että kaikki nämä seikat otetaan asianmukaisesti huomioon asiaan liittyvässä vaikutusten arvioinnissa.

2. Pankkien kriisinratkaisurahastojen tulisi olla osa rahoitusvakauskehystä

Pankkien kriisinratkaisurahastojen perustamista ei pitäisi tarkastella erikseen, vaan sitä tulisi pitää osana yleisluonteisempia aloitteita, joiden tavoitteena on rahoitusjärjestelmän lujittaminen nykyisen kriisin vanavedessä. Rahoitusmarkkinoiden sääntelyä ja valvontaa uudistetaan parhaillaan perinpohjaisesti, jotta pankkikriisin paljastamat ongelmat voidaan poistaa. Komissio on ehdottanut toimenpiteitä pääomavaatimusten tiukentamiseksi ja EU:n rahoitusalan valvonta-arkkitehtuurin uudistamiseksi. Se esittää heinäkuussa ehdotuksen nykyisten talletussuojajärjestelmien lujittamiseksi. Lisäksi komissio käynnistää pian kattavan kuulemisen, jonka tavoitteena on tiukentaa rahoituslaitosten, eritoten pankkien, johdon valvontaa.

Laajemman asiayhteyden ymmärtäminen on keskeistä päätettäessä, mitkä ovat rahastojen tehtävät, miten niiden tulisi toimia ja minkä kokoisia niiden kenties tulisi olla. Rahoituskehykseen tehtävien, ennaltaehkäisyyn keskittyvien laajempien uudistusten voidaan olettaa vähentävän pankkien vararikkojen todennäköisyyttä ja vakavuutta. Tehokkaampien menettelyjen, joiden avulla tilanteeseen voidaan puuttua varhaisemmassa vaiheessa ja toteuttaa tehokkaita kriisinratkaisutoimenpiteitä, pitäisi alentaa toteutettujen toimenpiteiden kustannuksia ja vähentää hiljaisia takeita siitä, että laitoksia pidetään ”liian suurina menemään konkurssiin”.

Kaavio 1: Milloin kriisinratkaisurahastoon turvauduttaisiin?

[pic]Komissio hyväksyy lokakuussa 2010 etenemissuunnitelman, jossa kriisinhallintaa koskevalle kokonaisvaltaiselle EU:n kehykselle vahvistetaan aikataulu, konkreettiset toimenpiteet, välineet ja suunnitelmat. Aikomuksena on esittää asianomaiset lainsäädäntöehdotukset, jotka koskevat sekä kriisinhallintatoimenpiteitä ja -välineitä että kriisinratkaisurahastoja, viimeistään vuoden 2011 alussa.

Uuden kehyksen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on käytössään yhteiset välineet, joihin voidaan turvautua koordinoidusti, ja siten toteuttaa pikaisia ja oikeudellisesti vankkoja toimia pankkien suurkonkursseissa. Näin voidaan suojata yleisemmin rahoitusjärjestelmää, välttää veronmaksajille aiheutuvia kustannuksia ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset. Tavoitteena on erityisesti varmistaa, että hallittu konkurssi on uskottava vaihtoehto kaikkien pankkien osalta, riippumatta niiden koosta tai monisäikeisyydestä.

Kriisinratkaisuvälineiden soveltaminen hyvin suuriin ja monisäikeisiin rahoituslaitoksiin samaan aikaan kun yksityissektorilta saadaan liitännäisrahoitusta voi olla erityisen haasteellista. Näistä syistä käytettävissä on oltava muita, vaihtoehtoisia välineitä, jotka eivät sisällä julkista rahoitusta. Niitä voitaisiin käyttää erityistilanteissa tilanteen vakauttamiseksi ja sen välttämiseksi, että joudutaan rahoitusvakautta lyhyellä aikavälillä kenties vahingoittavaan kiireelliseen pakkolikvidaatioon.

Kansainvälisellä tasolla pyritään parhaillaan tuntuvin toimin pienentämään tällaisten rahoituslaitosten konkurssien todennäköisyyttä ja vaikutusta (laatikko 1).

Laatikko 1: Suurten ja hyvin monisäikeisten rahoituslaitosten ongelmiin puuttuminen Tarvitaan riittävä varmuus siitä, että vaikeuksiin joutuneiden yksiköiden ongelmat pystytään ratkaisemaan vaarantamatta rahoitusvakautta tai laukaisematta koko järjestelmään vaikuttavaa tapahtumaa. Jäljempänä hahmotelluilla välineillä voitaisiin täydentää ennakoivia kriisinratkaisurahastoja ja tarjota viranomaisille yhdistelmä tarpeeksi vankkoja toimenpiteitä, joilla pystytään ratkaisemaan vaikeuksiin joutuneiden suurten ja hyvin monisäikeisten rahoituslaitosten ongelmat. Elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat EU:ssa (CEBS) ja kansainvälisellä tasolla (Rahoitusmarkkinoiden vakautta seuraava elin, FSB) suunnitellaan ja testataan parhaillaan elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmia (G20-ryhmä on kehottanut laatimaan tällaiset suunnitelmat vuoden 2010 loppuun mennessä). Ne tulevat olemaan keskeinen osa EU:n tulevaa kriisinehkäisykehystä. Asianomaisilla viranomaisilla olisi oltava mahdollisuudet aktiivisesti käyttää nykyisiä, tai tarpeen mukaan uusia, ennaltaehkäiseviä valtuuksia varmistaakseen jo ennen kriisiä, että pankkien likvidaatiot voidaan hoitaa hallitusti. On olennaisen tärkeää luoda kriisinratkaisulle tehokas oikeudellinen kehys. Lainapääoman leikkaukset (haircuts) ja velan muuttaminen omaksi pääomaksi Laitoskohtaisiin vaihtoehtoihin sisältyy velan muuttaminen omaksi pääomaksi (joko hallinnollisesti tai sopimusteitse[7]) tai etuoikeusasemaltaan huonommassa asemassa olevien velkapaperien haltijoiden ja vakuudettomien velkojien (lukuun ottamatta tallettajia) lainapääoman leikkaukset. Tavoitteena on saada vaikeuksiin joutuneelle yritykselle merkittävästi varoja sen liiketoiminnan jatkamiseksi. Tällaisten toimenpiteiden mahdollisesta käyttöönotosta käydään vilkasta kansainvälistä keskustelua. Vakavaraisuussääntöjä voitaisiin esimerkiksi muuttaa siten, että vaadittaisiin vaihdettavissa olevien vieraan pääoman ehtoisten instrumenttien käyttöä tai kannustettaisiin siihen (jotta rahoituslaitokset voivat ikään kuin vakuuttaa itsensä). Viranomaisille voitaisiin myös antaa hallinnolliset valtuudet leikata velkapääomaa, jos velka ei ole vaihdettavissa, taikka muuttaa velka omaksi pääomaksi. Jos pääomapohjaa vahvistettaisiin tällaisin menetelmin ennen maksukyvyttömyyttä, rahoituslaitos voitaisiin kenties vakauttaa. Tämänkaltaisilla toimenpiteillä olisi selkeästi vaikutusta pankeille aiheutuviin rahoituskustannuksiin, pääomarakenteeseen ja markkinakäytänteisiin, mutta niistä saattaisi myös olla apua markkinakurin parantamisessa, kun varmistettaisiin, että vakuudettomat velkojat kantavat kaikki kustannukset ottamistaan riskeistä. Jotta tämä onnistuisi käytännössä, on ensin poistettava huomattavia oikeudellisia ja käytännön esteitä. Työt jatkuvatkin tämän seikan osalta. |

3. EU:N ON MÄÄRITELTÄVÄ LÄHESTYMISTAPANSA KRIISINRATKAISURAHASTOIHIN

Maailmanlaajuiset rahoitusmarkkinat ovat siinä määrin yhdentyneet, että pankkien kriisinratkaisurahastojen perustamiseen tarvitaan yhteisiä lähestymistapoja sekä EU:n että maailmanlaajuisella tasolla. Kokemukset rajatylittävien konkurssien hoidosta kriisin aikana ovat selvästi osoittaneet, miksi uudet kriisinhallintajärjestelyt ovat tarpeen. EU reagoi viipymättä finanssikriisiin ehdottamalla lainsäädäntöä, jolla uusia viranomaisia perustamalla tiukennetaan makrotalouden valvontaa ja rajatylittäviä valvontajärjestelyjä sekä tunnustetaan näin tarve tiivistää yhteistyötä. Uusissa järjestelyissä päivittäinen valvonta jää kansallisten viranomaisten vastuulle, mikä on jäsenvaltioiden finanssipoliittisen toimivallan mukaista. Tällainen pitäytyminen ennen kaikkea hajautetussa valvontajärjestelmässä perustuu viranomaisten väliseen tuntuvaan luottamukseen ja uusien Euroopan valvontaviranomaisten väliseen yhteistyöhön. Suurin mahdollinen hyöty saavutetaan ainoastaan, jos tukena on vankkoihin rahoitusjärjestelyihin nojautuva vakaa rajatylittävä kriisinhallintakehys.

Periaatteessa varojen sammioiminen yhteen ainoaan koko EU:n laajuiseen kriisinratkaisurahastoon toisi selkeää hyötyä seuraavilla tavoin: riskien parempi hajauttaminen, mittakaavaedut, taakanjaon kohteena olevan summan pienentäminen, oikeat yhteistyökannustimet, päätöksenteon nopeuttaminen ja tasapuolisten toimintaedellytysten varmistaminen. Tämä myös heijastaisi paremmin sitä, että pankkimarkkinat ovat luonteeltaan koko EU:n laajuiset, erityisesti kun kyseessä ovat rajatylittävät pankkiryhmittymät.

Komissio toteaa kuitenkin, että olisi hyvin hankalaa ryhtyä luomaan EU:n kriisinratkaisurahastoa ilman yhdennettyä EU:n valvontaa ja kriisinhallintakehystä. Sen, miten Euroopassa suhtaudutaan pankkien kriisinratkaisurahastojen perustamiseen, tulisi ilmentää laajempaa lähestymistapaa valvontajärjestelyihin.

Tästä syystä tarkoituksenmukainen ensimmäinen askel voisi olla järjestelmä, joka perustuu yhdenmukaistettuun kansallisten rahastojen verkostoon ja on kytköksissä koordinoituihin kansallisiin kriisinhallintajärjestelyihin[8]. Tällaiset järjestelyt olisivat ensimmäinen askel, ja niitä tarkasteltaisiin uudelleen viimeistään vuonna 2014[9]. Tarkoituksena olisi luoda EU:n yhdennetyt kriisinhallinta- ja valvontajärjestelyt sekä EU:n kriisinratkaisurahasto pidemmällä aikavälillä.

Asioiden selkeyttäminen ja keskinäisen yhteisymmärryksen lisääminen viranomaisten välillä rahoitusjärjestelyjä vankistamalla on lisäksi keskeistä, jotta viranomaisille voidaan tarjota yhdenmukaistettuja kannustimia tehdä täysimääräistä yhteistyötä pankkien rajatylittävissä konkursseissa. Tämä puolestaan tarjoaisi merkittävää tukea tehokkaille rajatylittäville kriisinhallintajärjestelyille.

Jos EU:ssa ei vahvisteta yhteistä lähestymistapaa pankkien kriisinratkaisurahastoihin, jäsenvaltioissa saatettaisiin periä pankeilta kriisinratkaisumaksuja yksipuolisesti, mikä aiheuttaisi riskin, että kilpailu vääristyisi kansallisten pankkimarkkinoiden välillä. Useammassa maassa toimivat pankit saattaisivat myös joutua maksamaan päällekkäisiä maksuja. Jos yksityissektorin rahoitusmekanismeihin suhtaudutaan eri maissa eri lailla, kriisien tehokas hoitaminen tai kriisinratkaisuvälineiden käyttö saattaisi lisäksi estyä, jos yksityissektorin varoihin voidaan turvautua joissakin maissa muttei toisissa. Se myös saattaisi vaikeuttaa kustannustenjaosta sopimista tai jopa tehdä siitä mahdotonta.

Näistä syistä EU:n laajuinen lähestymistapa on oikea tie edetä ottaen huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa määrätyt toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet. Ainoastaan EU:n toimin voidaan varmistaa, että useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimiviin pankkiryhmittymiin sovelletaan kriisinratkaisurahastojen osalta samankaltaisia vaatimuksia. Näin myös varmistetaan pääpiirtein tasapuoliset toimintaedellytykset, vältetään sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia tarpeettomia kustannuksia rajatylittävässä toiminnassa ja edistetään sisämarkkinoiden yhä suurempaa yhdentymistä. Lisäksi tällaisella lähestymistavalla varmistettaneen tarpeen mukaan yhdenmukaisuus EU:n voimassa olevan lainsäädännön kanssa. Tällaisilla EU:n tason toimilla myös lujitettaisiin rahoitusvakautta EU:ssa.

4. Pankkien kriisinratkaisurahastojen rahoittaminen, varainkäyttöala ja hallinto

Tässä luvussa tarkastellaan seuraavia kolmea tällaisen rahaston sisältämää keskeistä pilaria: rahoitusjärjestelyt (4.1), toiminta-ala ja koko (4.2) sekä hallinto (4.3).

4.1. Pankkien kriisinratkaisurahastojen rahoittaminen

Rahastojen rahoitusjärjestelyjen suunnittelussa olisi pyrittävä seuraaviin kahteen tavoitteeseen: i) riittävien varojen kerryttäminen ottaen huomioon rahaston käyttö (eli kriisinratkaisun todennäköisyys ja kustannukset) ja ii) edellisen tavoitteen saavuttaminen tavalla, jolla kannustetaan tarkoituksenmukaiseen käyttäytymiseen lieventäen siten kriisinratkaisun riskiä. Asiaan liittyy kolme keskeistä parametria: maksuosuus voidaan perustaa rahoituslaitoksen vastuisiin, varoihin tai tuottoon.

- Pankkien varat kertovat riskeistä paljon. Varat voisivat myös antaa tarkkaa osviittaa pankin vararikon potentiaalisesta todennäköisyydestä ja sen myötä pankin kriisinratkaisutarpeesta[10]. Varat voisivat epäsuorasti ilmaista summan, joka ehkä tarvittaisiin pankin kriisinratkaisun hoitamisessa. Pankkien varoihin sovelletaan jo kuitenkin riskipainotteisia vakavaraisuusvaatimuksia pääomavaatimusten muodossa. Varoihin perustuvan maksun asettaminen saattaisi siksi merkitä uutta pääomavaatimusta. Pääomavaatimuksia ollaan parhaillaan uudistamassa, ja tätä asiaa olisikin siinä yhteydessä pohdittava tarkkaan.

- Pankkien vastuut [11] vaikuttaisivat puolestaan kertovan parhaiten niistä summista, jotka saatettaisiin tarvita, jos kriisinratkaisuun on turvauduttava. Pankkien kriisinratkaisussa kustannuksia kaikkein todennäköisimmin aiheutuu tarpeesta tukea tiettyjä vastuita (pois lukien oma pääoma ja vakuudelliset vastuut – esimerkiksi talletukset). Pankkien vastuut kertoisivat kuitenkin kenties vähemmän riskin suuruudesta.

- Sen lisäksi, että maksut perustuisivat taseisiin, ne voisivat perustua tuottoon ja bonuksiin, jotka olisivat indikaattori pankin koosta. Tämä vastaisi paremmin saastuttaja maksaa -periaatetta[12]. Tuotto ja bonukset eivät ehkä kuitenkaan kertoisi tarkasti niistä summista, joita pankin kriisinratkaisu vaatisi, eivätkä vararikon todennäköisyydestä.

Komissio pohtii huolellisesti, mikä edellä mainituista eri perustoista olisi tarkoituksenmukaisin pankkien kriisinratkaisurahaston rahoittamiseksi. Joka tapauksessa – riippumatta siitä, mihin vaihtoehtoon lopulta päädytään – komissio katsoo, että ainakin seuraavien periaatteiden olisi täytyttävä: a) sääntelyn mahdollisten katvealueiden välttäminen, b) merkityksellisten riskien ottaminen huomioon, c) sen huomioon ottaminen, että tietyillä rahoitusyhteisöillä voi olla koko järjestelmään vaikuttava luonne, d) mahdollisesta kriisinratkaisusta aiheutuvien kustannusten käyttäminen perustana ja e) kilpailun vääristymisen välttäminen.

On myös pohdittava sitä, olisiko varat kerättävä kriisiä ennen vai sen jälkeen. Komissio katsoo, että kriisinratkaisurahastojen rahoituksen olisi perustuttava pankeilta ennakkoon perittäviin maksuosuuksiin . Jos järjestelmien rahoitus saataisiin vasta jälkikäteen, jouduttaisiin ensin kenties turvautumaan veronmaksajien varoihin, mikä lisäisi riskiä, että pankkien vararikoista aiheutuisi laajempia kielteisiä taloudellisia vaikutuksia. Tällainen lähestymistapa saattaa osoittautua myötäsykliseksi ja kuormittaa julkista taloutta finanssikriisin aikana, jolloin valtiolla on heikoimmat mahdollisuudet tarjota lisärahoitusta[13].

4.2. Rahastojen varainkäyttöala ja koko

Pankkien kriisinratkaisurahastojen tehtävänä on osallistua vaikeuksiin joutuneiden rahoitusyhteisöjen hallitun kriisinratkaisun rahoittamiseen. Rahastoihin pitäisi pystyä turvautumaan pankkien kriisinratkaisussa riippumatta pankkien koosta ja keskinäisistä yhteyksistä. Rahastoja ei kuitenkaan pitäisi käyttää rahoituslaitosten pelastamiseen. Tässä vaiheessa ei vaikuta tarkoituksenmukaiselta ulottaa kriisinratkaisurahastot muihin rahoituslaitoksiin, kuten sijoitusrahastoihin tai vakuutuslaitoksiin. Vaikka tällaiset laitokset ovat aktiivisia toimijoita finanssimarkkinoilla, niillä on joitakin erityispiirteitä, jotka monimutkaistaisivat samankaltaisen kriisinratkaisujärjestelmän soveltamista niihin kuin pankkien osalta on suunniteltu. Vaikka kriisinratkaisurahastoja ei käytetä pankkien pääomapohjan vahvistamiseen, niillä on oltava riittävät varat kriisinratkaisusta aiheutuvista eri kustannuksista selviämiseksi, ja valittavassa lähestymistavassa on otettava huomioon eri yhteisöjen erilainen koko ja luonne.

Rahaston koko riippuu siitä, minkätyyppisiin rahoituslaitoksiin kriisinratkaisukehystä sovelletaan. Suunnittelussa on lisäksi otettava huomioon se, että rahoitussektorille kaavaillaan parhaillaan laajempia uudistuksia.

Laatikko 2: Mitä toimenpiteitä pankkien kriisinratkaisurahaston odotettaisiin kattavan?

Jos kriisinratkaisuviranomaiset joutuvat hoitamaan pankin hallittua kriisinratkaisua, tästä saattaa aiheutua erilaisia kustannuksia. Hyvin suunnitellun kriisinratkaisukehyksen pitäisi periaatteessa velvoittaa kriisinratkaisuviranomainen ratkaisemaan vaikeuksiin joutuneiden yhteisöjen ongelmat alhaisimmin taloudellisin ja yhteiskunnallisin kustannuksin ja noudattaen asiaa koskevia perussopimuksen määräyksiä, mukaan lukien valtiontukisäännöt. Seuraavassa annetaan esimerkkejä eri toimenpiteistä, jotka kriisinratkaisurahaston voitaisiin olettaa kattavan:

– Omaisuudenhoitoyhtiön rahoittaminen (kriisinratkaisuviranomainen ottaa pankin haltuunsa), jotta maksukyvytön laitos voisi jatkaa toimintaansa. Tähän saattaisi sisältyä esimerkiksi väliaikaisrahoitusta ja/tai takauksia.

– Varojen ja/tai vastuiden siirron rahoittaminen , kun varat ja/tai vastuut siirretään vaikeuksissa olevasta yhteisöstä kokonaan tai osittain kolmannelle osapuolelle. Kustannuksiin voisi sisältyä varoille annettava takaus (esimerkiksi tappioiden jakaminen järjestämättömien omaisuuserien potentiaalisen ostajan kanssa) ja/tai vastuiden siirron rahoittaminen tai takaaminen tietyn aikaa markkinoiden luottamuksen säilyttämiseksi ja luotonantajien kaikkoamisen riskin välttämiseksi.

– Hyvään pankkiin ja roskapankkiin lohkomisen rahoittaminen. Rahoitettavaksi saattaisi tulla järjestämättömien omaisuuserien väliaikainen osto ja hallinta sekä väliaikaisrahoituksen myöntäminen hyvälle pankille.

– Hallinnollisten kustannusten sekä oikeudellisten ja neuvontapalvelumaksujen kattaminen sekä tarve turvata tietyt pankkien keskeiset tehtävät – kuten maksujärjestelmät.

Parhaillaan käynnissä olevan kriisin aikana valtioiden pankkisektorille antamat sitoumukset ovat nousseet huomattaviin prosenttiosuuksiin suhteessa EU:n BKT:hen. Tässä tiedonannossa kuvatuilla kriisinratkaisurahastoilla ei ole tarkoitus päästä samoihin mittasuhteisiin, sillä kriisinratkaisurahastojen nimenomaisena tarkoituksena on varmistaa, ettei tällaisiin valtioiden tukitoimiin pankkien pelastamiseksi ole tarvetta. Ennen kaikkea komissio katsoo, että kriisinhallintakehyksessä on varmistettava, että pankin vararikosta aiheutuvat tappiot tulevat ensi sijassa osakkaiden, etuoikeusasemaltaan huonommassa asemassa olevien velkapaperien haltijoiden ja vakuudettomien velkojien kannettaviksi ennen kuin kriisinratkaisurahastoihin voidaan turvautua. Komissio ottaa kantaa rahastojen tarkoituksenmukaiseen tavoiterajaan, kunhan ensin on tehty yksityiskohtainen määrällinen analyysi ja kattava vaikutusten arviointi. Laatikossa 3 annetut esimerkit ovat ohjeellisia ja edustavat mahdollisten tavoitesummien koko skaalaa perustuen viimeaikaisiin aloitteisiin.

Laatikko 3: Rahastojen perustamiseksi hiljattain tehtyjen aloitteiden kustannusvaikutukset

Jotkin maat ovat jo päättäneet ryhtyä perimään pankeilta maksuja erityisten rahastojen perustamiseksi. Näillä rahastoilla pyritään kuitenkin erilaisiin päämääriin, ja niiden rahoitusseuraamukset ovat toisenlaiset:

– Saksassa valmistellaan ehdotuksia, joiden mukaan pankkien olisi maksettava vakausrahastoon järjestelmämaksu, jotta erityisestä kriisinratkaisujärjestelmästä voitaisiin sitten rahoittaa toimenpiteitä. Perittävää maksua koskevat yksityiskohdat, rahaston koko sekä tapa, jolla varat sijoitettaisiin ja niitä käytettäisiin, ovat edelleen suunnitteluvaiheessa. Arvioiden mukaan maksulla kerättäisiin noin 1 miljardi euroa vuosittain.

– Ruotsissa on hiljattain perustettu eräänlainen pankkien vakausrahasto. Rahaston tarkoituksena on rahoittaa toimenpiteitä, joilla ehkäistäisiin rahoitusjärjestelmään kohdistuvien vakavien häiriöiden riskiä Ruotsissa[14]. Rahaston on 15 vuodessa tarkoitus yltää 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Rahasto luodaan pankkien ja muiden luottolaitosten maksamalla vakausmaksulla. Maksun suuruus on vuosittain 0,036 prosenttia, ja se perustuu tiettyihin osiin laitoksen vastuita (lukuun ottamatta omaa pääomaa ja joitakin etuoikeusasemaltaan heikompia joukkovelkakirjoja).

– IMF:n mukaan[15] kriiseistä saatujen aiempien kokemusten perusteella noin 2–4 prosenttia suhteessa BKT:hen pitäisi olla riittävä määrä kriisinratkaisurahaston rahoittamiseen (tämä vastaa tämänhetkisen pankkikriisin suoria kustannuksia) riippuen rahoitussektorin suhteellisesta merkityksestä.

Joissakin jäsenvaltioissa talletussuojajärjestelmille on jo annettu tehtäväksi rahoittaa talletusten siirto konkurssiin menneestä yhteisöstä[16]. Komissio katsoo, että talletussuojajärjestelmien käyttö kriisinratkaisuun olisi rajoitettava summaan, joka olisi tarvittu katettujen talletusten maksamiseen. Tämän ylittävät kustannukset olisi maksettava kriisinratkaisurahastoista. Järjestelmät olisi suunniteltava huolellisesti mahdollisten päällekkäisyyksien välttämiseksi..

4.3. Pankkien kriisinratkaisurahastojen hallinto

Koska pankkien kriisinratkaisurahaston koko on todennäköisesti useimmissa talouksissa huomattava, tällaisen rahaston hallintoon liittyvät säännöt ovat ensiarvoisen tärkeitä. Maksut, joita pankit maksavat tulevien kriisinratkaisujen kattamiseksi, voitaisiin joko ohjata yleiseen talousarvioon tai rahastoon. Joillekin jäsenvaltioille saattaisi syntyä houkutus käyttää näitä maksuosuuksia julkisen velkansa supistamiseen. Jos pidemmällä aikavälillä ei kuitenkaan perusteta varsinaisia kriisinratkaisurahastoja, rahoitussektori saattaa tulla entistä riippuvaisemmaksi julkisista varoista mahdollisissa uusissa kriisitilanteissa. Tämä saattaisi myös kasvattaa moraalikadon ongelmaa, joka liittyy siihen, että laitoksia pidetään ”liian suurina menemään konkurssiin”. Lisäksi riskinä on aina, että yleiseen talousarvioon maksetut maksuosuudet käytetäänkin muihin tarkoituksiin.

Komissio katsoo sen vuoksi, että kriisinratkaisurahastot olisi pidettävä erillään kansallisista talousarvioista ja niitä olisi käytettävä yksinomaan kriisinratkaisusta aiheutuviin kustannuksiin.

Käytännön syistä pankkien kriisinratkaisurahastojen hallinto olisi annettava viranomaisille, jotka vastaisivat rahoitusyhteisöjen purkamisesta ja toimisivat riippumattomina toimeenpanevina laitoksina. Vastuuvelvollisuus on määriteltävä selkeästi, jos myönnetään uusia toimivaltuuksia varojen jakamiseen. Toiminnallinen riippumattomuus valtiosta varmistaisi, että varat käytetään yksinomaan kriisinratkaisutoimenpiteiden rahoittamiseen. Hallintojärjestelyjen yksityiskohtia on vielä hiottava. Tässä yhteydessä rahaston hallinnon kannalta esille nousevat erityisesti seuraavat kolme kysymystä:

i) Kuinka olisi säilytettävä varat, jotka on kerätty, ii) missä olosuhteissa varoja tulisi käyttää pankkien kriisinratkaisuun ja iii) kuinka kustannukset jakautuisivat eri rahastojen kesken, jos kyseessä on rajatylittävä kriisinratkaisu :

i) Varat tulisi sijoittaa maantieteellisesti hyvin hajautettuun portfolioon erittäin likvideihin pankkialan ulkopuolisiin varoihin, joiden luotto- ja markkinariski on alhainen, siten, että tuetaan reaalitaloutta.

ii) Varojen käytön osalta komissio aikoo luoda yhdenmukaistetun kriisinratkaisukehyksen, jolla pyrittäisiin välttämään mahdolliset erot, joita aiheutuu kansallisten viranomaisten tavasta soveltaa kriisinratkaisuun liittyviä toimivaltuuksia ja välineitä. Näin vältettäisiin kilpailun vääristyminen. Tällä tavoin määritettäisiin, milloin ja miten kriisinratkaisurahastoja voidaan käyttää.

iii) Rajatylittävää kriisinratkaisua koskevien järjestelyjen osalta komissio aikoo esittää ehdotukset, joilla luotaisiin selkeät koordinaatiosäännöt. Näiden järjestelyjen ytimessä voisivat olla kollegiot, joissa olisi mukana kriisinratkaisusta vastaavia viranomaisia. Näin yhdessä voitaisiin päättää rajatylittävän pankkiryhmittymän kriisinratkaisun valmistelemisesta senkaltaisen yksikön johdolla kuten komission ehdottama Euroopan pankkiviranomainen. Tällaisten lainsäädännössä selkeästi määriteltyihin periaatteisiin pohjautuvien kriisinratkaisusuunnitelmien yhteydessä keskusteltaisiin siitä, miten taakka voitaisiin jakaa oikeudenmukaisesti ja miten kustannukset jaettaisiin yksityisesti rahoitettujen kriisinratkaisurahastojen kanssa.

Pankkien kriisinratkaisurahastoihin turvautumisessa olisi lisäksi noudatettava EU:n valtiontukisääntöjä . Kriisinratkaisurahastojen toiminnallisten näkökohtien määrittelyssä on otettava asianmukaisesti huomioon mahdolliset valtiontukivaikutukset. Kriisinratkaisurahastoihin turvautumiseen on siten sisällytettävä ominaispiirteet, jotka helpottavat yhteismarkkinoille soveltuvuuden arviointia, erityisesti kun kyseessä on myönnetyn tuen tyyppi, tarkoituksenmukainen taakanjako ja kilpailun tarpeettoman vääristymisen välttäminen.

5. Tulevat toimet

Tämä tiedonanto tuo oman panoksensa keskusteluihin, joita tulevissa G20-kokouksissa käydään pankeilta perittävistä maksuista ja kriisinratkaisurahastoista. Näitä kysymyksiä koskevista yleisistä periaatteista ja suuntaviivoista on tärkeää päästä laajaan yhteisymmärrykseen mahdollisimman pian – EU:ssa ja maailmanlaajuisesti – jotta vältettäisiin eriävien kansallisten lähestymistapojen syntyminen.

Komissio kehottaa 17. kesäkuuta 2010 kokoontuvaa Eurooppa-neuvostoa hyväksymään tässä tiedonannossa esitetyt periaatteet ja etenemistavan. Lisäksi se kehottaa EU:n edustajia G20-ryhmässä edistämään näitä näkemyksiä tulevissa kokouksissa.

Seuraavana vaiheena kattavan kriisinehkäisy- ja kriisinhallintakehyksen luomisessa komissio esittää lokakuussa 2010 tiedonannon, jossa vahvistetaan etenemissuunnitelma ja esitetään sekä laajemmat että yksityiskohtaiset suunnitelmat uuden kriisinhallintakehyksen luomiseksi, mukaan lukien lisäarviointi niiden välineiden toteutettavuudesta, joilla varmistetaan, että velkojat osallistuvat varhaisessa vaiheessa kriisinratkaisuun (esimerkiksi turvautuminen lainapääoman leikkauksiin). Komissio aikoo hyväksyä kriisinhallintaa ja kriisinratkaisurahastoja koskevat lainsäädäntöehdotukset vuoden 2011 alussa.

[1] Kriisistä julkiselle taloudelle suoraan aiheutuneet nettokustannukset ovat IMF:n mukaan keskimäärin 2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen G20-ryhmään kuuluvissa johtavissa talouksissa, vaikka annetut sitoumukset, mukaan lukien takaukset ja muut vastuusitoumukset, olivatkin keskimäärin 25 prosenttia suhteessa BKT:hen.

[2] G20-ryhmään kuuluvissa johtavissa talouksissa julkisen velan ennakoidaan kasvavan lähes 40 prosenttiyksikköä vuosina 2008–2015 (IMF:n arvio).

[3] Ecofin-neuvoston päätelmät, 18. toukokuuta 2010.

[4] EU:n pankkilainsäädännön (eli vakavaraisuusdirektiivin 2006/48/EY) soveltamisalan mukaisesti viittauksella pankkiin tarkoitetaan tässä tiedonannossa pankkeja ja sijoituspalveluyrityksiä.

[5] KOM(2009) 561.

[6] Innovative Financing at a Global Level , SEC(2010) 409, 1.4.2010.

[7] Esimerkiksi ehdollisten pääomajärjestelyjen liikkeeseenlasku, johon sisältyy joko velan muuttamista omaksi pääomaksi tai alaskirjausta. Useat pankit, esimerkiksi Lloyd's ja Rabobank, ovat jo laskeneet liikkeeseen tällaisia instrumentteja.

[8] Tässä lähestymistavassa otetaan huomioon se, että kriisinratkaisurahastoja on jo joissakin jäsenvaltioissa.

[9] Euroopan pankkiviranomaisesta annetun asetusehdotuksen mukaan uusia valvontajärjestelyjä tarkasteltaisiin uudelleen vuonna 2014.

[10] Pankkialan sääntelyssä tämä merkitsisi turvautumista riskialttiuden nykyisiin seurantavalmiuksiin: arvioitaisiin sekä maksukyvyttömyyden todennäköisyyttä (PD) että tappio-osuutta (LGD), jotta voitaisiin laskea maksujen suhteellinen koko.

[11] Pankeilta perittävien maksujen laskennan perustaminen vastuisiin on IMF:n suosima vaihtoehto.

[12] Joissakin jäsenvaltioissa on hiljattain päätetty ottaa käyttöön bonuksista perittävä vero. Tämä on eri asia kuin tässä tiedonannossa tarkoitettu pankeilta perittävä maksu.

[13] Siltä varalta, että ennakkoon kerätty rahoitus osoittautuu riittämättömäksi kattamaan kriisinratkaisusta aiheutuvat kustannukset, kriisinratkaisurahastoilla olisi kuitenkin oltava tukenaan riittävän uskottavaa vaihtoehtoista rahoitusta.

[14] Rahaston toimeksianto on ymmärrettävä laajemmin kuin komission tarkoittama pankkien kriisinratkaisurahasto.

[15] A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector , G20-ryhmälle annettu väliraportti, huhtikuu 2010.

[16] Pankkien hallituista konkursseista talletussuojajärjestelmää apuna käyttäen on saatu joitakin esimerkkejä viimeaikaisen finanssikriisin aikana. Tämä antaa osviittaa pienten ja keskisuurten pankkien konkursseista aiheutuvista potentiaalisista kustannuksista (esimerkiksi Dunfermline Building Society 1,5 miljardia Englannin puntaa, Bradford & Bingley 14 miljardia Englannin puntaa).