Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta”

Neuvosto päätti 18. maaliskuuta 2010 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta

Asian valmistelusta vastannut ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 16. kesäkuuta 2010.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 14.–15. heinäkuuta 2010 pitämässään 464. täysistunnossa (heinäkuun 15. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 78 ääntä puolesta ja 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) on tyytyväinen komission työhön asetuksen (EY) N:o 2007/2004 mukauttamiseksi ja ajantasaistamiseksi ja kannattaa sitä.

1.2 Jäsenvaltiot ovat vapaata liikkuvuutta Euroopassa käsittelevän Schengenin sopimuksen mukaisesti poistaneet valvonnan sisärajoilta, ja ne voivat antaa ulkorajojen valvonnan valitsemiensa viranomaisten tehtäväksi.

1.2.1 Koska Schengen-alue on EU:n laajentumisen myötä asteittain ulotettu lähes kaikkiin jäsenvaltioihin ja koska jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmät ovat erilaisia, on havaittu, että vastuu unionin ulkorajojen valvonnasta on jaettu jäsenvaltioittain eri tavoin.

1.3 Tämän vuoksi jäsenvaltiot sitoutuivat Laekenissa joulukuussa 2001 pidetyn huippukokouksen päätteeksi toteuttamaan yhteisen operatiivisen neuvottelu- ja yhteistyöjärjestelmän, jonka avulla koordinoidaan ulkorajojen valvonnasta vastaavien kansallisten yksiköiden toimia.

1.3.1 Tämä sitoumus on entistä tärkeämpi, sillä rajatylittävät yhteydet ovat lisääntyneet voimakkaasti, mikä on edistänyt identiteettien moninkertaistumista ja uusien kansallisvaltioiden syntymistä.

1.4 Euroopan komissio noudattaa rajojen ”turvallisuuteen” ja ”laittoman maahanmuuton” torjuntaan liittyvää kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja on ehdottanut, että perustetaan rajaturvallisuusviraston (Frontex) yhteiset tukiryhmät (Frontex Joint Support Teams, FJST), jotka EU:n jäsenvaltiot tarjoavat käyttöön vapaaehtoisesti.

1.4.1 Tämän vuoksi tulisi ”Schengenin rajasäännöstöä” noudattaen ja jäsenvaltioiden viranomaisten toimivaltuudet sekä kiinteää ja liikkuvaa infrastruktuuria koskevan yhteisen politiikan kehitysnäkymät huomioon ottaen antaa kyseisten tukiryhmien tehtäväksi huolehtia ”tarkastuksesta” ja myöhemmin ”yhdennetystä valvonnasta” rajanylityspaikoilla.

1.4.2 Niinpä niillä on oltava jäsenvaltioiden suuntaviivojen mukaisesti valtuudet tarkastaa henkilöllisyystodistuksia, kuulustella ulkomaalaisia heidän oleskelunsa syistä ja nousta aluksiin, jotka ovat unionin jäsenvaltion aluevesillä (1).

1.4.3 ETSK katsoo, että tukiryhmien käyttöön olisi annettava tarvittavat rahoitusvarat ja kalusto (alukset, lentokoneet ja helikopterit). Jokaisen EU:n jäsenvaltion on yksilöitävä rajaturvallisuusviraston toiminnassa käytetty omaisuus ja ilmoitettava siitä.

1.5 On kuitenkin pohdittava ulkorajojen tarkkailun ja valvonnan ”militarisoinnin” riskiä. Tämän vuoksi on koordinoitava asianmukaisesti mahdolliset ”päällekkäisyydet” niiden rikospoliisin, sotilaallisen puolustuksen ja tullin tehtävien kanssa, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet poliisivoimilleen ja tulliviranomaisilleen sekä maa-, meri- ja ilmavoimilleen. On varmistettava, ettei niiden valvontamahdollisuuksia heikennetä vaan pikemminkin vahvistetaan (eurooppalainen lisäarvo).

1.5.1 Lisäksi kansainväliseen oikeuteen liittyvät kysymykset avomerellä toteutettavista toimista jäävät myös merioikeudesta vuonna 1982 tehdyn Montego Bayn yleissopimuksen perusteella vielä ”avoimiksi” (2).

1.6 Lissabonin sopimuksen ja siihen sisältyvän perusoikeuskirjan hyväksyminen on lisännyt huomattavasti unionin vastuita ja toimivaltuuksia turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa. ETSK katsoo, että henkilöiden kiinniottoa ja pidätystä koskevia oikeuksia on edelleen säänneltävä vakiintuneilla ihmisoikeuksien suojelusta annetuilla yleisillä säädöksillä eikä niin sanotuilla ”kohtuuttomilla” säännöillä. Koska Frontex on ”virasto”, sitä ei voida valvoa ulkopuolisen yksikön toimesta tai pelkin budjettisäännöin, vaan senkin on noudatettava koko unionissa noudatettavia henkilöiden kunnioittamisen vaatimuksia etenkin Euroopan neuvoston rikosoikeudellisia sääntöjä (3).

1.7 Komitea on tietoinen Euroopan sosiaalisista ja oikeudellisista perinteistä ihmisoikeus- ja turvapaikka-asioissa, ja suosittelee, että tukiryhmille annettaisiin selkeä ja vakiintunut perus- ja täydennyskoulutus psykologiaan ja käyttäytymistieteisiin liittyvissä asioissa, minkä avulla varmistettaisiin ryhmien toiminnan säännöllinen valvonta. Näin niillä on valmiudet kohdata heikossa asemassa olevia ihmisiä, jotka haluavat parantaa sosiaalista hyvinvointiaan, kuten myös monet Euroopan maiden kansalaiset ovat vuosisatojen ajan tehneet.

1.7.1 Tukiryhmien ei ETSK:n mielestä tulisi toimia rajapoliisina vaan niillä olisi oltava operatiivinen luonne, sillä näin ne voisivat toteuttaa Schengenin rajasäännöstöä.

1.7.2 Rajaturvallisuusviraston tehtävinä tulisi komitean mielestä olla ihmiskauppaa organisoivien kansainvälisten rikollisten paljastaminen ja heidän saattamisensa oikeuden eteen. Kyseiset rikolliset tekevät ihmisistä, jotka oikeutetusti toivovat pääsevänsä osalliseksi hyvinvoinnista ja yhteiskunnallisen aseman parantumisesta, nöyryyttävän ja halventavan hyväksikäytön uhreja.

1.7.3 Rajaturvallisuusviraston tukiryhmät voisivat myös ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuisen seurantajärjestelmän (GMES) avulla aktiivisesti osallistua vaikeuksiin joutuneiden siirtolaisten pelastamiseen Välimerellä jäsenvaltioiden suuntaviivojen mukaisesti.

1.7.4 Edellä mainitun valossa komitea suosittelee jatkuvaa yhteydenpitoa valtiovallasta riippumattomiin organisaatioihin sekä tiivistä yhteistyötä niiden kanssa.

1.7.5 Kun otetaan huomioon valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden rooli ja tehtävät, niiden osallistuminen on ETSK:n mukaan välttämätöntä epävarmoissa olosuhteissa olevien ihmisten tukijoina ja kulttuurisina välittäjinä kaikissa vaiheissa, joihin sisältyy unionin ja jäsenvaltioiden säännösten mukaisia menettelyjä.

2.1 Rajat asettavat kaksi valtiota tai maantieteellistä aluetta ”vastakkain” ja erottavat ne toisistaan kansakuntien keskinäisiä suhteita rajoittavien rajalinjojen mukaisesti.

2.1.1 Luonnolliset rajat (vuoret, joet ja vesialueet) ovat syynä vastakkaisilla alueilla asuvien ihmisten jatkuvalle kilpailulle.

2.1.2 Myös poliittiset ja sovitut rajat perustuvat pitkälle ulottuvien historiallisten tapahtumien yhteydessä käytyihin taisteluihin ja tehtyihin kompromisseihin.

2.1.3 Globalisaation aikakautena kansainvälisten yhteyksien voimakas nopeutuminen edistää identiteettien moninkertaistumista ja lisää uusien kansallisvaltioiden ja ”kansallisalueiden” myötä itsenäisten valtioiden määrää.

2.1.4 Näin ollen syntyy rajoja ja yksittäisiä ”koskemattomia” valtioita. Näiden valtioiden hauraat rajat ovat mahdollisten ja todellisten konfliktien lähde.

2.2 Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat maailmanlaajuisesti merkittävä poikkeus, sillä Schengenin sopimuksella on poistettu sisärajojen valvonta ja vähennetty näin kansallisen suvereniteetin merkitystä.

2.2.1 Nykyinen voimakas muuttopaine, joka kohdistuu EU:n maa- ja merirajoihin, edellyttää kuitenkin uusien yhteisten rajavalvontajärjestelmien kehittämistä ja vahvistamista (Eurosur).

2.3.2 Toteuttamalla Eurosur-hanke on tarkoitus vähentää laittomien maahanmuuttajien määrää, alentaa kuolleisuutta muuttomatkan aikana, ehkäistä rajatylittävää rikollisuutta ja parantaa sisäistä turvallisuutta.

2.3.3 Tarkoituksena on luoda eurooppalainen yhdennetty rajavalvontajärjestelmä, joka perustuu yhteisiin tiedotus- ja valvontajärjestelmiin.

2.3.4 Suunnitelmien mukaan perustetaan ”suojattu tietoliikenneverkko”, jotta voidaan vaihtaa tietoja jäsenvaltioissa olevien keskusten sekä niiden ja rajaturvallisuusviraston välillä sekä koordinoida niiden toimia (4).

2.4.1 Neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 perustettiin Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto.

2.4.2 Asetuksella (EY) N:o 863/2007 otettiin käyttöön nopeiden rajainterventioryhmien (RABIT) perustamista koskeva mekanismi ja muutettiin asetusta (EY) N:o 2007/2004 mainitun mekanismin osalta sekä määriteltiin vierailevien virkamiesten tehtävät ja toimivalta.

2.4.3 Jäsenvaltio voi näin ollen pyytää virastoa lähettämään alueelleen nopeita rajainterventioryhmiä, jotka koostuvat asianmukaisesti koulutetuista muiden jäsenvaltioiden asiantuntijoista (5).

2.5 Direktiivissä 2008/1157/EY säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on ”perusoikeuksien – – mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet”.

2.5.1 Sen jälkeen kun oli hyväksytty jäsenvaltioiden konsulaattien henkilöstön käyttöön tarkoitettu käsikirja viisumihakemusten käsittelyä varten (6), tuli 5. huhtikuuta 2010 voimaan Schengen-alueella sovellettava yhteisön viisumisäännöstö. Schengen-alueeseen kuuluu 22 jäsenvaltiota ja 3 assosioitunutta valtiota.

2.5.2 Haagin ohjelman (7) mukaan rajaturvallisuusvirastoa on määrä kehittää tarkan suunnitelman mukaisesti.

2.5.3 Eurooppa-neuvosto hyväksyi 10.–11. joulukuuta 2009 monivuotisen Tukholman ohjelman vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta. Ohjelman mukaan rajaturvallisuusviraston asemaa on tarkoitus vahvistaa tarkistamalla sen oikeudellista kehystä, ja sen tehtäväksi annetaan Euroopan unionin ulkorajojen yhdennetty valvonta.

3.1 Euroopan komissio ehdottaa rajaturvallisuusviraston oikeudellisen kehyksen tarkistamista seuraavasti:

4.1 Kaikessa rajaturvallisuusviraston toiminnassa on varmistettava Geneven yleissopimuksen mukaisen palauttamiskiellon periaatteen, ”epäinhimillisen ja halventavan kohtelun” kieltävän YK:n yleissopimuksen sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen tiukka soveltaminen.

4.2 Rajaturvallisuusviraston tehtävät tulisi toteuttaa siten, että varmistetaan ehdottomasti ihmiselämän suojelu sekä naisten, alaikäisten ja heikoimmassa asemassa olevien suojelu ja vältetään rajavalvonnan ”ulkoistaminen” maihin (9), jotka eivät tunnusta turvapaikkaoikeutta eivätkä Geneven yleissopimusta (10).

4.3 Rajaturvallisuusviraston on toiminnassaan pyrittävä etenkin seuraaviin ensisijaisiin arvoihin:

4.4 ETSK kannattaa ehdotettua asetuksen muutosta, sillä siinä säädetään, että jäsenvaltiot voivat rajaturvallisuusviraston toimivaltuuksia kunnioittaen ”jatkaa” vakiintunutta operatiivista yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden ja/tai unionin ulkopuolisten maiden kanssa ulkorajoilla, jos kyseinen yhteistyö ”täydentää” viraston toimintaa ihmisoikeuksia kunnioittaen unionin kristillis-sosiaalisten ja oikeudellisten perinteiden mukaisesti.

4.5 Yhteistyön toteuttamiseksi parhaalla mahdollisella tavalla rajaturvallisuusvirastolle olisi ETSK:n mielestä annettava tarvittava ja asianmukainen kalusto (alukset, lentokoneet ja helikopterit). Jokaisen EU:n jäsenvaltion on yksilöitävä rajaturvallisuusviraston toiminnassa käytetty omaisuus ja ilmoitettava siitä, ja kun otetaan huomioon aiheutuva budjettivaikutus, rajaturvallisuusviraston olisi kyettävä käyttämään omaisuutta koordinoidusti jäsenvaltioiden kaikkien niiden yksiköiden kanssa, joilla jo on kyseistä kalustoa.

4.6 ETSK kannattaa rajaturvallisuusvirastolle tarjottua mahdollisuutta rahoittaa ja toteuttaa teknisen tuen hankkeita unionin ulkopuolisissa maissa sekä lähettää yhteysupseereita, jos hankkeisiin ja tukeen nivotaan valtiovallasta riippumattomia organisaatioita, joilla on monivuotista, ja merkittävää kokemusta tuen antamisesta, kouluttamisesta kehitykseen liittyvissä asioissa sekä ihmisarvon suojelusta.

4.7 Rajaturvallisuusviraston tulisi käyttää uutta toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmää (SIS II) (11) heti kun mahdollista.

4.8 Pelastettaessa vaikeuksiin joutuneita siirtolaisia Välimerellä rajaturvallisuusvirastolla saattaa olla merkittävää hyötyä ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuisen seurantajärjestelmän (GMES) tiedoista, jotka tulevat Neustrelitzin maa-asemalta (12).

4.9 Myös koordinointitehtävät, joista rajaturvallisuusviraston on määrä huolehtia yhteisten palauttamisoperaatioiden yhteydessä, on komitean mielestä toteutettava tiiviissä yhteistyössä sellaisten humanitaaristen valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden kanssa, joilla on tunnustettuja valmiuksia ja laajaa kokemusta vaikeassa tilanteessa ja avuttomassa asemassa olevien ihmisten kohtaamiseksi.

4.10 ETSK:n mielestä rajaturvallisuusvirastolle voidaan antaa vain rajoitetut valtuudet käsitellä henkilötietoja laitonta maahanmuuttoa järjestävien rikollisverkostojen torjunnan yhteydessä, ja viraston on tässä yhteydessä tehtävä aina tiivistä yhteistyötä tutkivan tuomioistuimen kanssa.

5.1 ETSK katsoo, että ehdotetut muutokset palvelevat tavoitetta lujittaa rajaturvallisuusviraston roolia ja tehtäviä EU:n ulkorajavalvonnan vahvistamiseksi sekä samalla vapauden ja jäsenvaltioiden sisäisen turvallisuuden takaamiseksi.

5.2.1 Perustelukappale (10) – oikeudellisesti saattaisi olla velvoittavampaa korvata ilmaisu ”varmistaen” ilmaisulla ”varmentaen”.

5.2.2 Perustelukappale (13) – vaikuttaa asianmukaiselta korvata ilmaus ”luettelo” ilmaisulla ”asianomaiset rekisterit”, sillä se soveltuu paremmin varmistamaan resurssien tiukan hallinnon velvoitteen.

5.2.3 Perustelukappale (14) – ilmaisua ”asianmukainen määrä päteviä rajavartijoita” olisi täydennettävä ilmaisulla ”koulutettuja ja erikoistuneita”.

5.2.4 Perustelukappale (15) – ilmaisu ”puolipysyvästi” vaikuttaa epämääräiseltä, ja se tulisi korvata tarkemmalla ilmaisulla.

5.2.5 Perustelukappale (23) – olisi asianmukaista määritellä tarkat ”rajat”, jotka koskevat rajaturvallisuusviraston mahdollisuutta ”käynnistää ja rahoittaa teknisen avun hankkeita”.

5.3 1 a artiklan a kohdan 2 alakohta – ilmausta ”viereisellä alueella” tulisi tarkentaa, jotta vältetään etenkin perusteettomat puuttumiset kansalliseen suvereniteettiin.

5.3.1 2 artiklan 1 kohdan c alakohta – rajaturvallisuusviraston tehtäväksi annetut ”riskianalyysit” tulisi ulottaa myös ”kustannuksiin”, jotka aiheutuvat vastattaessa muuttopaineelle alttiimpien jäsenvaltioiden ulkorajoihin kohdistuvaan rasitukseen. Vaikuttaa oikeudenmukaiselta, että kaikki unionin jäsenvaltiot vastaavat kustannuksista eivätkä vain ulkorajalla sijaitsevat valtiot.

5.3.1.1 Säännös tulisi mukauttaa asianmukaisesti seuraavan 4 artiklan säännöksiin.

5.3.2 2 artiklan 1 kohdan iii) alakohdan h alakohta – vaikuttaa asianmukaiselta tarkentaa, että rajaturvallisuusvirastolle voidaan antaa vain ”rajoitetut valtuudet” käsitellä henkilötietoja, jotka liittyvät laitonta maahanmuuttoa organisoivien rikollisverkostojen torjuntaan. Säännös tulisi myös mukauttaa asianmukaisesti 11, 11 a ja 11 b artiklojen säännöksiin.

5.3.3 14 artiklan 1 kohta – olisi tarkennettava toimia, joiden avulla rajaturvallisuusvirasto ”helpottaa” jäsenvaltioiden ja unionin ulkopuolisten maiden operatiivista yhteistyötä.

5.3.4 14 artiklan 2 kohta – olisi tarkennettava, että rajaturvallisuusvirasto voi lähettää tarkkailijoina ja/tai neuvonantajina toimivia yhteysupseereita vain niihin unionin ulkopuolisiin maihin, joiden ”rajavalvontakäytännöt noudattavat ihmisoikeuksia koskevia vähimmäisnormeja”. Olisi myös tarkennettava, että kyseisten unionin ulkopuolisten maiden on myös virallisesti noudatettava ihmisoikeuksia, turvapaikkaa ja kansainvälistä suojelua koskevia sitovia kansainvälisiä yleissopimuksia.

Bryssel 15 päivänä heinäkuuta 2010

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Mario SEPI

(1) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklan mukaan rajaturvallisuusviraston virkamiehet voivat suorittaa jäsenvaltioiden toimeksi antamia tehtäviä jäsenvaltioiden suvereeniutta kunnioittaen.

(2) Muiden jäsenvaltioiden kanssa syntyneiden, vastaanottoa ja palauttamiskieltoa koskevien normien asianmukaista soveltamista käsittelevien kiistojen ohella Italian tuomioistuimet syyttävät nyt virkamiehiä ja sotilaita pakottamisesta, sillä he käännyttivät elokuussa 2009 Libyaan 75 kansainvälisillä vesillä kiinni saatua laitonta maahanmuuttajaa. Italian hallitus ei ole kuitenkaan samaa mieltä Siracusan yleisen syyttäjän viraston kanssa, kun taas YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu katsoo, että käännyttämiset ”ovat vaarantaneet mahdollisuuden nauttia turvapaikkaoikeudesta Italiassa”.

(3) Koska kaikki jäsenvaltiot ovat nyt ratifioineet ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen 14. pöytäkirjan ja sen 17 artiklan ja koska unioni voi Lissabonin sopimuksen ratifioinnin myötä liittyä kyseiseen Euroopan ihmisoikeussopimukseen, on entistäkin tärkeämpää, että Frontex noudattaa kyseisiä sääntöjä.

(4) Tietoliikenneverkko mukautetaan myöhemmin komission 20. tammikuuta tekemään päätökseen neuvoston päätöksen 2005/267/EY toteuttamisesta. Neuvoston päätös koskee verkkoteknologiaan perustuvan suojatun tieto- ja koordinointiverkoston (Iconet) perustamista maahanmuuton hallinnasta vastaavia jäsenvaltioiden viranomaisia varten etenkin nopean tiedonvaihdon avulla torjuttaessa laitonta maahanmuuttoa.

(5) Kyseiset tehtävät nivoutuvat tiiviisti vuonna 1992 perustetun Euroopan poliisiviraston (Europol) tehtäviin. Europol huolehtii Euroopan tasolla tietojenvaihdosta ja tiedustelutietojen analysoinnista rikosasioissa. Tähän yhteyteen kuuluu myös Schengenin tietojärjestelmä, joka mahdollistaa tiettyjä henkilö- ja tuoteryhmiä koskevan tiedonvaihdon Schengen-valtioiden toimivaltaisten viranomaisten kesken.

(10) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/1157EY, annettu 6. joulukuuta 2008 (ja voimassa joulukuusta 2010 alkaen), säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on ”perusoikeuksien – – mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet”.

(11) Schengenin tietojärjestelmän (SIS) on määrä olla toiminnassa 31.12.2011 mennessä (Euroopan parlamentin Coelho-raportti).

(12) Saksassa sijaitseva Neustrelitzin maa-asema tulee varmistamaan Euroopalle ja Välimeren alueelle korkean resoluution tietojen suunnittelun ja tuottamisen optisten satelliittien Geo, Eye-1 ja Ikonos avulla.