Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission kertomus – Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008”

Euroopan komissio päätti 23. heinäkuuta 2009 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 15. kesäkuuta 2010.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 14.–15. heinäkuuta 2010 pitämässään 464. täysistunnossa (heinäkuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 111 ääntä puolesta ja 1 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 ETSK on tyytyväinen siihen, että komissio on ensimmäistä kertaa omistanut kokonaisen luvun kuluttajien ongelmille kartellien vastaisessa taistelussa. Komitea muistuttaa kuitenkin vielä toteutettavasta ryhmäkannemekanismista. Sen lisäksi olisi kuitenkin myös korostettava kilpailu- ja kartellilainsäädännön vaikutusta Euroopan kansalaisyhteiskunnan ja talouden muihin sektoreihin ja lainsäädännön merkitystä niille. Tästä olisi tulevaisuudessa annettava kertomus.

1.2 ETSK kannattaa ja tukee komission pyrkimystä kiinnittää valtiontukien ja -takauksien takaisinperinnässä huomiota tasavertaisten kilpailuedellytysten palauttamiseen Euroopan kokonaismarkkinoille ja panna ne täytäntöön. ETSK on vakuuttunut siitä, että tämä on erittäin tärkeää Euroopan unionin kilpailuoikeuden uskottavuuden ja luotettavuuden kannalta.

1.3 ETSK kehottaa komissiota lisäämään ja tehostamaan viestintäänsä, jotta Euroopan unionin kansalaiset ymmärtävät paremmin juuri nämä sen toiminnan näkökohdat.

1.4 ETSK pyytää komissiota selventämään, aikooko se muuttaa voimassa olevia sääntöjä ja suuntaviivoja niiden kokemusten perusteella, joita se on saanut kriisin vuoksi rahoitussektorille ja reaalitaloudelle hätäapuna myönnetyistä valtiontuista, ja jos aikoo, missä määrin. Komitea toivoo saavansa siten tietoa siitä, miten komissio aikoo jatkossa suhtautua järjestelmän kannalta merkittäville teollisuudenaloille (autoteollisuus jne.) myönnettäviin valtiontukiin.

Kilpailukysymyksissä olisi otettava huomioon myös globalisaatioon liittyvät seikat ja vaatimukset.

1.5 Komitea korostaa vuoden 2007 kertomuksesta antamassaan lausunnossa julkituomansa kantaa, jonka mukaan komission tulee kiinnittää huomiota mm. sosiaalisen polkumyynnin ja työsuojelumääräysten laiminlyönnin merkitykseen sekä tiedottaa tuloksista. Tämän tulisi koskea erityisesti kuljetusalaa.

2.1 Euroopan komission vuotta 2008 koskevassa kertomuksessa painotetaan erityisesti kartelleja ja kuluttajansuojaa. Komissio osoittaa banaanikartellin sekä autonlasikartellin (menettelyt vuonna 2008) esimerkkien avulla, että tuottajien kartellit vaikuttavat kielteisesti kuluttajiin ja heiltä perittäviin hintoihin, mutta myös alojen innovatiivisuuteen.

Komissio on osoittanut, että sakoista vapauttamista ja sakkojen lieventämistä koskevat välineet toimivat. Mahdollisuus ottaa sakkoja määrättäessä huomioon yhteistyövalmius kartellien paljastamiseksi on vaikuttanut myönteisesti komission työhön ja työn tuloksiin. Komissio kuvaa, miten suurien sakkojen määrääminen tukee kartellilainsäädännön ja taloutta koskevan lainsäädännön säännösten yleistä ehkäisevää vaikutusta.

2.2 Vuonna 2008 komissio jatkoi päättäväistä toimintaansa kartelleja vastaan. Se määräsi seitsemässä kartelliasiassa 34 yritykselle sakkoja yhteensä 2 271 miljardia euroa.

Komissio arvioi vuonna 2008 kartellien taloudelle aiheuttamaa haittaa. Tässä yhteydessä se tarkasteli niitä 18 kartellia, joista komissio oli tehnyt päätökset vuosina 2005–2007. Se arvioi, että jos kartelliin osallistujien tuotteista veloitetaan 5–15 prosenttia tavanomaista enemmän, näiden 18 kartellin aiheuttama haitta on 4–11 miljardia euroa.

Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuviraston (Office of Fair Trading, OFT) arvioiden mukaan jokaista paljastettua kartellia kohden viittä kartellia ei ole toteutettu tai niistä on luovuttu ennen paljastumista. Tämän oletuksen mukaan vuosina 2005–2007 tehdyillä 18 kartellipäätöksellä on, pelotevaikutus mukaan laskien, mahdollisesti estetty noin 60 miljardia euron lisävahingot kuluttajille.

3.1.1 Komissio antoi 2. huhtikuuta 2008 yhteisön kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvia vahingonkorvauskanteita käsittelevän valkoisen kirjan. Kartellilainsäädännön rikkojia vastaan nostettavan yksittäisen kanteen muodostaman välineen vuoksi tämä kartelli- ja kilpailulainsäädäntöä koskeva komission hanke herätti paljon keskustelua. ETSK on ottanut kantaa sellaisen yhteisön välineen käyttöönoton puolesta, jolla voitaisiin yhdenmukaistaa yksittäisten kanteiden ja ryhmäkanteiden tietyt näkökohdat, kun kyseessä ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 ja 102 artiklan rikkomisesta johtuvat vahingonkorvauskanteet.

Lisäksi komissio on ottanut kartellien torjumiseksi käyttöön yksinkertaistetun menettelyn (sovintomenettelyn). Sovintomenettelyä koskeva paketti tuli voimaan 1. heinäkuuta 2008, ja se koostuu komission asetuksista ja komission tiedonannoista. Näin sellaisten kartellin osapuolten sakkoa, jotka menettelyn käynnistyttyä ja asiakirja-aineistoon tutustuttuaan ”tunnustavat”, voidaan alentaa 10 prosenttia. Tämä on aidosti yksinkertaistava toimenpide.

3.1.2 Samoin vuonna 2008 komissio antoi ohjeita ensisijaisista täytäntöönpanotavoitteista sovellettaessa perustamissopimuksen 82 artiklaa yritysten määräävän aseman väärinkäyttöön perustuvaan markkinoiden sulkemiseen. Ohjeissa komissio loi analyysikehyksen, jota se käyttää määrittäessään, aiheuttaako määräävässä asemassa olevan yrityksen toiminta haittaa kuluttajille

3.1.3 Vuoden 2008 aikana komissio myös aloitti vertikaalisiin sopimuksiin sovellettavaa ryhmäpoikkeusasetusta, moottoriajoneuvoja koskevaa ryhmäpoikkeusasetusta ja vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetusta koskevan tarkistuksen tai jatkoi sitä.

3.1.4 Sääntöjen soveltaminen kartellilainsäädännön piiriin kuulumattomiin tekijänoikeuksiin

3.1.4.1 Tällä alalla komissio kielsi vuonna 2008 tekijänoikeusjärjestöjen kansainvälistä yhteistyöelintä pitämästä yllä vastavuoroisissa sopimuksissaan yksinoikeuslausekkeita, jotka merkitsevät näiden sopimusten alueellista rajoittamista.

3.1.4.2 Komissio toimi myös määräävän aseman väärinkäytön alalla määräämällä Microsoftille 899 miljoonan euron suuruisen ehdottoman uhkasakon. Tuolloin käynnistynyt riita-asia saatiin päätökseen joulukuussa 2009.

3.2 Valtioiden toimenpiteet, jotka koskevat julkisia yrityksiä tai yrityksiä, joilla on yksinoikeuksia tai erityisoikeuksia

3.2.1 Perustamissopimuksen 86 artiklan nojalla unionin kilpailupolitiikka koskee myös julkista sektoria.

Tällä alalla komissio on ollut aktiivinen tekemällä postimonopolia ja energiataloutta koskevia päätöksiä.

Tällä alalla komissio julkisti lokakuussa 2008 uuden tiedonannon sekä antoi täytäntöönpanoasetuksen. Niiden molempien tavoitteena on tehdä kuluttajansuojasta tällä alalla näkyvämpää halvempien hintojen muodossa esimerkiksi tiukempien tiedonantovaatimusten ja tuotteisiin liitettävien tietojen systematisoinnin avulla.

Lisäksi komissio on selvittänyt, mitä keinoja ja toimenpiteitä kuluttajien suojelemiseksi käytettiin. Komissiolle vuonna 2008 ilmoitettujen yrityskeskittymien (sulautumat ja salaista yhteistyötä koskevat tapaukset) määrä, 347, oli jälleen erittäin korkea. Komissio teki 340 lopullista päätöstä.

3.4.1 Komissio piti vuonna 2008 tämän alan muutospainetta ja -tarvetta suurimpana. Finanssikriisin yhteydessä se keskittyi valtiontuen toimintasuunnitelman täytäntöönpanon jatkamiseen. Se julkaisi kolme tiedonantoa valtiontukipolitiikan roolista kriisin voittamisessa ja elpymisprosessissa.

3.4.2 Kilpailupolitiikan sääntöjen yleisen kehittämisen osalta komissio hyväksyi ilmoituksensa mukaisesti yleistä ryhmäpoikkeusasetusta koskevan toimeenpanosuunnitelman.

3.4.3 Tiedonannoissa takauksina myönnettävästä valtiontuesta (EUVL C 155, 20.6.2008 ja EUVL C 244, 25.9.2008) esitetään, miten takauksiin sisältyvä tuki lasketaan, ja annetaan pk-yrityksiä koskevat yksinkertaistetut säännöt.

3.4.4 Myös vuonna 2008 komissio työskenteli valtiontukipäätösten täytäntöönpanon ja seurannan parantamiseksi. Se pyrki takaisinperintäpäätöksiä ja niiden tehokasta ja välitöntä täytäntöönpanoa koskevan tiedonannon avulla osoittamaan, että se on halukas ja kykenevä rajoittamaan valtiontukien vaikutuksia.

Kuten asianomaisessa toimintasuunnitelmassa oli ilmoitettu, komissio aloitti viidessä tapauksessa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan ja kahdeksassa tapauksessa 228 artiklan 2 kohdan nojalla menettelyt sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät panneet takaisinperintäpäätöksiä riittävän tehokkaasti täytäntöön.

3.4.5 Valtiontukien tulostaulu vuodelta 2008 osoittaa, että EU:n jäsenvaltiot noudattavat komission toivomusta ja kohdentavat tuet tarkemmin. Vuonna 2007 jäsenvaltiot myönsivät 80 prosenttia valtiontuistaan horisontaalisiin tavoitteisiin.

3.4.6 Tutkimus- ja kehitystyötä ja innovaatiotoimintaa koskevia yhteisön puitteita kilpailun pääosasto käsitteli valtiontukien näkökulmasta (88 tapausta).

Pk-yritysten riskipääomarahoituksen alalla komissio hyväksyi 18 riskipääomaohjelmaa riskipääomaa koskevien suuntaviivojen perusteella.

Komissio tarkasteli energia-alan keskittymistä ja ilmastonmuutoksen ympäristöpoliittisia näkökohtia sekä tukea energiantuotannossa tehtävälle siirtymälle vähähiilisiin prosesseihin. Energianeuvosto hyväksyi tätä koskevia kompromisseja 10. lokakuuta.

Tämän alan kilpailuoikeudellisissa tutkimuksissa keskityttiin markkinoiden sulkemiseen, määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ja salaiseen yhteistyöhön. Varsinkin uusien energiantoimittajien pääsy energiaverkkoihin on toistuvasti tällaisten menettelyjen kohteena lähes kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

4.2.1 Rahoitusalalle annetut tuet vaikuttivat vuonna 2008 hyvin merkittävästi kilpailuun rahoituspalvelualalla.

EU:n komission on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa valvottava valtiontukia tällä alalla.

4.2.2 Komissio laati valtioiden toimenpiteitä koskevat suuntaviivat. Sen jälkeen komissio käsitteli vastaavia toimenpiteitä rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamiseksi ja toteutti välttämättömät vähimmäistoimet kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämiseksi. Näiden säännösten perusteella hyväksyttiin yli 16:lle Euroopan unionin jäsenvaltiolle ja lukuisille niissä toimiville rahoituslaitoksille konkreettisia takausohjelmia, yksittäisiä tukia ja likviditeettiä koskevia tukia.

4.2.3 Oman arvionsa mukaan komissio toimi nopeasti palauttaakseen luottamuksen markkinoihin.

4.2.4 Se näytti toimenpiteillään, että kilpailuoikeus tarjoaa tehokkaan välineistön kriisinhallintaan.

4.3.1 Komissio salli ”reaalitalouden” yrityksille annettavat valtiontuet, lainantakaukset, korkotuetut lainat ja riskipääomatuet.

Vientiluottovakuutusten hyväksymiseksi vaadittavaa markkinoiden toimintapuutteen todistamista on yksinkertaistettu.

4.4.1 Tällä alalla komissio toimi valtion monopolien muuttamiseksi kilpailuun perustuviksi markkinoiksi. Komission vuonna 2007 antama suositus tuottaa nyt tuloksia. Vuonna 2008 useimmat kansalliset sääntelyviranomaiset tulivat siihen tulokseen, että kansalliset erityispiirteet eivät aseta tälle esteitä.

4.4.2 Tietotekniikan alalla laajoja menettelyjä kyettiin saattamaan päätökseen tai päättämisvalmiiksi. Komission kertomuksessa käsitellään siirtymistä analogisista lähetyksistä digitaalisiin lähetyksiin ja tarkastellaan kriittisesti yleisradioyhtiöille tarkoitettua valtion rahoitusta.

4.5.1 Kuljetusalalla komissio kertoo rautatieliikennettä ja yhdistettyjä kuljetuksia koskevasta menettelystä, rautatieyrityksille myönnettäviä valtiontukia koskevien suuntaviivojen voimaantulosta sekä päätöksistä yrityskeskittymien ja rautatieliikenteen edistämiseksi yhdistetyissä kuljetuksissa. Sen mukaan on odotettavissa, että meriliikennepalveluihin sovellettavien kilpailusääntöjen uudistus saadaan päätökseen. Tässäkin yhteydessä, kuten myös lentoliikenteen alalla, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ovat erityisten toimien kohteena.

4.5.2 Sosiaalinormien noudattamista liikennealan kilpailussa ei kertomuksessa käsitellä.

4.6.1 Komissio suoritti tämän alan tutkinnan saatujen tietojen ja tiettyjen merkkien perusteella. Se tutki erityisesti rinnakkaisvalmisteiden markkinoille tuomista ja havaitsi innovoinnin yleisesti vähentyneen.

Komissio tutki yli 100 yritystä ja näytteitä 219 kemiallisesta molekyylistä.

Se toteaa, että yhteisöpatentin ja yhtenäisen patenttituomioistuinjärjestelmän luominen voisi parantaa tämän alan innovatiivisuutta. Eri maiden erilaisia myyntilupaa, hinnoittelua ja korvattavuutta koskevia menettelyitä olisi komission kertomuksen mukaan yksinkertaistettava.

4.7.1 Elintarvikealalla ja muilla elintarvikeketjun aloilla komissio ei havainnut keskittymistä. Komissio on antanut kaksi elintarvikkeiden hintoja käsittelevää tiedonantoa, joissa tuetaan tätä käsitystä (KOM(2008) 321 lopullinen ja KOM(2008) 821 lopullinen).

5.1 Kilpailun pääosasto perusti vuonna 2008 kuluttajien yhteysyksikön. Se antaa tietoja, jotka auttavat ymmärtämään paremmin markkinoita. Vastavuoroisesti se saa tietoja ja huomioita markkinoiden toimintapuutteista. Kuluttajien yhteysyksikkö on toteuttanut kuluttajajärjestöjen kanssa onnistuneita kuulemismenettelyjä ja osallistunut keskusteluun ETSK:n kanssa komitean laatiessa oma-aloitteista lausuntoa aiheesta ”Talouden demokraattisuus sisämarkkinoilla”. On toivottavaa, että yhteistyö jatkuisi tulevaisuudessakin, jotta kilpailupolitiikassa voitaisiin tähdätä kuluttajien hyvinvointiin ja kansalaisyhteiskunnan arvojen suojeluun.

6.1 Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten ja EU:n pääosaston yhteistyö Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa sujui vuonna 2008 ongelmitta, ja komissio pitää sitä menestyksellisenä.

6.2 Sama koskee kansallisten tuomioistuinten toimintaa ja niiden kanssa tehtyä yhteistyötä.

7.1 Komissio kertoo, että se teki vuonna 2008 kansainvälistä yhteistyötä Kiinan ja Korean tasavallan kanssa. Se toimii aktiivisesti OECD:ssä sekä kansainvälisessä kilpailuviranomaisverkossa.

8.1 Kilpailun pääosasto painottaa erinomaisia yhteyksiään Euroopan parlamenttiin, neuvostoon ja ETSK:hon.

9.1.1 Komitea suhtautuu myönteisesti siihen, että kilpailun pääosasto on laajentanut kuluttaja-asioiden painopistealaa. Erityisen tyytyväinen komitea on siihen, että komissio on julkaissut valkoisen kirjan yhteisön kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvista vahingonkorvauskanteista. Komitea on antanut tukensa valkoiselle kirjalle, mutta pahoittelee, että siinä mainittua ja komitean useissa lausunnoissaan kannattamaa kuluttajia suojaavaa oikeudellista ryhmäkannemekanismia ei ole vieläkään luotu, vaikka aikaa on kulunut jo yli kaksi vuotta.

9.1.2 Komitea katsoo, että kuluttajansuojan kanssa tehtävän yhteistyön painottaminen – ja näiden toimien rajoittamaton jatkaminen – ei saa sumentaa ajatusta ja tavoitetta siitä, että kilpailulainsäädännön on katettava muitakin kuin kuluttajansuojaa koskevia näkökohtia, esimerkiksi:

9.2.1 Komissio tukee pyrkimystä valvoa jäsenvaltioita lainojen ja takauksien takaisinperinnän yhteydessä tasavertaisten kilpailuedellytysten palauttamiseksi.

9.2.2 ETSK näkee yksittäisiä menettelyjä koskevista konkreettisista kertomuksista, että komissio saavutti sovintomenettelyä koskevan paketin tuomilla uusilla välineillä hyviä tuloksia. Tästä syystä se katsoo, että juuri menettelyjä koskevaa lainsäädäntöä on yhä uudelleen mukautettava muuttuviin olosuhteisiin.

9.2.3 Rahoitusalalla yhteisön kilpailuoikeuden uskottavuus on seuraavina vuosikymmeninä koetuksella. Tasavertaisia toimintaedellytyksiä ei ole palautettu. Komission toiminta on ratkaisevaa sen kannalta, luottavatko Euroopan kansalaiset unionin toimielimiin ja lainsäädäntöön.

9.2.4 Komitea pyytää komissiota huolehtimaan valtiontukien ja niitä koskevien ehtojen valvonnassa siitä, että pankkien pääomapohjan vahvistaminen yhdistetään rahoitusalalla edelleen rahavirtojen ja luotonantomekanismien toimivuuden palauttamiseen. Julkisen talouden rasittaminen on oikeutettua vain, jos edunsaajat tukevat kestävällä tavalla reaalitalouden tavoitteita.

9.3 Komissiota pyydetään selvittämään, missä määrin sen tapauskohtainen toiminta ja poliittisten etunäkökohtien huomioon ottaminen rahoitusalan valtiontukien hyväksymisessä merkitsee pysyvää poikkeamista sen tähän asti soveltamista periaatteista ja säännöistä ja hyväksytäänkö 107 artiklan nojalla (2 ja 3 kohta) tulevaisuudessa myös muille järjestelmän, esim. työmarkkinoiden, kannalta merkittäville teollisuudenaloille (autoteollisuus) annettavia tukia.

9.4.1 Komitea tukee komission pyrkimyksiä toteuttaa kuluttajien kannalta edullisia järjestelyjä sähkö-, kaasu-, puhelin- ja kuljetuspalveluissa.

Vuoden 2007 kertomuksesta komitea totesi, että tämän alan sosiaalisäännösten noudattamiseen sisältyy kilpailunäkökohta.

9.5.2 ETSK vaatii, että tähän näkökohtaan kiinnitetään kuljetusalan työntekijöiden edun nimessä enemmän huomiota. Sosiaalinormien erot vääristävät yhä edelleen kilpailua Euroopan kuljetusalalla. Komitea katsoo, että Euroopan komission olisi pidettävä tässä asiassa lujemmin pintansa jäsenvaltioita vastaan.

9.6.1 ETSK katsoo, että tämä ala koskee niin kuluttajien etuja kuin myös demokratiaa, avoimuutta ja kansalaisyhteiskunnan ilmaisunvapautta.

9.7.1 Komitea on tyytyväinen kuluttajien yhteysyksikön perustamiseen ja toimintaan ja tukee komissiota sen laajentamisessa.

9.8.1 ETSK toteaa, että eurooppalainen kilpailuverkosto toimii – sekä jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten että tuomioistuinten välillä.

9.8.2 Kilpailulainsäädännön kansainvälistä merkitystä ei ETSK:n mielestä oteta vielä riittävästi huomioon.

9.8.3 Jo kilpailupolitiikkaa koskevasta kertomuksesta 2007 antamassaan lausunnossa ETSK otti selvin sanoin kantaa sosiaalisen polkumyynnin sekä työntekijöiden oikeuksia koskevien säännösten ja ympäristönsuojelusäännösten noudattamatta jättämisen kilpailuoikeudelliseen merkitykseen. Se kehotti tuolloin komissiota laatimaan kertomuksen tästä aiheesta. Näin ei ole tehty, ja tämä puute olisi korjattava.

9.8.4 ETSK kehottaa komissiota sovittamaan teollisuus- ja kilpailupolitiikat toisiinsa.

9.9.1 ETSK kannattaa sitä, että kilpailukysymyksiä arvioitaessa otetaan huomioon myös globalisaationäkökohdat, nimittäin GATTin ja WTO:n suuntaviivat.

9.9.2 Yksi puute kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa 2008 on ETSK:n näkemyksen mukaan se, että siinä ei käsitellä sitä kilpailua vääristävää vaikutusta, joka valtionomistuksella rahoitusalan hallintayhtiöissä on myös EU:n ulkopuolella. Lisäksi eurooppalaisten yritysten ostaminen muista valtioista – myös EU:n ulkopuolelta – tulevin varoin sekä valtioiden strategisten etujen valvominen pääomaosakkuuksien avulla ovat huolestuttavia seikkoja.

10.1 Myös tekijänoikeuksien kilpailuun liittyviä näkökohtia olisi tarkasteltava.

10.2 Oikeudenmukainen ja vapaa kauppa tekijänoikeuksien loukkaajien kanssa on vain rajallisesti mahdollista. Myös kilpailuoikeus on tehokas ase tällä alalla, ja komissiota kehotetaan kiinnittämään siihen huomiota.

11.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea toteaa osallistuvansa mielellään tällaiseen yhteistyöhön.

Bryssel 14. heinäkuuta 2010

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Mario SEPI