Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista”

Neuvosto päätti 26. marraskuuta 2009 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (uudelleenlaatiminen)

Asian valmistelusta vastannut ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 23. maaliskuuta 2010.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28.–29. huhtikuuta 2010 pitämässään 462. täysistunnossa (huhtikuun 28. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnonäänin 153 puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) suhtautuu myönteisesti komission työhön ja kannattaa sitä, sillä tarkoituksena on muuttaa turvapaikkamenettelydirektiiviä vihreän kirjan (1) ja toimintasuunnitelman (2) ehdotusten mukaisesti.

1.2 Lissabonin sopimuksen ja siihen sisältyvän perusoikeuskirjan hyväksyminen on lisännyt huomattavasti unionin vastuita ja toimivaltuuksia turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa.

1.3 ETSK on vakuuttunut siitä, että komissio on tehnyt kunnioitettavan työn yhdenmukaistaessaan monimutkaisia turvapaikka-asioita käsittelevät aiemmat direktiivit.

1.4 ETSK katsoo, että sosiaalisessa Euroopassa on jäsenvaltioiden ja unionin ulkopuolisten maiden kanssa toteutettavien kulttuuristen, oikeudellisten, hallinnollisten ja yhteistyömenettelyjen avulla rakennettava turvapaikkojen Eurooppa.

1.5 Yhä monimutkaisemmassa ja nopeammin kehittyvässä toimintaympäristössä, johon vaikuttavat myös maailmanlaajuistuminen sekä talous- ja ympäristökriisit, valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden perusluonteinen rooli muodostuu yhä ilmeisemmäksi ja laajenee. ETSK kehottaa tarkentamaan tätä roolia yhä enemmän ja katsoo, että yhteiskunnan ja julkisten päätöksentekijöiden tulisi määritellä se.

1.6 Valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden tehtävänä on kutsumuksensa mukaisesti auttaa ja tukea heikoimmassa asemassa olevia ryhmiä. ETSK katsoo, että ne ovat avun tarjoajina ja kulttuurisina välittäjinä korvaamattomia unionin ja jäsenvaltioiden säännösten mukaisten menettelyjen kaikissa kehitysvaiheissa.

1.7 ETSK on sitä mieltä, että komission tulisi menettelyjä ja käytänteitä yhdenmukaistaessaan kiinnittää aina suurta huomiota hienovaraisuuteen, sillä kyse on ihmisistä, jotka ovat aivan ilmeisesti hädänalaisessa ja heikossa asemassa.

1.8 EU:n tulisi kaikin tavoin välttää pakolaisten palauttamista maihin, joissa heidän ruumiillinen ja henkinen koskemattomuutensa on vaarassa tai joissa ei kunnioiteta perusoikeuksia.

1.9 Turvapaikkahakemusmenettelyissä on keskeistä, että turvapaikanhakijat voivat käyttää äidinkieltään ja että heille taataan kaikissa vaiheissa maksuton oikeusapu.

1.10 Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen epääminen on perusteltava selkeästi ja samalla on ilmoitettava mahdollisista muutoksenhakumenettelyistä ja niiden määräajoista.

1.11 Karkottamispäätöksen täytäntöönpanoa on joka tapauksessa lykättävä mahdollisen muutoksenhakumenettelyn tulosta odotettaessa.

1.12 Jäsenvaltioiden tulisi ETSK:n mielestä tehdä kaikkensa – myös asianmukaisen kokemustenvaihdon avulla – jotta turvapaikanhakijat voivat tehdä työtä, kouluttautua ja harjoittaa kulttuuritoimintaa asianmukaisessa sosiaalisessa toimintaympäristössä.

1.13 ETSK katsoo, että on säilytettävä palauttamiskiellon periaate ja että on tutkittava kansainvälistä suojelua hakevien henkilöryhmien laajentamista vainottuihin naisiin, heikossa asemassa oleviin henkilöihin ja ympäristöpakolaisiin.

1.14 Jäsenvaltioissa tulisi ETSK:n mukaan kannustaa yhteisvastuuseen, jotta torjutaan taloudellisiin syihin perustuva laiton maahanmuutto ja jotta parannetaan todellisessa tarpeessa oleviin kohdistuvia toimia tavoitteena jakaa tästä koituvat kustannukset ja tehtävät.

1.15 ETSK:n mielestä on selvää, että jäsenvaltioiden tulisi asettaa komission käyttöön nykyistä enemmän taloudellisia välineitä turvapaikanhakijoiden kotouttamispolitiikan parantamiseksi.

1.16 Komission äskettäisillä direktiivien uudelleenlaatimista koskevilla ehdotuksillaan osoittama yhdenmukaistamispyrkimys on sovitettava yhteen jäsenvaltioiden vastaavien toimien kanssa, sillä niiden on siirrettävä asianomaiset muutokset osaksi kansallista lainsäädäntöä.

1.17 ETSK on vakuuttunut siitä, että turvapaikkojen Euroopan luominen sosiaaliseen Eurooppaan riippuu ennen kaikkea jäsenvaltioiden poliittisesta tahdosta ja valveutuneisuudesta. Jäsenvaltioiden tehtävää helpottaa komission ehdottama ja hyvin jäsennelty yhdenmukainen menettely.

1.18 ETSK tuo esiin naisten erityistilanteen, sillä naisten on miehiin verrattuna usein paljon vaikeampi hakea turvapaikkaa ja saada pakolaisasema. Komitea kehottaakin komissiota toteuttamaan jäsenvaltioiden avustuksella kaikki mahdolliset toimet, jotta voidaan toteuttaa nykyistä paremmin sukupuolten tasa-arvo, jota unioni on jo pitkään ja valveutuneesti pyrkinyt edistämään.

1.19 Asianmukaisesti suunnattu koulutus voi komitean mielestä vahvistaa sosiaalista ja kollektiivista tietoisuutta. Sen myötä hyväksytään apua ja avustusta muita enemmän tarvitsevat henkilöt, jotka pitävät Euroopan maiden historiallisia ja uskonnollisia perinteitä luotettavana viitekohtana.

2.1.1 Turvapaikkaoikeuden alkuperä on antiikin Kreikassa, jossa tunnustettiin kahden kaupungin vastavuoroinen kansalaisten koskemattomuus kaikenlaisten kostotoimien varalta tai kaupunki myönsi koskemattomuuden korkea-arvoisille henkilöille, kuten suurlähettiläille (3).

2.1.2 Antiikin Roomassa tunnustettiin kansainvälisen oikeuden vakiintumisen myötä kansalaisen asemaan liittyvä turvapaikkaoikeus (4).

2.1.3 Turvapaikkaoikeuden seuraavat vaiheet liittyvät vainon erilaisiin muotoihin, jotka perustuivat viranomaisten toteuttamiin sortotoimiin valtion kannalta vaarallisina pidetyistä uskonnollisista, maailmankatsomuksellisista tai poliittisista syistä.

2.2.1 Oikeuskäytänteiden kehittyminen on johtanut turvapaikkaoikeuden laajenemiseen. Etenkin modernien demokratioiden perustuslaeissa määrätään yleensä, että hallituksen on torjuttava ulkomaalaisen luovuttaminen, jos sitä pyydetään poliittisluonteisten rikosten vuoksi.

2.2.2 Euroopan valtioissa nykyisin voimassa olevissa perusoikeuskirjoissa vahvistetaankin, että ulkomaalaisella, joka ei voi kotimaassaan tosiasiallisesti harjoittaa demokraattisia vapauksiaan, on oikeus turvapaikkaan kyseisen valtion alueella.

2.2.3 Kyseiset määräykset perustuvat nimenomaan loukkaamattomien ihmisoikeuksien tunnustamiseen sekä syrjimättömyyden periaatteeseen. Syrjinnän kieltäminen sisältyy nimenomaan myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 14 artiklaan (5).

2.2.4 Kiellosta ei voida yleissopimuksen 15 artiklan nojalla poiketa, jos mahdollinen poikkeus on ristiriidassa kansainvälisen oikeuden muiden velvoitteiden kanssa.

2.2.5 Tähän perustuu turvapaikkaoikeuden poistamista koskevien kansallisten lausekkeiden poistaminen (ns. opt-out), jotta 28. heinäkuuta 1951 tehty pakolaisten oikeusasemaa koskeva Geneven yleissopimus, sellaisena kuin se on muutettuna 31. tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla, voidaan panna täysimääräisesti täytäntöön ja sitä voidaan soveltaa käytännössä.

2.2.6 Lissabonin sopimuksessa laajennetaan EU:n toimivaltuuksia turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa. Sopimukseen sisältyy perusoikeuskirja, jossa

3.1 Tässä tarkasteltavalla ehdotuksella pyritään täydentämään yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toista vaihetta, joka on määrä ottaa käyttöön yhtenäisen turvapaikkamenettelyn myötä vuoteen 2012 mennessä.

3.2 Tavoitteena on poistaa nykyisten vähimmäissäännösten puutteet, sillä kyseiset säännökset ovat osoittautuneet monelta osin vaikeakäyttöisiksi, tehottomiksi, epäoikeudenmukaisiksi ja epäasianmukaisiksi (6).

3.3 Ehdotetuilla muutoksilla pyritään ennen kaikkea edistämään menettelyjen yhdenmukaistamista. Lisäksi on määrä ottaa käyttöön turvapaikanhakijan edun mukaisia menettelytakeita ja kiinnittää huomiota etenkin suojeluhakemusten käsittelyvaiheisiin ja niihin liittyviin päätöksentekoprosesseihin Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asianomaisen oikeuskäytänteen kehityksen mukaisesti.

4.1.1 Turvapaikkojen Euroopan toteuttaminen sosiaalisessa Euroopassa perustuu teini-ikäisiä nuoremmille suunnattuun vahvaan koulutukseen, joka heijastuu jäsenvaltioiden kollektiiviseen yhteiskunnalliseen ja poliittiseen tietoisuuteen.

4.1.2 Euroopan unioni on perusoikeudet sekä EU:n perusoikeuskirjassa tunnustetut oikeudet huomioon ottaen antanut 27. tammikuuta 2003 neuvoston direktiivin 2003/9/EY turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista.

4.1.3 Viime vuosien nopea globalisaatioprosessi on kuitenkin paradoksaalisesti johtanut nopeisiin identiteetin muutoksiin, minkä vuoksi roomalaisen oikeuden mallin mukaisen universaalin oikeusjärjestelmän muokkaaminen on tullut mahdottomaksi.

4.1.4 Eri kansojen kohtaaminen ja nykyinen kulttuurisiin yhteyksiin huolestuneesti suhtautuva ilmapiiri aiheuttavatkin uusia pelkoja ja epävarmuuksia, minkä vuoksi lähes kaikki Euroopan maat suhtautuvat pidättyväisesti kansalaisuus- ja turvapaikka-asioihin.

4.1.5 Tällainen suhtautuminen on kuitenkin ristiriidassa sekä toivotun kansojen integrointiprosessin että – myös sosiaalisen – Euroopan rakentamisprosessin kanssa.

4.1.6 Olisikin noudatettava palauttamiskiellon periaatetta. Lisäksi voitaisiin harkita niiden henkilöiden joukon laajentamista, joiden tunnustetaan tarvitsevat kansainvälistä suojelua. EU:n eri direktiiveissä tunnustetaan jo naisiin ja muihin heikossa asemassa oleviin henkilöihin kohdistuvan vainon erityismuotojen kriteeri.

4.1.7 Nykytilanteessa turvapaikanhakijan asemaa ei luonnollisestikaan voida antaa pakolaisille, joiden maahantulon katsotaan perustuvan vain taloudellisiin syihin ja joihin sovelletaan asianomaisia säännöksiä. Ympäristöpakolaisten asema on sen sijaan ongelmallisempi.

4.1.8 Kyse on nimittäin henkilöistä, jotka ovat joutuneet kohtaamaan ympäristön tilan heikkenemisestä johtuvaan pakolliseen muuttoon liittyviä vaaroja ja epävarmuuksia. Ne vaikuttavat merkittävästi ihmisoikeuksiin, joihin luetaan esimerkiksi oikeus elämään, ravintoon, terveyteen ja kehitykseen (7).

4.1.9 Näitä kysymyksiä tulisi tarkastella 29. huhtikuuta 2004 annettua neuvoston ”määrittelydirektiiviä” 2004/83/EY uudelleen laadittaessa. Kyseisiä uusia ongelmia olisi tarkasteltava entistä seikkaperäisemmin myös ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta (KOM(2009) 66 lopullinen).

4.2.1 Pakolaisaseman tunnustamisessa on välttämättä otettava huomioon yhtäältä turvallisuuteen liittyvät lainsäädäntätoimet, joilla pyritään torjumaan laiton maahanmuutto ja tarttumaan maahanmuuttoon liittyviin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kysymyksiin.

4.2.1.1 Toisaalta vuonna 2008 tehtyyn Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimukseen sisältyvien sitoumusten mukaisesti laillinen maahanmuutto on organisoitava siten, että otetaan huomioon kunkin valtion painopisteet, tarpeet ja vastaanottokyky sekä edistetään kotouttamista.

4.2.1.2 Rakennettaessa turvapaikkojen Eurooppaa olisi muun muassa asianmukaista luoda taakanjaon periaatteen mukainen kumppanuus. Kyseessä on yhteisvastuun periaate, jota sovelletaan turvapaikanhakijoiden vastaanottoon ja jakamiseen koko Euroopan unionin alueelle.

4.2.1.3 Ehdotuksessa direktiivin uudelleenlaatimiseksi menettelyt, jotka liittyvät kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimiseen, tunnustetun aseman peruuttamiseen ja päättymiseen, samoin kuin ehdotuksessa turvapaikkamenettelydirektiivin uudelleenlaatimiseksi mainitut muutoksenhakumenettelyt ovat kansainvälisten vaatimusten sekä EU:n lainsäädäntöön perustuvien velvoitteiden mukaisia.

4.2.1.4 ETSK pitää erittäin tärkeänä valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden edistämistä ja tukemista myös silloin kun käynnistetään aseman hyväksymistä, peruuttamista ja päättymistä sekä muutoksenhakua koskevat hakemusmenettelyt. Komitea suosittaa tässä yhteydessä, että asia tulisi nimenomaan mainita sekä ehdotuksen perusteluosassa että sen artikloissa.

4.2.1.5 Yhteisön terminologiassa kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan sekä pakolaisaseman tunnustamista Geneven yleissopimuksen mukaisesti että toissijaista suojelua. Toissijainen suojelu on tarkoitettu niille, jotka eivät täytä tarvittavia vaatimuksia pakolaisaseman saamiseksi mutta joita ei voida vakavien uhkien vuoksi palauttaa kotimaahansa.

4.2.1.6 Kyseisen turvapaikkamenettelydirektiivin toteuttamiseksi annetussa yksittäisten jäsenvaltioiden lainsäädännössä mainitaan yleensä hallintoviranomaisten kolme toimivaltatasoa, joiden vastuulla on hakemusten vastaanotto, niiden tutkiminen ja asianomaisten päätösten tekeminen.

4.2.1.7 Menettelyn käynnistyttyä sovelletaan joka tapauksessa periaatetta, jonka mukaan hakijalla on oikeus jäädä valtion alueelle ja saada osakseen ihmisarvon mukaista kunnioittavaa kohtelua koko hakemuksen käsittelyyn tarvittavan ajan poikkeuksia lukuun ottamatta (eurooppalainen pidätysmääräys jne.). Ihmisarvon kunnioittamisperiaatteen vuoksi vastaanottokeskuksissa oleskelua ei tule pitää sääntönä vaan poikkeuksena parempia järjestelyjä odotettaessa.

4.2.1.8 Lisäksi turvapaikanhakijan suojelemiseksi säädetään useista takeista: asianmukainen tiedottaminen hakijalle noudatettavasta menettelystä ja hakemuksen tuloksista, mahdollisuus olla yhteydessä YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun, tulkkauspalvelut sekä hakijan henkilökohtainen keskustelu sellaisen toimivaltaisen elimen kanssa, jonka jäsenet saavat koulutusta ja joiden osaamista ajantasaistetaan jatkuvasti.

4.2.1.9 ETSK katsoo, että on ryhdyttävä erityistoimiin pätevän henkilöstön kouluttamiseksi EU:n rajaturvallisuusvirastossa (Frontex), jotta voidaan

4.2.1.10 Vastaanottokeskuksia tulisi ETSK:n mielestä käyttää vain poikkeuksellisesti ja määräaikaisesti, ja täysin perusoikeuskirjaa noudattaen. Kansainvälistä suojelua hakevien tulisi voida elää kaikin tavoin ihmisarvoista elämää, kun ajatellaan henkilökohtaista tasoa, terveydenhoitopalvelujen hyödyntämistä, sosiaalisia suhteita ja työmarkkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia.

4.2.1.11 Direktiivissä 2003/9/EY turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista jätetään paljon joustovaraa työskentelymahdollisuuksien osalta. ETSK katsoo, että kaikki työskentelyrajoitukset ovat ihmisarvoa alentavia ja ruokkivat pimeää työtä, joka luo sosiaalista epäoikeudenmukaisuutta.

4.2.1.12 Lopuksi säädetään muutoksenhakumahdollisuudesta ja maksuttomasta oikeusavusta sekä hallinnollisella että oikeudellisella tasolla. ETSK katsoo, että maksutonta hallinnollista ja oikeudellista apua on vahvistettava ja siitä – samoin kuin kielipalveluista – on tehtävä pakollista kaikissa menettelyvaiheissa.

5.1 Ehdotetut muutokset vastaavat yhdenmukaistamisen ja pakolaisaseman tunnustamiseen liittyvien menettelyjen ajanmukaistamisen tavoitteita.

5.2 Ehdotusten asiasisällön osalta olisi hyödyllistä pohtia kriittisesti syitä, joiden perusteella ehdotetaan turvapaikkainstituutiota koskevien nimenomaisten viittausten poistamista.

5.3 Jos uudessa tekstissä viitataan turvapaikkainstituutioon, se voitaisiin edelleen ymmärtää siten, että tunnustetaan oikeus saapua valtion alueelle, mahdollisesti tavoitteena saada pakolaisasema odotettaessa vahvistusta sille, että kyseisen aseman edellyttämien vaatimusten täyttyminen vahvistetaan; tänä aikana on myös voimassa karkottamiskielto.

5.4 Lisäksi viittaus turvapaikkaoikeuteen antaisi jäsenvaltioille oikeutuksen soveltaa uutta direktiiviä myös tapauksissa, jotka eivät kuulu sen soveltamisalaan (ks. ehdotuksen 3, 4, 11 ja 12 artikla). Näin etenkin silloin kun on olemassa vakavia humanitaarisia syitä, jotka estävät paluun kotimaahan, erotuksena erityisestä vainosta (8) .

5.5 ETSK kannattaa ehdotettuja muutoksia, sikäli kuin ne vastaavat edellä mainittuja tavoitteita.

Bryssel 28. huhtikuuta 2010

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Mario SEPI

(3) Koskemattomuus suojasi myös pakolaista, jota ei voitu ottaa kiinni tietyissä loukkaamattomina pidetyissä temppeleissä. Tästä on peräisin käsite ”turvapaikka”.

(4) Kansalaisoikeus otettiin käyttöön vuonna 212 Caracallan ediktillä, jossa poistettiin kaikki roomalaisten ja valtakunnan muiden kansalaisten väliset kohteluerot.

(5) EU:n jäsenvaltiot sekä useat muut Euroopan maat ovat ratifioineet ja toteuttaneet yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Roomassa 4. marraskuuta 1950, sekä siihen sisältyvät lisäpöytäkirjat. Näin ollen asianomaiset määräykset ovat sitovia laajemmin kansainvälisessä oikeudessa ja sisäisissä oikeusjärjestelmissä.

(6) Oikeudenmukaisuuden puute yksittäisten jäsenvaltioiden käyttöön ottamissa menettelyissä näyttää johtuvan siitä, että vuonna 2005 annetussa turvapaikkamenettelydirektiivissä jätetään jäsenvaltioille runsaasti harkintavaltaa.

(7) Turvallisuuden kriteeriä tulisi laajentaa ihmisen ensisijaisena arvona. Ympäristöpakolaiset ovat ympäristön tuhoamisen ja siihen liittyvän sosiaalisen epätasapainon uhreja, kuten voidaan todeta uusista aggressiivisista keinottelumuodoista johtuvasta kokonaisten alueiden aavikoitumisesta Saharan eteläpuolisessa Afrikassa.

(8) Pakolaisaseman tunnustamista ei yleensä voida hakea silloin kuin pakolaiset lähtevät kotimaastaan muista syistä kuin henkilökohtaisen syrjinnän vuoksi. Tällaisia syitä voivat olla vakavat tapahtumat (sisällissota, yleinen väkivalta, maan ulkopuolelta kohdistuva väkivalta, luonnonkatastrofit, ympäristösyyt jne.). Maahanmuuttolainsäädäntöjen mukaan poikkeusoloista johtuviin humanitaarisiin kriiseihin voidaan kuitenkin vastata luomalla tarvittavia määräaikaisia suojelutoimia, jotta evakuoitu väestö voidaan ottaa vastaan asianmukaisesti ja oikeaan aikaan.

(10) Komission asiakirjan suomenkielisessä toisinnossa 12 artiklan 2 kohdan d alakohta.