[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 25.9.2009

KOM(2009) 504 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS

TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA (16. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2008”)

KOMISSION KERTOMUS

TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA(16. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2008”)

1. JOHDANTO

Tämä on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskeva 16. kertomus, jonka komissio esittää Eurooppa-neuvostolle ja Euroopan parlamentille Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn pöytäkirjan[1] mukaisesti. Vuoden 2007 kertomuksen tavoin tässä kertomuksessa ei tarkastella parempaan säädöskäytäntöön liittyviä laaja-alaisempia aiheita, joita käsitellään Kolmannessa strategisessa katsauksessa: sääntelyn parantaminen Euroopan unionissa[2].

2. OIKEUDELLISET JA INSTITUTIONAALISET PUITTEET

2.1. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet määritellään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 5 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Perustamissopimuksen pöytäkirjassa N:o 30 kuvaillaan yksityiskohtaisemmin, miten näitä kahta periaatetta olisi sovellettava.

Toissijaisuus on johtava periaate määriteltäessä jäsenvaltion ja EU:n vastuualueiden rajoja, ts. sitä kenen pitäisi toimia . Jos yhteisöllä on yksinomainen toimivalta jollakin alalla, on selvää, kenen on toimittava, joten toissijaisuusperiaatetta ei tällöin sovelleta. Jos yhteisöllä ja jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta, toissijaisuusperiaatteen mukaan oletetaan, että jäsenvaltio vastaa toimista. Yhteisön olisi tällöin toimittava vain siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa tavoitteita riittävässä määrin (tarvetesti) ja että yhteisö voi saavuttaa ne paremmin (lisäarvotesti tai tehokkuuden vertaaminen).

Toissijaisuus on dynaaminen käsite, jonka arvioinnissa tapahtuu muutoksia ajan myötä. Sen perusteella yhteisön toimintaa voidaan laajentaa sen toimivallan puitteissa tilanteen niin vaatiessa. Vastaavasti yhteisön toimintaa olisi rajoitettava tai se olisi keskeytettävä, jos toiminta ei enää täytä toissijaisuustestin vaatimuksia[3].

Suhteellisuus on johtava periaate määriteltäessä, miten unionin olisi käytettävä sekä yksinomaista että jaettua toimivaltaansa ( minkä muotoista ja luonteista EU:n toiminnan pitäisi olla? ). Sekä perustamissopimuksen 5 artiklassa että pöytäkirjassa määrätään, että toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaikissa päätöksissä on suosittava vähiten rajoittavaa vaihtoehtoa.

2.2. Soveltamistavat, huomautusten esittämismahdollisuus ja jälkivalvonta

Kaikkien unionin toimielinten on noudatettava kumpaakin periaatetta. Erityisvelvoitteet on määritelty pöytäkirjassa ja toissijaisuudesta vuonna 1993 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa[4]. Seuraavassa esitetään yhteenveto pääkohdista.

Komission on kuultava laajasti eri tahoja ennen lainsäädäntöehdotusten tekemistä, esitettävä kaikkien lainsäädäntöehdotusten perusteluissa perusteet, joiden mukaan ehdotusten katsotaan noudattavan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, ja otettava huomioon yhteisölle, kansallisille hallituksille, paikallisviranomaisille, talouden toimijoille ja kansalaisille aiheutuvat rasitteet.

Euroopan parlamentin ja neuvoston on annettava toissijaisuutta koskevat perusteet, jos niiden tekemä muutos vaikuttaa yhteisön toiminnan laajuuteen[5]. Jos on sovellettava kuulemis- tai yhteistyömenettelyä, neuvoston on perusteluissa ilmoitettava parlamentille kantansa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta[6].

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea ilmaisevat kantansa joko pyydettäessä tai oma-aloitteisissa lausunnoissaan. Yhteisöasioita käsittelevien elinten konferenssi (Cosac) voi myös esittää kantansa toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta[7].

Syyskuusta 2006 lähtien komissio on toimittanut uudet lainsäädäntöehdotukset kansallisille parlamenteille ja pyytänyt niiltä kommentteja. Vaikka tämä käytäntö on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyviä kysymyksiä laaja-alaisempi, monet kansallisten parlamenttien esittämät näkemykset koskevat näitä periaatteita.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen asteen tuomioistuin voivat myös tarkistaa, että toimielinten toimet ovat laillisia ja että niissä noudatetaan toissijaisuusperiaatetta.

3. PERIAATTEIDEN SOVELTAMINEN KOMISSIOSSA VUONNA 2008

3.1. Periaatteiden huomioon ottaminen komission toiminnassa

Pöytäkirjassa edellytetään komission esittävän perusteet, joiden mukaan lainsäädäntöehdotusten katsotaan noudattavan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Komissio voi täyttää tämän velvoitteensa eri tavoin: toissijaisuutta ja suhteellisuutta tarkastellaan osana vaikutustenarviointeja, jotka komissio tekee kaikkien tärkeiden aloitteiden yhteydessä, ja niitä käsitellään lainsäädäntöehdotusten perusteluissa ja johdanto-osassa.

Keskeinen osa komission vaikutustenarviointijärjestelmää on vaikutustenarviointilautakunnan tarjoama riippumaton laadunvalvonta. Lausunnoissaan lautakunta suosittelee parannuksia vaikutustenarviointien keskeisiin seikkoihin, myös toissijaisuuden ja suhteellisuuden arviointiin. Lautakunnan lausunnot ovat osa komission sisäistä päätöksentekojärjestelmää, ja lausunnot ovat myös muiden toimielinten ja suuren yleisön saatavilla, kunhan komissio on hyväksynyt kyseessä olevan aloitteen.

Vuotta 2008 koskeva lautakunnan kertomus osoittaa, että toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevien lautakunnan suositusten määrä on nousussa (29 tapausta vuonna 2007, 48 vuonna 2008). Lautakunnan työn ja alueiden komitean omaa työskentelyään varten kehittämän toissijaisuusperiaatteen ”arviointiasteikon”[8] avulla komissio on parantanut toissijaisuuden ja suhteellisuuden arviointia koskevaa ohjeistustaan tarkistetuissa vaikutustenarviointiohjeissaan, jotka se antoi tammikuussa 2009. Ohjeet sisältävät nyt kaksi erillistä kysymysryhmää[9], jotka perustuvat pöytäkirjaan N:o 30 ja joiden uskotaan parantavan vaikutustenarvioinneissa esitettävien analyysien laatua. Kysymyksissä keskitytään esimerkiksi valtioiden rajat ylittävien näkökohtien olemassaoloon, sillä tämä voi toimia viitteenä siitä, että jäsenvaltiot eivät pysty yksinään saavuttamaan tavoitteita tyydyttävällä tavalla.

3.2. Esimerkkejä periaatteiden soveltamisesta vaikutustenarvioinneissa

Yhteensovittamispaketti[10] . Tämä kokonaisuus muodostuu kahden direktiivin tarkistamisesta: direktiivi raskaana olevien työntekijöiden suojaamisesta (äitiyslomaoikeutta pidennetään 14 viikosta 18 viikkoon ja täyden palkan periaatetta sovelletaan) ja direktiivi avustavista puolisoista ja itsenäisinä ammatinharjoittajina toimivista naisista (avustaville puolisoille annetaan pyynnöstä sama sosiaaliturva kuin heidän itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville puolisoilleenkin). Vaikutustenarvioinnin alustavat tulokset osoittivat erityisesti jälkimmäisen ehdotuksen kohdalla, että täytäntöönpanokustannukset olisivat monissa jäsenvaltioissa tuntuvat. Jotta eräät toimenpiteet saataisiin suhteutettua niiden tavoitteisiin, komissio ehdotti, että niiden soveltaminen jäsenvaltioissa olisi vapaaehtoista.

Paikallisten palvelujen alennetut alv-kannat[11]. Komission ehdotus paikallisten työvoimavaltaisten palvelujen alv-kantojen alentamisesta antaa jäsenvaltioille enemmän vapautta palveluihin sovellettavien alv-kantojen määrittämisessä silloin, kun sisämarkkinanäkökohtien merkitys on vähäinen. Tämä on esimerkki siitä, että lainsäädännön soveltamisen tarkastelu uudella tavalla voi johtaa EU:n toiminnan supistamiseen.

Direktiivi tasapuolisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työmarkkinoiden ulkopuolella[12] . Uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai sukupuolisesta suuntautumisesta riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanoa koskeva ehdotus sisältää monia suojalausekkeita, joilla selvennetään jäsenvaltioiden toimivallan piiriin kuuluvat asiat (esim. koulutuksen sisältö, valtion sekulaarisuus, homoavioliittojen tunnustaminen). Ehdotus herätti huolta siitä, että vammaisuuteen liittyvät toimenpiteet aiheuttaisivat kohtuuttomia kustannuksia yrityksille. Komissio kuitenkin vakuutti, että ehdotus perustuu kohtuullisten mukautusten käsitteeseen. Kyseinen käsite on yrityksille tuttu, sillä se määriteltiin yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevassa direktiivissä[13]. Komission ehdotuksessa täsmennetään tekijät, jotka on otettava huomioon ”kohtuullisuutta” arvioitaessa, ja perusteluissa esitetään, miten toimenpiteissä noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita.

Neuvoston suositus huumeisiin liittyvistä kysymyksistä vankiloissa. Komissio alkoi valmistella aloitetta, jossa jäsenvaltiolle suositellaan toimia, jotka koskevat huumeisiin liittyvien ongelmien hallintaa vankiloissa. Tarkoitus oli täydentää jo annettua yleistä suositusta huumausaineiden väärinkäytön ehkäisemiseksi. Vaikutustenarvioinnissa ilmeni, että ongelman rajallisuus asetti toimenpiteen suhteellisuuden kyseenalaiseksi. Suhteellisuusperiaatteeseen liittyvät seikat olivatkin osasyynä siihen, ettei komissio jatkanut aloitteen edistämistä.

Lautakunta pyysi parantamaan toissijaisuusanalyysia monissa tapauksissa, esimerkiksi seuraavissa ehdotuksissa: ehdotus asetukseksi matkustajien oikeuksista linja-autoliikenteessä[14], ehdotus direktiiviksi rakennusten energiatehokkuudesta[15], ehdotus direktiiviksi rajatylittävän lainvalvonnan helpottamisesta liikenneturvallisuuden alalla[16], ehdotus direktiiviksi tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelusta[17], ehdotus asetukseksi vähävaraisimmille henkilöille suunnatusta elintarvikkeiden jakelusta[18], ehdotus asetukseksi kouluhedelmäjärjestelmän käyttöönottamista[19] ja ehdotus direktiiviksi bensiinihöyryn talteenotto-ohjelman toisesta vaiheesta, joka koskee henkilöautojen polttoainetäydennystä huoltoasemilla[20]. Yksityiskohtaisempia tietoja näistä tapauksista on komission vaikutustenarviointisivustolla[21].

4. KANSALLISTEN PARLAMENTTIEN OSALLISTUMINEN

4.1. Komissiolle lähetetyt lausunnot

Komissio on vuodesta 2006 toimittanut kaikki uudet ehdotukset kansallisille parlamenteilla ja ottanut käyttöön menettelyn, jolla vastataan parlamenttien esittämiin lausuntoihin[22]. Komission saamien lausuntojen määrä on karkeasti arvioiden kaksinkertaistunut joka vuosi. Lausuntoja saatiin 53 vuonna 2006, 115 vuonna 2007 ja 200 vuonna 2008[23]. Tämä osoittaa, että kansalliset parlamentit ovat vähitellen ottamassa käyttöön tarvittavia järjestelyjä vastatakseen komission aloitteisiin. Vaikka tämän menettelyn soveltamisala on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta laajempi, kansalliset parlamentit ovat usein ottaneet ne esille. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tapaukset.

Ehdotus rajatylittävässä terveydenhuollossa sovellettavista potilaiden oikeuksista[24]. Komissio sai kolme lausuntoa. Ranskan senaatti korosti, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamiseksi ehdotuksessa olisi mainittava, että jäsenvaltiot vastaavat terveydenhoidon järjestämisestä. Alankomaiden parlamentin molemmat kamarit totesivat olevan epäselvää, miksi Euroopan tasoisia toimia tarvitaan. Kamarit ilmaisivat huolensa siitä, kunnioitetaanko valtioiden täysivaltaisuutta terveydenhoitojärjestelmän järjestämisessä ja rahoituksessa, ja säädösinstrumentin (direktiivi) valinnasta. Saksan liittoneuvosto (Bundesrat) korosti, että sosiaaliturvaetuudet pitäisi jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Liittoneuvosto esitti, että käyttämällä perustamissopimuksen 95 artiklaa oikeusperustana ei pitäisi kiertää 152 artiklassa yhteisön toimille terveydenhoidon alalla asettuja rajoituksia. Liittoneuvosto korosti myös tarvetta lujittaa ehdotuksen 5 artiklaa, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden vastuu terveydenhoidon järjestämisestä. Vastauksissaan kansallisten parlamenttien lausuntoihin komissio totesi, että perustamissopimuksen 152 artiklan 5 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on oltava edelleen vastuussa terveyspalvelujen ja sairaanhoidon järjestämisestä ja tarjoamisesta sekä erityisesti potilaiden oikeuksien ja terveydenhoidon tarjoamistapojen määrittämisestä. Vastauksessaan Saksan liittoneuvostolle komissio totesi myös, että direktiiviehdotusta sovelletaan tarjottavien terveydenhoitopalvelujen normeihin, mutta se ei kata sosiaaliavustuksia ja korvauksia vahinkoa kärsineille.

Ehdotus yksityisestä eurooppayhtiöstä[25]. Saksan liittoneuvosto ilmaisi huolestuneisuutensa toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta ja siitä, saavuttaisiko ehdotettu yhdenmukaistaminen asetut tavoitteet. Alankomaiden parlamentin molemmat kamarit pyysivät selkeitä perusteluja oikeusperustan valinnalle. Ne halusivat välttää tilanteen, jossa väärinkäytön kieltävät kansalliset säännöt voitaisiin kiertää eurooppalaisilla säännöillä. Ne myös kyseenalaistivat aloitteen lisäarvon ja komission ennusteen eurooppayhtiön hyödyntämisestä. Vastauksessaan Saksan liittoneuvostolle komissio korosti, että rajat ylittävän toiminnan edellyttäminen yksityisen eurooppayhtiön perustamiseksi olisi ristiriidassa ehdotuksen tavoitteen kanssa. Pyrkimyksenä on edistää sisämarkkinoiden loppuun saattamista ja kehittää sen toimintaa sekä helpottaa pk-yritysten pääsyä niille.

Tiedonanto eurooppalaisia pienyrityksiä tukevasta aloitteesta[26]. Saksan liittoneuvosto esitti toissijaisuusperiaatetta koskevia epäilyjä, jotka liittyivät esimerkiksi eurooppalaisille kouluille suunnattuihin yrittäjyysohjelmiin. Toisaalta Italian senaatti hyväksyi kaikki pienyrityksiä tukevan aloitteen periaatteet. Vastauksessaan komissio kehotti sekä Saksan liittoneuvostoa että Italian senaattia osallistumaan aktiivisesti jatkotoimiin, erityisesti jakamaan pk-yrityksiä koskeviin kansallisiin ja paikallisiin toimintalinjoihin ja toimenpiteisiin perustuvia parhaita käytäntöjä (esimerkiksi vertailukehittämisen osalta).

Jos Lissabonin sopimus ratifioidaan, se vahvistaa kansallisten parlamenttien asemaa EU:n lainsäädäntöprosessissa[27]. Sopimuksen pöytäkirjoissa N:o 1 ja 2 määrätään parannetusta järjestelmästä, jossa kansalliset parlamentit voivat ilmaista kantansa siitä, ovatko lainsäädäntöluonnokset toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Kansallisille parlamenteille on tarkoitus tiedottaa kaikista lainsäädäntöehdotuksista, ja niillä on kahdeksan viikkoa aikaa esittää näkemyksensä, paitsi asianmukaisesti perustelluissa kiireellisissä tapauksissa[28]. Tämä tarjoaisi niille mahdollisuuden antaa perusteltu lausunto komissiolle, jos ne katsovat, ettei lainsäädäntöehdotus noudata toissijaisuusperiaatetta[29]. Sopimus tarjoaa kaksi järjestelmää, joiden käyttö riippuu vastanneiden parlamenttien lukumäärästä: ”keltainen kortti” ja ”oranssi kortti”, jotka johtavat ehdotuksen uudelleentarkasteluun ja mahdollisesti sen muuttamiseen tai perumiseen. Sopimus sisältää myös uusia määräyksiä jälkikäteen suoritettavaa oikeudellista valvontaa varten. Kansalliset parlamentit[30] ja alueiden komitea voivat saattaa epäillyt toissijaisuusperiaatteen rikkomiset Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi[31].

4.2. Cosacin johtamat toissijaisuutta koskevat hankkeet

Vuonna 2008 yhteisöasioita käsittelevien elinten konferenssi (Cosac) johti toissijaisuutta koskevaa kahta uutta hanketta, joilla simuloitiin Lissabonin sopimuksen mukaisia menettelyjä. Komissio sai näiden hankkeiden yhteydessä 27 lausuntoa.

Neuvoston puitepäätös terrorismin torjumisesta[32] . Komissio sai yhteensä 12 lausuntoa. Ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin alahuone (House of Commons) antoi kielteisen lausunnon toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta. Viisi kansallisen parlamentin kamaria pyysi komissiota selventämään tiettyjä toissijaisuusperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä, ja viisi muuta pyysi selvitystä päätöksen yhteydestä terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen.

Direktiivi tasapuolisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työmarkkinoiden ulkopuolella[33] . Komissio sai ehdotuksesta 15 lausuntoa, joista 14 oli toissijaisuusperiaatteen osalta myönteisiä. Ainoa kielteinen lausunto saatiin Tšekin senaatilta.

5. SOVELTAMINEN NEUVOSTOSSA

Puitedirektiivi maaperän suojelusta[34]. Tätä direktiiviä koskevasta vilkkaasta keskustelusta mainittiin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista vuonna 2007 annetussa kertomuksessa. Puheenjohtajavaltion ponnisteluista ja komission tuesta huolimatta neuvosto ei päässyt direktiivistä poliittiseen sopimukseen joulukuussa 2007. Lopullinen kompromissi, jossa annettiin jäsenvaltioille paljon joustoa ja supistettiin direktiivin täytäntöönpanokustannuksia, ei ollut määrävähemmistön mielestä hyväksyttävä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyvistä syistä. Teknisen tason keskusteluja jatkettiin vuonna 2008.

Direktiivi tietyntyyppisten yritysten julkaisu- ja käännösvelvoitteista[35]. Yhdellä tämän ehdotuksen säännöksistä kumotaan velvollisuus julkaista yhtiön asiakirjat paperiversiona, jos tiedot julkaistaan sen sijaan sähköisen keskusjärjestelmän välityksellä. Tarkoituksena on näin alentaa yritysten kustannuksia. Osa jäsenvaltioista (jotka muodostavat yhdessä määrävähemmistön) haluaa, että jäsenvaltiot voivat jatkossakin säilyttää yrityksille kustannuksia aiheuttavan velvollisuuden julkaisemiseen valtakunnallisissa tai paikallislehdissä. Kaksi jäsenvaltiota esitti toissijaisuusperiaatteeseen vedoten, että valtakunnallisissa tai paikallislehdissä julkaisemisella on lisäarvoa paikallisille yhteisöille varsinkin alueilla, joissa internetyhteydet ovat harvassa. Ne vetosivat myös tarpeeseen säilyttää lehdistöllä tämä tulonlähde.

Direktiivi tasapuolisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työmarkkinoiden ulkopuolella[36]. Saksa vastusti tätä ehdotusta toissijaisuusperiaatteen nojalla. Irlanti esitti samanlaisia epäilyjä, ja Tšekin senaatti antoi samansuuntaisen päätöslauselman. Ne katsovat, että ehdotus menee pidemmälle jäsenvaltioiden toiminnan tukemisessa tai täydentämisessä kuin sen oikeusperustassa (perustamissopimuksen 13 artikla) sallitaan. Muut jäsenvaltiot (etenkin Alankomaat ja Italia) katsovat niin ikään, ettei ehdotus ole suhteellisuusperiaatteen mukainen siihen liittyvien hallinnollisten ja rahoituskulujen vuoksi. Neuvossa jatketaan keskusteluja tästä ehdotuksesta Ruotsin puheenjohtajuuskaudella.

Direktiivi raskaana olevien työntekijöiden suojaamisesta[37]. Useiden jäsenvaltioiden (erityisesti Alankomaiden) mielestä ehdotus ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Kyseiset jäsenvaltiot kannattavat vapautta päättää tietyistä ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvista kysymyksistä maiden omien käytänteiden ja kokemusten perusteella.

Alennetut alv-kannat[38]. Yksi jäsenvaltio vetosi toissijaisuusperiaatteeseen neuvostossa käydyissä keskusteluissa. Kyseinen jäsenvaltio ei esittänyt toissijaisuusperiaatteeseen liittyviä varaumia vuonna 2008 esitetystä komission ehdotuksesta. Se vastusti kuitenkin toissijaisuusperiaatteen nojalla Ranskan puheenjohtajavaltiona ehdottamaan kompromissitekstiin sisältynyttä säännöstä (jonka mukaan jäsenvaltion olisi aina pyytäessään alennetun kannan soveltamista esitettävä arvio toimenpiteen budjetti- ja muista vaikutuksista). Tätä säännöstä ei sisällytetty poliittiseen sopimukseen, joka saavutettiin talous- ja rahoitusasioiden neuvostossa 10. maaliskuutta 2009.

6. SOVELTAMINEN EUROOPAN PARLAMENTISSA

Vuonna 2008 Euroopan parlamentti antoi kaksi päätöslauselmaa, joissa käsitellään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Lokakuussa parlamentti antoi päätöslauselman toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista annetusta komission kertomuksesta ”Parempi säädöskäytäntö 2006” [39] . Siinä käsiteltiin kansallisten parlamenttien uutta roolia toissijaisuusperiaatteen tarkastelussa. Parlamentti kannatti komission aloitetta toimittaa uudet ehdotuksensa kansallisille parlamenteille ja pyytää niiden näkemyksiä. Jotta vuoropuhelua voitaisiin tehostaa, Euroopan parlamentin mielestä on kuitenkin tarpeen määrittää toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskeva yhteinen lähestymistapa.

Toinen toissijaisuusperiaatteeseen keskittyvä päätöslauselma on parlamentin vastaus komission vihreään kirjaan ” Uutta ajattelua kaupunkiliikenteeseen ”[40]. Vaikka kaupunkiliikenne kuuluu parlamentin mielestä paikallisviranomaisten vastuualueeseen, se myöntää, että EU:lla on tehtävänsä asiaa koskevan yhdennetyn eurooppalaisen lähestymistavan kehittäjänä. Vaikka EU:n ei pitäisi antaa kaupunkiliikenteen lainsäädäntöä, parlamentti esittää, että EU:n pitäisi ottaa huomioon ”kaupunkiliikenteen erityisvaatimukset niillä politiikan aloilla, joilla sillä on lainsäädäntövaltaa (esimerkiksi budjettipolitiikka, ympäristöpolitiikka, sosiaali- ja työmarkkinapolitiikka, kilpailupolitiikka, teollisuuspolitiikka, alue- ja koheesiopolitiikka, liikennepolitiikka, tieturvallisuuspolitiikka ja energiapolitiikka)”.

7. SOVELTAMINEN ALUEIDEN KOMITEASSA

Vuosi 2008 oli alueiden komitean perustaman toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaverkoston toinen toimintavuosi. Verkosto toimii interaktiivisen verkkosivuston välityksellä[41], ja se on tarkoitettu pääasiassa Euroopan alueita ja kaupunkeja edustavien hallitusten ja parlamentaaristen elinten käyttöön. Myös kansallisia parlamentteja on pyydetty osallistumaan verkostoon. Muut EU:n ja kansalliset toimielimet voivat seurata verkoston toimintaa tarkkailijoina. Kun alueiden komitea on antamassa lausuntoa uudesta toimintapolitiikkaa tai lainsäädäntöä koskevasta ehdotuksesta, verkkoon rekisteröityneet tahot voivat kommentoida sähköisen vakiolomakkeen avulla toissijaisuusperiaatteen toteutumista. Lisäksi alueiden komitean esittelijät voivat käynnistää verkoston laajemman kuulemisen, kun kattavammat toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevat näkemykset ovat valmistelutyössä tarpeen. Vuonna 2008 järjestettiin kolme tämäntyyppistä kuulemista[42].

Alueiden komitea aikoo käyttää kuulemisverkostojaan ja foorumeitaan, myös toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaverkostoa, tarjotakseen Euroopan komissiolle tietoja sen aloitteiden mahdollisista vaikutuksista paikallisella ja alueellisella tasolla. Tämä antaa paikallis- ja alueviranomaisille mahdollisuuden osallistua varhaisessa vaiheessa lainsäädäntöprosessiin (valmisteluprosessiin) ja kehittää EU:n säädös- ja politiikkaehdotusten alueellisten vaikutusten arviointia.

8. SOVELTAMINEN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMESSA

Vaikka uutta oikeuskäytäntöä ei tällä osa-alueella ole, meneillään on yksi ennakkoratkaisuasia, joka saattaa johtaa siihen, että tuomioistuin ottaa kantaa toissijaisuusperiaatteeseen. Englannin ja Walesin High Court of Justice pyysi 13. helmikuuta 2008 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ”verkkovierailuasetusta” koskevassa asiassa[43]. Oikeusperustaa koskevan kysymyksen lisäksi High Court pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta kantaa siihen, onko asetus pätemätön ” sillä perusteella, että verkkovierailujen vähittäishintojen ylärajan säätämisellä loukataan suhteellisuusperiaatetta ja/tai toissijaisuusperiaatetta ”. Tuomio odotetaan annettavan ennen vuotta 2010.

9. PÄÄTELMÄT

Edellä esitetyn analyysin perusteella voidaan tehdä kolme yleistä päätelmää. Ensinnäkin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltaminen aiheuttaa usein mielipide-eroja neuvostossa. Tämä ei ole niinkään yleistä Euroopan parlamentissa, jossa näyttää vallitsevan laajempi yhteisymmärrys EU:n tason toiminnan tarpeesta ja lisäarvosta. Toiseksi lausuntojen lukumäärä, joita kansalliset parlamentit toimittavat komissiolle sen ehdotuksista, näyttää kasvavan nopeasti, ja se on karkeasti arvioiden kaksinkertaistunut joka vuosi. Tämän suuntauksen voidaan odottaa jatkuvan, jos Lissabonin sopimus ratifioidaan ja ”keltaiset ja oranssit kortit” tulevat käyttöön. Tämä todennäköisesti rikastaa entisestään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevaa keskustelua. Kolmanneksi vaikutustenarvioinneista on tullut pääasiallinen keino toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyvien kysymysten tarkasteluun komissiossa, kun politiikka-aloitteita valmistellaan. Vaikutustenarviointilautakunta on avainasemassa, ja tarkistettujen vaikutustenarviointiohjeiden odotetaan kehittävän järjestelyä edelleen.

Liite 1: Kansallisilta parlamenteilta saatujen lausuntojen lukumäärä

Kansallisten parlamenttien kamarit | Saadut lausunnot |

1 | PT - Assembleia da República | 65 |

2 | DE - Bundesrat | 18 |

3 | SE - Riksdag | 16 |

4 | FR - Sénat | 13 |

5 | UK - House of Lords | 12 |

6 | DK - Folketing | 11 |

7 | CZ - Senát | 11 |

8 | IT - Senato della Repubblica | 8 |

9 | IE - Dáil Éireann and Seanad Éireann | 7 |

10 | IT - Camera dei deputati | 6 |

11 | NL - Staten Generaal | 5 |

12 | PL - Sejm | 5 |

13 | AT - Bundesrat | 4 |

14 | EL - Vouli ton Ellinon | 3 |

15 | DE - Bundestag | 2 |

16 | EE - Riigikogu | 2 |

17 | LU - Chambre des Députés | 2 |

18 | BE – Sénat/Senaat | 2 |

19 | CY - Vouli ton Antiprosopon | 2 |

20 | LV - Saeima | 2 |

21 | UK - House of Commons | 1 |

22 | CZ - Poslanecká sněmovna | 1 |

23 | BE - Chambre des Répresentants/ Kamer van volksvertegenwoordigers | 1 |

24 | BG - Narodno sabranie | 1 |

Yhteensä: | 200 |

[1] Pöytäkirja (N:o 30) toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta (1997).

[2] KOM(2009) 15, 28.1.2009.

[3] Pöytäkirjan 3 artikla.

[4] Tehty 17.11.1993, EYVL C 329, 6.12.1993, s. 132.

[5] Toissijaisuudesta vuonna 1993 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 2 jakso, 3 kohta.

[6] Pöytäkirjan 12 artikla.

[7] Kansallisten kansanedustuslaitosten asemaa Euroopan unionissa koskevan pöytäkirjan 6 artikla (Amsterdamin sopimus).

[8] http://subsidiarity.cor.europa.eu/Help/tabid/283/Default.aspx.

[9] SEC(2009) 92, 15.1.2009. Ks. toissijaisuusperiaatteen osalta 5.2 jakso ja suhteellisuusperiaatteen osalta 7.2 jakso.

[10] KOM(2008) 636 ja KOM(2008) 637, 3.10.2008.

[11] KOM(2008) 428, 7.7.2008.

[12] KOM(2008) 426, 2.7.2008.

[13] Direktiivi 2000/78/EY, annettu 27.11.2000.

[14] KOM(2008) 817, 4.12.2008.

[15] KOM(2008) 780, 13.11.2008.

[16] KOM(2008) 151, 19.3.2008.

[17] KOM(2008) 543, 5.11.2008.

[18] KOM(2008) 563, 17.9.2008.

[19] KOM(2008) 442, 8.7.2008.

[20] KOM(2008) 812, 4.12.2008.

[21] http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.

[22] ”Euroopan kansalaisten toimintasuunnitelma – EU:n tuloksenteko”, KOM(2006) 211, 10.5.2006.

[23] Liitteessä 1 esitetään yleiskatsaus komission vastaanottamien lausuntojen lähettäjistä.

[24] KOM(2008) 414, 2.7.2008.

[25] KOM(2008) 396, 25.6.2008.

[26] KOM(2008) 394, 25.6.2008.

[27] Pöytäkirjat N:o 1 ja 2.

[28] Kansallisten parlamenttien asemasta Euroopan unionissa tehdyn pöytäkirjan 4 artikla.

[29] Tämä koskee komission ehdotuksia, jäsenvaltioiden ryhmän aloitteita (vrt. yhteistyö rikosasioissa), Euroopan parlamentin aloitteita, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen pyyntöjä, Euroopan keskuspankin suosituksia ja Euroopan investointipankin pyyntöjä EU-säädöksen antamiseksi.

[30] Jäsenvaltion kanteet, jotka se panee vireille oikeusjärjestyksensä mukaisesti kansallisen parlamenttinsa tai kansallisen parlamenttinsa kamarin puolesta.

[31] Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan 8 artikla.

[32] KOM(2007) 650, 6.11.2007.

[33] KOM(2008) 426, 2.7.2008.

[34] KOM(2006) 232, 22.9.2006.

[35] KOM(2008) 194, 17.4.2008.

[36] KOM(2008) 426, 2.7.2008.

[37] KOM(2008) 637, 3.10.2008.

[38] KOM(2008) 428, 7.7.2008.

[39] 2008/2045(INI), 21.10.2008.

[40] 2008/2041(INI), 9.7.2008.

[41] http://subsidiarity.cor.europa.eu.

[42] i) Maahanmuutosta ja työllisyydestä, KOM(2007) 248, KOM(2007) 249, KOM(2007) 637 ja KOM(2007) 638; ii) rajatylittävässä terveydenhuollossa sovellettavista potilaiden oikeuksista, KOM(2008) 414, ja iii) alueellista koheesiota käsittelevästä vihreästä kirjasta, KOM(2008) 616.

[43] Asia C-58/8, Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd v. Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform , asetus (EY) N:o 717/2007.